Опека и попечительство

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

1.1 Особенности исторического развития института опеки и попечительства несовершеннолетних

1.2 Установление опеки и попечительства как способы защиты имущественных прав

ГЛАВА 2. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ КАК СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ

2.1 Субъекты правоотношений, возникающих из установления опеки и попечительства

2.2 Содержание обязательства, возникающего из установления опеки и попечительства

2.3 Прекращение отношений опеки и попечительства

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица.

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан. В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

Между тем исследования показывают, что этот потенциал опеки и попечительства используется недостаточно. На практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опека и попечительство устанавливаются на длительный срок и что процедура установления опеки крайне сложна и длительна. Такого рода заблуждения свойственны не только потенциальным опекунам и попечителям, но и работникам органов опеки и попечительства. Зачастую опека (попечительство) смешивается с другими формами устройства граждан, чему способствует в том числе и содержание п. 4 ст. 35 ГК РФ, п. 3 ст. 153 СК РФ и других норм.

Такое положение обусловлено комплексом причин, при этом отсутствие необходимой информации у населения или нехватка денежных средств в бюджетах муниципальных образований не являются основными. Более важной причиной является несовершенство современной правовой модели опеки, лишенной мобильности. Очевидной становится необходимость усиления диспозитивных начал в правовом регулировании опеки и попечительства, создания разновидностей (моделей) опеки и попечительства, отвечающих различным интересам участников правоотношений.

Законодательство об опеке и попечительстве в течение многих десятилетий практически не менялось. Формирование нового российского гражданского законодательства в начале 1990-х г., изменившего многие институты гражданского права, тем не менее почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.

В настоящее время проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. Среди ученых-юристов стало традиционным отношение к нему как к незначительному. Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства. Изменилось представление о месте семейного права в системе российского права, участилось применение нетипичных договоров, проявляется тенденция к расширению сферы участия государства в гражданских правоотношениях, активно разрабатывается теория услуг. Эти обстоятельства являются важными предпосылками для обсуждения возможности применения гражданско-правовых механизмов к отношениям опеки и попечительства.

Степень научной разработанности темы. Наиболее обстоятельные разработки в данном направлении осуществлены Антокольской М.В., Беловым В.А., Беляевой Л.И., Владимирским-Будановым М.Ф., Ерошенко А.А., Ершовой Н.М., Загоровским А.И., Иоффе О.С., Михеевой Л.Ю., Нечаевой А.М., Победоносцевым К.П., Рясенцевым В.А., Фирсовым М.В., Шахматовым В.П., Шерстневой Н.С., Шершеневичем Г.Ф. и многие другие.

В своей совокупности работы названных ученых представляют солидную теоретико-методологическую базу для разработки проблем опеки и попечительства.

Целями дипломного исследования являются:

изучение опеки и попечительства как правого явления;

предложение возможных путей восполнения законодательных и правоприменительных недостатков опеки и попечительства.

Эти основные цели выражены в комплексе взаимосвязанных задач, теоретический поиск решения которых обусловил структуру и содержание дипломной работы.

Исходя из названных целей, определены следующие основные задачи дипломного исследования:

анализ российского гражданского и семейного законодательства, а также, а также практики применения норм об опеке и попечительстве;

обобщение исторического материала по проблеме опеки и попечительства;

комплексное изучение основных теоретических и практических вопросов механизма реализации норм о опеке и попечительстве;

оценка законодательной конструкции статей с точки зрения социальной обоснованности ее содержания и соответствия современным задачам;

Объектом исследования дипломной работы являются общественные отношения возникающие в области обеспечения защиты законных прав и интересов граждан при применении норм об опеке и попечительстве.

В прямой зависимости от объекта находится предмет исследования, который составляют:

• нормы гражданского и семейного законодательства, предусматривающий опеку и попечительство;

• практика реализации нормы, предусматривающей опеку и попечительство;

• тенденции совершенствования гражданского и семейного законодательства.

Методология и методика исследования. Проведенное исследование опирается на диалектический метод научного познания явлений окружающей действительности, отражающий взаимосвязь теории и практики. Обоснование положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в дипломной работе, осуществлено путем комплексного применения следующих методов социально-правового исследования: историко-правового, статистического и логико-юридического.

Нормативную базу работы составили: Конституция РФ, гражданское и семейное законодательство РФ, гражданское и семейное законодательство РСФСР, проанализировано также законодательство дореволюционной России, материалы судебной практики.

Теоретической основой исследования явились научные труды отечественных ученых в области гражданского и семейного права, а также иные литературные источники и материалы периодической печати, относящиеся к проблемам дипломной работы, в той мере, в какой они были необходимы для возможно более полного освещения вопросов избранной темы.

Структура и объем работы соответствует целям и задачам. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения и приложений.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

1.1 Особенности исторического развития института опеки и попечительства несовершеннолетних

В истории права нормы об опеке и попечительстве занимали в правовых системах разное место, имели разное содержание, что предопределялось в конечном счете отличием принципов и задач данного института. Можно выделить следующие особенности развития норм об опеке и попечительстве в России.1

Для отечественного права характерно разграничение опеки и попечительства. В отечественном праве долгое время существовала только опека, под которой понималось "установление искусственной власти над семьей, если в ней остаются малолетние члены", взамен власти родителя, отца.2 В то же время по римскому праву различалась tutela (опека) и cura (попечительство). Попечительство длилось от совершеннолетия лица до достижения им 25 лет. На территории Франции в странах "писаного" права опека и попечительство были сходны с римскими аналогами, а в странах обычного права опека над лицом продолжалась до 25 лет, что давало повод для отождествления этих понятий. В то же время в древнегреческом праве лицо признавалось совершеннолетним по достижении 18 лет, в связи с чем всякая забота о нем прекращалась, и о попечительстве в этой правовой системе не упоминается.

В России разграничение опеки и попечительства берет свое начало лишь от екатерининского Учреждения о губерниях (1775 г.). "Опека может быть окончена в 14-летнем возрасте опекаемого, который может просить о назначении себе попечителя; совершеннолетие и вступление в управление имением отнесены к 17 годам, но с ограничением права продажи и залога недвижимого имущества без согласия попечителя до достижения 21 года, когда власть попечителя оканчивается: В период 14-17 лет несовершеннолетний сам распоряжается имением, но лишь с согласия попечителя; в период 17-21 года он распоряжается самостоятельно во всех случаях, кроме отчуждения недвижимого имущества".

Подобные отличия сохранялись довольно длительное время. В начале XX в. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что отличие опеки и попечительства состоит в объеме дееспособности подопечных3, а В.И. Синайский указывал на то, что "... идея попечительства, несомненно, уже идеи опеки".4 Налицо значительное сходство правил об опеке и попечительству над несовершеннолетними по действующему ГК РФ с положениями российского законодательства конца XIX - начала XX в. с одной только разницей - в начале XX в. лицо находилось под опекой до 17, а не до 14 лет.

В то же время по проекту Гражданского Уложения, опубликованному в 1904 г., попечительство представляло собой совершенно иное явление.5 Оно выступало в основном как способ охраны интересов нерожденного наследника, охраны непринятого наследства, имущества безвестно отсутствующих лиц. Предполагалось учреждать попечительство над лицами в следующих случаях: над несовершеннолетним, если его представители временно не могут выполнять своих обязанностей; над неправоспособным совершеннолетним лицом; над совершеннолетним лицом, которое "вследствие душевной или телесной болезни или вследствие физического недостатка (глухоты, немоты или слепоты) лишен возможности заведовать всеми или некоторыми своими делами". В этом последнем случае воля подопечного имеет важное значение - помимо его желания попечительство не возникнет, за исключением тех случаев, когда лицо не сможет устно или письменно заявить соответствующее ходатайство.

В дальнейшем институт попечительства нашел свое отражение в нормах права Советского государства. В соответствии со ст. 189 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. попечители назначались для совершения отдельных сделок или для управления имуществом.

Четкое разграничение опеки и попечительства по основаниям возникновения и правовым последствиям было установлено лишь в Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г. Опека учреждалась над несовершеннолетними в возрасте до четырнадцати лет и над лицами, признанными в законном порядке слабоумными или душевнобольными, а также над имуществом умерших или лиц, безвестно отсутствующих. Попечительство устанавливалось над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и над совершеннолетними, если "последние по своему физическому состоянию не могут самостоятельно защищать свои права", и состояло в оказании помощи подопечным, выдаче согласия на совершение сделок.

Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г.6 не разграничивала понятий "опека" и "попечительство", что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства или охраны интересов. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969 г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет.

Появление попечительства в отечественной правовой системе было обусловлено в свое время наметившейся дифференциацией объема дееспособности граждан и необходимостью законодательно установить средства правовой охраны личности, соответствующие объему ее дееспособности. Традиционно по российскому праву опека и попечительство хотя и не совпадают по содержанию этих средств, однако охватываются единым назначением и поэтому подлежат правовому регулированию в рамках единого института, который традиционно носит название "опека и попечительство"7.

Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом8, А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в гражданском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: "ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК - это прежде всего форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы"9. Тем самым А.М. Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законодательства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.

Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.

Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку "основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права"10. Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, а кроме того, в нем присутствуют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву11, либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный12.

1.2 Установление опеки и попечительства как способы защиты имущественных прав

Опека — одна из древнейших форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также мера реализации его права жить и воспитываться в семье. Она известна со времен патриархальной семьи13. Опека- это и самая распространенная форма устройства детей.

Опека и попечительство устанавливаются над несовершеннолетними, оставшимися без попечения родителей; над недееспособными и над ограниченно дееспособными лицами.

Семейное законодательство содержит правила, касающиеся опеки и попечительства над несовершеннолетними лицами.

Говоря о понятии опеки, профессор Д.И. Мейер отмечал, что опека стоит на рубеже права гражданского и государственного. С одной стороны, она обращена к интересам частных лиц, которые нуждаются в призрении, а с другой - преследует цели государства, на котором лежит обязанность иметь попечение о тех, кто сам не может заботиться о своих интересах. Опека им рассматривается и как договор-поручение, возлагаемый на опекуна со стороны опекаемого блюсти его интересы14. Он подчеркивал и существование разных воззрений на опеку.

Нет единства в понимании опеки и в настоящее время.

По мнению проф. A.M. Нечаевой, опека есть способ восполнения дееспособности ребенка, институт представительства и форма устройства в семью ребенка, оставшегося без попечения родителей15.

Г.М. Свердлов, А.И. Пергамент, А.М. Белякова понимают опеку как форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей16.

Н. М. Ершова рассматривает опеку как форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и как институт семейного права17.

М. В. Антокольская опеку и попечительство понимает в узком смысле как способ восполнения дееспособности, защиты прав и интересов и воспитания несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей, и в широком смысле как способ восполнения дееспособности и защиты прав и интересов несовершеннолетних и недееспособных18.

Таким образом, большинство ученых опеку и попечительство понимают как институт права (гражданского, семейного, административного) и как форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Представляется, что понимание опеки и попечительства как способа восполнения дееспособности является недостаточно обоснованным.

Во-первых, употребление в этом определении термина «способ» по отношению к дееспособности нежелательно с терминологической точки зрения.

Во-вторых, рассмотрение опеки как способа восполнения дееспособности не отражает сущность этого понятия.

Надо полагать, но опека и попечительство действительно имеют целью восполнить дееспособность.

Однако это, скорее всего, вид представительства, установленный государством для реализации такими лицами своих прав, и способ защиты прав ребенка (мера реализации прав).

Рассмотрение 3. И. Ворониной опеки и попечительства как формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, сужает это понятие, поскольку помимо воспитания устройство предполагает образование и содержание ребенка.

Опеку и попечительство следует понимать как институт семейного и гражданского, то есть частного права, а также государственного, то есть публичного права, как способ защиты (меру реализации прав) прав ребенка, форму (вид) представительства и форму устройства детей, оставшихся без попечения родитечей. Опека может быть рассмотрена и как мера реализации права ребенка жить и воспитываться в семье.

Как институт права опека и попечительство есть совокупность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с передачей ребенка пол опеку (попечительство), его воспитанием, образованием и содержанием, а также с защитой прав.

Нормы семейного права устанавливают порядок и условия опеки и попечительства, требования к опекунам и попечителям, права детей и права и обязанности опекунов и попечителей, то есть регулируют отношения, возникающие в связи с воспитанием, образованием, содержанием и защитой прав детей, оставшихся без попечения родителей.

Как способ защиты опека и попечительство направлены на восстановление прав ребенка, оставшегося без попечения родителей, и прежде всего, прав на семейное воспитание, образование, содержание и защиту прав.

Опекуны как воспитатели согласно ст. 141-143 СК РФ обязаны заботиться о ребенке, обеспечивать условия для содержания, воспитания, всестороннего развития и уважения человеческого достоинства детей.

Как вид представительства опека и попечительство позволяют ребенку реализовать семейные права. Обладая неполной дееспособностью, ребенок самостоятельно не может осуществлять некоторые права, составляющие содержание семейной правоспособности. В такой ситуации от имени ребенка, не достигшего 14 лет, в правовых отношениях участвует опекун (ст 64 СК РФ), а ребенку в возрасте от 14 до 18 лет попечитель дает согласие на реализацию отдельных семейных прав. Например, согласие на раздельное проживание, на обучение, на изменение имени, выбор места жительства, на заключение соглашения об уплате алиментов (ст. 99 СК РФ)19.

Опека и попечительство как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, есть порядок и условия воспитания, образования, содержания детей, а также защиты их прав опекуном и попечителем.

Опека и попечительство являются наиболее распространенной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также мерой реализации его права жить и воспитываться в семье20.

Следует отмстить, что в Кодексе законов о браке, семье и опеке (19.11.26) опеке и попечительству был посвящен раздел Ш; Кодекс о браке и семье в РСФСР гл. 13 СК РФ регулирует отношения, возникающие в связи с установлением над ребенком опеки (попечительства, гл.20). Опека (попечительство) может быть установлена лишь над детьми, не обладающими полной дееспособностью и оставшимися без попечения родителей в связи со смертью, с лишением родительских прав либо по другим основаниям21.

Над малолетними лицами в возрасте до 14 лет, оставшимися без попечения родителей, устанавливается опека, а над несовершенными лицами в возрасте от 14 до 18 лет - попечительство. Решение об установлении опеки (попечительства) принимают органы опеки и попечительства (органы местного самоуправления) в течение месяца со дня, когда им стало известно о ребенке, оставшемся без попечения родителей.

Опекунами (попечителями) назначаются, как правило, родственники детей, а при отсутствии родственников - другие лица, способные выполнять обязанности опекуна (попечителя).

Семейный кодекс РФ предъявляет к опекунам определенные требования. Опекуном (попечителем) не могут быть несовершеннолетние лица, граждане, лишенные родительских прав, ограниченные в родительских правах, ранее отстраненные от обязанности опекуна (попечителя), бывшие усыновители, если усыновление было отменено, и лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности опекуна (попечителя). Принимаются во внимание также и личные качества лица, желающего стать опекуном (попечителем), его отношения с ребенком и желание самого ребенка (если оно может быть выражено самостоятельно). В том случае, когда ребенок, оставшийся без попечения родителей, помещается в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения на полное государственное попечение, выполнение обязанностей опекуна (попечителя) возлагается на администрацию этого учреждения.

Опекуны (попечители), как и родители, имеют права и обязаны воспитывать и определять способы воспитания ребенка, обеспечивать получение ребенком основного общего образования, заботиться о его здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии. Свои обязанности опекун (попечитель) выполняет безвозмездно. Вместе с тем, на содержание ребенка опекуну (попечителю) ежемесячно выплачиваются денежные средства.

Опекун (попечитель) все вопросы, касающиеся воспитания детей, должен решать исходя из их интересов.

Так 10 апреля 1998 г. Т.И., действующая за себя и несовершеннолетнего сына Т.Д., 1992 г. рождения, и государственное предприятие "Красная звезда" заключили договор о приватизации Т.И. и Т.Д. двухкомнатной квартиры 51 в доме 4 "а" по 1-му Лихачевскому пер. в г. Москве.

10 декабря 1999 г. С. и Т.И., действующая за себя и несовершеннолетнего сына Т.Д., заключили договор купли-продажи квартиры 8 в доме 3 по ул. Геофизиков в п. Редкино Конаковского района Тверской области. По условиям данного договора Т.И. купила 1/3, а Т.Д. - 2/3 указанной квартиры.

17 января 2000 г. Т.И. обратилась с заявлением к главе управы района "Головинский" с просьбой дать разрешение на перерегистрацию несовершеннолетнего сына Т.Д. по названному адресу. Заявление Т.И. было удовлетворено.

16 февраля 2000 г. Т.И., действующая за себя и несовершеннолетнего сына Т.Д., заключила с Ф.А. договор купли-продажи квартиры 51 в доме 4 "а" по 1-му Лихачевскому пер. в г. Москве. 4 апреля 2000 г. Московским комитетом по регистрации прав была произведена государственная регистрация этого договора.

Головинский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением в интересах несовершеннолетнего Т.Д. к Т.И., Ф.А. и Ф.О. о признании недействительным договора купли-продажи данной квартиры. Заявление обосновано тем, что жилое помещение было продано Т.И. с нарушением прав несовершеннолетнего Т.Д. В связи с этим прокурор просил суд признать сделку недействительной.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд исходил из того, что при заключении договора купли-продажи квартиры были нарушены права несовершеннолетнего Т.Д., чем существенно были ухудшены его жилищные условия. При продаже квартиры Т.И. представила документы, не соответствующие действительности. Совершая сделку, она нарушила интересы ребенка22.

Находящиеся под опекой (попечительством) дети вправе воспитываться в семье опекуна (попечителя), проживать с ним совместно, требовать обеспечения условий для содержания, воспитания, образования. Дети сохраняют право собственности на принадлежащее им имущество. Они имеют право на защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (попечителя). Все другие вопросы опеки (попечительства) регулируются гражданским законодательством.

Представляется, что в том случае, когда опекун состоит в браке, необходимо устанавливать так называемую полную опеку (попечительство), т.е. опекунами назначать обоих супругов. А если один из них возражает против этого, в установлении опеки (попечительства) должно быть отказано. При удовлетворении заявления об установлении опеки (попечительства) ребенок передается на воспитание в семью опекуна (попечителя).

Если опекун (попечитель) состоит в браке, все вопросы, касающиеся воспитания детей, должны решаться по взаимному согласию супругов. Кроме того, опека обоими супругами позволит избежать проблем, касающихся воспитания и содержания ребенка. Главу 20 СК РФ следовало дополнить таким положением. В прежнем КоБС РСФСР имелись нормы об опеке с иностранным элементом. В новом СК РФ таких правил не содержится. Опека и попечительство могут быть установлены над иностранными гражданами, постоянно проживающими на территории РФ, и в отношении детей, проживающих вне пределов РФ. Опекунами российских детей могут быть и иностранцы, постоянно проживающие на территории РФ. В этих случаях необходимо исходить из законодательства РФ и государства, гражданином которого является другой участник опеки (попечительства).

Представляется, что опеку (попечительство) необходимо устанавливать судом, поскольку такой порядок позволяет в полной мере обеспечить соблюдение интересов ребенка и норм права. Административная процедура чрезмерно упрошена, что влечет множество ошибок. Следует отметить, что в дореволюционной России действовали сиротские суды (ст. 233-249 СЗТ), рассматривавшие такие вопросы. Кроме того, для усыновления предусмотрен судебный порядок, а для установления двух других форм устройства детей - административный. Думается, что нет необходимости в установлении разного порядка определения форм устройства.

Возникает вопрос о том, имеются ли различия между опекой и попечительством. По мнению проф. A.M. Нечаевой, разницы между опекой и попечительством нет, когда речь идет о защите личных прав подопечных, и такая разница существует при защите имущественных прав23. С таким мнением согласиться нельзя.

Различие между опекой и попечительством существует, и определяется оно, как справедливо отмечает Д.И. Мейер, тем, что опекун представляет личность опекаемого, действует за опекаемого, а попечитель должен эту личность поддерживать советами.24 При этом такое положение существует независимо от того, о защите каких прав идет речь. Различие между опекой и попечительством состоит в объеме правомочий опекуна и попечителя и степени их участия в осуществлении прав подопечного. Сходство между опекой и попечительством состоит в основаниях возникновения и целях. Основанием возникновения является постановление органа местного самоуправления об установлении опеки (попечительства). Цель состоит в обеспечении воспитания, образования, содержания ребенка и защите его прав. В том случае, когда ребенок помещается на полное государственное попечение в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения, опекун (попечитель) ему не назначается, а исполнение опекунских обязанностей возлагается на администрацию этого учреждения (ст. 147 СК РФ). Опеку и попечительство в зависимости от гражданства опекуна (попечителя) можно подразделять на опеку (попечительство) гражданином Российской Федерации (национальная опека), иностранцами и липами без гражданства (опека с иностранным элементом).

Как свидетельствует судебная практика, органы опеки и попечительства не всегда своевременно определяют формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Так, Перовский межрайонный прокурор г. Москвы обратился в суд с заявлением к органам опеки и попечительства о назначении ребенку опекуна. В обоснование заявленного требования прокурор указал, что малолетняя И. совместно со своими родителями проживала в двухкомнатной квартире в г. Москве. В 1999 г. умерла ее мать. Отец и девочка временно стали проживать у родственников в г. Туле по месту жительства родственников. В 2002 г. отец девочки умер. Девочка осталась проживать с бабушкой в г. Туле, а зарегистрирована была в г. Москве. Органы опеки и попечительства одного из районов г. Тулы не определили форму устройства девочки и обратились с такой просьбой к органам опеки и попечительства г. Москвы по месту регистрации ребенка. Органы опеки и попечительства по месту регистрации отказали в назначении ребенку опекуна. По мнению прокурора, действия органов опеки и попечительства по месту регистрации девочки не соответствовали закону. Возражая против заявленных требований, органы опеки и попечительства ссылались на то, что вопрос об устройстве ребенка в семью должен быть решен органами опеки и попечительства по месту фактического проживания девочки, которая к тому времени в течение пяти лет проживала в г. Туле. Суд заявление прокурора удовлетворил.

Представляется, что решение суда не соответствует требованиям ст. 121, 122. 123 СК РФ, положения которых не были учтены при разрешении дела. Органы опеки и попечительства по месту фактического жительства ребенка без законных оснований не разрешили вопрос об определении формы устройства ребенка25.

Именно этот орган, выявив ребенка, оставшегося без попечения родителей, обязан решить вопрос об избрании одной из форм его устройства. Кроме того, прокурор ограничил формы устройства ребенка лишь опекой и попечительством, что недопустимо.

Представляется, что назрела необходимость принять федеральный закон РФ «Об опеке и попечительстве в РФ», в котором четко определить понятие опеки (попечительства), его цели и задачи, полномочия опекунов (попечителей) и другие необходимые условия для реализации нрава ребенка жить и воспитываться в семье опекуна (попечителя).

ГЛАВА 2. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ КАК СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ

2.1 Субъекты правоотношений, возникающих из установления опеки и попечительства

С одной стороны, в договоре об опеке (попечительстве) участвует публичный субъект (муниципальное образование), от имени которого выступает его орган, наделенный соответствующими полномочиями.

Органы государства или муниципальных образований самостоятельно в гражданско-правовых отношениях не участвуют, они могут лишь в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени государственных или муниципальных образований приобретать и осуществлять права и обязанности26. Самостоятельное участие органа опеки и попечительства в гражданских правоотношениях допустимо лишь при осуществлении им хозяйственных функций, направленных на обеспечение деятельности соответствующего властного аппарата. Однако в этих немногочисленных случаях он может выступать в гражданском обороте только в качестве юридического лица - учреждения, созданного на праве оперативного управления имуществом27.

Правоотношение, возникающее из договора об опеке (попечительстве), имеет своей целью устройство лица, нуждающегося в социальной заботе. Такая задача ни в коем случае не относится к внутрихозяйственным, более того, имеет общефедеральный масштаб. Следовательно, при заключении договора орган опеки и попечительства лишь формирует и выражает волю публичного субъекта, муниципального образования. Такой подход к определению стороны правоотношения опеки (попечительства) должен найти закрепление в законодательстве. В п. 1 ст. 34 ГК РФ необходимо прямо указать, что органы опеки и попечительства, выполняя возложенные на них функции, действуют от имени соответствующего муниципального образования. Это поможет в том числе верно установить субъекта ответственности, в частности, за неисполнение обязательств муниципального образования по возмещению опекуну (попечителю) понесенных им расходов или по уплате ему предусмотренного договором вознаграждения28.

При правильном подходе к определению субъекта правоотношения устраняется одна из острых проблем современной судебной практики - вопрос о том, кто является ответчиком в деле о взыскании денег с органа опеки и попечительства и каким образом должно быть исполнено судебное решение. В этой работе уже говорилось о проблеме выплат "опекунских" пособий. В сущности эти деньги представляют собой суммы расходов, которые несет опекун или попечитель ребенка, исполняя свои обязанности. В судебной практике сложилось убеждение