О книге Сергея Гуриева «Мифы экономики»

еще в 1998 г. в каждом стандарте сотовой связи в Москве работал один оператор. Казалось, что больше и быть не может, поскольку у каждого оператора было всего лишь несколько десятков тысяч абонентов, и разворачивать для такого маленького рынка дублирующую сотовую инфраструктуру не было смысла. Сейчас же, например, в стандарте GSM работают уже три оператора.

Чтобы не ломать голову над этими вопросами, авторы 4-й статьи Закона приводят полный перечень естественных монополий. Этот подход прекращает споры о «естественности» монополии: раз в Законе написано, что магистральные нефтепроводы — естественная монополия, значит, так оно и есть. Однако это противоречит определению 3-й статьи: развитие технологий и изменение рыночной конъюнктуры может сделать естественную монополию неестественной, и наоборот.

Простой тест на естественность монополии — посмотреть, насколько она боится конкуренции. Настоящая естественная монополия хорошо понимает, что «размер имеет значение»: даже если конкуренты и смогут выйти на рынок, им не удастся отобрать большую его долю. Типичный пример — железные дороги в Швеции. Там было проведено классическое вертикальное разделение данной отрасли на инфраструктуру и железнодорожные перевозки, после чего была разрешена свободная конкуренция на рынке перевозок. За 10 лет новым компаниям удалось отвоевать у монополии всего лишь около 10% рынка — «естественность» монополии (эффект масштаба) защищает ее лучше всяких ограничений на вход.

Если же «естественная» монополия понимает уязвимость своей позиции, то она предпочитает интерпретировать упомянутую в Законе «неэффективность в отсутствие конкуренции» следующим образом: чтобы избежать «неэффективности», необходимо защитить ее от конкуренции. Например, российское правительство всячески противится попыткам строительства частных нефтепроводов, а РАО ЕЭС — созданию частных сетей передачи электроэнергии. Пакет законов об электроэнергетике непосредственно запрещает строительство сетей, конкурирующих с Федеральной сетевой компанией (в случае, если владелец сети также производит электроэнергию). Вводя административные ограничения, монополии доказывают, что их «естественность» связана не с технологическим эффектом от масштаба, а с превосходством в лоббировании. К счастью, таких амбиций нет у российской почты (также упомянутой в ст. 4) — чего бы стоило введение ограничений на предоставление частных почтовых услуг (такие попытки иногда предпринимаются), например экспресс-почты или даже электронной почты.

Еще одна отрасль, в которой легко спутать естественные и неестественные монополии, — это железнодорожный транспорт. В России принято считать, что инфраструктура является естественной монополией, а перевозки — конкурентным сектором. Подобная точка зрения доминирует и в ЕС, где вертикальное разделение железнодорожного сектора на инфраструктуру и перевозки уже было проведено в Великобритании и Швеции и постепенно осуществляется в других странах. Результаты реформы в Великобритании трудно признать успешными. В Швеции, как мы уже упоминали, реальной конкуренции также не возникло.

Но главное не это — дело в том, что в Европе с ее развитой сетью автодорог и преобладанием пассажиропотока железнодорожный транспорт играет иную роль и поэтому имеет совершенно другую структуру издержек. Для нас более актуальным является опыт стран со сходными размерами железнодорожной сети и структурой грузооборота. Оказывается, что на железнодорожном транспорте США, Канады, Мексики, Аргентины, Бразилии естественных монополий нет совсем. На рынке грузоперевозок этих стран конкурируют несколько вертикально интегрированных компаний, владеющих (на правах собственности или долгосрочной аренды) как инфраструктурой, так и подвижным составом. Компании не получают субсидий и при этом успешно инвестируют в инфраструктуру. Например, в Мексике продажа долгосрочных концессий на эксплуатацию вертикально интегрированных железнодорожных компаний кардинально изменила ситуацию в отрасли всего лишь за несколько лет. Компании превратились из убыточных в прибыльные, выросли грузооборот и инвестиции в инфраструктуру, повысилась в 3-4 раза производительность труда, а, кроме того, между ними возникла реальная конкуренция.

Насколько такую схему можно реализовать в России? В западной части страны, где плотность сети железных дорог высока, есть все условия для организации конкуренции между вертикально интегрированными концессиями, а в восточной части с невысокой плотностью этого сделать нельзя. Исследования экономии от масштаба, проведенные с использованием американских данных, показывают, что рынок одной лишь европейской части страны достаточно велик для того, чтобы на нем поместилось несколько (вплоть до десяти!) конкурирующих вертикально интегрированных компаний. Например, в Мексике три основные компании обслуживают железнодорожную сеть, примерно равную по размеру сети Центрального федерального округа.

Что делать?

Изменения в технологиях производства и в структуре экономики могут приводить к тому, что некоторые естественные монополии перестают быть таковыми, а другие, наоборот, ими становятся. Для правильного определения естественной монополии необходимо всего лишь прочитать статью 3 и, как это делают в других странах, провести количественный экономический анализ, а не полагаться на общепринятые стереотипы, которые так ловко используют некоторые заинтересованные группы.

[...]

Миф 7. Регулирование тарифов естественных монополий должно быть основано на постоянном и тщательном отслеживании их издержек, что требует больших затрат, а иногда просто невозможно в принципе

Даже если распространенность естественных монополий и преувеличена, они все равно так или иначе будут продолжать существовать и цены на их услуги не только можно, но и нужно регулировать. При этом целью регулирования не может быть ограничение инфляции (в конце концов, для этого есть инструменты денежно-кредитной политики). Главными задачами тарифной политики должны быть перераспределение монопольной ренты в пользу потребителей и предоставление монополиям стимулов и ресурсов для повышения эффективности их работы.

Пока что система регулирования в лучшем случае отсутствует, а в худшем — не дает стимулов для снижения издержек. До кризиса 1998 г. работала система ежеквартального пересмотра тарифов. Тарифы назначались на уровне издержек плюс фиксированный процент на обновление основных фондов. Таким образом, естественные монополии были заинтересованы в завышении издержек и в непрозрачности. После кризиса ситуация несколько изменилась. Хотя система и не была формально пересмотрена, тарифы росли медленнее, повышения производились реже, причем их величина определялась не по формулам, а в результате переговоров с правительством. Но эта система также не давала эффективных стимулов. Высокие издержки обычно служат козырем на переговорах — правительство рассматривает состояние дел в отрасли, необходимость инвестиций и в случае увеличения издержек повышает тарифы. При этом монополисты понимают, что если им удастся снизить издержки, то в следующем году тарифы будут соответствующим образом понижены или будут расти не так быстро.

Для создания стимулов к повышению эффективности во многих странах используется альтернативный метод регулирования — так называемый «ценовой потолок» (price cap). Сущность его проста — темпы роста среднего тарифа монополиста в реальном выражении не могут превышать заданные. Как правило, последние назначают таким образом, чтобы тарифы монополии росли медленнее, чем индекс потребительских цен, например на 2 или 3% в год. Впрочем, сама величина опережения или отставания имеет здесь второстепенное значение. Главное же то, что регулирующий орган и монополист обязуются придерживаться формулы в течение длительного периода времени. Тогда монополист имеет все стимулы для снижения издержек, ведь каждый сэкономленный рубль поступает в его карман. Рост тарифов определен формулой и не зависит от издержек. При этом регулирующий орган экономит огромные ресурсы на мониторинге — ему больше не нужно проверять финансовые потоки и инвестиционные планы монополии. Другое преимущество этой модели состоит в том, что потребители услуг монополиста получают предсказуемые цены на несколько лет вперед.

Конечно, реализовать долгосрочную договоренность о тарифах трудно. И у государства, и у монополиста будет возникать мотивация к пересмотру формулы. Если монополисту удастся существенно повысить эффективность, то у правительства и потребителей будет искушение понизить тарифы. Если же монополист считает, что правительство не сможет устоять перед этим соблазном, то стимулы к инвестициям будут уничтожены. Де-факто это будет означать возврат к затратной модели ценообразования.

Не менее опасна ошибка и «в другую сторону». Если издержки монополиста будут выше ожидаемых, то он столкнется с угрозой банкротства (как это случилось, например, во время печально известного энергетического кризиса в Калифорнии). Более того, если не пересмотреть тарифную формулу в сторону повышения, то и банкротство не спасет — стоимость компании при данной тарифной политике будет равна нулю, и на конкурсных торгах ее никто не купит. Поэтому обычно в случае банкротства формулу ценового потолка действительно пересматривают, но обязательным условием пересмотра является смена собственника или — в случае государственной собственности — хотя бы менеджмента.

Остаются два вопроса — как установить начальный уровень тарифов и как выбрать реальные темпы их роста? Более низкий начальный уровень компенсируется более высокими темпами роста, т. е. эти вопросы взаимосвязаны, но ответить на любой из них очень трудно, особенно в России. Во-первых, не вполне понятно, насколько сегодняшние тарифы справедливы, завышены или занижены. Очевидно, что они ниже мировых цен, но в России существенно дешевле многие факторы производства, в частности труд. Во-вторых, существенная часть издержек одной естественной монополии непосредственно зависит от тарифов другой, например, электростанции работают на газе; уголь перевозится по железной дороге. Таким образом, получается, что надо определять тарифы не для каждой естественной монополии, а для всех сразу.

Все вышесказанное относится как к государственным, так и к частным естественным монополиям, что особенно важно, поскольку последние могут вскоре возникнуть, например на местах в ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства. При этом сама приватизация естественных монополий и лицензии на осуществление монопольных услуг дают дополнительную возможность честного определения справедливых тарифов. Можно продать с аукциона либо саму монополию, либо право на управление ею. Тогда, если тарифы оказались завышенными, покупатель этой монополии заплатит большие деньги за возможность собирать эти тарифы с потребителей. Вырученные средства государство может использовать, например для компенсации издержек всех или отдельных категорий потребителей. Впрочем, этот механизм требует проведения честного и конкурентного аукциона.