Местное самоуправление в системе народовластия
отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной частью
государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и
государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны - у них
единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного
самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство
влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы
местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской
Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями,
участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы
вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией. Однако
Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации запрещает осуществление местного самоуправления органами
государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14), а также
образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц
местного самоуправления органами государственной власти и государственными
должностными лицами (ст. 17).
Местное
самоуправление это, конечно, не государство в государстве . Но вместе с тем
местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам
гражданского общества, ибо местное самоуправление - это не просто форма
самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма
осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть
государственная - это формы публичной власти, власти народа.
3.
Местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного
значения.
Перечень
этих вопросов дан в статье 6 Федерального закона Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. К ним
относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения
муниципального образования. Перечень вопросов местного значения, который
содержится в статье 6 Федерального закона, не является исчерпывающим.
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы,
отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской
Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к
ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Решения,
принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в переделах
их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории
муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями
независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного
самоуправления и гражданами.
4. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность
местного самоуправления как форму организации и осуществления власти -
самостоятельность.
Самостоятельность
местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции
Российской Федерации). Государство признает местное самоуправление в качестве
самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это
находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного
самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.
Важным
проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его
гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические
ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.
Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает
наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов,
позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы
инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих
полномочий, но в рамках действующих законов.
5.
Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы
осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных
образований.
Муниципальная
деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения.
Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами
и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед
населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед
населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность
перед населением наступает в результате утраты доверия населения.
Федеральный
закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации от 28 августа 1995 г. предусматривает ответственность органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед
государством.
4. Понятие системы
местного самоуправления
Согласно
Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской
Федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей
совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного
самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством
которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.
Единство
системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на
демократических принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе
и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется
населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно.
Единство
системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и
полномочий между различными формами ее осуществления. Она проявляется также и в
том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся
в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой
взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными
от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности
или подотчетности и подконтрольности.
Вместе
с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов
Российской Федерации, образующих единую систему в рамках всего государства,
местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих
муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в
одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в
любом другом муниципальном образовании. Закон Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 6) запрещает подчиненность
одного муниципального образования другому. Аналогичным образом складываются и
взаимоотношения между органами самоуправления этих образований.
Глава II. Система органов
местного самоуправления
1. Понятие органа
местного самоуправления
Согласно
Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской
Федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого
волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.
Органы
местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных
сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность
за надлежащее осуществление своих полномочий.
Органам
местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе
управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем,
что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы
управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к
обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных
традиций. Однако органы местного самоуправления - это не только способ
децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на
местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов
местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе
управления обществом и государством.
Согласно
Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как
непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Это означает, что и государственные органы и органы местного
самоуправления - это органы власти народа, органы, через которые народ
осуществляет свою власть.
Вместе
с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления - это
разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие
государственную власть, являются структурными единицами государственного
аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа
имеет форму государственной власти.
Органы
местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма
управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят
в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой
самостоятельную форму реализации народом своей власти.
Однако,
не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления
осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они
выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в
пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного
самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц,
граждан, общественных объединений.
Согласно
Конституции Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного
самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и
других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются
обязательными. Будучи относительно самостоятельными, органы местного
самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с
Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного
самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность
которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.
Согласно
Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации (ст. 6) наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации. Ими же определяются
условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами
местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем
согласно данному Закону (ст. 14), осуществление местного самоуправления
органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их
принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).
В
соответствии с Федеральным законом Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации (ст. 14) к органам местного
самоуправления относятся:
представительные
органы местного самоуправления;
иные
органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами
муниципальных образований.
Согласно
Закону (ст. 14) наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных
образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в
соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в
решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью,
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги
и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы
местного значения.
Органы
местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов
Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации.
Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти,
расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской
Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального
общественного самоуправления.
Наименования
органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных
образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом
национальных, исторических и иных местных традиций.
Структура
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы
местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом
муниципального образования.
Лица,
осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются
муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы,
включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и
порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется
уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации и федеральными законами.
Органы
местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам
своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых
актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц
местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия
и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
2. Представительные
органы местного самоуправления
Представительными
органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания,
муниципальные комитеты и т.п. Они состоят из депутатов, избираемых на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Установленный Федеральным законом Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации (ст. 15) порядок непосредственного
избрания представительных органов местного самоуправления населением исключает
возможность формирования районных органов местного самоуправления из
представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений,
как это было предусмотрено Положением об основах организации местного
самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной
реформы или, скажем, признания представительным органом местного самоуправления
в сельском округе собрания старост, как это было установлено, например, в
Положении о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной
конституционной реформы от 3 февраля 1994 г.
Численный
состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом
муниципального образования.
В
исключительном ведении представительных органов местного самоуправления
находятся:
принятие
общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования,
предусмотренных уставом муниципального образования;
утверждение
местного бюджета и отчета о его исполнении;
принятие
планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об
их исполнении;
установление
местных налогов и сборов;
установление
порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
контроль
за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Федеральный
закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации наделяет представительные органы местного самоуправления правом
законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта
Российской Федерации (ст. 45).
Полномочия
представительных органов местного самоуправления определяются уставами
муниципальных образований.
Представительный
орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.
Как
уже отмечалось, в отдельных поселениях уставом муниципального образования в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена
возможность осуществления полномочий представительных органов местного
самоуправления собраниями (сходами) граждан.
Федеральный
закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации (ст. 18) гарантирует депутату представительного органа местного
самоуправления условия для беспрепятственного и эффективного осуществления
полномочий, защиту прав, чести и достоинства.
В
Новосибирске действует закон выборах депутатов представительных органов
местного самоуправления в Новосибирской области Срок полномочий депутата
представительного органа местного самоуправления не может быть меньше двух лет,
а установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока
полномочий.
Полномочие
депутата представительного органа местного самоуправления начинается со дня его
избрания и прекращается с момента начала работы представительного органа
местного самоуправления нового состава.
Депутаты
представительных органов местного самоуправления могут в соответствии с уставом
муниципального образования осуществлять свои полномочия на постоянной основе.
Как
уже ранее отмечалось, уставами муниципальных образований в соответствии с
законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность отзыва населением
депутата представительного органа местного самоуправления. Статус депутата
представительного органа местного самоуправления и ограничения, связанные с
этим статусом, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и
законами субъектов РФ. Депутаты представительных органов местного
самоуправления не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на
месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы,
арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора
субъекта РФ.
Депутатам
представительных органов местного самоуправления, осуществляющим свои
полномочия на постоянной основе, социальные гарантии, связанные с пребыванием
на этой должности, устанавливаются законами субъектов РФ.
3. Иные органы местного
самоуправления и должностные лица местного самоуправления
Уставом
муниципального образования может быть предусмотрена должность главы
муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего
деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории
муниципального образования. Глава муниципального образования избирается
гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо
представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке,
установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Глава
муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению
вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава
муниципального образования может быть наделен правом входить в состав
представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его
заседаниях.
Наименование
главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом
муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации.
Так,
в Закон Новосибирской области от 11.06.97 N 65-ОЗ О местном самоуправлении в
Новосибирской области от предусмотрены следующие варианты структуры и
полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления: а) если не
предусмотрена должность главы муниципального образования, то Советом избирается
председатель Совета и назначается глава администрации; б) если предусмотрена
должность главы муниципального образования, избираемого Советом из своего
состава, то председатель Совета не избирается, глава администрации не
назначается, а полномочия председателя Совета выполняет глава муниципального
образования; в) если предусмотрена должность главы муниципального образования,
избираемого населением, и согласно уставу муниципального образования глава
муниципального образования входит в состав Совета с правом решающего голоса, то
председатель Совета не