Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”, когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона “О государственной службе”. Появляется ряд научных статей посвященный этой теме[1], идет активное обсуждение концепции нового закона и активное изучение государственной службы как таковой. Таким образом, еще в советский период изучалась проблематика государственной службы, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы.

Актуальность темы исследования определяется тем, что эффективное   функционирование   государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Отсутствие единой научной концепции государственного управления обществом в переходный период существенно затрудняет развитие российской государственности на новых правовых принципах и формирование государственной службы как важнейшего инструмента преобразований в соответствии с современным требованиями.

Именно     государство     посредством     законов, правительственных программ и функционирования своего аппарата придает десяткам миллионов индивидуальных усилий возможную    целенаправленность,    согласованность    и позитивную результативность. Российской Федерации нужно сильное государство, способное обеспечить в обществе, с одной стороны, свободу, многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, а с другой - общественный    порядок,    безопасность,    надлежащую кооперацию труда, правовую урегулированность общественных связей, соблюдение законов.

Как показала практика, в любой системе управления должны быть четко определены функции и задачи каждого звена управления, каждого структурного подразделения, а также порядок их взаимодействия. Этого же требуют научная организация и научное сопровождение кадровой работы в государственной службе,  как в целом, так и на каждом рабочем месте. Необходимость решения этих проблем и определила выбор темы данного исследования.

Государственная     служба,     являясь     важным социально-правовым явлением, может быть исследована с различных   точек   зрения:   политической, социальной, организационной, психологической,       этической, социологической.

Объектом исследования являются  правовые отношения, складывающиеся в сфере государственной службы РФ. 

Предметом исследования являются   проблемы государственной службы в Московской области,  с точки зрения их   правовой природы, на примере, кадровых процессов в системе органов исполнительной   власти   Московской   области.

Цель данной работы – исследование проблемы правового  регулирования  государственной службы в РФ, а также выявление  возможностей повышения эффективности деятельности государственной службы. Для этого в исследовании ставятся и решаются следующие задачи:

-         Проанализировать нормативно-правовые основы деятельности государственной службы РФ

-         Рассмотреть правовое положения государственной службы в субъектах РФ

-         Выявить факторы, препятствующие эффективному функционированию государственной службы

-         Рассмотреть методологию формирования организационных                структур управления, сущность, функции и задачи государственной службы, правовой статус  государственного служащего, его профессиональную деятельность.

-         Проанализировать кадровые процессы в системе органов исполнительной   власти   Московской   области

-         Выявить проблемы формирования государственных структур, уровень профессионализма государственных служащих, должностных требований к чиновникам, системы повышения квалификации в системе органов исполнительной   власти   Московской   области

-         Выработать рекомендации по повышению эффективности работы госаппарата 

Степень научной разработанности темы. В последние годы идеи формирования современной государственной службы получили более полное развитие. Вопросы теории и практики государственной службы нашли свое отражение в трудах  Г.В. Атаманчука, В.А. Прокошина Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило. В.М. Манохина, Б.М. Лазарева, Ю.А. Розенбаума и др. Большое внимание в уделяется правовым аспектам государственной службы (Бахрах Д.Л. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право 1996 №12, Волошина В.В. “Правовые проблемы регулирования государственной службы в Российской Федерации”, Старилов Ю.Н.   Государственная служба в Российской Федерации: Проблемы реформы //Юридические зап. Воронеж: Изд-во ВГУ, Государственная служба РФ: теоретико-правовые исследования, Институт государственной службы: содержание и структура, Слатинов В. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et Contra  том 5 № 1 2000,  Овсянко Д.М. Государственная служба РФ. Пособие для студентов…М 1996  , Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1990 и др.)

 Также происходит освоение учебно-научного поля “государственная служба” в заведениях системы по подготовке и переподготовки государственных служащих, отражающие попытки сформировать некую самостоятельную дисциплину. Эти шаги носят, как правило, междисциплинарный характер, включая правовые социологические и иные аспекты проблемы (Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социс 1996 №6, Региональная госслужба: проблемы, опыт, социологический анализ. Ростов на дону).

В разработке темы также использованы также официальные государственно-правовые документы: Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ, указы президента, постановления правительства и т.д., материалы съездов и конференций   

Исходной методологической предпосылкой в определении места и функций органов государственной службы в управлении обществом явился анализ формирования организационной структуры органов государственной власти Российской Федерации, а также Московской области   как субъекта Федерации.

Структура работы Данная работа состоит из трех глав. Первая глава носит информационно-теоретический характер, в ней рассмотрены методология формирования  организационных структур государственной службы, ее сущность, функции и задачи, профессиональная деятельность государственного служащего. Вторая глава работы посвящена изучению той нормативно-правовой базы  государственной службы, которая существует в данный момент, как на федеральном, так и на региональном уровне, а также   выявлению недостатков ней. В третьей главе  речь идет о становлении и развитии государственной службы в субъекте Федерации - Московской области,  выделены особенности Московской области как субъекта Федерации, рассмотрены и проанализированы  опыт управления государственной службы, проблемы,  которые возникают в период ее становления,  и основные направления ее совершенствования.

Пробелы в федеральном государственно-служебном законодательст­ве стали причиной того, что значительный массив государственно-слу­жебных отношений в настоящее время регулируется указами президента и постановлениями правительства. Вряд ли вызывает сомнения необхо­димость регулировать отдельные (преимущественно оперативные) вопросы госслужбы указами главы государства и нормативными актами прави­тельства. Но нельзя признать нормальным, когда в их число попадают та­кие аспекты, как денежное содержание, пенсионное обеспечение, дисци­плинарная ответственность государственных чиновников.

Существует острая потребность в нормативных правовых актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о государствен­ной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых принципов правотворчества, гласящий: законодательные акты, предусмотренные в ба­зовом законе, должны разрабатываться и приниматься вместе с ним. По­скольку на деле ни один закон принят не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности госслужащих, об их денежном содержании, о присвое­нии им квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должно­стном лице и административной процедуре (об общих правилах взаимо­действия государственных служащих с гражданами) и т. д.

В РФ отсутствует единый межведомственный орган по вопросам госу­дарственной службы. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ фактически бездействует; кроме того, возложенные на него функции и порядок его деятельности предполагают существование ведомства, следящего за состоянием государственной службы в Центре и на местах со всеми вытекающими отсюда последствиями. Отсутствие пол­ноценного федерального ведомства государственной службы, отвеча­ющего за проведение единой политики в этой сфере, негативно сказыва­ется на практической деятельности государства.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи предлагают, в частности, провести юридическую экспертизу Феде­рального закона “Об основах государственной службы Российской Феде­рации” и подготовить поправки, изменения и дополнения к нему. Одно­временно рекомендуют принять закон “О федеральной государственной службе РФ”,  внесенный депутатом В.Южаковым 19.12.2000 г.

Необходимость подготовки и принятия данного законопроекта обусловлена следующими основными обстоятельствами. Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации, что обуславливает право и обязанность Российской Федерации законодательно урегулировать вопросы федеральной государственной службы. Между тем, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" является "рамочным" законом, он содержит значительное число отсылочных норм. И если субъекты Российской Федерации в большинстве своем приняли законы о государственной службе, то федеральная государственная служба не имеет соответствующего федерального закона, хотя необходимость его принятия вытекает из п. 2 ст. 4 Федерального закона от 31 июля 1995 г. Кроме того, многие вопросы федеральной государственной службы, как это предусмотрено Федеральным законом от 31 июля 1995 г., должны регулироваться федеральными законами, фактически же они регулируются указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (денежное содержание, отпуска и т.д.).

 В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в госу­дарственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и ис­полнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы. Но как бы то ни было, правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, проис­ходит неоправданная дифференциация правового регулирования.

Суммируя практику законодательного регулирования государствен­ной службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступ­ления от норм федерального законодательства:

• введение собственных классификаций и наименований государствен­ных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 федерального закона;

• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федера­ции, служащие органов местного самоуправления);

• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что проти­воречит ст. 14 федерального закона, и перечня правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;

• закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать соб­ственными законодательными актами вопросы, регламентация кото­рых отнесена к компетенции федеральных законов;

• требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ;

• необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы посту­пить на государственную службу (противоречит ч. 4 ст. 32 Конститу­ции РФ).

Необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответ­ствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также совре­менным потребностям государственного строительства. Разумеется, при­ведение законодательных актов субъектов РФ о государственной службе в соответствие с федеральными законами не будет означать их полной унификации и слепого копирования федеральных норм. Здесь требуется соблюсти тонкий баланс региональной специфики и общефедеральных принципов законодательства.

По мнению ряда специалистов, одним из средств решения пробле­мы могут стать разработка и принятие крупного кодификационного акта о государственной службе. Проект кодекса уже подготовлен в со­ответствии с президентским указом № 278 от 3 апреля 1997 года. Что с собой принесёт кодекс государственной службы? Во-первых, систе­матизацию многочисленных действующих нормативно-правовых ак­тов о госслужбе и создание на этой основе непротиворечивой норма­тивно-правовой базы. Во-вторых, разработку и введение новых норм с учётом первоочередных приоритетов. В-третьих, закладку в кодекс “правовых ниш” для последующего органичного включения в него новых норм. И главное: кодекс призван исчерпывающим образом ре­гулировать госслужбу, служить юридической базой для комплексной реформы государственной службы.

Проведенный в 2000 году статистическо-социологический анализ позволяет выявить особенности кадрового состава Администрации Московской области и общие тенденции динамики его развития, а также оценить ситуацию, сложившуюся в настоящее время в кадровом корпусе государственной службы области, и на этой основе выявить уровень профессионализма и компетентности органов исполнительной власти Московской области. Проведенные исследования показали, что общая численность чиновников, занятых в территориальных органах Администрации составляет около 3700 человек. При этом 68% государственных служащих имеют высшее образование. Вместе с тем каждый второй чиновник заканчивал, как правило, технические высшие учебные заведения, каждый седьмой имеет экономическое образование, а каждый 12 - юридическое.

Из этого можно сделать вывод, что в аппарате, как и в прежние годы недостает юристов, социологов, психологов, специалистов по работе с персоналом, организаторов государственной службы.

Как показали результаты качественного анализа, основной проблемой для государственной службы области является профессионализм, в особенности это касается руководителей среднего звена, а также специалистов всех уровней. Как видно из анализа, большинство руководителей и специалистов среднего звена не имеют образования соответствующей специализации и соответствующего опыта для исполнения своих должностных обязанностей, часть сотрудников не соответствует требованиям установленным Указом Президента РФ «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы».

 Отсюда понятно, какое значение может иметь переподготовка и повышение квалификации

Основными путями решения проблемы повышения профессионализма государственных служащих Московской области являются:

1)       введение системы конкурсного отбора, предусмотренной Указом Президента РФ от 29.04.96 № 604 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы", где рекомендовано субъекту РФ руководствоваться Положениями настоящего Указа. На первом этапе это обеспечит более квалифицированный отбор кадров для государственной службы области

2)       переподготовка и повышение квалификации государственных служащих среднего звена, так как большинство сотрудников нуждаются в дополнительной подготовке для исполнения своих текущих обязанностей, решения стоящих перед ними задач, а, в конечном счете также и для продвижения по службе.

В целях обеспечения защиты социальных прав лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих нормативными актами утверждены некоторые социальные гарантии для указанных лиц, а также рекомендовано субъектам Российской Федерации установить соответствующие социальные гарантии за счет собственных средств.

Руководители и специалисты государственной службы Московской области не относятся к категории низкооплачиваемых. Однако уровень денежного содержания государственных служащих ограничен соответствующими законодательными актами, где зафиксирован определенный максимальный уровень, т.е. уровень заработной платы ограничен, а возможность дополнительного заработка исключена соответствующими законодательными актами, кроме научной и преподавательской деятельности.

Также необходимо отметить отсутствие социальных гарантий для лиц замещающих областные государственные должности. Это следствие отсутствия возможности финансового обеспечения социальных гарантий в настоящий период. Такое же положение остается и в 1998 году, финансирование социальных гарантий не предусмотрено бюджетом области. Поэтому за исключением некоторых социальных гарантий в Московской области закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" действует лишь в рамках ограничений.

В таком субъекте Федерации, как Московская область, современная кадровая политика должна быть деятельностно ориентированной. Необходимо перенести центр тяжести с процедур, правил и предписаний на конкретные действия с людьми, ориентированные на конечный практический результат.

На основе качественного анализа кадрового состава государственных служащих Московской области была выявлена необходимость решения следующих наиболее острых проблем:

-         повышение профессионализма и компетентности государственного служащего;

-         практическая реализация конкурсной системы отбора и аттестации государственных служащих

-         создание единого банка данных по кадровому потенциалу и резерву

-         устранение неопределенности его правового статуса;

-         достижение социальной защищенности;

-         актуальность адресной переподготовки и повышения квалификации специалистов.

Целенаправленная работа в рамках предложенной в данном исследовании  во-первых, позволит избежать бесцельной траты средств на не оправдывающие себя мероприятия, а во-вторых, решить проблему адаптации новых кадров, повысить их профессионализм с учетом новых требований и условий работы. Все это в результате послужит достижению стабилизации и дальнейшего развития экономики одного из крупнейших субъектов Российской Федерации.

---

[1] Служба в государственных и общественных организациях. Мехквуз - сборник науч. трудов. под ред. Бахрах Д.Н. и др. - Свердловск, Манохин В.М. Концепция закона о государственной службе. Советское гос-во и право. - 1991. № 12. с. - 90 - 98.