Экологическая политика государства

тех предприятий, которые достигли большего сокращения выбросов, чем это предусмотрено было после первоначального распределения разрешений. Данный подход создает стимулы такого рода:

- для фирм, предоставляющих права на загрязнение на продажу, становится выгодным использовать экономию от масштаба осуществления природоохранных инвестиций и достигнуть установленного стандарта наиболее эффективным способом, фактически получая компенсацию у других фирм на сэкономленные права;

- фирмы, у которых издержки на утилизацию отходов очень велики, могут достигнуть стандарта, покупая права на выбросы, а не делая инвестиции в природоохранное оборудование, также минимизируя свои издержки на требуемое сокращение выбросов. Этот метод развивает торговлю правами на загрязнения, фактически создавая рынок таких прав.

Банки прав на загрязнение представляют собой развитие предыдущего подхода. Фирмы, чрезмерно сокращая выбросы, экономят права на загрязнения. Они могут вкладывать их в специальный банк для будущего использования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас «прав», продающим и покупающим их. Эти банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования.

Банки могут также предоставить предприятиям-загрязнителям эмиссионные затраты, т.е. временные права на увеличение выбросов. Предприниматель не должен платить столь значительную сумму, какую он платит, покупая права на выбросы. С точки зрения природы это же хорошо, так как предприниматель знает, что очень скоро (по истечении срока предоставления кредита) ему надо сократить выбросы. Если же он купит разрешение на загрязнение, то стимулов сократить свои выбросы у него будет меньше.

Биржи прав на загрязнение. При расширении рынка прав на загрязнение возникает необходимость в посреднических организациях типа бирж, где бы осуществлялись сделки по купле-продаже прав на выбросы.

По своей сути рыночные методы управления природоохранной деятельностью. Направлены на обеспечение рационального использования ассимиляционного потенциала природной среды. Все начинается с того, что общество определяет допустимые масштабы воздействия на природу, затем распределяет лицензии (разрешения) между заинтересованными сторонами. А затем в отличии от административной и экономической систем регулирования предпринимателям дается полная свобода перераспределять, перепродавать лицензии. Органы управления следят за эквивалентностью сделок (т.е. за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличивалось) и способствует созданию рыночной инфраструктуры: закрепление прав собственности и организации, обеспечивающие реализацию этих прав (в том числе выдача лицензии или сертификата собственности); контроль за деятельностью экологических банков и бирж.

Рыночные методы являются наиболее перспективным направлением развития механизма управления природоохранной деятельностью. Но они не могут заменить другие методы полностью. Каждый из методов имеет свои положительные и отрицательные стороны, а значит, каждый из методов имеет свою сферу применения.

Система экологических фондов

Система финансирования природоохранной деятельности начала формироваться в период существования плановой экономики. Поэтому она была подчинена логике этой системы. В планах социально-экономического развития наряду с показателями, характеризующими намечаемые результаты производственной деятельности, предусматривались задания по осуществлению природоохранных мер. Эти задания формулировались как на уровне государства в целом, так на уровне отрасли, отдельных регионов и, наконец, на уровне конкретных предприятия.

Системе планирования соответствовала система финансирования (централизованного распределения материально-технических ресурсов). На основе их планов природоохранной деятельности определялась потребность в финансах и конкретных ресурсах.

Основным источником средств на природоохрану был государственный бюджет, хотя можно говорить и о других источниках – бюджеты регионов, средства министерств и ведомств и собственные средства предприятий.

И бюджеты регионов (союзных республик, областей, городов) и бюджеты министерств и ведомств трудно рассматривать как независимые источники. В свою очередь они пополнялись из госбюджета с указанием, куда конкретно должны быть направлены поступившие средства. Конечно, в бюджет регионов и министерств предусматривались некоторые свободные ресурсы, их расходование могло бы расцениваться нами в качестве независимого источника финансирования природоохранной деятельности. Но в действительности доля этих независимых источников в общем объеме была столь мала, что ее можно пренебречь.

Предприятия могли финансировать природоохранную деятельность за счет своей прибыли. Но прибыль социалистических предприятий по сути не имела ничего общего с прибылью в традиционном понимании. Предприятию планировали объем прибыли и направления ее расходования. Поэтому расходы предприятия тоже не могут рассматриваться нами как независимый источник. Бюджет предприятия, таким образом, также был проводником госбюджетных денег.

В соответствии с принятой в настоящее время в России методологией статистического учета в состав затрат на охрану природы включаются:

- текущие затраты предприятий на содержание и эксплуатацию природоохранных сооружений и проведения мероприятий по охране окружающей среды;

- затраты на капитальный ремонт производственных основных фондов по охране окружающей среды (водоочистные, газопылеулавливающие сооружения(;

- затраты на содержание природных охраняемых территорий (заповедников, национальных парков)

- затраты на ведение лесного хозяйства;

- капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов;

- прочие затраты (на содержание органов природы, текущие затраты на научные разработки природоохранного характера, природоохранное образование и пропаганду).

Текущие затраты на проведение природоохранных мероприятий и содержание, эксплуатацию и капитальный ремонт природоохранных основных фондов включаются в себестоимость продукции предприятий, осуществляющих указанные затраты, и возмещаются главным образом из собственных и заемных средств этих предприятий.

Капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов финансируется из централизованных источников (государственный бюджет и государственные внебюджетные экологические фонды) и из средств (собственных и заемных) предприятий-природопользователей.

Прочие виды затрат на охрану природы финансируются главным образом из централизованных источников.

С вступлением в рынок и разрушением существующей системы финансирования были утрачены прежние источники расходов на природоохранные нужды. В бюджетах 1992 и 1993 гг. расходы на природоохрану были практически равны нулю. Предприятия, большинство которых находились в плачевном состоянии, не могли изыскать средства на финансирование природоохранных мероприятий за счет собственных источников. Поэтому ведущим источником природоохранных мероприятий стали экологические фонды. Ожидалось, что в 1994-1995 гг. бюджетные ассигнования на природоохрану несколько возрастут, но в обозримом будущем они вряд ли достигнут прежнего уровня. Ведущая роль по-прежнему будет принадлежать экологическим фондам.

В ближайшие годы будет наблюдаться рост затрат на природоохрану в составе федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и в муниципальных бюджетах. Что касается расходов предприятия, то пока приходится констатировать что их поведение будет определяться факторами, не способствующими увеличению желания инвестировать природоохранную деятельность. Другое дело – использование предусмотренного законодательством и нормативными документами права засчитывать за счет платежей за загрязнение природоохранные затраты, понесенные предприятием. Но это по сути дела не собственные средства предприятия, а те же самые средства экологических фондов. Иными словами, предприятие может не погашать задолженности перед экологическим фондом. Если оно затратило аналогичную суму на природоохрану.

Использование кредитов на финансирование природоохранных мероприятий было невозможно в силу высокой (свыше 100%) ставки процента по кредитам. До тех пор пока ставка процента не упадет до приемлемых размеров, этот источник не может приниматься нами в расчет. Льготные кредиты пока никто не собирается давать, наоборот, текущая финансовая политика России ориентирована на максимально возможное сокращение любых льгот. Иностранные источники финансирования природоохранных мероприятий пока практически не привлекаются. Частные инвесторы не рискуют осуществлять инвестиции в России. Есть только несколько примеров, когда начата реализация крупных инвестиционных проектов.

Естественно, что, вкладывая деньги в производство, иностранные инвесторы должны будут вкладывать их в природоохрану. Правда, есть другая возможность – вкладывать деньги непосредственно в природоохранные мероприятий, например, в энергосбережение, переработку отходов и т.п.

Россия может рассчитывать на получение технической помощи и кредитов, но пока только идет переговоры. Даже если переговоры будут успешными, все равно стратегия предоставления помощи и кредитов будет селективной.

Пока в качестве реальной возможности можем рассмотреть получение гранта на реализацию мероприятий по защите озонового слоя.

Роль различных источников финансирования природоохранной деятельности.

Источник финансирования	В настоящий момент	В ближайшем будущем
Экологические фонды	Ведущий источник	Сохранит ведущее положение
Средства федерального и других бюджетов	Практически нет	Ожидается рост доли
Собственные средства	То же	Маловероятно значительное увеличение доли
Внутренние кредиты	То же	То же
Западные инвестиции	То же	То же
Кредиты, взятые за рубежом	То же	Возможно увеличение в ряде сфер, приносящих прибыль
Гранты	То же	Возможно увеличение в сферах, приобретенных с точки зрения мирового сообщества

Экологические фонды не смогли заменить в полной мере бюджетных ассигнований на охрану природы, которые осуществлялись в России до экологического кризиса. Однако они смягчили падение в инвестиционную яму. Целесообразность их существования в переходный период не вызывает сомнения. Общество должно иметь отдельный карман, откуда сможет доставать деньги на природоохрану. И если, с точки зрения монетаристской теории, создание любых перегородок на пути свободного перелива денег тормозит экономическое развитие, то с точки зрения институциональной теории подобные перегородки просто необходимы. Они нужны для того, чтобы наряду со средствами, обеспечивающими это развитие, нашлись бы деньги на компенсацию его издержек, т.е. на экологию, науку, культуру, социальные нужды. Но и после того, как переходный период будет пройден, целесообразность существования экологических фондов все равно сохранится, поскольку и в условиях развитого рынка останутся экологические проблемы, нуждающиеся в подобном источнике финансирования

Экономический механизм управления

трансграничным переносом

Одним из подходов к проблемам экономического регулирования трансграничным воздействием хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды является распределение между регионами квот выбросов и дальнейшая организация между ними экономических отношений по поводу использования этих квот.

Стартовым методом является распределение квот загрязнения между регионами, затем эти квоты могут быть перераспределены. Изучение поставленных выше проблем производится под углом зрения процедуры принятия решений о реализации хозяйственных мероприятий, сопровождающихся вредными выбросами (или не приводящими) к трансграничному воздействию. Во главе угла механизма принятия решений лежит распределение квот на выбросы.

Любое экологически значимое, т.е. воздействующее на экологическую обстановку, хозяйственное мероприятие подлежит экологической оценке, т.е. определению степени его экологической целесообразности (допустимости), анализу с точки зрения локального и трансграничного воздействия. Процедура учета логического фактора должна начинаться с оценки проектируемых мероприятий по критерию их экологической допустимости. В результате такой оценки из последующего рассмотрения исключаются экологически недопустимые мероприятия.

При проверке мероприятий на экологическую допустимость необходимо руководствоваться следующими принципами, вытекающими из общих задач социально-экономического развития:

- безусловной приоритетности задачи обеспечения социально гарантированного минимума экологической безопасности на всей территории страны;

- соблюдения международных конвенций и соглашений об охране природы;

- дифференцированного подхода к формированию экологической стратегии на территориях с различной степенью напряженности экологической ситуации.

Отсеивание экологически неприемлемых мероприятий обеспечивает экологическую безопасность, понимаемую как адекватность экологических условий сохранению здоровья людей и устойчивости экосистем. Право на экологическую безопасность есть неотъемлемое право каждого человека, а ее обеспечение должно быть институционально гарантировано при любых вариантах реализации долгосрочных направлений социально-экономической политики и выборе текущих хозяйственных решений. Учет трансграничного переноса загрязнения позволяет поставить вопрос об обеспечении экологической безопасности не только в регионе размещения, но и на других территориях, испытывающих вредное воздействие данного мероприятия.

Как уже говорилось, проверке на экологическую допустимость подлежит любое хозяйственное мероприятие, независимо от источников финансирования и других экономических и политических обязательств. Проверка мероприятия на допустимость осуществляется государственными органами охраны природы, руководствующимися природоохранным законодательством, международными обязательствами страны, законодательными актами, в которых зафиксированы природоохранная стратегия, принципы и нормы взаимодействия природы и общества, приоритетные направления природоохранной деятельности.

Для того, чтобы проверить хозяйственные мероприятия на экологическую допустимость, необходимо осуществить следующий комплекс мер.

Во-первых, на основе анализа международных соглашений и конвенций для каждой административно-территориальной единицы (не меньше района) устанавливается общий норматив требуемого количества (минимально допустимый уровень качества).

Надо сказать, что данная задача сама по себе сложна. Имеется в виду, что должны быть установлены значения нагрузки на окружающую среду, определяемые в форме концентрации вредных примесей (причем подсчитанной в критических точках региона при каждом из вариантов структуры выбросов и распределения по территории их источников). Далее методом обратного счета могут быть определены лимиты. Специфика рассеивания выбросов такова, что в реальности эта задача не имеет единственного решения.

Центральное место в данном процессе занимает определение норматива качества среды, принятого на данной территории. Источники выбросов могут располагаться как на территории региона, так и за ее пределами ) в том случае, когда речь идет о трансграничном переносе. Учитывая трансграничный перенос, следует подчеркнуть, что необязательно соблюдение баланса, и выбросами, осуществленными на данной территории, и выбросами, ассимилировавшими на ней. Максимально допустимое количество выбросов, «принятых» данной территорией, с одной стороны, базируется на значении предельной экологической емкости территории (ПЭЕ), а с другой стороны, может устанавливаться исходя из направлений принятой на данной территории экологической стратегии. ПЭЕ является величиной объективной, ее значение определяется ассимиляционными способностями данной территории, устойчивостью экосистемы по отношению к загрязнению, а общий лимит выбросов предполагает, что имеются специфические ограничения на общий объем выбросов, диктуемые локальной политикой.

Предельная экологическая емкость территории – нормативная величина.

Ни один из органов власти не имеет право скорректировать норматив ПЭЕ в сторону увеличения. В общем случае определение норматива ПЭЕ должно учитывать следующие целевые установки:

- создание благоприятной для человека окружающей природной среды и обеспечение каждого человека социально приемлемым уровнем потребления «экологических благ» (зон отдыха, природных резерваций);

- обеспечение условий сохранения и воспроизводства ассимиляционной способности природной среды.

Социальные факторы, стратегические установки территории или региона учитываются на следующем этапе, когда от показателя ПЭЕ переходит к следующему показателю – допустимому уровню загрязнения (ДУЗ)

Переход от ПЭЕ к ДУЗ означает учет региональных особенностей при формировании экологической стратегии.

Этот переход приобретает особо важное значение в условиях суверенитета территорий, является отправной точкой межреспубликанских (и межрегиональных) отношений по поводу трансграничного переноса загрязнения. ДУЗ определяется на базе ПЭЕ, но в основе его находятся собственные цели социально-экологической политики республиканских и территориальных образований. ДУЗ меньше, чем ПЭЕ.

Территориальные образование, ограниченное рамками административных границ, имеет возможность внести определенную специфику в экологическую стратегию, но специфика стратегии должна иметь свои пределы, состоящие в следующем:

- установление величины ДУЗ;

- распределение разрешений на выброс (лицензий на выброс), установление лимитов выбросов, если уровень загрязнения не превышает ДУЗ;

- регулирование механизма передачи квоты, предусмотренной разрешением на выброс (лицензией), от одного предприятия к другому (на той стадии, когда начинается переход к торговле правами на загрязнение).

Специфическими являются экологические проблемы для зон, где размещены объекты повышенного риска: атомные электростанции, крупные химические предприятия. Для объектов подобного рода критерий не увеличения уровня загрязнения (не превышения ДУЗ) трансформируется.

Для территорий, относящихся к зонам риска, это означает, что не должна увеличиваться вероятность того, что произойдет авария хотя бы на одном из объектов.

Исследования по социально-психологическим вопросам позволят оценить предельно допустимый уровень вероятности указанно события, который может в данном случае трактоваться как предельно допустимая величина риска. Исходя из этого значения можно будет рассматривать различные комбинации расширения и закрытия производственных объектов. Это обстоятельство позволяет оценивать подобные проекты в отдельности, если для них имеется хоть какая-то вероятность экологического риска.

Аналогично показателям ПДК могут быть разработаны и показатели предельно допустимого риска. Учитывая новизну данного подхода, следует сказать, что в данном случае необходимо различать две задачи: Первая – это определение того уровня риска, осознание которого не оказывает существенного негативного влияния на психическое состояние людей, само не приводит к изменению здоровья человека, его физического состояния, восприятия комфортности проживания. Вторая задача – определение технически возможного минимума степени риска, достижимого в данных условиях с учетом передового технического уровня, достигнутого в стране и за рубежом. Первая задача имеет социально-экономическую, вторая – технологическую направленность. В большей степени нас интересует первая задача. Изучение реакции населения на наличие предприятий, являющихся объектами повышенной опасности, проводимое на основе опроса и другими известными в социальной психологии методами, позволяет выявить такое пороговое значение риска. Определение его точного значения задача сложная, так как не отработаны методики измерения данного показателя.

Должны быть установлены общие стандарты безопасности и предельно допустимые нормативы риска, Выполнение этих требований было бы обязательным и соблюдение их сдерживало бы желание идти на излишний риск тех, кто слишком сильно ориентирован на достижение экономических благ.

Любой риск должен быть в обязательном порядке компенсирован. И население, проживающее вблизи атомной станции, имеет право на подобные компенсации, получаемые от тех, кто пользуется результатами ее деятельности, но избавлен от риска.

Распределение квот на выбросы, нормативных значений предельного риска гарантирует соблюдение общих ограничений и одновременно позволяет осуществлять региональную политику сохранения среды. Остальное – дело экономического механизма. Этот механизм должен способствовать оптимальному распределению квот на выбросы между отдельными предприятиями. Такие выбросы могут быть допустимыми благодаря тому, что природная среда обладает ассимиляционным потенциалом.

Вопросы, связанные с экономическим риском, рассмотрены нами в связи с тем, что фактор риска также может иметь трансрегиональный характер. Например, атомная станция или химический завод может быть расположен таким образом, что зона потенциального поражения может располагаться на территории нескольких потоков выбросов.

Для стационарных источников загрязнения, являющихся достаточно крупными для того, чтобы их доля в трансрегиональном переносе могла быть идентифицирована, приемлем предложенный выше механизм регулирования. Предприятия – виновники трансграничного переноса – покупают лицензии в регионе-акцепторе. Тем самым между регионами формируются финансовые потоки по принципу «загрязнитель платит». Эти потоки финансовых средств компенсируют последствия трансграничного переноса выбросов от данных источников.

В экологических взаимоотношениях между регионами должен быть в подобном случае посредник, который бы контролировал объемы межрегионального переноса выбросов и осуществлял бы расчеты компенсационных платежей.

Механизм управления трансграничным переносом может базироваться на различных методах. Наиболее эффективным является торговля правами на загрязнение. Но до того, как этот метод будет применен на практике, необходимо определить права и обязанности каждого региона или, иными словами, определить первоначальное распределение прав собственности на ассимиляционный потенциал. Управление трансграничным переносом наглядно демонстрирует возможность и условия применения принципов «загрязнитель платит» и «жертва платит».

Единственный путь кардинального снижения выбросов, приемлемый для развивающихся стран, в том числе и для России – радикальное преобразование технологической структуры российской экономики на основе экологизации производства. Желаемая перестройка воспроизводственной структуры будет возможна, если западные инвесторы будут финансировать распространение в развивающихся странах экологически чистых технологий. К сожалению, по опыту России большинство инвестиционных проектов со стороны зарубежных партнеров предполагает наращивание нагрузки на природо-ресурсный потенциал.

Подключение России к Европейской энергетической хартии при сохранении существующего технического уровня в энергетике приведет к дальнейшему наращиванию выбросов. Подобная инвестиционная политика будет иметь негативные последствия и для России, и для стран-инвесторов.

Поэтому целесообразным представляется выработка единых правил инвестирования в развитие производства в России , которым бы следовали и развитые страны, и их закрепление в международных соглашениях. Необходимо составить список технологий, запрещенных к ввозу в Россию и развивающиеся государства, т.е. экологически опасных технологий.

Такой порядок международных отношений послужил бы реальной основой совместных действий по экологизации мирового хозяйства, благодаря чему выиграло бы все мировое сообщество. В конце концов экологический неоколониализм, привлекательный для отдельно взятого инвестора, может стать экологическим бумерангом для всего мирового сообщества.

Литература:

А.А. Голуб, Е.Б. Струкова Экономика природопользования, М.:Аспект Пресс, 1995