Избирательная система РФ
на централизованный организационно-правовой механизм, основу которого составляет система избирательных комиссий.
Одновременно в сферу федерального регулирования были введены референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.
По сути, этот Федеральный закон по сравнению со своим предшественником в значительной мере утратил
рамочный характер. В большинстве случаев при регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель субъекта Российской Федерации,
будучи лишен возможности творчески развивать нормы Федерального закона, вынужден лишь воспроизводить их. В то же время ряд норм данного закона, в равной
мере обращенных к законодательным органам как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, не во всем учитывают специфику проведения
выборов и референдумов в субъектах РФ и особенно на местном уровне. Это весьма отчетливо проявляется в порядке образования многомандатных избирательных округов,
формирования избирательных комиссий, создания избирательных фондов кандидатами, ряде иных аспектов регулирования избирательного процесса.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" предусмотрена его более высокая юридическая сила по отношению к иным законам, регулирующим выборы. Это касается как федеральных
законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, фактически данный закон играет роль квазиконституционного федерального закона.
Федеральные законы о выборах и, в частности, "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О
выборах Президента Российской Федерации", должны соответствовать этому Федеральному закону. Однако Конституция Российской Федерации не предусматривает
ситуаций, в которых один федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к другому федеральному закону. Что касается приоритетности норм
Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в отношении норм законов
субъектов Российской Федерации, то данным положением Федерального закона игнорируются положения частей 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ, согласно которым
в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской
Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.
Ряд избирательных правоотношений не затрагивает вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации
и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако на деле практически все права субъектов Российской Федерации на самостоятельное
регулирование избирательных процедур были сведены к установлению неких гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации, дополняющих гарантии, закрепленные Федеральным законом. Практика доказала бесплодность этой конструкции в условиях, когда практически все
вопросы избирательного права решены на федеральном уровне.
Одним из наиболее серьезных последствий принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" стали сложности приведения всего массива законодательства о выборах и референдумах в
субъектах Российской Федерации в соответствие с федеральными гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме. Субъектам Российской
Федерации предстояло практически полностью обновить принятое в 1994 - 1997 гг. законодательство о выборах и референдумах. Ситуация еще более обострилась,
когда Федеральным законом от 30 марта 1999 г. в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" были внесены еще более обширные изменения, также требующие отражения в законодательстве субъектов Российской Федерации. Такие
резкие повороты в федеральной законодательной политике, прямо затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, препятствуют стабилизации
регионального избирательного законодательства.
Большинство новелл, содержащихся в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999_г. и Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" от 31
декабря 1999 г., были предопределены Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации".
Наиболее существенные нововведения данных законов:
- расширены полномочия избирательных комиссий, в ведении которых находится регистрация кандидатов,
федеральных списков кандидатов, применение санкций к кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, допустившим нарушения избирательного
законодательства (сообщение кандидатом недостоверных сведений о себе или о своем имуществе, злоупотребление служебным положением, нарушение правил
агитации, финансирования избирательных кампаний и ряд других). Наиболее чувствительными из этих санкций являются отказ в регистрации кандидатов,
списков кандидатов и отмена решения о регистрации кандидата, списка кандидатов;
- в качестве альтернативы сбору подписей при выборах в Государственную Думу введен институт избирательного залога и одновременно более
формализованы правила проверки подписей избирателей в поддержку кандидатов, списков кандидатов;
- определено значительное число составов "избирательных правонарушений", связанных с косвенной агитацией за кандидатов, списки
кандидатов;
- установлен достаточно жесткий режим ведения предвыборной агитации через СМИ, определен новый порядок выпуска агитационных материалов,
направленный на обеспечение подконтрольности соответствующих процессов избирательным комиссиям; значительно расширены обязанности государственных СМИ
по обеспечению равных условий предвыборной агитации избирательных объединений, избирательных блоков;
- расширен перечень запрещенных источников финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных
блоков; введена обязанность создания избирательных фондов до регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов; расширено целевое назначение
избирательных фондов (финансирование избирательной кампании, а не только предвыборной агитации, как это было ранее); введена система периодической
финансовой отчетности кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (включающая первый, промежуточный и итоговый финансовые отчеты);
предусмотрены дополнительные полномочия избирательных комиссий по осуществлению контроля за правильностью финансирования избирательных кампаний;
- вместо возможности досрочного голосования для всех избирателей предусмотрено использование открепительных
удостоверений для граждан, отсутствующих по месту жительства в день выборов.
Минимальные и весьма противоречивые изменения претерпела и сама избирательная система, закрепленная
в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы. В частности, общефедеральная часть федеральных списков кандидатов была увеличена с 12 до 18
человек; в случае выбытия из федерального списка одного из первых трех кандидатов отменяется регистрация данного списка; аналогичная санкция применяется
и в случае выбытия из списка более 25% кандидатов.1
В то же время детализация избирательных процедур в федеральных законах "О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" вовсе не исключила право принятия
Центральной избирательной комиссией РФ различного рода инструкций и разъяснений, в некоторых из которых (как было продемонстрировано в ходе
федеральных избирательных кампаний в 1999 и 2000 гг.) существенно изменялось содержание норм федеральных законов.
Таким образом, общим итогом двух этапов развития федерального избирательного законодательства стало
преимущественно количественное накопление нормативного материала. Происходило это порой в ущерб конституционному разделению полномочий Федерации и её
субъектов. Если на первом этапе такое вмешательство федерального законодателя было вполне оправдано и корректно, то на последующих этапах подобная тенденция
стала препятствием не только для самостоятельного законотворчества субъектов Федерации, но и помешала структурированию собственно федерального
законодательного массива. Насущной проблемой сегодняшнего дня является приведение Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" к рамочному регулированию выборов всех уровней и освобождение его от статуса квазиконституционного
закона, затрудняющего реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.1
7. Федеральная избирательная система
7. 1. Выборы депутатов Государственной Думы
Исторически сложилось так, что порядок проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации в значительной мере определял основные направления развития всей системы российского избирательного законодательства,
содержание основных институтов и процедур избирательного права, применяемых при проведении выборов всех уровней. В этой связи анализ законодательства о выборах
в Государственную Думу и практики его применения является ключевым моментом для оценки состояния избирательного законодательства Российской Федерации в целом и
необходимым условием для выработки предложений по совершенствованию всей избирательной системы в России.
В 1995 г. было 45 коллективных участников выборов в Государственную Думу, причем в распределении
мандатов участвовали лишь 4 крупных политических объединения, победивших на выборах. 39 избирательных объединений не набрали необходимого числа голосов
избирателей. Они распылили голоса значительной части голосовавших (49,5%). В результате 4 избирательных объединения получили призовые мандаты за счет почти
половины избирателей, их не поддержавших.
В этом отношении Государственная Дума третьего созыва, избранная в 1999 г., оказалась более
легитимной. Формально представительность нижней палаты парламента подтверждена на выборах в значительно большей степени, хотя нет никаких гарантий того, что
при сохранении нынешней избирательной системы на следующих выборах не повторится ситуация 1995 года. При этом следует учитывать итоги выборов не только
по федеральному округу, но и по одномандатным округам. В 1995 г. мажоритарная система относительного большинства, применявшаяся в этих округах, привела к
тому, что депутаты здесь оказались избранными 29% проголосовавших избирателей. Причем 39 из 225 депутатов, или более 17% получили менее 20% голосов. Если же
учитывать общее число зарегистрированных избирателей, то окажется, что депутаты от мажоритарных округов были избраны менее чем одной пятой их голосов. Такое же
положение было на выборах 1999 года. В ряде одномандатных округов (Иркутский, Рязанский, Тульский, Ярославский, Ленинградский, западный - Санкт-Петербургский
и других) депутаты получили менее 25% голосов. В 8 округах выборы не состоялись, поскольку здесь против всех кандидатов было подано больше голосов,
чем за кандидата, выигравшего у своих соперников (в 5 из этих округов относительное большинство голосов составило от 11 до 16% всех голосов
избирателей). В целом, как и на выборах в 1995г., депутаты в одномандатных округах оказались избранными примерно 20-25% голосов зарегистрированных
избирателей.
На стадии подготовки и регистрации списка кандидатов руководство избирательных объединений, избирательных
блоков зачастую не учитывает мнение своих региональных структур. В итоге рядовые избиратели отлучены от контроля за этой важнейшей стадией
избирательного процесса. По свидетельству средств массовой информации, лидеры некоторых партий включали в свои списки любого, кто был готов финансировать
избирательную кампанию и внести в кассу партии или движения определенную сумму. Установленные законом строгие правила выдвижения кандидатов на съездах,
конференциях избирательных объединений (блоков) тайным голосованием не срабатывают.
Для того, чтобы Государственная Дума стала действительно представительным органом, выражающим
реальные интересы общества, необходимы дальнейшие коррективы системы выборов депутатов. Здесь возможно несколько вариантов повышения эффективности
избирательной системы.
Одна из наиболее радикальных мер связана с переходом от смешанной избирательной системы к мажоритарной,
привычной для населения и применяющейся на выборах представительных и законодательных органов в подавляющем большинстве субъектов Российской
Федерации.
Известен главный недостаток мажоритарной системы - она лишает представительства в парламенте ту часть
избирателей, кандидаты которых потерпели на выборах неудачу, что, впрочем, компенсируется вторым туром выборов. В целом применение этой системы приближает
кандидатов в депутаты к избирателям, гарантирует с организационно-правовой стороны осмысленное использование гражданами своих избирательных прав
голосованием за известных им лиц.
Применение мажоритарной системы вовсе не означает вытеснения политических партий из числа субъектов
избирательного процесса. Наряду с избирателями они сохранят право выдвижения своих кандидатов. При этом, избирая партийных выдвиженцев, граждане получат
возможность оценить не только политическую платформу кандидатов, но и их личные и деловые качества. В мажоритарном избирательном округе в ходе предвыборной
агитации за и против кандидатов яснее высвечиваются и точнее, чем при обсуждении "пропорциональных" списков, оцениваются и недостатки
претендентов на депутатские мандаты, уменьшается возможность попадания в парламент лиц с сомнительным прошлым или настоящим. Мажоритарная система
позволяет упорядочить процесс партийного строительства, поскольку дает возможность реальной оценки социальной значимости каждой партии и ее
действительного веса в общественном мнении. Применение мажоритарного принципа может способствовать, как показывает мировой опыт, формированию в стране
крупных политических партий парламентского типа, что должно повысить стабильность функционирования всей политической системы.
Есть существенные резервы и в действующей смешанной избирательной системе, которая, по сути дела, так и не
стала смешанной, а представляет собой две независимые избирательные системы - пропорциональную и мажоритарную. Необходимо органически соединить обе эти
системы.
Предлагаемые перемены могли бы состоять в принятии следующей конструкции.
Сохраняется соотношение мандатов по пропорциональной и мажоритарной системам 225 : 225.
Вся территория Российской Федерации делится на 450 избирательных округов - по числу депутатских мандатов.
По всем избирательным округам кандидаты в депутаты выдвигаются избирательными объединениями, блоками и избирателями непосредственно ("независимые
кандидаты"). Избирательное объединение, блок может выдвинуть не более одного кандидата в округе. Кроме того, избирательное объединение, блок вправе
зарегистрировать общефедеральный список кандидатов, при этом в избирательный бюллетень включается тройка лидеров и название этого объединения, блока, но не
выдвигается кандидат по конкретному округу. При этом в общефедеральные списки не могут включаться кандидаты, выдвигаемые избирательными объединениями,
блоками по избирательным округам.
Таким образом, избиратель получает один избирательный бюллетень с перечнем кандидатов, выдвинутых
избирательными объединениями, блоками, и независимых кандидатов.
При голосовании избиратель отмечает фамилию кандидата (независимого или выдвинутого избирательными
объединениями, блоками) либо тройку лидеров избирательного объединения, блока, которому он отдает свой голос. Каждый избиратель имеет один голос.
После окончания голосования подсчитываются голоса, поданные за каждого кандидата, выдвинутого по избирательному
округу, а также голоса, поданные за избирательные объединения, блоки, которые хотя и не выдвинули кандидатов по округу, но чья тройка лидеров, а также
наименование (символ) было включено в бюллетень для голосования.
Определение итогов выборов проводится отдельно по одномандатным избирательным округам и по федеральным
спискам кандидатов. Избранными по одномандатным избирательным округам считаются 225 кандидатов, получивших наибольшее (в процентах) число голосов избирателей
по 450 одномандатным избирательным округам. При этом от одного избирательного округа может быть избран только один кандидат. Затем голоса, поданные за
кандидатов, выдвинутых соответствующими избирательными объединениями, блоками, которые не были избраны в одномандатных округах, а также голоса, поданные за
соответствующее избирательное объединение, блок (в том случае, если оно не выдвигало своих кандидатов по округам), суммируются в масштабах всей страны,
после чего производится пропорциональное распределение мандатов между федеральными списками кандидатов избирательных объединений, избирательных
блоков.1
Плюсы предлагаемой смешанной избирательной системы, состоят, в частности, в том, что она позволяет при
сохранении системы пропорционального представительства приблизить избирательную кампанию каждого кандидата в депутаты к избирательному округу, при этом в
большей степени обеспечивается соревновательность кандидатов на личной основе. Независимые кандидаты получают возможность на равных конкурировать с
представителями организованных политических сил в рамках более компактных избирательных округов.
При использовании предлагаемой системы учитываются голоса избирателей, поданные за кандидатов
избирательных объединений, не прошедших по мажоритарным округам. Таким образом, в результате пропорционального распределения депутатских мандатов более полно
отражается воля всех избирателей.
Избирательные объединения, блоки, желая сохранить свои позиции в избирательной кампании, должны будут
изменить свою тактику, перенеся центр тяжести агитации и всей работы с избирателями в