Плата за загрязнение окружающей среды: интересы бюджета против закона

точка зрения – сборы могут устанавливаться не только законом, но и подзаконными актами. Таким образом, налицо непоследовательность Конституционного Суда РФ, отказ от ранее выработанного принципа законно установленных налогов и сборов в угоду фискальным интересам государства. Данный факт тем более не может не быть замеченным и подвергнутым осуждению, поскольку решения КС РФ не могут быть обжалованы. Единственной возможностью защиты своих прав остается обращение в международные органы, и в первую очередь – в Европейский суд по правам человека. Однако учитывая довольно длительную процедуру рассмотрения дел в названном суде, а также известную сложность в подготовке документов и ведению процесса, следует констатировать, что на такой шаг пойдут немногие налогоплательщики.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 17 декабря 1996 г. №20-П, право частной собственности охраняется законом (часть 1 статьи 35 Конституции РФ).

Вместе с тем право частной собственности по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации может быть ограничено федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статья 18 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Именно права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Это соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, согласно которой каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности (часть первая статьи 29); при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (часть вторая статьи 29). Аналогичное положение о допустимости ограничения прав человека и гражданина предусмотрено также Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 года (статья 4).

Законодатель (Верховный Совет РФ) должен был самостоятельно реализовать предоставленные ему Конституцией РФ полномочия. Делегирование полномочий законодателя органам исполнительной власти Конституцией не предусмотрено. Это отметил и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 1997 г. №16-П наделение законодательного органа Российской Федерации конституционными полномочиями устанавливать налоги означает также обязанность самостоятельно реализовывать эти полномочия.

Верховный Суд РФ, признавая Постановление №632 недействительным, в Решении №ГКПИ 2002-178 указал, что отнесение к ведению Правительства РФ установления существенных элементов налогового обязательства не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти.

В соответствии с п.5 ст.3 НК РФ, федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются настоящим Кодексом. Верховный Суд РФ в своем Определении от 04.06.2002 г. №КАС 02-232 отметил, что в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. При этом, установление федеральных налогов отнесено к исключительной компетенции законодателя, а не к компетенции Правительства, и введение Правительством РФ такого налога обоснованно было расценено судом как нарушение определенного порядка введения федеральных налогов и сборов.

Конституция РФ и принятый на ее основании Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не предусматривают компетенции Правительства РФ в сфере установления федеральных налогов. Таким образом, ВС РФ признал, что Постановление №632 принято Правительством РФ без соответствующих полномочий.

Конституционный принцип законного установления налогов и сборов был положен и в основу Налогового кодекса РФ, часть первая которого вступила в силу с 01.01.1999 г. В соответствии с п.5 ст.3 НК РФ федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются НК. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК либо установленные в ином порядке, чем это определено НК. Согласно ст.17 НК налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения. Плата за загрязнение окружающей среды не была установлена ни Налоговым кодексом, ни другим законодательным актом о налогах и сборах.

В соответствии с п.3 ст.3 НК РФ недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав. Исходя из данного принципа, а также определения налога как обязательного, индивидуально безвозмездного платежа, взимаемого с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности денежных средств, можно заключить, что незаконно установленный налог препятствует осуществлению налогоплательщиками права собственности, гарантированного им ст.35 Конституции РФ.

Интересен также тот факт, что плата за загрязнение окружающей среды названа Конституционным Судом в Определении №284-О не налогом, а сбором. Следует не согласиться с таким подходом, для чего необходимо проанализировать основные отличия правовой природы налога и сбора. Налог - это индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, а сбор - это взнос, уплата которого плательщиком является одним из условий совершения в отношении него государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Такое определение приводит Налоговый кодекс РФ в статье 8.

Следовательно, основным отличительным признаком сбора является его индивидуальная возмездность, чего нельзя сказать о плате за загрязнение окружающей среды. Налогоплательщик не получает ничего взамен за уплаченные им в бюджет суммы. В частности, государство не гарантирует налогоплательщику благоприятную окружающую среду в зависимости от уплаты либо неуплаты данного платежа. Обязанность по обеспечению благоприятной окружающей среды является для государства конституционной и не может быть обусловлена выполнением налогоплательщиками каких-либо встречных обязательств.

Если воспринять подход КС РФ к определению платы за загрязнение в качестве сбора, то можно любой налог отнести к категории сбора. Например, налог на пользователей автомобильных дорог можно назвать сбором, взимаемым для покрытия затрат государства на ремонт и создание автомобильных дорог общего пользования. Логика та же, проблема в одном – индивидуальная возмездность отсутствует.

В то же время, любой налог возмезден и предназначен для покрытия определенных расходов государства. И в отличие от сбора сущность налога состоит в его «общей» возмездности, в невозможности налогоплательщика требовать получения последним от государства определенного набора социальных благ в обмен на уплату налога и в зависимости от суммы налога, перечисленной в бюджет.

Кроме того, в отличие от сбора, государство не совершает никаких юридически значимых действий в отношении налогоплательщика в обмен на перечисление определенной суммы платы за загрязнение окружающей среды.

Предположение же Конституционного Суда о том, что взимание платы за загрязнение окружающей среды обусловлено включением последней в доходы бюджетов, еще раз подтверждает тезис о крайней непоследовательности КС РФ в принятии решений. Ведь еще в Постановлении от 18 февраля 1997 года №3-П КС РФ указал, что федеральные налоги и сборы и федеральный бюджет - самостоятельные сферы правового регулирования, что требует, в частности, установления федеральных налогов и сборов федеральными налоговыми законами. И если такую непоследовательность допускает суд, решения которого окончательны и не подлежат обжалованию, остается надолго забыть про тезис о правовом государстве и о возможности построения такового в России в ближайшее время.

Следует отметить, что Арбитражный процессуальный кодекс РФ предоставляет налогоплательщику дополнительные гарантии защиты нарушенных прав. Так, ст.13 АПК РФ устанавливает, что арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Следует заметить, что законодателем приведенный принцип приоритета нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, при рассмотрении дела был расширен по сравнению с АПК РФ 1995 года. Ранее в ст.11 АПК данное правило было сформулировано следующим образом: «арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа закону, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает решение в соответствии с законом». Таким образом, издание нормативного акта с превышением полномочий является лишь одним из возможных оснований для противоречия акту с большей юридической силой, и, соответственно одним из оснований применения именно нормативного акта большей юридической силы.

Как было показано выше, Постановление №632 противоречит целому ряду нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, а именно: Закону РФ «Об основах налоговой системы в РФ», Постановлению ВС РФ №3255-1, Конституции РФ, Налоговому кодексу РФ, а значит не подлежит применению арбитражным судом при рассмотрении конкретного дела.

Но даже руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении №284-О, налогоплательщик может уменьшить сумму платы за загрязнение окружающей среды в 94 раза, при этом вернув излишне уплаченные суммы из бюджета.

Постановлением №632 установлен только порядок определения платы за загрязнение окружающей природной среды. При этом согласно п.2 Постановления №632 определение базовых нормативов платы возложено на Минприроды РФ и некоторые другие органы исполнительной власти. Причем, органы исполнительной власти субъектов РФ также получали право утверждать базовые нормативы. Следовательно, базовые нормативы, являющиеся по своей правовой природе налоговыми ставками по федеральным налогам, к которым и относятся платежи за пользование природными ресурсами, устанавливались в том числе и региональными государственными органами!

Базовые нормативы были утверждены совместным Письмом Минприроды РФ, Минэкономики РФ и Минфина РФ от 27.11.1992 г. В дальнейшем, неоднократно письмами Минприроды РФ, Госкомэкологии РФ и Министерства природных ресурсов РФ устанавливались коэффициенты индексации платы за загрязнение окружающей среды (в размере до 94 раз). Следует заметить, что ни один из указанных документов не был зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ и не был опубликован для всеобщего сведения.

Государственная регистрация ведомственных нормативных актов была предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 08.05.1992 г. №305, в соответствии с п.1 которого государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, вводится с 15 мая 1992 г. Причем, ведомственные нормативные акты вступают в силу со дня присвоения им номера государственной регистрации, если в самом акте не установлен более поздний срок вступления в силу.

Указом Президента РФ от 21.01.1993 г. №104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» в целях усиления защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования и обеспечения соответствия законодательству актов, издаваемых министерствами и ведомствами Российской Федерации, установлено, что «акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров». На основании Указа Президента №104 Правительством РФ были утверждены Правила подготовки ведомственных нормативных актов, содержащие аналогичные положения (Постановление от 27.03.1993 г. №722).

Принцип обязательного опубликования официально для всеобщего сведения правовых актов органов государственной власти получил свое закрепление в п.3 ст.15 Конституции РФ, в соответствии с которой неопубликованные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться.

Определение понятий «нормативный правовой акт» и «норма права» приведены в Постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 г. №781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ»: «нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти» также предусмотрено, что нормативные акты органов государственной власти вступают в силу по истечении десяти дней со дня их официального опубликования. На неопубликованные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и их государственной регистрации» установлено, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Таким образом, базовые нормативы, утвержденные письмами Минприроды, не являются нормативными актами и не могут применяться на основании п.3 ст.15 Конституции РФ, о чем и указано в Определении Верховного Суда РФ от 28 июня 2002 года №ГКПИ 2002-686. Следовательно, налогоплательщик имеет право, не руководствуясь указанными письмами, пересчитать сумму платы за загрязнение окружающей среды исходя из тех налоговых ставок, которые были установлены в 1992 году.

С учетом вышеизложенного, можно утверждать, что плата за загрязнение окружающей среды не законно установлена и не должна взиматься на всей территории Российской Федерации. Доводы Конституционного Суда РФ и МНС РФ, не выдерживают никакой критики как не основанные на законе и противоречащие прежде всего основополагающим конституционным принципам.

В заключение хотелось бы отметить, что государство, используя неправовые методы для защиты интересов бюджета, само порождает произвол и коррупцию, и не только в сфере налогового администрирования. Следует вспомнить слова известного отечественного теоретика права С.С. Алексеева: «когда власть пытается подчинить себе правовые институты, так «обработать» их и таким образом ввести в существующую общественную и государственную систему, чтобы они стали послушной игрушкой в руках властвующих ... происходит деформация права, превращающегося в «видимость права» [1].

Так что следует задуматься, к чему мы движемся – к правовому государству, или к государству авторитарному, построенному на подавлении прав человека и гражданина.

Список литературы

 [1] Алексеев С.С. Право: азбука, теория, философия. М., 1999, с. 332.