Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства

органами и лицами, к которым адресовано прокурорское обращение, признаками таковой не обладают, так и в случаях, когда они действительно подпадают под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну.

С учетом роли прокуратуры как важнейшего звена государственной правоохраны, закон устанавливает, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно19. Какие-либо исключения из указанного права не допускаются.

Получение информации от физических лиц обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Во-первых, те должностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объяснениями дают возможность прокурору с большей полнотой, всесторонностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств совершения противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступают предпочтительным и незаменимым видом источника информации, используемым во всех прокурорских проверках. В-третьих, объяснение лица, совершившего правонарушение, есть средство защиты его интересов.

Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокуратуру. Тактически это наиболее приемлемо, однако при определенных условиях положительные результаты может дать получение объяснений по месту работы опрашиваемого. Не следует допускать заочного получения объяснений.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц выделения специалистов20. При привлечении специалиста, прокурором составляется требование, которое направляется руководителю организации, который в указанный в требовании срок должен предоставить специалиста, для проведения проверки.

Основные формы участия специалистов в работе прокуроров: консультации для выяснения возникших вопросов; поручение руководителям и должностным лицам поднадзорных объектов проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; участие специалистов при получении прокурором объяснений должностных лиц, отборе нужных документов.

Выявив нарушения законодательства, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров, т.е. прав и обязанностей, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или прокурорского надзора.

Средства реагирования по своему внешнему выражению, порядку применения могут быть общими для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры и специфическими, характерными для отдельных отраслей надзора и участков деятельности.

Акты прокурорского надзора – это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий.

Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обладает административной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный правовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзора прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц.

Акты прокурорского надзора – индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского надзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей.

Опротестование правовых актов, противоречащих закону.

В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Таким образом, прокурору предоставлено право выбора. Однако при этом необходимо учитывать следующие обстоятельства. Реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляемые в суды заявления о признании соответствующих актов недействующими.

В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом, издавшим незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного акта довести до сведения других аналогичных и иных органов, а также, когда необходимо, обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона.

Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.

Практикой и юридической наукой выработаны обязательные реквизиты протеста: наименование органа или должностного лица, которым вносится протест; название «протест», номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложение содержания незаконного акта; изложение существа нарушений; ссылка на закон, который нарушен; предложение прокурора об отмене незаконного акта или приведение его в соответствие с законом и другое; указание на необходимость рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении, об этом прокурору; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест и его подпись.

В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, необходимо напомнить о требовании ст. 23 Закона о прокуратуре сообщить прокурору, о дне заседания этого органа.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа – на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Эффективность протеста во многом определяется теми требованиями, которые в нем излагаются. Из смысла самого опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны содержать мотивированное требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом незаконного акта. Но этого порой недостаточно. Прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры к устранению вредных последствий, вызванных действием незаконных актов. В связи с этим протест должен содержать конкретные требования прокурора по устранению допущенного нарушения закона.

Если протест не рассмотрен в течение десяти дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании правового акта недействующим. К заявлению обычно прилагаются: копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует закону; копия протеста, внесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт; решение соответствующего органа в связи с внесенным протестом, а при необходимости и иные документы: копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.

Заявления о признании недействующими полностью или частично ненормативных актов, адресованных конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав и охраняемых законом интересов организации и граждан-предпринимателей в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и ст.52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.06.2002г. № 95-ФЗ направляются прокурором в арбитражные суды.

Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора о признании правового акта недействующим, может быть опротестовано прокурором в кассационном порядке за исключением специально предусмотренных законами случаев.

Внесение представлений об устранении нарушений закона.

Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. Оно в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны, устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление вносится на основе обстоятельно проведенной прокурорской проверки или нескольких проверок, глубокого анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

В описательной части представления обычно перечисляются выявленные прокурором и специалистами нарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называются должностные и иные лица, виновные в их совершении или потворствующие этому. Представление является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности виновных лиц. Особое внимание при подготовке представлений обращается на их юридическую обоснованность, достоверность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств. Все данные, приводимые в представлениях, должны быть тщательно проверенными.

В случаях, если нарушения закона совершены впервые и не возникает необходимости привлечения руководителя органа к ответственности и его администрация в состоянии устранить выявленные нарушения, то представление целесообразно внести в адрес руководителя этого органа. Если же на подобные нарушения прокурор уже реагировал или они представляют повышенную общественную опасность, либо необходимо обратить внимание вышестоящего должностного лица на выявленные нарушения в подведомственном органе, то представление следует внести в адрес вышестоящего органа.

В течение месяца со дня внесения представление должно быть рассмотрено органом (должностным лицом), которому оно адресовано, с принятием конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Прокурор может выступить на этом заседании в обоснование внесенного представления.

На основе анализа практики исполнения законов и в особенности допускаемых нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, прокуроры вносят обобщенные представления в органы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы. В этих представлениях обычно прокурором предлагаются меры, направленные на предупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственных предприятиях. В них может ставиться также вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.

Вынесение прокурором постановлений.

В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и этот вопрос не был поставлен в представлении или в другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Такое постановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и граждан.

Согласно ст. 28.4 КоАП РФ непосредственно и только прокурором возбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями:

нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1); нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов (ст. 5.5);отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме (ст. 5.7);нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума (ст. 5.8); незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме (ст. 5.22); изготовление неучтенных тиражей бюллетеней для голосования либо сокрытие остатков бюллетеней (ст. 5.23); нарушение установленного законом порядка подсчета голосов (ст. 5.24); принуждение к участию или к отказу от участия в забастовке (ст. 5.40); нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24); незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию (ст. 12.35); воспрепятствование законной деятельности по управлению и эксплуатации транспортных средств (ст. 12.36); нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11); разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14); несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в единый государственный реестр юридических лиц (ч. 1 ст. 14.25); незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц, лицам, заинтересованным в получении такой информации (ч. 2 ст. 14.25); неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда (ст. 15.10); воспрепятствование доступу членов международной инспекционной группы, осуществляющей свою деятельность в соответствии с международным договором Российской Федерации, на объект, подлежащий международному контролю (ч. 3 ст. 19.4); нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9); самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора (ст. 20.26).

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации21.

Постановление содержит следующие реквизиты, наименование «постановление», дату и место его вынесения; должность и фамилию прокурора; описание обстоятельств нарушения со ссылкой на закон, который нарушен; указание конкретного лица или лиц, которыми нарушен закон; предложение прокурора о наложении административного взыскания со ссылкой на ст. 25 Закона «О прокуратуре»; наименование органа, куда направляется постановление для исполнения; разъяснение о праве обжалования постановления вышестоящему прокурору; указание на сроки рассмотрения постановления и сообщение о его рассмотрении прокурору; должность, классный чин, фамилию прокурора и его подпись. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении рассматривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов административных правонарушений.

Принятие прокурором мер к возмещению материального ущерба (вреда), причиненного правонарушениями. В этих целях прокуроры нередко в представлениях об устранении нарушений закона ставят вопрос о привлечении к материальной ответственности работников, виновными действиями которых причинен ущерб государственным и муниципальным предприятиям. Установив, что руководители государственных органов не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор остро реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.

Прокуроры вправе предъявить иски в суды и арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть мотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процессуального права и доказательства, подтверждающие заявленные требования. Форма и содержание этих документов должны соответствовать требованиям, предусмотренным гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным кодексами.

Объявление предостережений о недопустимости нарушения закона. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» восстановлено право прокуроров объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона, которыми они ранее обладали в соответствии с Законом о прокуратуре СССР (п. 7 ст. 23)22. В связи с этим можно говорить о серьезном пополнении арсенала правовых средств прокурора, направленных на предупреждение правонарушений в том числе и преступлений.

Согласно ст. 25.1 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Таким образом, законодатель совершенно определенно высказался в том, что:

во-первых, правом объявления предостережения обладают только прокурор или его заместитель прокуратуре всех звеньев;

во-вторых, предостережение объявляется только должностным лицам;

в-третьих, оно объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях;

в-четвертых, предостережение объявляется только в письменной форме;

в-пятых, предостережение применяется в целях предупреждения правонарушений. Иными словами, положения ст. 25.1 Закона о прокуратуре не подлежат расширительному толкованию.

Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).

Основная цель применения предостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит в пресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественного поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, а дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использовать внесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

Применяя предостережение и, тем самым, непосредственно обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом он обязательно разъясняет должностному лицу требования соответствующих правовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает необходимость недопущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможных последствиях, если противоправные действия не будут прекращены. Поэтому предостережение правомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, повышения их правовых знаний.

Предостережение о недопустимости нарушения закона следует оформлять на стандартном бланке. Оно должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пытающихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения. Собираются также другие доказательства их виновности (объяснения других лиц, справки, жалобы, заявления)23.

Продолжение противоправной деятельности либо совершение нового правонарушения после применения к должностному лицу предостережения должно влечь за собой более строгие меры прокурорского реагирования. Совершение лицом административного проступка или преступления после применения к нему предостережения следует рассматривать как обстоятельства отягчающие наказание. Ведь должностное лицо, игнорируя требования прокурора как официального представителя федерального надзорного органа, продолжило совершение противоправных действий. Поэтому необходимо внести в действующее законодательство изменения, об усилении ответственности лиц за неисполнение требований указанных в предостережении.

Заключение

Данная работа посвящена прокурорскому надзору за исполнением административного законодательства. При написании работы выявились некоторые недостатки и пробелы, которые не урегулированы нормативно-правовыми актами РФ, в связи, с чем возникла необходимость предложить внести следующие изменения в действующее законодательство.

Что касаемо, пределов прокурорского надзора, на мой взгляд, необходимо, прежде всего, расширить их за счет нормативных правовых указов Президента РФ и нормативных правовых постановлений Правительства, которые зачастую являются единственными источниками правового регулирования. Поэтому, название главы I, раздела III Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» необходимо, на мой взгляд, изменить следующим образом: слово «законов», необходимо заменить на «законодательства», что позволит, на мой взгляд, прекратить споры, по поводу возможности расширения пределов Прокурорского надзора.

Говоря о применении прокурорами предостережений о недопустимости нарушений законодательства, следует сказать, что зачастую они не исполняются и кроме привлечения лиц, которым направлены предостережения, к административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора больше ничего сделать нельзя.

Список использованной литературы

Указание Генеральной прокуратуры РФ от 9.07.1999г. №39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», система Гарант.

Ведомости СССР. 1979год, № 49. Ст. 843.

Настольная книга прокурора, под ред. С.И.Герасимова, М.2002 год.

Ст.6 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» №2202-I, от 17.01.1992 год, ред. от 25.12.2008 года система Гарант.

ч.1.ст.21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» №2202-I, от 17.01.1992 год, ред. от 25.12.2008 года система Гарант.

Настольная книга прокурора, под ред. С.И.Герасимова, М.2002год, С 34-35.

Сухарев А.Я. «Российский прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.,2009 год.

Настольная книга прокурора, под редакцией С.И.Герасимова, М., 2002 год.

Законность, Журнал 2004 год, №11, с. 8.

Винокуров Ю.Е. «Прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.2008 год.

Законность, Журнал 2006 год, №12, с. 10.

Законность, Журнал 2006год, №12, с. 9.

А.Н.Борисов «Административные правонарушения», система Гарант, 2008 год.

Карпец И.И. Правовая наука и борьба с преступностью. М., 1967год, с. 44.

Макушенко Л.П. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в административной деятельности ОВД// Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. с. 59.

1 Макушенко Л.П. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в административной деятельности органов внутренних дел // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. С.59.

2 Карпец И.И. Правовая наука и борьба с преступностью. М., 1967. С.44.

3 Пленум Верховного Суда Российской Федерации Постановление от 24.03.2005 года «О некоторых вопросах, возникающих у Судов при применении Кодекса об Административных правонарушениях РФ» (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 25.05.2006 N 12, от 11.11.2008 N 23)

Применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абзацем первым части 3 статьи 3.5 КоАП РФ.

4 А.Н.Борисов «Административные правонарушения», система Гарант, 2008.

5 Сухарев А.Я. «Российский прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М. 2009.

6 Винокуров Ю.Е. «Прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.2008 год.

7 Там же.

8 Законность, Журнал, 2006, №12, с.9

9 Настольная книга прокурора, под ред. С.И.Герасимова, М.2002. С 34-35.

10 Законность, Журнал, 2006 №12 с.9

11 Винокуров Ю.Е. «Прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.2008.

12 Винокуров Ю.Е. «Прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.2008

13 Винокуров Ю.Е. «Прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.2008.

14 Законность, Журнал, 2006, №12, с.10

15 Законность, Журнал, 2004, №11, с.8

16 Настольная книга прокурора, под ред. С.И.Герасимова, М.2002. С

17 Сухарев А.Я. «Российский прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М. 2009

18 Настольная книга прокурора, под ред. С.И.Герасимова, М.2002. С 34-35.

19 Ст.6 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» №2202-I, от 17.01.1992, ред. от 25.12.2008 года система Гарант.

20 ч.1.ст.21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» №2202-I, от 17.01.1992, ред. от 25.12.2008 года система Гарант.

21 Герасимов

22 Ведомости СССР. 1979. № 49. Ст. 843.

23 Указание Генеральной прокуратуры РФ от 9.07.1999г. №39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», система Гарант