Комиссия Европейского Союза

занято 16 344 штатных сотрудника и 750 сотрудников, занятых на временной основе и работающих по контракту. Кроме того, около 1650 человек было занято в различных исследовательских подразделениях, свыше 500 — в службах, занятых публикацией официальных материалов, и в некоторых других специализированных агентствах и органах.

В соответствии с документами, одобренными при подготовке и подписании Амстердамского договора, наметилась определенная реформа и перестройка работы Комиссии. Согласно приложенному к Договору о Европейском Союзе и Договору о Сообществах Протоколу об институтах предусматривается с момента расширения Союза переход к новым нормам представительства в Комиссии. В соответствии с этим правилом каждое государство — член Союза отныне представлено в Комиссии только одним членом. Это нововведение должно сопровождаться пересмотром числа взвешенных голосов, которым обладает каждое государство-член в случае применения принципа голосования квалифицированным большинством в Совете.

Сама Комиссия в своих документах высказалась за сокращение ее численного состава и прежде всего числа комиссаров, возглавляющих непосредственно те или иные сферы управления. В случае принятия этой рекомендации Комиссии, она будет включать не только комиссаров, ведающих вопросами управления, но и комиссаров без портфелей. Комиссия высказалась также за более четкое определение функций и полномочий вице-председателей Комиссии. Однако никаких конкретных и определенных предложений на этот счет сделано не было. Трудности, возникшие весной 1999 г. и связанные с досрочной отставкой Комиссии, несколько затормозили процесс пересмотра ее структуры и порядка функционирования.

ГЛАВА 3 ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КОМИССИИ

Внутренняя организация Комиссии как исполнительного органа представляет собой иерархическую систему на основах единоначалия, имеющую значительные сходства со структурой национальных правительств.

Руководит работой Комиссии Председатель, которому помогают его заместители. Следующий уровень образуют комиссары, ответственные за отдельные сферы управления. Комиссары, а в ряде случаев непосредственно Председатель и его заместители направляют работу генеральных директоратов (всего их 26), которые созданы по отраслевому признаку и которые по своим задачам и статусу похожи на правительственные министерства и ведомства:

Генеральные директораты подразделяются на директораты, а директораты — на отделы. Заместителями членов Комиссии являются генеральные директора соответствующих отраслевых гене­ральных директоратов.

Членам Комиссии в их деятельности помогают помощники членов Комиссии. Каждый член Комиссии имеет свой личный персонал — Кабинет, состоящий из помощников. Связь между комиссаром и его генеральным директором носит, таким образом, двусторонний характер.

Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии существуют и другие департаменты, в том числе и юридическая служба. Должностные лица и иной персонал департаментов Комиссии по своему правовому статусу являются международными чиновниками.

Деятельность Комиссии и ее департаментов обеспечивается Генеральным секретариатом.

Председатель Комиссии является ключевой фигурой в политической жизни объединения государств. За все время функционирования Комиссии сменилось 10 Председателей Комиссии — от первого Председателя Хальтера Хальштайна до нынешнего Председателя Романо Проди. Кресло Председателя — ответственный пост, предъявляющий высокие требования к профессиональным и личным качествам занимающего его лица.

В последнее время наблюдается постепенное расширение юридических полномочий и фактического влияния Председателя на работу Комиссии и других органов Союза в целом. Новым шагом в этом направлении стал Ниццкий договор 2001 г. В соответствии с последним (новая редакция ст. 217 Договора о ЕС) Председатель единолично определяет внутреннюю организацию Комиссии, распределяет и перераспределяет должностные обязанности между ее чле­нами. С согласия Комиссии в целом Председатель уполномочен назначать себе заместителей (вице-председателей), а также требовать досрочного прекращения полномочий любого из рядовых членов Комиссии. Последний в этом случае обязан уйти в отставку.

Комиссия — «хранитель» Сообществ, действующий на постоянной основе исполнительный орган Союза. Уместным является сопоставление Комиссии с правительством государств-членов, а Председателя Комиссии с главой правительства. Правда, их функции несколько шире и разнообразнее, чем при классическом разделении властей.

Внутренняя организация Комиссии как исполнительного органа представляет собой иерархическую систему на началах единоначалия, имеющую значительные сходства со структурой национальных правительств.

Руководит работой Комиссии Председатель, которому помогают его заместители. Следующий уровень образуют комиссары, ответственные за отдельные сферы управления. Комиссары, а в ряде случаев непосредственно Председатель и его заместители, направляют работу генеральных директоратов Комиссии, которые по своим задачам и статусу похожи на правительственные министерства и ведомства.

Должность Председателя (Президента) Комиссии изначально и по сей день является наиболее высоким постом, который могут занимать физические лица в организационном механизме Европейских сообществ и Союза в целом. Как и Председатель Совета (пост, занимаемый государствами-членами), Председатель Комиссии осуществляет руководящие функции не только в отношении своего института, но и применительно ко всему Европейскому Союзу.

Если Председателя Совета в средствах массовой информации иногда сравнивают с президентом Европейского Союза, то главу Комиссии уподобляют «европейскому премьер-министру». Для таких сравнений есть немало оснований, хотя о полной аналогии в настоящий момент говорить еще рано.

Председатель Комиссии первоначально назначался на свою должность по общему согласию национальных правительств, причем из числа уже назначенных комиссаров и лишь на половину мандата Комиссии. По своему статусу Председатель был лишь «первый среди равных». Однако в последнее время ситуация изменилась.

Начиная с 1999 г. Председатель не только назначается отдельно от остальных членов Комиссии на весь срок ее полномочий (пять лет), но и подлежит специальному вотуму доверия со стороны Европарламента. Одновременно он приобрел право решающего голоса в подборе кандидатур на должности остальных членов Комиссии как своего будущего «кабинета» (раньше с ним только консультировались).

Усиление легитимности высшего должностного лица Комиссией вызвало к жизни новую тенденцию, которая продолжается и по сей день: тенденцию усиления личной власти Председателя. Важным шагом в этом направлении стал Ниццкий договор 2001 г., который существенно расширил полномочия Председателя. Согласно новой редакции ст. 217 Договора о ЕС Председатель:

определяет «политические ориентиры» всей работы Комиссии (право Председателя осуществлять политическое руководство Комиссии впервые было признано Амстердамским договором 1997 г. посредством поправки ст. 219 Договора о ЕС, т.е. оно действует уже в настоящее время);

устанавливает «внутреннюю организацию» Комиссии, т.е. единолично решает вопросы построения системы генеральных директоратов и других департаментов Комиссии, их функции и полномочия;

распределяет обязанности между членами Комиссии с правом в любой момент изменять их. Таким образом, круг должностных функций и ответственности рядовых комиссаров, а равно заместителей ставится в зависимость от единоличного решения Председателя. Председатель тем самым получает дополнительный рычаг давления на каждого из членов Комиссии, подкрепляемый угрозой урезать полномочия комиссара или перевести его на менее престижный пост.

В настоящее время данное полномочие Председателя уже закреплено во Внутреннем регламенте Комиссии (ст. З). Включение соответствующей нормы непосредственно в учредительный договор придает ей высшую юридическую силу в правовой системе Союза, а также защищает от попыток возможных изменений (ибо внутренний регламент может быть в любой момент пересмотрен по решению самой Комиссии, принятому большинством ее членов);

осуществляет надзор за индивидуальной работой каждого члена Комиссии. Согласно новой («ниццкой») редакции рассматриваемой статьи, «члены Комиссии осуществляют функции, возложенные на них Председателем, под руководством последнего».

Тем самым Председатель получает возможность вмешиваться в принятие решений по всем подведомственным Комиссии отраслям управления, за которые ответственны индивидуальные комиссары, и право своей властью давать им обязательные указания, как поступать в конкретном случае;

назначает своих заместителей.

В отличие от вышеуказанных прав назначение «зампредов» нуждается в предварительном согласии Комиссии в целом, т.е. Председателю необходимо заручиться поддержкой еще 10 комиссаров (так как все решения Комиссия принимает большинством своих членов).

Отныне исключается возможность назначения заместителями тех лиц, против кандидатур которых возражает Председатель (в настоящее время заместители избираются самой Комиссией, а значит, решение об избрании может быть одобрено вопреки воле Председателя);

имеет право требовать от любого члена Комиссии досрочно подать в отставку. Данное требование также нуждается в одобрении Комиссии в целом и является обязательным для комиссара, которому оно обращено. «Член Комиссии подает в отставку, если от него этого потребует Председатель после получения согласия коллегии» (параграф 4 ст. 219).

Это новое полномочие дает возможность Председателю de facto исключать из Комиссии любого члена, хотя и связано требованием «согласия коллегии» (т.е. одобрения большинством членов Европейской комиссии).

Как видно, усиление легитимации Председателя Комиссии посредством утверждения его со стороны представительного органа Союза существенно повысило значение этой должности и поставило Председателя «над» остальными членами возглавляемого им института.

Данный процесс может получить новый импульс в последующие годы, если будет реализована обсуждаемая сейчас идея избирать Председателя прямым всеобщим голосованием граждан Европейского Союза, а саму должность переименовать в «Президента Европейского Союза».

Кроме рассмотренных выше, Председатель располагает также другими полномочиями по текущему руководству Комиссией (они закреплены в ее внутреннем регламенте): созыв Комиссии на заседания, установление повестки дня. Он же подписывает нормативные акты и иные документы, одобренные Комиссией, и т.п.

Среди общеполитических полномочий Председателя, (т.е. осуществляемых в отношении Сообщества и всего Союза) наиболее важным является официальное представительство ЕС на международной арене.

По вопросам «коммунитарной» внешней политики Председатель от имени Комиссии (как института, представляющего Европейские сообщества за рубежом) проводит встречи на высшем уровне с руководителями иностранных государств, участвует в международных конференциях, совещаниях «Большой восьмерки» и т.д.

Председатель Комиссии совместно с Председателем Совета принимает верительные грамоты от глав иностранных дипломатических представительств, аккредитованных при Европейских сообществах.

Вместе с главами государств или правительств стран-участниц Председатель Комиссии входит в состав высшего органа политической координации на уровне Союза — Европейского совета.

Договор о Европейском сообществе предусматривает существование в Комиссии должности заместителя Председателя — одного или двух (вице-председателя, вице-президента) Комиссии.

Например, юридическая служба Комиссии является органом, осуществляющим правовую экспертизу будущих правовых актов Комиссии.

Среди других служб можно выделить службу переводов, службу пресс-секретаря Комиссии, статистическое ведомство.

Комиссия вправе также учреждать «особые структуры, ответственные за выполнение специальных задач» (ст. 20 ВР). Примером такой «структуры» служит Европейское ведомство по борьбе с финансовыми махинациями, которое учреждено Комиссией в 1999 г. для проведения «административных расследований» правонарушений, затрагивающих финансовые интересы Сообщества, включая коррупцию (ст. 2 решения Комиссии «Об учреждении Европейского ведомства по борьбе с финансовыми махинациями»).

Данное ведомство, хотя и учреждено Комиссией, действует как независимый орган ЕС под руководством директора, которого Комиссия назначает по согласованию с Европейским парламентом и Советом Европейского Союза (ст. 5 указанного решения).

Особое место среди подразделений Комиссии занимает ее Генеральный секретариат. Как и в других институтах Союза, Генеральный секретариат является вспомогательным органом Комиссии в целом.

Его руководитель — Генеральный секретарь Комиссии — подотчетен непосредственно Председателю и содействует последнему в руководстве всей работой Европейской комиссии (ст. 17 ВР). На Генерального секретаря также возложена обязанность поддержания «официальных отношений» Комиссии с другими институтами Европейского Союза.

Должностные лица всех ведомств Комиссии по своему правовому статусу являются гражданскими служащими Европейских сообществ. Хотя гражданскую службу Сообществ можно проходить также в других институтах (например, в Генеральном секретариате Совета), аппарат Комиссии является наиболее многочисленным среди всех органов ЕС (примерно 16 тыс. человек), что связано с характером ее как института административного, олицетворяющего собой исполнительную власть Сообщества.

В целях обеспечения законности и добросовестности в работе всех служащих Комиссии в качестве приложения к ее внутреннему регламенту в настоящее время действует специальный акт: Кодекс хорошего административного поведения персонала Европейской комиссии в его отношениях с общественностью.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Комиссия играет главную роль в обеспечении повседневной деятельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих Договоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после утверждения контролирует их претворение в жизнь. В случае нарушения законодательства ЕС Комиссия имеет право прибегнуть к санкциям, в том числе обратиться в Европейский суд.

Комиссия обладает значительными автономными правами в различных областях политики, в том числе аграрной, торговой, конкурентной, транспортной, региональной и т.д. Комиссия имеет исполнительный аппарат, а также управляет бюджетом и различными фондами и программами Европейского Союза.

Комиссия в западной литературе и средствах массовой информации традиционно характеризуется в качестве главного исполнительного органа Союза, а иногда даже как его «правительство».

С этой характеристикой в целом можно согласиться, но с несколькими оговорками:

• во-первых, Комиссия обладает таким качеством в рамках Европейских сообществ, прежде всего ЕС — т.е. первой опоры Союза (в этом отчасти причина сохранения старого названия — Комиссия Европейских сообществ).

• во-вторых, исполнительно-распорядительными полномочиями в Союзе обладают также Совет и Европейский центральный банк, влияние которых не следует недооценивать, особенно в сфере второй и третьей опор и кредитно-денежного регулирования;

в-третьих, Комиссия наделяется достаточно широкими полномочиями в сфере законодательной власти, в которых выражается система сдержек и противовесов на уровне надгосударственных институтов Союза.

Рассмотрев в данной работе вопросы, имеющие отношение к Комиссии Европейского Союза, мы решили следующие задачи:

- отразили вопросы, связанные с формированием Комиссии, а также затронули последние изменения в данной процедуре, которые возникли после расширения ЕС;

- рассмотрели структуру и состав Комиссии ЕС, также затронув тему последних изменений в этом вопросе;

- наконец, были отражены процедурные вопросы работы Комиссии, а также ее полномочия.

В результате этого мы можем сделать вывод, что решена главная цель данной работы – Комиссия Европейского Союза представлена нами как реально действующий орган, имеющий достаточно большие полномочия в рамках данного образования.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Договор о европейском союзе от 7 февраля 1992 г. (с изменениями, внесенными Амстердамским договором от 2 октября 1997 г. и Ниццким договором от 26 февраля 2001 г.) / eulaw.edu

2. Договор, учреждающий европейское сообщество (консолидированный текст с учётом Ниццских изменений) / eulaw.edu

3. Предварительный проект конституционного договора (Конституции Европейского Союза) / eulaw.edu

4. Арах М. Европейский Союз. Видение политического объединения М., 1998.

5. Барановский В.Г. Политическая интеграция в Западной Европе М., 1983.

6. Буторина О.В. Что такое евро? М., 1999.

7. Дарендорф Р. После 1989. Размышления о революции в Европе М 1998.

8. Документы Европейского союза. Т. I—V. М., 1994—1999.

9. Европа в меняющемся мире. Международные связи Европейского сообщества / Под ред. Ю.А. Борко. М., 1995.

10. Европа на пороге XXI в.: ренессанс или упадок. М., 1998.

11. Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая/ Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 1992.

12. Европейский союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / Под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. М., 2001.

13. Европейский Союз. Путеводитель / Под ред. Ю.А. Борко и О.В Буториной. М., 1998.

14. Европейское право. Учебник/ Отв. ред. Л.М. Энтин. М., 2000.

15. Капустин А.Я. Европейский союз: интеграция и право М., 2000.

16. Каргалова М.В. От социальной идеи к социальной интеграции М 1999.

17. Конкурентная политика Европейского Союза. М.: Право, 1995.

18. Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.

19. Лобанов К.Н. Договор о Европейском Союзе: правовой анализ новейших тенденций в развитии западноевропейской интеграции. Учебное пособие. Белгород, 1996.

20. Основы права Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред С.Ю. Кашкина. М., 1997.

21. Право Европейского Союза: Документы и комментарии / Под. ред. С.Ю. Кашкина. М., 1999.

22. Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского сообщества до Европейского Союза. М., 1998.

23. Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. М., 1992.

24. Топорнин Б.Н. Европейское право. Учебник. М., 1998.

25. Фадеева Т.М. Европейский Союз: федералистские концепции европейского строительства. М., 1996.

26. Хартли Т. Основы права Европейского сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского сообщества. М., 1998.