Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства

Федеральное агентство по образованию Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение профессионального высшего образования

Уральская государственная юридическая академия

Вечерний Факультет

Кафедра прокурорского надзора

Курсовая работа

Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства

Выполнила:

Стенникова О.Г.

Студентка 53 группы

вечернего факультета

Проверил:

Красных В.А.

Екатеринбург 2009

Содержание

Введение

§1. Понятие прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.

§2. Сущность, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.

§3. Особенности объектов прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.

§4. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Основной обязанностью каждого правового государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст.2). В соответствии с этим положением Основного закона государства Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" установил, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина всеми федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций является предметом прокурорского надзора (ст. 26).

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Конституция, в частности, гарантирует свободу и личную неприкосновенность граждан, охрану достоинства личности, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на благоприятную окружающую среду, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы личности и другие.

В то же время она возлагает на граждан и определенные обязанности: осуществлять свои права не в ущерб правам и законным интересам других лиц, уплачивать налоги, сохранять природу, защищать Отечество и ряд других. Анализируя охраняемые законом права и свободы гражданина, можно сделать вывод, что одной из главных задач государства является защита гражданина от посягательств на его здоровье, достоинство, на его трудовые, политические, социально-экономические права и свободы.

В настоящее время особую тревогу общества вызывает рост преступности. Но преступные проявления возникают не на пустом месте. Нередко им предшествуют правонарушения, которые не являются криминальными, однако способствуют совершению преступлений, существенно затрагивающих права и свободы граждан, интересы и безопасность общества и государства. Среди нарушений, не влекущих уголовную ответственность, но существенно влияющих на динамику преступности, главенствующее положение занимают административные правонарушения. Они касаются различных сторон жизни и деятельности граждан, государства и общества: политической, социально-экономической, трудовой и т.п. Согласно КоАП РФ, дела об административных правонарушениях вправе рассматривать более сорока органов (должностных лиц). За исключением районных (городских) судов (судей) все они являются несудебными органами административной юрисдикции. Как показывает практика, органы административной юрисдикции нередко допускают в процессе своей деятельности нарушения прав, свобод и защищаемых законом интересов граждан.

В связи с повышением правозащитной роли прокуратуры возрастает значение надзора за законностью применения мер административного воздействия и соответствием их действующему законодательству1. Правильно и активно проводимый прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции, несомненно, способствует и надлежащей борьбе с преступностью, ее предотвращению. И.И.Карпец отмечал: "Если прокурор находит недостатки в применении административно-правовых мер воздействия на правонарушителей, например, в их несвоевременном применении или просто неприменении, внося представления или протесты, он тем самым способствует и предупреждению преступлений"2 Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции не только обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, но и способствует решению еще одной прямо связанной с этим задачи – должной организации борьбы с преступностью. Несмотря на широкую распространенность нарушений законности в административной практике, прокуроры в большинстве своем глубоко и всесторонне не анализируют положение дел, своевременно не реагируют на выявленные нарушения.

В работе исследуются теоретические и методические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации.

Проблематике, затронутой в данной работе посвящены труды Ю.Е.Винокурова, Б.В.Волженкина, Ю.Д.Гудковича, В.Г.Даева, Е.В.Додина, С. А.Емельянова, С.М.Казанцева, И.И.Карпеца, Д.А.Керимова, И.Ю.Козлихина, Ю.М. Козлова, Н.Н.Кондрашкова, Б.В.Коробейникова, Б.М. Лазарева, В.П.Лобзякова, В.Д.Ломовского, В.В.Лукьянова, Л.П. Макушенко, М.Н.Маршунова, В.Г.Мелкумова, Н.В.Муравьева, Л.А. Николаевой, С.Г.Новикова, М.Н.Рагинского, В.И.Ремнева, В.И. Рохлина, В.П.Рябцева, В.В.Сажиной, Н.Г.Салищевой, А.Ф.Смирнова, Ю.И.Скуратова, А.Я.Сухарева, Н.Г.Угрехелидзе, Д.М.Чечота, А.П. Шергина, В.И.Шинда, А.Ю. Якимова, В.Б.Ястребова и других ученых, некоторые из работ данных ученых были использованы в написании работы. В работе определяются предмет, метод и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации; раскрываются организационные проблемы прокурорского надзора за законностью в деятельности органов административной юрисдикции; анализируются методы выявления нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции, и средства peaгирования прокурора на выявленные нарушения административного законодательства.

§ 1. Понятие прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Термин «административное законодательство» в юридической литературе и нормативных актах РФ встречается довольно часто, но нигде нет его точного определения. Он отождествляется чаще всего с законодательством об административных правонарушениях, которое, как установлено ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определены в ст. 1.3 КоАП РФ. В частности, согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Как разъяснено в п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5, применению подлежат только те законы субъектов РФ, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами РФ. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1 ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ.3

В части 2 ст. 1.1 КоАП РФ закреплено, что КоАП РФ основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Там же установлено, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", о чем и указано в п. 1 ст. 1 этого Закона4.

Тема данной работы надзор за исполнением административного законодательства. Само понятие административного законодательства определено выше, теперь необходимо выяснить значение термина прокурорский надзор.

Прокурорский надзор — это вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти, осуществляемой от имени Российской Федераций в целях установления состояния соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации, и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, осуществляемой с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их выполнения. Вместе с тем следует иметь в виду, что, в правовой науке термин "прокурорский надзор", используется как собирательное понятие, характеризующее и соответствующую отрасль правовой науки5. В данной работе термин «прокурорский надзор» будет употребляться именно как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности6.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов7. Таким образом, мы видим, что надзор – это одна из основных функций прокуратуры.

Некоторые авторы считают, что, прежде всего, должны быть выделены логически первичные для прокуратуры функции, которые можно обозначить как «базовые». Относительно однородные по содержанию «специализированные» функции можно определить как «подфункции». Функции прокуратуры, как и других органов государства, характеризуются относительным постоянством. В рамках одной и той же функции могут решаться разные социально-политические задачи. Однако различия эти могут касаться характера объекта, непосредственной цели и, как следствие, предмета деятельности, но они не могут выходить за рамки государственного органа, в данном случае прокуратуры8.

Некоторые авторы надзорную функцию прокуратуры подразделяют на такие подфункции, как:

- надзор за исполнением законов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу9.

Другие, в том числе и С.Осипян, говорят о том, что в законе «О Прокуратуре РФ» необходимо выделить три базовые функции прокуратуры:

функция надзора за соблюдением Конституции и законов (с корректировкой пределов и предмета надзора);

функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства;

функция поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде10.

Все другие функции будут производными (специализированными) от трех основных, т.е. подфункциями.

§ 2.Сущность, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства является одной из подотраслей такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов, которая традиционно именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими11.

Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства, как и всякая другая государственная общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Исследуемой подотрасли надзора свойственны все признаки надзора за исполнением законов, но так же имеются и свои особенности. Поэтому для того, чтобы определить предмет надзора за исполнением административного законодательства, для начала определим предмет отрасли надзора за исполнением законов, т.е. перейдем от общего к частному.

Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора отрасли прокурорский надзор за исполнением законов – в общем виде определен ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ», но в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. В ней не упоминаются предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнение действующих на территории Российской Федерации законов (ст. 15 Конституции РФ) и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности. Из этого следует, что граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора12.

Как известно, на территории Российской Федерации действуют федеральные законы, законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), уставы муниципальных образований, в связи с этим возникает вопрос, за исполнением всех ли законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» можно прийти к выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов).

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двухсторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству. Все это присуще предмету надзора за исполнением административного законодательства. В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство – исполнительной высшей властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты–указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст.ст. 1, 21 Закона «О прокуратуре» термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально13.

Другая точка зрения у С.Осипяна, который предлагает расширить пределы прокурорского надзора за счет надзора за нормативными указами Президента РФ и нормативными постановлениями Правительства РФ, обосновывая свою точку зрения следующим образом:

«Проблема приделов надзора делает сегодня актуальным вопрос о характере нормативных правовых актов, надзор за соблюдением которых имеет важную политическую и практическую значимость. Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ и нормативных правовых постановлениях Правительства РФ. Ставя вопрос в таком разрезе, мы исходим из того, что законы как нормативные акты первичного порядка в большинстве случаев нуждаются в правовом обеспечении – актах Президента РФ и Правительства РФ.

На практике министерства и ведомства руководствуются федеральными законами, опосредованными нормативными указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, изданными в правовое обеспечение законов. Не считаться с этим прокуратура не может. Надзор только за законами, вне соответствующих нормативных актов Президента и Правительства, обеспечивающих жизнедеятельность закона, обречен на формальный акт. Если иметь в виду, что немало федеральных законов не отличается адекватностью (о чем свидетельствуют частые изменения редакции одного и того же закона), то практическая значимость нормативных указов Президента РФ и Правительства РФ становится особенно очевидной. Функции и полномочия Президента РФ обеспечивают ему активную роль, как в сфере осуществления управления, так и в сфере законодательства. Наряду с Конституцией и Федеральными законами, нормативные указы Президента являются правовой базой для издания актов Правительством РФ и правительствами (администрациями) субъектов Федерации. Согласно ст.90 Конституции указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Федерации.

Указы Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, но формула «подзаконность» применительно к указам не столь бесспорна. Они не называются в Конституции подзаконными актами. Нормативные указы Президента РФ принимаются в рамках полномочий его самостоятельной власти и являются источниками права. Указ нередко принимается для того, что бы обеспечить исполнение закона.

Однако было бы упрощением утверждать, что все указы Президента РФ и постановления Правительства РФ принимаются с целью обеспечить исполнение закона. Они охватывают важнейшие области внутренней и внешней политики, прав человека, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности, соблюдение и исполнение которых должны обеспечивать контролирующие, надзорные и другие органы»14.

А. Казарина, говорит о том, что «при включении в предмет прокурорского надзора подзаконных нормативных актов необходимо руководствоваться следующими положениями:

- подзаконные нормативные правовые акты должны исходить от Президента РФ и Правительства РФ;

- эти акты должны быть изданы по специальному полномочию;

- они, если выполняют роль квазизакона, входят в предмет надзора»15.

Таким образом, можно говорить о том, что все-таки надзор прокуратуры за исполнением указов Президента РФ и постановлений Правительства возможен, но при определенных условиях.

Исходя из требований указанной правовой нормы КоАП РФ и требований ст. 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и делая выводы из вышесказанного, мы видим, что предметом прокурорского надзора за исполнением административного законодательства являются: соблюдение Конституции РФ; исполнение требований КоАП РФ, иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с КоАП РФ законов субъектов РФ об административных правонарушениях всеми государственными органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях16.

Говоря о задачах прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, надо отметить, что применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам они определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства состоят:

в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законодательства путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением административного законодательства в предупреждении правонарушений;

активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения административного законодательства, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;

доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением административного законодательства – это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат – состояние законности и правопорядка.

§ 3. Особенности объектов прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Объект прокурорского надзора, как функции прокурату­ры состоит в совокупности юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяет­ся компетенция прокуратуры. В общем, виде объект прокурор­ского надзора определяется как совокупность федеральных ми­нистерств, государственных комитетов, служб и иных феде­ральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Рос­сийской Федерации, органов местного самоуправления, орга­нов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и не­коммерческих организаций. Прокурор осуществляет надзор за исполнением (соблюдением) законов названными субъектами правоприменения — объектами надзора, а также за соответ­ствием законам издаваемых ими правовых актов17.

Применительно к надзору за исполнением административного законодательства, к объектам надзора будут относиться: органы исполнительной власти, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 9 марта 2004года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.), а также органы исполнительной власти субъектов федерации. Все эти органы так же закреплены в ст.23.2 – 23.67 КоАП РФ, с учетом п.2; 3 ч.1; п.2; 3; 4 ч.2 ст. 22.1 КоАП РФ.

Перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определены в ст.22.2 КоАП РФ, а так же в законах субъектов. Так, например, в законе Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» от 14.06.2005г., № 52-ОЗ эти лица перечислены в статьях 42,43,44, а в законе Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» перечень лиц указан в главе II. Деятельность органов исполнительной власти регулируется положениями, которые утверждаются указами Президента РФ (например, положение «О министерстве внутренних дел РФ», утвержденное указом Президента РФ от 19.07.2004г., №927) и постановлениями Правительства РФ (например, положение «О федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» утвержденное постановлением правительства от 30.06.2004г., №323). В субъектах РФ, органы исполнительной власти субъекта, создаются в соответствии с Уставами (Конституциями) субъектов. Так, в Свердловской области, органы исполнительной власти Свердловской области образованы на основании указа Губернатора области «О правительстве Свердловской области и исполнительных органах государственной власти Свердловской области» от 29.11.2005г. № 949-УГ. Полномочия Губернатора в данной сфере определены в п. «з» ч.1 ст.46 Устава Свердловской области от 25.11.1994г.

Таким образом, видно, что поднадзорных объектов в исследуемой подотрасли довольно много, и их деятельность регулируется различными нормативными актами. Еще одной особенностью, является то, что, в КоАП очень много отсылочных норм, т.е. нормы, при нарушении которых наступает административная ответственность закреплены в различных правилах, инструкциях, положениях и т.д., которые утверждаются Правительством РФ, приказами Министерств («Правила эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей не общего пользования», утвержденные приказом МПС от 18.06.2003 №26) и Ведомств, совместными приказами (Приказ Мин Обороны РФ, Мин Транса РФ и Росавиакосмоса «Об утверждении правил полетов в воздушном пространстве РФ» от 31.03.2002г. №136/42/51) и т.д., некоторые нормы, при нарушении которых наступает ответственность, закреплены в законах (Закон «О государственной границе РФ» от 1.04.1993г). Наличие большого количества норм приводит и к большому количеству нарушений. Типичные нарушения административного законодательства органами административной юрисдикции заключаются в следующем:

1) несоблюдение требований норм административного законодательства, которые влекут за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;

2) привлечение к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;

3) несоблюдение предусмотренных законом сроков давности;

4) составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;

5) неполное выявление всех требуемых по закону обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении;

6) неверная юридическая оценка совершенных действий, неправильное применение квалифицирующих признаков;

7) нарушение установленного законом порядка административного расследования;

8) применение штрафов за конкретные виды правонарушений, предусмотренных законом, ниже или выше установленных размеров;

9) нарушение порядка административного задержания граждан (в том числе факты необоснованного задержания, без составления протоколов, превышения установленных законом сроков задержания и др.);

10) неиспользование должностными лицами своих полномочий по доказыванию виновности привлекаемых к административной ответственности лиц и иных обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретных дел (непринятие мер к опросу свидетелей, потерпевших, освидетельствованию в установленном порядке на предмет состояния опьянения и др.);

11) противоправно упрощенная процедура рассмотрения материалов об административных правонарушениях (без приглашения и опроса лица, привлекаемого к ответственности, без разъяснений процессуальных прав, исследования документов и др.);

12) игнорирование обстоятельств, исключающих производство по делу;

13) нарушение подведомственности при рассмотрении отдельных определенных категорий дел (наиболее часто преувеличивают свои полномочия органы внутренних дел, необоснованно подменяя административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, суды);

14) непринятие всех предусмотренных законом мер по реальному взысканию наложенных штрафов;

15) непринятие мер по выявлению причин административных правонарушений и способствующих им условий в целях их последующего устранения.

Явно неудовлетворительное состояние с исполнением административного законодательства государственными органами, наделенными административной юрисдикцией, незамедлительно требует от прокуроров принятия кардинальных мер по улучшению организации надзора на этом важнейшем направлении их деятельности18.

§ 4. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Перечень полномочий прокурора по надзору за исполнением закона содержится в ст. 22 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации », делятся они на три группы:

полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

полномочия по устранению нарушений закона;

полномочия по предупреждению нарушений закона.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем: непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных правовых актов; истребования и изучения необходимых документов; получения информации от физических лиц; а также использования помощи специалистов.

Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведения и незаконных правовых актов занимает существенное место в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям, в том числе и за исполнением административного законодательства. Оно обеспечивается, прежде всего, правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение, однако не все лица понимают это надлежащим образом. К прокурорам не применимы правила пропускного режима, требующие предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и др.

Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность попадания прокурора в нужное время и место к нужному лицу. Ведомственные, как и иные акты, ограничивающие право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты, должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.

Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Не случайно, право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Работа прокурора с документами достаточно широка и объемна. В данном случае следует иметь в виду, что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как: возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемого органа, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойствен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений законодательства и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликается с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они существенно отличаются.

Первое отличие: совокупность документов, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация.

Второе отличие: прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за которыми он осуществляет, с требованием представления ему точно обозначенного перечня документов и материалов, с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков.

В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, и при этом предусмотреть меры по обеспечению сохранности соответствующей документации.

Во второй ситуации сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом.

Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных условиях, характеризуется, несомненно, большим объемом работы. Ознакомление – этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов.

Что касается результатов, к которым способна привести реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществления там работы с документами прокурор может сразу раскрыть правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, которые позволяют сделать вывод о наличии или об отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правонарушению и т.д.

Истребование документов обычно на такие результаты не рассчитано. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но, тем не менее, все-таки одна из форм деятельности прокурора, решаются с ее помощью задачи локального, ограниченного характера.

Еще одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматриваемых полномочий. В первом случае – это необходимость оперативного получения нужной информации; обеспечено это может быть только работой прокурора непосредственно на объекте, где хранятся документы. Во втором случае основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок; каких-либо экстраординарных условий здесь не наблюдается.

По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов, под каким бы то ни было предлогом недопустимо. На практике, тем не менее, можно встретиться с фактами отказа направления прокурору документов, например, по той причине, что в них содержатся сведения, составляющие охраняемую законом тайну, чаще всего – государственную или коммерческую. Это незаконно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.

Прежде всего, надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документов достаточно четко определен законодательными актами.

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну: это сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, производится при наличии соответствующего допуска.

В отношении коммерческой тайны действует ФЗ «О коммерческой тайне» от 29.07.2004г (с изм. и дополн., вступающими в силу с 01.01.2008 года). Прокуроры на факты отказа в представлении документов по мотивам присутствия в них коммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и принципиально как в случаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну