Глава 2. Информационное обеспечение органов местного самоуправления

2.1. Информационное обеспечение региональных и муниципальных органов власти

В процессе перехода от административно-командной системы хозяйствования к становлению рыночных отношений в экономике и от унитаризма к федерализму в политике субъекты Российской Федерации (далее также – регионы) получают достаточно прав и возможностей для самостоятельного хозяйствования и развития. Но вместе с правами и возможностями в регионы передаются ответственность и многочисленные риски[7].

Несовершенство и неопределенность политического и экономического устройства переходного периода развития страны сказывается в первую очередь на социально-экономической и общественно-политической сферах деятельности регионов. Процессы подготовки и принятия эффективных решений в основных сферах деятельности органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации становятся жизненно важными. При этом качество управленческих решений в рамках системы регионального управления существенно зависит от глубины понимания ситуации и возможных альтернативных подходов к решению многочисленных проблем. Каких именно?

Прежде всего, следует выделить ряд сквозных для всех уровней содержательных проблем, информация по которым требуется в различных объемах, но непременно включает прогнозирование для подготовки предложений и решений. К этим проблемам можно отнести:

·               внутриполитическую обстановку в Российской Федерации и на территории региона;

·               экономическое развитие региона (формирование бюджета, стратегия развития, развитие внешнеэкономических связей и привлечение инвестиций, научно-технический прогресс, экология и т.п.);

·               социальные проблемы и благосостояние населения региона (динамика уровня жизни различных слоев населения, трудовая занятость и заработная плата, пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание и т.д.);

·               развитие науки и культуры (в том числе развитие образования, различных сфер культурной жизни общества, печати, телевидения, искусства и т.д.);

·               состояние общественного мнения по различным аспектам общественно-политической жизни региона;

·               текущее взаимодействие представительной, исполнительной и судебной властей; работа со структурами власти и управления, администрациями всех уровней, регионами, хозяйствующими субъектами; работа с политическими партиями, движениями и общественными организациями.

Исследование, анализ и прогноз функционирования и развития столь сложных и слабоформализуемых систем, какими являются взаимосвязанные комплексы социальной, экономической и общественно-политической сфер жизнедеятельности регионов не может производиться на основе интуитивных представлений органов управления о конечном результате. Практика последних лет показала, что и метод прямых аналогий также слабо применим в реальных условиях, а адаптация аналогов зачастую приводит к их существенному искажению и дополнительным вложениям средств, зачастую превышающих затраты, использованные на создание самих аналогов.

Все это приводит к росту понимания региональными органами власти и управления значимости информационной и аналитической деятельности. Практически во всех региональных органах власти создаются соответствующие аналитические подразделения, совершенствуется их организационное и методическое обеспечение, улучшается материально-техническая база.

Управление регионом сводится к решению нескольких комплексов самостоятельных задач, взаимосвязанных единством стратегических целей: определение приоритетов развития региона, разработка стратегии социально-экономической эволюции, формирование консолидированного бюджета и контроль за его исполнением, управление социальной сферой, содействие деятельности и регулирование отношений хозяйствующих субъектов региона, управление использованием региональных ресурсов.

Основой информационного обеспечения задач управления являются первичные информационные ресурсы, характеризующие регион или муниципальное образование как объект, обладающий природно-географическими, социально-демографическими, экономическими, инфраструктурными и иными характеристиками и особенностями. На базе этих ресурсов осуществляется обработка и агрегирование данных по объектам, субъектам, функциям, процессам и др. Готовится аналитическая, прогнозная, справочная, другая агрегированная информация, необходимая органам власти как для оперативного мониторинга социально-экономической ситуации в регионе и стране, так и для выработки стратегии управления[8].

В течение 3-5 лет в региональных и муниципальных органах управления субъектов РФ было создано большое количество разнообразных информационных ресурсов в виде массивов документов, баз данных и  информационных массивов функциональных автоматизированных информационных системах (АИС), эксплуатируемых в основном на базе локальных вычислительных сетей. Ведомственные подразделения региональных органов управления и органы местного самоуправления зачастую формируют информационные ресурсы независимо друг от друга, действуя либо в инициативном порядке, либо в рамках федеральных программ ведомственного характера[9].

Основные направления развития информационных ресурсов региональных органов управления проиллюстрированы следующими примерами.

Создание системы информационного обеспечения руководителей администрации Ярославской области осуществляется в строгом соответствии с областным Законом «Об информационном обеспечении органов власти Ярославской области» и постановлением губернатора «О политике в сфере информатизации». Формирование ИР осуществляется путем интеграции разноаспектной управленческой информации на каждом уровне. Сеть органов государственной власти Ярославской области возглавляют Управление информатизации и технических средств и Аналитический центр.

Аналитический центр ведет системы информационного анализа, важнейшими из которых являются:

·               информационно-графическая система анализа региональной инфраструктуры «TERRA» - систематизированный свод данных о земельных, водных, лесных ресурсах, сырьевых источниках, промышленном и сельскохозяйственном комплексе, объектах социальной сферы;

·               информационная система анализа экономической и финансовой деятельности хозяйствующих субъектов «FACT», которая содержит сведения о более чем 300 крупнейших предприятиях и фирмах области, определяющих экономическую ситуацию в регионе;

·               эталонная база данных нормативных актов Ярославской области – БД «АСТ»;

·               информационно-поисковая система «Ярославия», выполненная в технологии гипертекста с элементами мультимедиа;

·               система социологического мониторинга в регионе.

По заказам администраций в Туле, Калуге и Серпухове созданы электронные экологические базы данных, которые используются административно-управленческими структурами городов, госархитектурой, санитарно-эпидемиологическими службами, налоговыми инспекциями, службами охраны окружающей среды, проектами и научно-исследовательскими институтами региона.

В Краснодаре совершенствование информационного обеспечения связано с начавшейся земельной реформой и приватизацией объектов недвижимости, их систематизацией, анализом и регистрацией. Руководство города поставило задачу объединения информационных ресурсов территории в единый блок по недвижимости. В стадии формирования и оптимизации находятся ресурсы:

·               департамента информационных ресурсов мэрии, который становится организационно-аналитическим центром по информации мэрии;

·               департамента по муниципальным ресурсам, который ведет реестр муниципальных объектов недвижимости (зданий, сооружений);

·               земельного кадастра Городского комитета по земельным ресурсам и землеустройству, который работает в тесном сотрудничестве с органами архитектуры и градостроительства и федеральным земельным органом;

·               бюро технической информатизации города, которое имеет огромные объемы информации по объектам недвижимости, в основном индивидуальной застройки.

В Воронежской области под руководством Комитета по информационным ресурсам и коммуникациям при администрации региона начал выпускаться сборник «Информационные ресурсы Воронежской области», в котором собраны ресурсы, продукты, услуги, технологии и органов власти, организаций, предприятий и фирм, расположенных на ее территории.

В регионах России создаются кадастры и базы данных о природных ресурсах и экологии. В части использования региональными органами власти и управления внешней (нерегиональной) информации большую роль играют различные информационные службы, как государственные, так и коммерческие, а также ИР межрегиональных телекоммуникационных сетей, предлагающих на территории региона комплексы своих услуг и продукции.

Важным направлением для совершенствования информационного обеспечения территориальных органов власти и управления является внутритерриториальная интеграция и оптимизация ИР региона независимо от формы собственности этих ресурсов и статуса владельцев, так как только в этом случае обеспечиваются комплексность, оперативность, полнота и актуальность информации, необходимой для жизнедеятельности региона и его органов власти и управления в первую очередь.

2.2. Органы и должностные лица местного самоуправления

Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий[10].

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования.

Каждый из этих органов наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др. При этом, согласно Федеральному закону 2003 г., наличие представительного органа, главы и администрации муниципального образования является обязательным. Их наименования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования[11].

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением предусмотренных законодательством случаев. В частности, Федеральный закон 2003 г. предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов (1/3 состава комиссии). Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Органы местного самоуправления классифицируются по различным признакам (рис. 1).

Рис. 1. Классификация органов местного самоуправления

По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Вторые создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т. е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов[12].

По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (или органы с широкой и узкой специализацией). Под первыми понимаются те органы, деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансовый орган или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под вторыми понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т. д.).

Деление по исполняемым полномочиям вытекает из 1слассификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

·               собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;

·               полномочия, делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;

·               добровольные полномочия, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению.

Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях, союзах и т. п.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция).

Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим типам функций соответствуют основные типы органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.

С точки зрения данной классификации можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу исполняемых функций - исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.

В соответствии с Федеральным законом 1995 г. и законодательством субъектов РФ в России сложилось большое разнообразие организационных структур местного самоуправления. Наиболее характерные из них следующие[13].

1.            Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. Модель имеет следующие подварианты:

·               мэр возглавляет и совет, и администрацию;

·               мэр возглавляет администрацию, не входит в состав совета, но председательствует на его заседаниях;

·               мэр возглавляет администрацию, а совет из своего состава избирает председателя, который ведет заседания совета и организует его работу.

Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление муниципальной политики. В то же время такая структура начинает сильно зависеть от качеств избранного руководителя. Реализация этой модели в России нередко имеет негативные проявления в виде доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.

2.            Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатками данной модели являются распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства администрацией. К тому же, из числа избранных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям к главе администрации.

3.            Модель «староста - сход жителей» применяется в малых сельских муниципальных образованиях, где функции представительного органа осуществляет непосредственно население. Все остальные полномочия местного самоуправления осуществляет староста. В случае необходимости и с согласия схода староста формирует небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского учета.

Модель с наемным главой администрации в России используется крайне редко (не более 10 городов по всей России), и совсем не используется комиссионная форма[14].

С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 г., и перехода на двухуровневую систему муниципальных образований в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

Прежде всего, введена обязательность наличия в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации, тогда как по Федеральному закону 1995 г. обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

Существенно изменен в Федеральном законе 2003 г. статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:

·               избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

·               в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;

·               в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

·               не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тыс.).

Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением, принимает собственные решения по определенному кругу вопросов местного значения, издавая собственные нормативные правовые акты, возглавляет деятельность местной администрации. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, организует его работу, председательствует на его заседаниях, принимает собственные решения по определенному кругу вопросов местного значения, издавая собственные нормативные правовые акты. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе[15].

В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федеральном законе 2003 г. введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Этот орган может:

·               состоять из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;

·               избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.