Форма государства. Исторический опыт и современные проблемы

может не меняться существенно, смотря потому, какими субъектами осуществляются функции власти, ответственными или безответственными? При существовании в государстве безответственного субъекта властвования некоторые юридические нормы, определяющие государственный порядок, по необходимости получают характер норм, лишенных санкции (leges imperfectae), опирающихся в своем действии лишь на религиозные, нравственные, бытовые основания, но не юридические. Поэтому в республике юридическая природа государственного властвования находит более полное и последовательное осуществление, чем в монархии. Республика представляется более чистым юридическим отношением. В монархии имеют относительно большее значение бытовые факторы. Но, с другой стороны, как бы олицетворение государственной власти в независимо поставленном монархе, как справедливо указал Штейн, более обеспечивает неподчинение государственной власти исключительным интересам господствующих общественных классов. Уже в силу этих двух условий различие монархии и республики нельзя не признать основным различием форм государственного устройства. А к нему присоединяется еще то, что глава государства, призванный представлять государство во вне и внутри, участвует более или менее во всех актах, совершаемых от имени государства, и в издании законов, и в отправлении правосудия, и в управлении. Поэтому самостоятельность власти монарха и его безответственность оказывают некоторое влияние на все проявления государственного властвования. Монархический принцип требует, чтобы в государстве ничего не совершалось против и даже помимо воли монарха. От его имени отправляется правосудие, он назначает всех высших должностных лиц суда и управления; в отношении к законам ему принадлежит обыкновенно право абсолютного вето и всегда право их обнародования и обращения к исполнению. Все эти функции могут принадлежать и президенту республики, но, конечно, огромная разница, осуществляются ли они безответственным монархом, или ответственным перед народом должностным лицом.

Республике, напротив, более соответствует коллегиальная организация правительства, так как этим лучше обеспечивается подчинение делегированной правительственной власти народу, и если в большинстве современных республик имеется единоличная организация, то это объясняется влиянием на них монархических идей. Там, где, как в Швейцарии, республиканское устройство является исконным, правительство имеет коллегиальную форму. Точно также наследственная власть свойственна монархии, избирательная — республике. Только наследственная власть может быть вполне самостоятельна. Избирательные монархии образуют уже переходную форму и в настоящее время их вовсе не существует. Но и в избирательных монархиях власть главы государства была во всяком случае пожизненная, а не срочная, как в республиках. Срочность власти неизбежно ведет к зависимости от избирателей. Поэтому-то в республиках глава правительства всегда избирается на определенный срок и обыкновенно на довольно короткий срок.

Разновидности республики не могут основываться на сочетании республиканского принципа с монархическим: раз существует монархическая власть, как бы она ни была ограничена, получится монархия, а не республика. Но и республиканские государства различаются по степени осуществления в них республиканского принципа: подчинение всех государственных учреждений народу. Чем шире непосредственное участите народа в осуществлении функций государственного властвования, тем менее самостоятельны действующие по уполномочию от народа учреждения. Сообразно с этим различаются чистые или непосредственные республики и республики представительные. Непосредственной республикой называется такое государственное устройство, где народу принадлежит право непосредственного участия в осуществлении законодательной функции. В представительных же республиках непосредственное осуществление всех функций властвования предоставлено уполномоченным от народа учреждениям, а самому народу непосредственно принадлежит лишь право избрания своих представителей [...]".^¹⁰

Республиканская форма правления окончательно установилась, во Франции лишь с принятием Конституции 1875 года после двукратной реставрации монархии. Швейцария и миниатюрное государство Сан-Марино имеют эту форму правления изначально. Большинство же современных европейских республик обрели ее после военных и революционных потрясений XX века, связанных прежде всего с двумя мировыми войнами. В Америке успешная вооруженная национально-освободительная борьба бывших колоний против монархических метрополий также, как правило, порождала республиканскую форму правления. Равным образом и в Африке и в Азии распад колониальной системы в середине XX века привел, за единичными исключениями, к образованию республик.

При прочих равных условиях республика — наиболее демократическая форма правления, поскольку предполагает, что полномочия любой ветви власти, любого высшего ее органа, включая главу государства, в конечном счете, основываются на мандате народа. Но следует подчеркнуть, что этот вывод верен лишь при прочих равных условиях.

Дело в том, что существуют извращенные разновидности республики, характеризующиеся нелигитимностью власти. Например, когда в стране происходит государственный переворот, который ставит во главе государства единоличного диктатора (он может называться как угодно — президентом, координатором, вождем, генеральным секретарем центрального комитета партии и т.д.) или группу диктаторов (хунту), форма правления официально может провозглашаться или оставаться республиканской, но ее демократическая суть выхолащивается. Это происходит и в том случае, когда законно избранное или назначенное должностное лицо (президент, премьер-министр и т.п.) захватывает непринадлежащие ему по конституции полномочия, отказывается оставить свою должность по истечении срока полномочий — словом, когда узурпирует власть. Так поступили Гитлер в Германии в 1933 году, Ж. Мобуту в Заире (тогда— Конго) в 1960 году, "черные полковники" в Греции в 1967 году, А.Пиночет в Чили в 1973 году. Примеры, к сожалению, можно значительно умножить. Есть и примеры такой замены монархии республикой, которые означают ликвидацию существовавшей при монархии демократии. Например, те же греческие "черные полковники" в июне 1973 года ликвидировали монархию, однако демократии стране такая "республика" отнюдь не добавила. Мало отличаются от абсолютной монархии некоторые республики Тропической Африки, где, несмотря на наличие парламента, формально независимых судов, власть президента практически неограниченна (так называемые монократические республики). Смена президентов происходит здесь обычно лишь в результате их смерти или военного переворота, а отнюдь не всеобщих выборов. Перевыборы же на новый срок носят скорее ритуальный, чем реальный характер. В Малави, к примеру, до недавнего времени Президент вообще считался находящимся в должности пожизненно. "Социалистические" республики служили и служат прикрытием единоличной диктатуры генерального (первого) секретаря компартии (ее центрального комитета) или групповой диктатуры политбюро ее центрального комитета. Генеральный секретарь может при этом занимать должность президента или премьер-министра, а может не занимать никакой государственной должности, осуществляя свою громадную власть неформальным образом, как это долгое время делал И.В.Сталин.

Рассмотрим разновидности действительно демократической или по крайней мере либеральной по политическому режиму республики. При этом надо помнить, что и в президентской, и в парламентарной республике есть и президент, и парламент, а различие между этими двумя разновидностями республиканской формы правления заключается в характере отношений между законодательной и исполнительной властью.

Дуалистическая (президентская) республика

Эта форма правления несколько напоминает дуалистическую монархию, тем более что впервые создавалась в США по ее примеру (Великобритания в то время была во многом дуалистической монархией), однако имеет весьма существенные отличия от нее.

Прежде всего, здесь наиболее последовательно проведен принцип разделения властей, а взаимоотношения между ветвями власти строятся на базе принципа так называемых сдержек и противовесов. Рассмотрим, в чем это проявляется.

И законодательная, и исполнительная власть в президентской республике получают свой мандат непосредственно от народа. Главой исполнительной власти является избираемый народом президент, который совмещает эти функции с функциями главы государства. Правительства как коллегиального органа обычно нет, министры каждый в отдельности подчинены президенту. Судьи, как и высшие должностные лица исполнительной власти назначаются президентом с согласия верхней палаты парламента, которая при этом исходит не из политического лица кандидатов, а из их компетентности и моральных качеств. Министров и других назначенных им должностных лиц исполнительной власти президент может смещать самостоятельно: нельзя заставлять его работать с теми, с кем он работать не может и не желает.

Главный признак данной формы правления — отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику. Парламент не может смещать ее должностных лиц, если они не нарушили закон. Для своей деятельности они не нуждаются в политическом доверии парламента. Поэтому в президентских республиках мы нередко наблюдаем ситуацию, характеризующуюся тем, что президент принадлежит к одной партии, а большинство в парламенте имеет другая. Тем не менее, они вынуждены сотрудничать, ибо ни одна из ветвей власти не может конституционным путем устранить другую (смещение парламентом должностных лиц исполнительной и судебной власти путем так называемого импичмента может иметь место лишь, если со стороны этих лиц допущены серьезные правонарушения).

Сдержки и противовесы проявляются, в частности, в том, что президент может тормозить законодательную деятельность парламента, налагая на принятые им законы отлагательное (суспенсивное) вето, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах парламента. В свою очередь, как мы видели, верхняя палата парламента может воспрепятствовать назначению президентом должностных лиц, а кроме того, ратифицирует (и может отказать в этом) заключенные президентом международные договоры. Судебная власть контролирует конституционность актов и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной, так и исполнительной властью.

Государственный режим при этой форме правления — только дуалистический. В зависимости от обстоятельств значение и роль конкретного парламента или президента могут быть сильнее или слабее, но качества государственного режима это не меняет.

Президентские республики распространены в Латинской Америке. Эта форма правления встречается также в некоторых странах Азии и Африки. Правда, подчас в этих странах власть главы государства на деле выходит за конституционные рамки, и, в частности, латиноамериканские президентские республики характеризовались исследователями как суперпрезидентские. В последние 10-15 лет, однако, ситуация во многих из этих стран стала меняться и приближаться к конституционному эталону.

Парламентарная республика

К этой форме правления относится все сказанное выше о парламентарной монархии, за исключением вопроса о главе государства.

Вместо слабого монарха мы наблюдаем при этой форме слабого президента, который в типичном случае избирается либо парламентом, либо более широкой коллегией, включающей наряду с парламентом обычно депутатов парламентов субъектов федераций или региональных представительных органов самоуправления. Обширные полномочия, которыми порой конституция наделяет президента парламентарной республики, осуществляются, как правило, правительством, которое в лице своего главы или министра контрассигнует акты президента. Показательно, что ч.1 ст.74 Конституции Республики Индия 1949 года в редакции 42-й и 44-й поправок прямо установила обязанность Президента следовать советам правительства.

Главный признак парламентарной республики, как и парламентарной монархии, — политическая ответственность правительства перед парламентом. Как и там, ответственность эта — часто солидарная: недоверие одному члену правительства, особенно его главе, влечет отставку всего правительства. Вместо ухода в отставку правительство может потребовать от Президента распустить парламент (его нижнюю палату) и назначить новые выборы.

При парламентарной республике также возможны два государственных режима — парламентарный и министериальный.

Чисто парламентарных республик не так уж много. К ним можно отнести Германию, Венгрию, Италию, Индию, Чехию, Словакию, Эстонию и некоторые другие. В тех странах, где многопартийность обусловливает действие парламентарного государственного режима, следствием его являются частые правительственные кризисы. В Италии, например, правительство удерживается у власти в среднем меньше года, хотя партийный состав правительств обычно почти не меняется, да и персональные перестановки незначительны. Тем не менее, выступления в пользу изменения формы, правления в этой стране в последнее время резко усилились, и похоже, что на этот раз не останутся безрезультатными.

Смешанная (полупрезидентская) республика

Такая форма правления сочетает в себе признаки и президентской, и парламентарной республики. Но сочетание это бывает различным.

Например, по Конституции Французской Республики 1958 года Президент избирается гражданами и руководит правительством, что характерно для президентской республики. В то же время назначаемое им правительство должно пользоваться доверием нижней палаты парламента — Национального собрания, что характерно для парламентарной республики. Вместе с тем Президент может распускать Национальное собрание по своему усмотрению, что не характерно ни для той, ни для другой разновидности республиканской формы правления.

Как показал опыт, эта форма правления эффективна при условии, что правительство, опирающееся на парламентское большинство, и Президент придерживаются одной политической ориентации. В противном случае между Президентом, с одной стороны, и Премьер-министром и парламентским большинством, — с другой, может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда достаточно конституционных средств. Так, в 1986 году, когда Президентом был социалист Ф. Миттеран, выборы в Национальное собрание дали перевес правым партиям, на базе которых и было сформировано правительство. Однако просуществовало оно всего полтора года, после чего Президент распустил Национальное собрание, а новые выборы дали возможность сформировать правительство социалистов. А что было бы, если бы и на этих выборах победили правые партии? Либо Президенту пришлось бы уйти в тень, отказаться от самостоятельного руководства государственной политикой, либо ему досрочно надо было бы подавать в отставку, либо, наконец, выждать необходимый срок для еще одного роспуска Национального собрания, что авторитета Президенту отнюдь бы не прибавило. В 1993 голу ситуация с победой правых сил на выборах повторилась, но на этот раз до очередных выборов Президента оставалось уже немного времени, так что ему пришлось потерпеть нежелательное правительство до окончания своих полномочий.

В целом ряде стран президент избирается гражданами, что характерно для президентской республики, и имеет ряд полномочий, дающих ему возможность активно вторгаться в политический процесс, однако на практике он ими не пользуется ("спящие полномочия"), а существующий государственный режим типичен для парламентарной республики (парламентаризм или министериализм). Примером могут служить Австрия, Ирландия, Исландия, где "человеком № 1" признается все же не глава государства, а глава правительства.

Примечательно, что в большинстве стран, свергших в недавнем прошлом тоталитарные режимы (Португалия, Польша, Болгария, Хорватия, Словения, Македония, Союзная Республика Югославия и входящие в ее состав Сербия и Черногория), установилась смешанная республиканская форма правления, при которой правительство опирается на парламентское большинство, а всенародно избранный президент, будучи нередко харизматическим лидером нации, то есть обладая общепризнанной популярностью и народным доверием, не вмешиваясь в текущее управление, направляет политический курс. Глава правительства подчас выступает в роли "мальчика для битья": если что не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством. В этом, пожалуй, сказываются черты определенной национальной психологии, сложившейся за многие десятилетия, а порой даже века единоличной власти.

Подобная система традиционно существует и в Финляндии.

Своеобразна форма правления в Швейцарии. Правительство (Федеральный совет) назначается парламентом (Федеральным собранием) и подотчетно ему, однако политическая ответственность правительства перед парламентом конституционно не предусмотрена и государственный режим, следовательно, скорее все же дуалистический, а не парламентарный.

Советская республика

Хотя данная форма правления применяется только в "социалистических" странах, где политический режим, как правило, тоталитарный, то есть максимально удаленный от демократического, необходимо охарактеризовать эту форму правления, ибо в отличие, например, от правления военных хунт и других подобных "республиканских" форм советская республика всегда одета в пышные "демократические" одежды, скрывающие ее диктаторскую сущность. Независимо от того, как конкретно именуются представительные органы в социалистических странах — народные советы и Национальное собрание (парламент) во Вьетнаме, собрания народных представителей в Китае, народные собрания в КНДР, ассамблеи (т.е. тоже собрания) народной власти на Кубе, в доктрине этих стран более или менее общепризнанно, что все это — органы советского типа.

В чем же проявляется эта советская типажность?

Здесь стоит снова обратиться к проф. П.А.Сорокину и его характеристике советской республики:

"Само построение органов власти здесь весьма своеобразно. Его основной характерной чертой, как было выше указано, служит отрицание разделения властей.

Высшей властью признается Всероссийский Съезд Советов. Он является властью верховной и учредительной: только он может изменить конституцию, только он может утвердить мирные договоры с иностранными государствами.

Его заместителем является Центральный Исполнительный Комитет. При отсутствии Съезда Советов его функции переходят к последнему. Ц. И. К. преимущественно орган законодательной власти, но наряду с ней он имеет функции и судебной и исполнительной власти. Ц. И. К. выбирается не прямо народом, а Всероссийским Съездом Советов.

Кроме Ц. И. К. функции законодательной и исполнительной власти принадлежат и Совету Народн. Комиссаров, в особенности, в случаях, "требующих неотложного исполнения". В других случаях свои декреты "Совнарком" представляет на утверждение Ц. И. Комитета. Назначается и смещается он Ц. И. Комитетом.

Судебные функции принадлежат судебным учреждениям, во главе с "Верховным Судебным Контролем". Но и решения суда могут быть отменены "Верховным Судебным Контролем", а решения последнего — органами законодательной власти. Суд, в частности, единый кассационный суд назначается и смещается Ц. И. Комитетом.

Такова организация верховных органов государственной власти.

По тому же типу, приблизительно, построена организация власти в губернии (Губ. Съезд Советов, Губ. И. Комитет), в уезде и в волости. Система советов проникает все государство и дает в итоге целое пирамидальное здание Советов, "Исполкомов" и "Совнаркомов", возглавляемое Всероссийским Съездом Советов, Ц. И. Комитетом и Всероссийским Съездом Народных Комиссаров.

Фактическая же картина организации советской власти еще сложнее. Сложнее потому, что острая гражданская война, не успевшие еще осесть нормы вызывают к жизни множество комиссаров с "чрезвычайными полномочиями" и обилие всевозможных чрезвычайных комиссий. В итоге, картина органов власти и объем прав и обязанностей каждой из них до того запутывается, что нередко вызывает нарекания и протесты самих представителей власти. Далее, практика нередко расходится с конституцией или, наоборот, гипертрофирует ее черты и в итоге дает картину, отличную от той, которая получается на основании изучения одной конституции. Во-первых, фактически до сих пор неизвестно, кто пользуется избирательным правом: лица, согласно духу и букве конституции имеющие такое право, им не пользуются. Во-вторых, необходимой при выборной кампании свободы агитации и пропаганды нет. В-третьих, в ряде случаев упразднено право тайного голосования и введено, вопреки иногда желанию избирателей, голосование открытое. В-четвертых, в случае избрания кандидата, почему-либо неугодного представителям правящей партии, выборы кассируются и назначаются новые, пока не пройдет кандидат, поддерживаемый правительством. В-пятых, Советы, в силу каких-либо причин, имеющие большее число членов некоммунистов, распускаются и заменяются новыми.

Такая практика, диктуемая интересами принудительного насаждения коммунизма, состоянием гражданской войны и курсом на мировую революцию, грозит превращением республики диктатуры трудовых классов в республику диктатуры партии — коммунистов. Диктатура трудящихся нередко превращается вопреки букве и духу конституции Р. С. Ф. С. Р. в диктатуру над трудящимися. Многостепенность выборов, терроризирование избирателей, отсутствие тайного голосования, кассация неугодных власти выборов, устранение лиц, имеющих по конституции избирательное право, от участия в выборах, неравенство голосов, фактическое отсутствие свободы мысли, слова, печати, собраний и т.п. — все это способствует такому результату и грозит на практике опасностью замены диктатуры трудового народа диктатурой правительственной власти и ее агентов"^¹¹.

Первоначальными признаками были такие, как производственно-территориальный принцип формирования представительных органов, обеспечивавший "чистоту классового состава", избрание вышестоящих ступеней нижестоящими. В большинстве социалистических стран эти признаки либо впоследствии исчезли, как в СССР, либо вообще не проявлялись, как в Румынии. Выборы в эти органы, как правило, считались и сегодня считаются всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании.

С точки зрения юридической модели признаки советской республики следующие:

верховенство и полновластие советов либо представительных органов под иными наименованиями — все остальные государственные органы (кроме жестко централизованной прокуратуры) формируются советами соответствующего уровня, ответственны перед ними и/или подотчетны им (включая иногда даже суды);
советы всех ступеней образуют единую систему, внутри которой существуют отношения руководства и подчинения;
поскольку депутаты советов выполняют свои функции, не оставляя основной работы (как отмечал главный теоретик этой системы В.И. Ленин, и кухарка должна управлять государством после 8-часового "урока" производительного труда), сессии советов — редкие и краткие, а их текущие полномочия осуществляются их исполнительными органами на местах и особыми сравнительно узкими коллегиальными органами в центре, решения которых обычно подлежат последующему утверждению советами.

Данная форма правления напоминает парламентарную республику, поскольку правительство формируется "парламентом" и юридически ответственно перед ним. Но никакого баланса властей здесь нет: роспуск "парламента" в случае правительственного кризиса, если таковой случится, не предусмотрен. Разделение властей даже теоретически не признается; ему противопоставлен принцип единства власти трудового народа, воплощенной в советах. Советы должны соединять в своих руках и законодательные, и исполнительные функции. Независимость суда в большинстве случаев признается, однако чисто декларативно: выборы судей советами, подотчетность и отзываемость судей даже по конституции сводят эту независимость на нет.

Казалось бы, совершенно очевидно, что советы, которые состоят в своей массе из рядовых тружеников (на практике, впрочем, доля бюрократии в них постепенно стала преобладающей: делегатский мандат стал необходимым приложением к руководящей должности, даже зачастую хозяйственной), в силу этого не в состоянии выполнять задачи исполнительной власти, требующие, как правило, специальной подготовки. Но на деле это ничего значит, ибо государственный режим не имеет с этой моделью ничего общего. Реальная власть принадлежит на каждом уровне верхушке аппарата коммунистической партии и часто единолично первому секретарю соответствующего партийного комитета. Все решения советов и других государственных органов, включая суды (подчас даже сценарии их заседаний), инициируются или предварительно одобряются коммунистическими партийными комитетами или их бюро и первыми секретарями. Такой государственный режим получил название партократического.

Раздел III. Государственное устройство

1. Понятие

Территория государства представляет собой пространство, на которое распространяется его власть. Это, следовательно, не только собственно территория, то есть суша, но также акватория (водные пространства) и воздушное пространство над ними. Территориальное устройство, или территориальная организация, государства — это система, взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря — их населением и действующими там органами публичной власти.

В отечественной литературе до сих пор для обозначения данного института еще иногда употребляется термин "государственное устройство" в так называемом узком смысле. Так, проф. В.Е.Чиркин пишет: "Термин "государственное устройство" употребляется в немногих конституциях (так называется, например, раздел 3 основного закона Бразилии 1988 года). В юридической литературе этот термин имеет узкое значение, его нельзя отождествлять с более широкими понятиями: "государственный строй", "структура государства" и т.д. Государственное устройство — это политико-территориальная организация государства, соотношение государства как целого с его составными частями (штатами, провинциями, автономными единицами и т.д.)"^¹².

Вряд ли, однако, есть смысл без нужды придавать специальное значение общеупотребительным понятиям. В действительности термин "государственное устройство" в узком смысле был введен в советское государствоведение сталинской Конституцией СССР 1936 года, в которой так называлась глава II, посвященная территориальному устройству. Из конституционного законодательства этот неудачный термин ушел уже в 1977 году, а в литературе кое-где еще живет, несмотря на давно прозвучавшую обоснованную его критику. Кстати, и упомянутый В.Е.Чиркиным раздел (вернее, часть) 3 Конституции Федеративной Республики Бразилия 1988 года называется не "Государственное устройство", а "Об организации государства" ("Da Organizacao do Estado").

Некоторые конституции, в основном развивающихся и ряда других стран, особо озабоченных обеспечением целостности своей территории и своих прав на ее природные ресурсы, содержат ее описание. Процитируем в данной связи ст. 1 Конституции Республики Филиппины 1987 года, озаглавленную "Национальная территория":

"Национальная территория охватывает Филиппинский архипелаг со всеми включенными в него островами и водами, и все иные территории, находящиеся под суверенитетом или юрисдикцией Филиппин и состоящие из суши, вод и воздушного пространства, в том числе их территориальное море, морское дно, недра, островные шельфы и прочие подводные пространства. Воды, расположенные вокруг островов архипелага, между ними и соединяющие их, независимо от их ширины и размеров образуют часть внутренних вод Филиппин".

Конституция Республики Куба 1976 года в ст.10 устанавливает:

"Кубинское социалистическое государство осуществляет суверенитет:

а) над всей национальной территорией, включающей остров Куба, остров Хувентуд и другие прилегающие острова и рифы, внутренние воды, территориальное море на протяжении, устанавливаемом законом, и воздушное пространство, которое простирается над ними;

б) над природными и живыми ресурсами дна и недр моря и всем, что существует в водах, непосредственно прилегающих к побережью, вне территориального моря в пределах, устанавливаемых законом, в соответствии с международной практикой.

Республика Куба отвергает и считает незаконными и аннулированными договоры, пакты и концессии, совершенные в условиях неравенства или не признающие либо ущемляющий ее суверенитет над любой частью национальной территории".

Очевидно, что во второй части цитированной статьи имеется в виду прежде всего территория, занимаемая вопреки позиции Кубинского государства военной базой США в Гуантанамо.

Система территориальных составных частей (единиц) образует территориальное деление государства. Оно представляет собой географическую основу территориального устройства.

Проблема территориального устройства возникла после того, как увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и учреждений для управления периферией. Не вдаваясь далеко в историю, отметим, что в период, абсолютизма центральная власть в лице монарха определяла административно-территориальное деление страны — систему единиц, на которые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из центра должностные лица или органы власти (губернаторы, префекты со своими ведомствами и др.). Надо сказать, что деление в большинстве случаев не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные задачи — интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т.д. В более крупных государствах административно-территориальное деление становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность, включались в крупные, и чиновники, управлявшие мелкими единицами, ставились в подчинение чиновникам, которым вверялось управление соответствующими крупными единицами.

Объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что прежние государства превращались в территориальные единицы нового крупного государства, носящие исторический характер. В дальнейшем многие из них перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии, Валахия в Румынии, Уэльс в Великобритании, тогда как другие сохранили определенные государственные признаки (например, Бавария в Германии, Сицилия в Италии).

По мере разложения абсолютизма и перехода к индустриальному строю в низовых территориальных единицах — городских и сельских общинах — начало формироваться местное самоуправление (впрочем, некоторые города пользовались правами самоуправления и в феодальную эпоху), а затем оно стало распространяться и на более крупные территориальные единицы. Происходил, кроме того, процесс объединения государств, а также, что чаще, аннексия, то есть насильственное присоединение слабых государств к сильным с сохранением иногда признаков государственности у присоединенных. Административно-территориальное деление стало, таким образом, превращаться в политико-территориальное, и соответственно административно-территориальное устройство стало в преобладающей мере политико-территориальным.

2. Территориальная автономия

Это понятие означает, что самоуправляющиеся территориальные единицы обладают самостоятельностью в рамках конституции и/или закона.

В данном случае мы говорим именно об автономии территориальной. Вообще же автономия — понятие общеуправленческое, которое означает ограниченную самостоятельность в рамках системы управления. Можно в этой связи говорить, например, об автономии предприятия, входящего в состав более крупной коммерческой структуры, об автономии первичной или региональной ячейки общественного объединения и т.д.

Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная.

Объем территориальной автономии может быть различным. В этой связи обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную (административную). Государственная форма территориальной автономии характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние признаки государства — парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т.п., причем в общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента. Местная форма автономии таких признаков не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).

Территориальным единицам со значительной долей инонационального населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта, обусловленными, скажем, островным положением территории, предоставляется в некоторых случаях особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании, Занзибар в Танзании и др.

В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое гражданство (граждане Аландов имеют автоматически финское гражданство, но не наоборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах, гражданства аландского автоматически не приобретают). Впрочем, Президент Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется таким же большинством в аландском парламенте.

Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из Европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжала сохранять свое членство. Во многом сходна с финской и датской система территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности основании для такой характеристики нет, несмотря на договорное происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны — Танганьика — не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали наряду с общегосударственными. В сущности, Танзания — унитарное государство с автономией Занзибара.

Своеобразна автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не имеет собственных законодательных и исполнительных органов, однако в соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признается право иметь собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия представлена на общих основаниях).

Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях авторитарных и тем более тоталитарных режимов автономия, даже если провозглашена конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную юридическую форму. Впрочем, даже и в странах с либеральными и демократическими режимами автономия порой сводится на