Муниципальное право

лиц местного самоуправления (ст.19 и др. Федерального закона о местном самоуправлении)22.

5. Субъектами наделения "отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации" являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ч.2 ст.132 Конституции РФ, пдп.5 ст. 4, пдп.6 ст.5, п.1 ст.38 Федерального закона о местном самоуправлении).

6. Именно деятельность и акты органов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципального образования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороны государства (пдп.5, пдп.15 ст.4, пдп.6 ст.5, ст.51 Федерального закона о местном самоуправлении)23.

7. Органы и должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектами ответственности перед государством, физическими и юридическими лицами (пдп.14 ст.4, ст.ст.49, 50 Федерального закона о местном самоуправлении).

8. Право местного самоуправления на судебную защиту трактуется как право граждан и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст.46 Федерального закона о местном самоуправлении), а не как право муниципального образования.

9. Создание муниципальных предприятий, учреждений и организаций закрепляется как функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные образования, выступают в качестве учредителей муниципальных предприятий (ст.30 Федерального закона о местном самоуправлении)24.

10. Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции выступают в качестве стороны в договорах, заключаемых ими с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами (ст.32 Федерального закона о местном самоуправлении); они же являются заказчиками на выполнение работ в рамках муниципального заказа (ст.33 Федерального закона о местном самоуправлении)25.

11. Органы местного самоуправления названы в Федеральном законе (ст.34) субъектами внешнеэкономической деятельности26.

12. В Федеральном законе говорится о доходах и расходах органов местного самоуправления (ст.38), о праве органов местного самоуправления на компенсацию увеличения расходов и уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ст.38 п.2), о праве органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами (ст.40)27.

13. Органы местного самоуправления признаются также субъектами кредитных отношений: они вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения (ст.42)28.

Хотя Федеральный закон и упоминает в качестве "главных действующих лиц" органы местного самоуправления, более подробный анализ большинства из названных выше правоотношений показывает, что органы местного самоуправления выступают в них лишь как органы муниципального образования, т.е. от имени последнего. Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Полагаем, что это признание должно получить соответствующее законодательное оформление: созрела необходимость устранить имеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегда оправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и регионального законодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях.

Гражданско-правовой статус муниципальных образований и органов местного самоуправления

Гражданско-правовой статус муниципальных образований позволяет говорить о них как о полновесных субъектах, причем не только гражданско-правовых, но и иных правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.

В соответствии с ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования признаются особым типом субъектов гражданского права, наряду с физическими и юридическими лицами, о чем свидетельствует сам факт их выделения в отдельную главу Гражданского кодекса - пятую. Будучи субъектами, прежде всего, публично-правовых отношений, государства, государственные и муниципальные образования нуждаются в выступлении в гражданском обороте. Отсюда вытекает необходимость наделения их гражданской правосубъектностью. В соответствии с пунктом 2 статьи 124 на муниципальные образования (как и на государства и государственные образования) в принципе распространяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданском обороте, кроме случаев, когда иное прямо предусмотрено законом и если это непосредственно вытекает из особенностей данных субъектов. Соответственно, к муниципальным образованиям как субъектам гражданско-правовых отношений можно отнести следующие признаки, характерные для юридических лиц, в то же время не противоречащие особой природе муниципальных образований:

наличие обособленного имущества в собственности;

ответственность по своим обязательствам этим имуществом;

приобретение и осуществление имущественных и личных неимущественных прав, несение обязанностей;

выступление в качестве истца или ответчика в суде.

Вместе с тем, исходя из особенностей правового статуса муниципальных образований, к ним не могут применяться следующие нормы ГК РФ, определяющие статус юридических лиц как коммерческих или некоммерческих организаций (ст. 50), существующих лишь в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах, а также:

о правоспособности юридических лиц (ст.49): юридические лица имеют гражданские права, соответствующие целям деятельности, закрепленным в их учредительных документах (объем их гражданской правоспособности определяется, таким образом, учредительными документами), и несут связанные с этой деятельностью обязанности; нуждаются в лицензии для осуществления отдельных видов деятельности;

о государственной регистрации юридических лиц и едином государственном реестре юридических лиц (ст.51);

о наименовании, содержащем указание на организационно-правовую форму юридического лица, и месте его нахождения (ст.54);

о представительствах и филиалах (ст.55);

о реорганизации и ликвидации юридических лиц (ст.57-65), их несостоятельности и банкротстве (ст.56).

В то же время в ГК РФ выделяется целая группа правоотношений, в которых в качестве субъектов выступают исключительно государства, государственные или муниципальные образования. Муниципальное образование является, в частности:

субъектом, на который возлагается обязанность возмещения ущерба гражданину или юридическому лицу, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления (ст.16, ст.1069);

субъектом права собственности на те виды имущества, которые могут находиться исключительно в муниципальной собственности (ст.212 п.3 абз.2);

субъектом, осуществляющим выкуп земельного участка для муниципальных нужд (ст.279 и др.);

заемщиком по договору муниципального займа (ст.817 п.5);

субъектом, несущим субсидиарную ответственность по требованиям вкладчиков к банку, в уставном капитале которого более 50 процентов акций или долей участия имеет муниципальное образование, в случаях невозврата банком вкладов (ст.840 п.1 абз.2);

организатором муниципальных лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр, при этом, как и государственные образования, в отличие от иных субъектов, в лицензии не нуждаются (ст.1063).

Муниципальные образования фигурируют в качестве субъектов правоотношений, возникающих на основе норм, закрепленных в иных нормативных актах. Так, в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"29 муниципальное образование признается субъектом, от имени которого производится выпуск ценных бумаг, а также субъектом обязательств по муниципальным ценным бумагам (ст.2 п.1 абз.3, ст.13 и др.).

Вместе с тем, порядок деятельности муниципальных образований как субъектов особого рода специфичен, его определению посвящена статья 125 ГК РФ: от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (т.е. уставом муниципального образования). Непосредственно из данного положения Гражданского кодекса РФ не следует, что органы местного самоуправления обязательно имеют статус юридического лица, они должны быть наделены лишь компетенцией, в рамках которой могут действовать от имени муниципального образования. Строго говоря, получается, что органы местного самоуправления вправе выступать от имени муниципального образования в гражданском обороте и не имея статуса юридического лица.

В то же время Федеральный закон о местном самоуправлении исходит из той позиции, что выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования (ст.20). Означает ли это, что все выборные и иные органы местного самоуправления с учетом особенностей избранной населением и закрепленной в уставе муниципального образования структуры наделяются статусом юридического лица? На этот вопрос в региональном законодательстве, муниципальных уставах и на практике дается различный ответ. В Иркутской области наибольшее распространение получила позиция, согласно которой муниципальные образования в своих уставах сами решают, какие органы будут наделены правами юридического лица, а какие - нет. В иркутском Законе о местном самоуправлении30 указывается, например, что "представительные органы местного самоуправления могут обладать правами юридического лица" и что их правовой статус определяется уставами муниципальных образований (ст. 39 п.4). А согласно Уставу города Иркутска31 правами юридического лица наделяются лишь администрация города и некоторые ее структурные подразделения (ст.47 п.2). При этом подчеркивается, что только органы местного самоуправления - юридические лица "в случаях и порядке, установленных законодательством и правовыми актами органов городского самоуправления, от имени города Иркутска своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, заключать договоры, выступать в суде".

Процессуальная правосубъектность муниципальных образований и органов местного самоуправления

Действующее гражданско-процессуальное законодательство также не дает однозначного ответа на вопрос о том, могут ли органы местного самоуправления, не обладающие статусом юридического лица, выступать от имени муниципального образования. Принципиальные нормы ГПК РФ о гражданско-процессуальной право- и дееспособности (ст.31, ст.32) признают ее лишь за гражданами и организациями, пользующимися правами юридического лица. Адаптируя устаревшее понятие юридического лица, представленное в ГПК, к современным условиям, судебная практика исходит из того, что и органы местного самоуправления, наделенные уставом муниципального образования правами юридического лица, обладают гражданско-процессуальной право- и дееспособностью.

Вместе с тем, в ГПК можно проследить два подхода к оценке роли органов местного самоуправления в гражданском процессе - они могут выступать как юридические лица в защиту собственных интересов или как особые субъекты в защиту прав и интересов других лиц.

1. В первом случае органы местного самоуправления выполняют роль заинтересованных юридических лиц, обращающихся в суд за защитой своего нарушенного или оспариваемого права и охраняемого законом интереса (ст.ст. 3 и 4 п.1): наличие "прав и охраняемых законом интересов органов местного самоуправления" декларируется в статье 2 ГПК РФ (в редакции Федерального закона от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ).

2. Во втором случае речь идет об участии в процессе субъектов, защищающих права других лиц (ст.4 п.3), среди этих субъектов названы и органы местного самоуправления. Так, согласно статье 42 ГПК (в ее новой редакции) "в случаях, предусмотренных законом, государственные органы, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц". Соответственно, органы местного самоуправления, как и государственные органы, в этом своем качестве не идентифицируются с юридическими лицами (в ГПК отсутствует требование о наличии у органов статуса юридического лица), им отводится особая роль при участии в гражданско-про-цессуальных отношениях. Они пользуются всеми процессуальными правами и несут процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения (абз.2 ст.42). Более того, наделяются дополнительными правами: в предусмотренных законом случаях могут быть привлечены судом к участию в процессе или вступить в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц, государственных или общественных интересов (абз.3 и 4 ст.42).

Рассматривая содержащиеся в статье 42 ГПК нормы в логической связи со статьей 125 ГК, можно предположить, что под "общест-венными интересами" и "интересами других лиц" подразумеваются также интересы муниципального образования (населения муниципального образования). Вместе с тем, данное толкование указанных норм не является единственно возможным и абсолютно бесспорным. Так, в статье 42 ГПК по сути речь идет о представительстве органом интересов истца, в том числе, содержится правило, согласно которому возможен отказ органа от предъявленного им иска, что, однако, не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу. Если орган местного самоуправления действует в защиту общественных интересов, то остается открытым вопрос о том, кто же выполняет в данном случае роль истца. По логике вещей, им должно являться муниципальное образование. Однако, такого субъекта гражданско-процессуальное законодательство пока не знает.

Закономерным представляется вывод о том, что статья 42 имеет более узкое значение: регулирует случаи выступления органа местного самоуправления от собственного имени, но в защиту интересов третьих лиц32. При этом не затрагивается основной вопрос о том, чьи интересы преследует и защищает орган местного самоуправления в своей деятельности, в том числе и тогда, когда он выступает как "заинтересованное юридическое лицо"?

В русле гражданско-процессуального закона рассматривается статус органов местного самоуправления в арбитражно-процессуальном законодательстве. В соответствии со статьей 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ33 истцами и ответчиками признаются только организации (юридические лица)34 и граждане. Соответственно, стороной в арбитражном процессе может выступить лишь орган местного самоуправления, являющийся юридическим лицом. В то же время орган местного самоуправления, независимо от наличия или отсутствия статуса юридического лица, является лицом, участвующим в деле, т.е. "процессуальным истцом"35, при обращении в арбитражный суд в защиту государственных или общественных интересов (ст.32 АПК). Как отмечает Р.Ф. Каллистратова в своем комментарии к статье 42 АПК, в последнем случае речь идет "о ведении дела от собственного имени в чужих интересах" (истцом является организация или гражданин, непосредственно заинтересованные в разрешении дела), причем этот интерес необходимо отграничивать "от интереса органа управления как стороны, представляющей интерес государства". Таким образом, и положения статьи 42 АПК (как и статьи 42 ГПК) не могут толковаться в качестве норм, полностью раскрывающих процессуальную роль органов как представителей государственных или общественных интересов.

Соответственно, правоприменительная практика при разрешении дел в сфере местного самоуправления чаще всего основывается на следующей позиции: в качестве субъекта процессуальных отношений выступает орган местного самоуправления - юридическое лицо, причем различий между его собственными интересами как юридического лица - учреждения и интересами муниципального образования, которое орган представляет, не проводится, т.е. интересы органа местного самоуправления трактуются как общественные интересы, интересы муниципального образования.

Полагаем, однако, что и этот подход вряд ли можно признать до конца юридически чистым. Необходимо различать деятельность органа местного самоуправления от имени муниципального образования и от собственного имени, что основано на его двоякой роли как юридического лица - некоммерческой организации, учреждения по своей организационно-правовой форме (ст.120 п.1 ГК РФ) - и представителя интересов особого субъекта гражданско-правовых и публично-правовых отношений - муниципального образования. Как отмечается в Комментарии к части первой ГК