Реформа российской Конституции: этапы и проблемы

идея перспективного планирования развития экономики - заслуга нашей страны. Некоторые из названных выше положений о новом характере планирования внесены в 90-х годах в качестве поправок в китайскую Конституцию 1982 года. В России из-за существующих запретительных норм до Конституционного собрания этого сделать нельзя.

Конституционное регулирование системы социальных отношений

Одно из ключевых положений современного конституционного права - тезис о социальном государстве. Он есть и в российской Конституции, хотя в реальной жизни действующий закон 2000 года о минимуме заработной платы (по оценке государственных органов, это в 10 раз меньше исчисленного прожиточного минимума, а по оценке профсоюзов - в 30 раз) опровергает данный тезис. Нет нужды приводить другие данные о пенсиях, расходах государства на образование, медицину и т.д. (весь бюджет России немногим больше бюджета Нью-Йорка). Тем не менее положение о социальном государстве должно присутствовать, оно имеет ориентирующий характер, напоминает властям предержащим и рядовым гражданам об их обязанностях, в том числе по отношению к тем, кто лишен средств к существованию.

Социальные отношения в обществе все чаще характеризуются положениями конституций о социальной солидарности. Такая норма есть и в развитых (Италия), и в развивающихся (Египет), и в посттоталитарных государствах (Чехия). Она имела бы важное воспитательное значение для российского гражданина, выросшего под лозунгами классовой борьбы. Это положение призвано создавать новый менталитет: российские шахтеры, перекрывающие железные дороги с совершенно справедливыми требованиями заработанных ими денег, причиняют ущерб другим, невиновным в их бедствиях, слоям общества и таким же отрядам рабочих, скажем, на металлургических заводах, куда прекращается доставка грузов. В связи с этим рабочие других районов обращались к шахтерам с коллективными просьбами прекратить принятую практику.

Некоторые новые конституции провозглашают принцип социальной справедливости (Египет, Греция, Шри-Ланка и др.). Упоминание о нем есть в некоторых более поздних российских законах (Федеральном законе об общественных объединениях 1995 года), но его нет в Конституции. Этот принцип отвергает не только идеи классовой борьбы и диктатуры, но и социальный эгоизм. В связи с этим меняются конституционные представления о роли предпринимательства и труда в обществе. Вместо прежнего эксплуататора (в конституциях тоталитарного социализма) и собственника с "хозяйской властью" утверждается представление о социальном партнере и партнерстве, а в конституциях появляются навеянные идеями социализма положения о роли труда и трудящихся в обществе, об особой защите трудящихся, об особом внимании к человеку труда, содействии государства трудящимся и даже об Обязанности трудиться (Испания, Португалия, Италия). Многие из этих норм, особенно в условиях российской действительности, будут иметь лозунговый характер, но это необходимые, "ориентирующие лозунги". В российской конституции нормы о социальной поддержке определенных слоев населения представлены только частично, исключены положения о принципах распределения общественного продукта (они есть, например, в Конституции Ирландии), нет антикоррупционных положений, существующих, скажем, в Конституции Перу (а в России это не менее важная проблема). Нам еще далеко до конституционных положений о том, что уровень социальной поддержки личности должен быть не менее прожиточного минимума (они есть пока только в самых благополучных странах вроде Швейцарии). Такие нормы необходимы в качестве целевых задач органам государства. Юридическая сторона проблемы заключается в том, как их сформулировать.

Конституционные принципы политической системы

В Конституции 1993 года в отличие от Конституции СССР 1977 года нет не только главы, но даже упоминания о политической системе. Может быть, в этом и нет необходимости, хотя такая терминология есть в некоторых зарубежных конституциях (Египте, Сальвадоре, Никарагуа, Чехии; правда, в них это понятие трактуется не всегда верно). Отсутствие в Конституции России положений о политических партиях совершенно не соответствует мировой тенденции конституционализации и институ-ционализации политических партий (закрепление принципов их создания и роли в обществе в конституциях и издание специальных законов о политических партиях). Положения, относящиеся к партиям, содержатся в общих нормах об общественных объединениях, хотя в современном обществе партии давно выделяются как особый институт.

Сложнейшей и в общем недостаточно выясненной проблемой конституционного права остается вопрос о политической и государственной власти, о соответствующих конституционных формулировках. В этих формулировках часто смешиваются понятия "политическая власть народа" как источник государственной власти и "государственная власть", осуществляемая органами государства. Всякая государственная власть — политическая, но не всякая политическая власть - государственная (например, политическая власть повстанцев в освобожденных от колонизаторов районах). В формулировках российской Конституции тоже нет необходимой четкости, тем более что выборы и референдумы (т.е. непосредственное осуществление политической власти народом) существуют и на уровне местного самоуправления. Разграничению государственной власти и власти местного самоуправления, видимо, помогла бы конструкция территориального коллектива (в отличие от народа всей страны), которая используется в некоторых зарубежных конституциях (например, французской).

В связи с проблемой власти возникают еще два вопроса: о защите власти народа и о сопротивлении народа угнетательской власти. О том, что граждане имеют право и обязаны защищать конституционный строй, особенно если исчерпаны все другие средства, говорится в конституциях Венгрии, Германии, Словакии. Такие нормы не помешали бы и российской Конституции, тем более что у нас есть противоречивый опыт 1991-го и 1993-го годов. Второе положение требует очень взвешенной формулировки. Впервые оно было включено в Декларацию независимости США (первый конституционный документ США) в 1776 году и было направлено против королевского правительства Великобритании, которое притесняло американских колонистов во времена войны за независимость. После ликвидации тоталитарных режимов в ряде стран Африки это положение было включено в начале 90-х годов в некоторые конституции африканских государств. Однако в данном случае были сделаны уточнения: сопротивление возможно мирными средствами, в том числе, например, путем кампании гражданского неповиновения. Подлинно народная власть, заботящаяся прежде всего о благе сограждан, не побоится включить такие положения в конституцию, однако требуется очень тщательная отработка формулировок.

Проблема власти связана и с ролью политической оппозиции. В российской Конституции нет соответствующих норм. Такие нормы, в том числе с определенными гарантиями оппозиции (например, право доступа ко всем официальным документам, право реплики в ответ на критику правительства), есть в некоторых латиноамериканских конституциях, где ситуация близка к российской (Бразилия, Колумбия и др.). В нормальном обществе оппозиция необходима: она указывает на болевые точки, недостатки государственного управления и тем содействует решению общественных задач. Не случайно в некоторых странах англосаксонского права лидеру оппозиции платят жалованье из государственной казны.

Важнейшей проблемой конституционного регулирования являются положения о "ветвях" власти. Долгое время в зарубежном праве господствовал односторонний "разделистский" подход, хотя Монтескье, отстаивая эту концепцию, говорил и о единстве действий, заявляя, что ветви власти должны находиться "в концерте" [9]. В российской Конституции сохранился только первый подход, давно преодоленный в других странах. Кроме того, ст. 10 Конституции РФ не совсем согласуется со ст. 11: в первой говорится о трех традиционных ветвях власти (законодательной, исполнительной, судебной), а во второй упоминается президентская государственная власть.

В XX веке развитие конституционной теории и практики по вопросу о взаимоотношениях ветвей государственной власти идет в двух направлениях: с одной стороны, происходит дальнейшая дифференциация властей, а с другой - утверждаются взгляды о их единстве, а в последние годы - о субсидиарности (мы не рассматриваем в данном случае стремления присоединить к известным властям "ветвь" партийной власти или власть прессы в качестве четвертой, пятой и т.д., хотя в поправках 1980 года к Конституции Египта говорится о власти прессы как "народной власти"). В некоторых конституциях стран Латинской Америки названа избирательная власть (она представлена органами избирательного регистра и избирательными трибуналами), в единичных конституциях говорится о контрольной власти (генеральные контролеры, омбудсманы, конституционный контроль, прокуратура и др.), иногда -об учредительной (прежде всего, принятие конституции, устанавливающей основы нового строя). Эти тенденции следует учесть в новой российской Конституции, хотя, конечно, отпочкование "ветвей" власти не может быть беспредельным. Поэтому нужно установить в науке точные признаки ветви власти, что, несмотря на обильную литературу по этому вопросу, российскую и зарубежную, до сих пор не сделано. Обычно ограничиваются традиционным перечислением властей, анализом их органов и деятельности. Видимо, для того чтобы определить, представляет ли данная структура новую ветвь власти, нужно установить объективное обособление ее органов, функций, сферы и методов деятельности. Тогда решение этого вопроса в будущей российской Конституции станет более плодотворным.

В ст. 10 Конституции говорится о самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, но нет принципиального положения о единстве государственной власти. В ч. 3 ст. 5 говорится лишь о том, что федеративное устройство России основано наряду с другими моментами на "единстве системы государственной власти". Это лишь часть проблемы, хотя и очень важная, к тому же слово "система" в данном контексте не очень удачно. В новейших конституциях в формулировках о государственной власти сочетаются тезисы о ее единстве, разделении ветвей, их взаимодействии, сдержках и противовесах. В федерациях принято во внимание горизонтальное и вертикальное разделение властей. Учитывается также, что разделение имеет ориентирующий характер, на деле имеет место взаимопроникновение, взаимодействие (в законодательстве участвуют глава государства и органы конституционного контроля, исполнительная власть издает нормативные акты с силой закона, а парламент осуществляет судебный процесс импичмента). Из единства власти вытекает новое положение о субсидиарности "ветвей": ради достижения общих целей каждая ветвь своей деятельностью дополняет другую, если последняя не обладает достаточными возможностями и если это допускает конституция.

Наконец, некоторые новейшие конституции (Чехии и др.) говорят о соревнова-телъности как основе функционирования политической системы. В условиях современной России, когда руководители государства в ходе избирательной кампании открыто агитируют за определенные партии (блоки, избирательные объединения), принцип честной соревновательное™ был бы не лишним в российской Конституции.

Конституционные принципы духовной жизни общества

Положения российской Конституции по этим вопросам бедны, хотя "электронная демократия современности" (американские авторы Ч. Беллами и Дж. Тэйлор) требует более детального регулирования. В ст. 13 Конституции говорится об идеологическом многообразии, запрещении устанавливать государственную или официальную идеологию. Запрещается разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, если такую деятельность пытаются осуществлять общественные объединения. Однако в некоторых конституциях прямо говорится о запрещении определенной идеологии (например, фашизма в Болгарии), в ст. 13 Конституции Польши 1997 года сказано о запрещении деятельности организаций, которые в своих программах обращаются к тоталитарным методам нацизма, фашизма, коммунизма. Вопрос о конституционном запрещении идеологии является весьма спорным, но действия по пропаганде идеологии, противоречащей принципам человечности, запретить можно. Отсутствие соответствующих норм в Конституции и законодательстве России мешает предпринимать судебные действия против некоторых экстремистских организаций. Это же относится к тоталитарным сектам. Свобода совести и религиозных объединений не должна означать вседозволенности для тоталитарных, изуверских сект.

Огромной проблемой является конституционное регулирование основ организации и деятельности электронных средств массовой информации. Люди в мире читают все меньше (особенно книг), меньше слушают радио, и главным средством воздействия на сознание становится телевидение. В российской Конституции эти вопросы совершенно не регулируются. Между тем во многих странах (наиболее детально в Конституции Португалии) говорится о наблюдательных советах на телевидении, порядке их организации (в них, в частности, входят представители политических партий, имеющие фракции в парламенте) и полномочиях. На наш взгляд, против аналогичного предложения, инициированного коммунистами в качестве текущего законодательства, напрасно возражают некоторые журналисты, иногда превращающие телевидение в вотчину персональных разборок. Наблюдательные советы ограничивают показ насилия, а в дневное время - сексуальных инсценировок. В Италии в 1999 году даже принят специальный закон, запрещающий подобные телепередачи как недопустимые для детей с 7 ч. утра до 23 ч.

Взаимоотношения главы государства, парламента и правительства

Из всей проблематики государственности в узких рамках статьи мы рассмотрим только этот и лишь частично вопрос, который особенно актуален для лиц, прикосновенных к власти, и наряду с федерализмом и местным самоуправлением вызывает острейшие споры в обществе. Проблема взаимоотношения основных органов государства в свою очередь имеет множество аспектов, которые в российской Конституции даже не обозначены (например, делегированное законодательство или регламентарная власть исполнительных органов). Это важнейшие практические вопросы, от решения которых просто так уйти нельзя, если мы действительно хотим жить в правовом государстве.

Изменения во взаимоотношениях президента, парламента и правительства в современных условиях связаны прежде всего с развивающейся тенденцией создания гибридных и смешанных форм правления и территориально-политического устройства. Первое находит свое выражение в образовании полупрезидентских, полупарламентарных (в отличие от президентских и парламентарных) форм правления, а также во внедрении элементов парламентаризма в президентскую республику и президенциализма - в парламентарную; второе - в создании новых форм федерации (некоторые из них рассматриваются как состоящие из трех элементов - самого союза, субъектов и их подразделений), своеобразных автономных образований и регионального или ре-гионалистского государства (последних в мире всего пять - Италия, Испания, ЮАР и др.), которое является промежуточной формой между унитаризмом и федерализмом; наконец, в создании форм, сочетающих элементы унии, федерализма и конфедерации (достаточно указать лишь на развитие объединительных процессов России и Белоруссии). Все это зачастую требует в науке новых подходов и новых классификаций, а последние должны найти свое отражение в конституционных формулировках.

Изменения во взаимоотношениях главы государства, парламента и правительства связаны с новыми аспектами осуществления принципа единства государственной власти, разделения и субсидиарности ее ветвей (в частности, возникает проблема особой арбитражной власти президента в смешанной республике), с созданием механизмов, имеющих целью обеспечить стабильность правительства в парламентарной республике (например, конструктивный вотум недоверия, ограничение ответственности министров, такую ответственность перед парламентом несет только глава правительства), и, напротив, с введением институтов правительства (Совета министров) и премьер-министра (административный премьер) в президентской республике, когда все-таки фактическим главой правительства остается президент. В последнем случае устанавливается ограниченная ответственность правительства перед парламентом в президентской и полупрезидентской республиках. В результате в этих формах правления складывается двойная ответственность правительства: абсолютная -перед президентом и относительная - перед парламентом. Интерпелляция отдельным министрам становится в президентской республике возможной, но правительство в целом нельзя сместить однократным вотумом недоверия, требуются дополнительные условия (например, двойной вотум недоверия и после этого решение вопроса на референдуме избирателей). Одновременно происходит развитие в направлении рационализированного парламентаризма.

В наше время требуется высокая квалификация в сфере управления государствам.