Организационный механизм подготовки и принятия нормативных правовых актов в Республике Беларусь и пути его совершенствования

превращаться в орган, раздающий ценные и незаменимые указания другим государственным структурам, а тем более работать за другие государственные органы. Ее основная цель – будучи экспертным органом, оптимально оценивать и направлять работу государственных органов, в том числе в области права, таким образом, чтобы их деятельность не была заформализована и оторвана от реальных потребностей общества, а отвечала бы исключительно национальным интересам и проводимому Главой государства программному курсу.

Согласно пункту 5 Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов [13] проекты декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, законов, иных правовых актов представляются Главе государства палатами Парламента, высшими судами, Правительством, Государственным секретариатом Совета Безопасности, Управлением делами Президента Республики Беларусь, Комитетом государственного контроля, Национальным банком и иными государственными органами, непосредственно подотчетными Президенту Республики Беларусь, через Администрацию Президента Республики Беларусь, если иное не установлено Главой государства.

Администрация Президента Республики Беларусь вносит на рассмотрение Президента Республики Беларусь как проекты правовых актов, представленные уполномоченными государственными органами (организациями), так и проекты, непосредственно подготовленные в Администрации Президента Республики Беларусь. При этом в настоящее время в Администрации Президента Республики Беларусь избран стиль работы со всеми проектами правовых актов, выражающийся в комплексном и всестороннем подходе в совершенствовании тех или иных общественных отношений, не ограничиваясь ведомственными интересами и легкореализуемыми инициативами, что требует в максимальной степени гибкости мышления, творческого и неформального подхода, проектирования альтернативных вариантов разрешения проблемных вопросов.

Ответственность за качество проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, их согласование со всеми заинтересованными органами, достоверность информации о таком согласовании, иных документов, прилагаемых к проектам, несут руководители государственных органов, которые вносят проекты, и, естественно, Администрация Президента Республики Беларусь, поскольку она является ”конечным“ звеном нормотворческого процесса перед внесением проектов на рассмотрение Главы государства. Поэтому для внесения Главе государства качественно и всесторонне подготовленных проектов Администрация Президента Республики Беларусь наделена правом как сама активно дорабатывать проекты, так и возвращать их соответствующим государственным органам (организациям) для доработки и повторного внесения.

Отдельными государственными органами (в частности, Палатой представителей) в целях повышения качества вносимых в Палату представителей законопроектов предлагается законодательно установить обязанность субъектов права законодательной инициативы перед внесением законопроектов в Палату представителей направлять все проекты законов (их концепции) на согласование в Администрацию Президента Республики Беларусь. Однако данное предложение не соответствует задачам и функциям Администрации Президента Республики Беларусь, осуществляющей правовое обеспечение исключительно деятельности Главы государства.

В настоящее время Администрацией Президента Республики Беларусь предварительно (до внесения в Палату представителей) рассматриваются только законопроекты, представляемые в установленном порядке на рассмотрение Президента Республики Беларусь (например, для внесения Главой государства законопроекта в Палату представителей, для дачи Главой государства другим субъектам права законодательной инициативы согласия на внесение законопроекта в Палату представителей, если следствием его принятия может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов).

Исправлять же в Администрации Президента Республики Беларусь ошибки нормотворческих органов, подготавливающих некачественные законопроекты для внесения в Палату представителей (и тем самым попустительствовать низкому качеству работы этих органов), невозможно также и в силу отсутствия у нее необходимой штатной численности юристов (штат главного государственно-правового управления Администрации – 15 человек, что в пять раз меньше численности НЦЗД и почти в десять раз – численности Минюста). В этой связи должна быть усовершенствована работа государственных органов, являющихся основными разработчиками законопроектов, в первую очередь, в сфере повышения их компетенции и осведомленности по вопросам социально-экономического и политического курса, проводимого Главой государства.

В то же время наиболее важные проекты законодательных актов, разрабатываемые Правительством по поручению Главы государства, до их внесения в установленном порядке Президенту Республики Беларусь подлежат рассмотрению и согласованию Администрацией Президента Республики Беларусь в порядке, определенном Положением о порядке взаимодействия Администрации Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь при подготовке проектов правовых актов (утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г. № 724 [17]). Этим Положением также определено, что для разработки концепций проектов правовых актов Главы государства, направленных на урегулирование наиболее важных общественных отношений, и других правовых актов, подготовка которых осуществляется по поручению Главы государства, Правительством могут приглашаться представители Администрации Президента Республики Беларусь. Кроме того, установлено, что в целях обеспечения единообразия в применении правовых норм, согласования методических подходов, используемых при подготовке проектов правовых актов, структурные подразделения Администрации Президента Республики Беларусь и Аппарата Правительства проводят совместные заседания (совещания), взаимные консультации, готовят единые для данных подразделений методические указания по подготовке проектов правовых актов. Такой режим работы также характерен и для взаимодействия Администрации Президента Республики Беларусь с другими государственными органами, непосредственно подчиненными Президенту Республики Беларусь, в частности, Государственным секретариатом Совета Безопасности, Управлением делами Президента Республики Беларусь.

Проекты правовых актов, внесенные Президенту Республики Беларусь, рассматриваются соответствующими отраслевыми структурными подразделениями Администрации Президента Республики Беларусь, в необходимых случаях ими дорабатываются, а затем представляются на обязательную юридическую экспертизу в главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь, за исключением проектов правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственные секреты. Без заключения названного главного управления данные проекты не подлежат докладу Президенту Республики Беларусь.

При этом главным государственно-правовым управлением Администрации Президента Республики Беларусь рассматриваются копии проектов законов, внесенных субъектами права законодательной инициативы в Палату представителей, и все законопроекты, окончательно подготовленные для рассмотрения Палатой представителей в первом и во втором чтениях. Таким образом, каждый законопроект перед его подписанием Главой государства рассматривается этим главным управлением, как минимум, четырежды (максимум – до десяти раз).

В соответствии с Положением о главном государственно-правовом управлении Администрации Президента Республики Беларусь, утвержденным распоряжением Главы Администрации Президента Республики Беларусь от 27 февраля 2002 г. № 22ра [38], основными его задачами являются реализация государственной политики в области права, правовое обеспечение деятельности Главы государства, Администрации Президента Республики Беларусь, участие в реализации Президентом Республики Беларусь права законодательной инициативы, осуществление юридической экспертизы проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Главы государства, руководства Администрации Президента Республики Беларусь, координация деятельности государственных органов (организаций) по подготовке проектов правовых актов, включая их планирование, разработку, согласование, представление в установленном порядке на рассмотрение Президента Республики Беларусь и Национального собрания.

Главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь состоит из управления государственного и международного права и управления гражданского и социального права. Начальнику главного управления предоставлено право получать от государственных органов (организаций) информацию и материалы, необходимые для подготовки вопросов, рассматриваемых Президентом Республики Беларусь, привлекать работников государственных органов (организаций) к подготовке вопросов, подлежащих рассмотрению Главой государства, возвращать документы, поступившие в главное управление в нарушение установленного порядка.

Также следует отметить, что несмотря на то, что Положением о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов [13] установлено, что данные проекты представляются Главе государства через Администрацию Президента Республики Беларусь, на практике представление Главе государства проектов правовых актов по вопросам национальной безопасности и обороны осуществляется Государственным секретариатом Совета Безопасности, а по вопросам финансового, материально-технического, иного обеспечения деятельности Главы государства и государственных органов, другим вопросам, отнесенным к компетенции Управления делами Президента Республики Беларусь, – Управлением делами Президента Республики Беларусь. В то же время законодательно деятельность Государственного секретариата Совета Безопасности и Управления делами Президента Республики Беларусь по подготовке проектов правовых актов на доклад Главе государства не регламентирована, в связи с чем этими государственными органами применяются по аналогии закона соответствующие нормы вышеуказанного Положения, регламентирующие деятельность Администрации Президента Республики Беларусь при внесении проектов правовых актов на рассмотрение Главы государства.

В целях обеспечения наиболее тесного и продуктивного взаимодействия Президента Республики Беларусь с палатами Национального собрания Указом Президента Республики Беларусь от 11 февраля 2005 г. № 65 [22] в структуре Администрации Президента Республики Беларусь впервые введена должность помощника Президента Республики Беларусь – полномочного представителя Президента Республики Беларусь в Национальном собрании. Основными задачами и функциями названного помощника Президента Республики Беларусь определены:

информирование Президента Республики Беларусь о деятельности палат Национального собрания, обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с Палатой представителей и Советом Республики, представление Президенту Республики Беларусь предложений о совершенствовании порядка данного взаимодействия;

разъяснение позиции Президента Республики Беларусь по вопросам, рассматриваемым палатами Национального собрания, в том числе по правовой политике, проектам законов и временным декретам Президента Республики Беларусь;

содействие организации встреч и расширению контактов Президента Республики Беларусь с руководством палат Национального собрания, депутатами Палаты представителей, членами Совета Республики;

принятие участия в подготовке проекта ежегодного послания Президента Республики Беларусь Парламенту, материалов выступлений Президента Республики Беларусь в палатах Национального собрания;

выполнение отдельных поручений Президента Республики Беларусь, связанных с деятельностью палат Национального собрания.

Для осуществления своей деятельности помощник Президента Республики Беларусь – полномочный представитель Президента Республики Беларусь в Национальном собрании имеет право присутствовать и выступать на заседаниях, в том числе закрытых, палат Национального собрания и их органов, согласительных комиссий, на парламентских слушаниях, запрашивать и в установленном порядке получать в палатах Национального собрания, иных государственных органах (организациях) необходимые материалы и информацию.

Значительная роль в повышении качества нормотворческой деятельности и правовой информатизации в Республике Беларусь отведена двум национальным центрам – НЦЗД и НЦПИ.

НЦЗД является центральным государственным учреждением, обеспечивающим подготовку проектов законодательных актов в Республике Беларусь, ранее был образован на базе Белорусского института государственного строительства и законодательства в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 28 июля 1997 г. № 407 [12]. Общее руководство НЦЗД осуществляется Администрацией Президента Республики Беларусь (в лице заместителя Главы Администрации Президента Республики Беларусь, курирующего вопросы в области права, и главного государственно-правового управления). Создание такого профильного учреждения при Президенте Республики Беларусь обусловлено необходимостью проведения независимых правовых исследований проектов актов, не отягощенных какими-либо сугубо ведомственными проблемами и интересами.

Структура и штатная численность НЦЗД утверждаются Президентом Республики Беларусь. Директор НЦЗД назначается и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь и имеет четырех заместителей, в том числе одного первого. В структуру НЦЗД, состоящего из 75 человек, также входят управление делами и 6 отделений, осуществляющих деятельность на правах управлений: отделения государственного законодательства; гражданского и экономического законодательства; законодательства по вопросам национальной безопасности, правоохранительных и судебных органов; социального законодательства; международного права; систематизации законодательства. Работники НЦЗД являются государственными служащими и по условиям оплаты труда, материальному и социальному обеспечению приравниваются к соответствующим категориям работников Администрации Президента Республики Беларусь.

Важнейшей функцией, возложенной на НЦЗД, является подготовка государственных программ и ежегодных планов подготовки законопроектов и осуществление контроля за их реализацией. В частности, НЦЗД при разработке плана подготовки законопроектов на 2006 г. было обобщено и проанализировано свыше 140 предложений государственных органов (организаций) с учетом необходимости и степени полноты правового регулирования соответствующих общественных отношений, обоснованности их правового регулирования на уровне закона [43]. В результате этой работы в 2006 г. предусмотрена подготовка 40 и внесение в Палату представителей 33 проектов законов, 4 концепций законопроектов, направленных на урегулирование актуальных вопросов в социальной сфере (в области охраны труда, пенсионного обеспечения, здравоохранения, охраны материнства и детства), предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности, финансово-кредитной системе, образовании, информации и охране окружающей среды.

Одно из основных направлений деятельности НЦЗД – подготовка заключений по законопроектам, рассматриваемым Палатой представителей, и непосредственная разработка проектов законов, а по поручению Президента Республики Беларусь и его Администрации – также подготовка и участие в разработке других проектов правовых актов. В 2005 г. НЦЗД проведена обязательная юридическая экспертиза 378 проектов нормативных правовых актов, при этом высказано свыше двух тысяч замечаний и предложений по их корректировке в целях приведения в соответствие с Конституцией Республики Беларусь и другими актами законодательства. НЦЗД в 2005 г. подготовлено 10 законопроектов, 1 концепция законопроекта, 30 иных нормативных правовых актов.

НЦЗД на постоянной основе проводятся аналитические и научные исследования в области обеспечения законотворческой деятельности, осуществляется работа по прогнозированию эффективности применения актов законодательства. Так, в 2005 г. НЦЗД проведено 150 таких исследований, по результатам которых внесено предложение о разработке в 2006 г. 10 законопроектов. Для совершенствования деятельности в данном направлении НЦЗД в настоящее время подготавливаются Методические правила проведения научно-аналитических исследований отраслей законодательства.

Во исполнение поручения Администрации Президента Республики Беларусь по эффективному изучению правоприменительной практики, внедрению в нормотворческий процесс перспективных форм и методов прогнозирования последствий принятия проектов правовых актов НЦЗД проводится изучение практики применения как одного либо нескольких нормативных правовых актов, регулирующих определенную область общественных отношений, так и целых отраслей законодательства. Всестороннему анализу со стороны НЦЗД, кроме принятых актов законодательства, подвергаются обзоры практики применения законодательства, подготовленные государственными органами, положения посланий Президента Республики Беларусь Национальному собранию, стенограммы пленарных заседаний палат Национального собрания, решения Конституционного Суда, материалы научно-практических семинаров, конференций, совещаний, проводимых по проблемным вопросам правоприменения, научные публикации, предложения граждан, в том числе опубликованные в средствах массовой информации, результаты социологических исследований, обзоры статистических данных и иные материалы о практике применения законодательства.

Значимая функция НЦЗД – осуществление методического руководства подготовкой проектов правовых актов в Республике Беларусь. В данных целях этим государственным учреждением проводится систематическое изучение нормотворческой деятельности государственных органов. В частности, в 2005 г. НЦЗД проведен анализ более 450 нормативных правовых актов, принятых 41 республиканским органом государственного управления и областными (Минским городским) исполнительными комитетами, результаты которого доведены до сведения соответствующих государственных органов и использованы при подготовке НЦЗД подробного комментария к Правилам подготовки проектов и обновлении базы данных НЦЗД ”Автоматизированная система подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь“.

Всесторонняя работа по методическому обеспечению нормотворческой деятельности осуществляется НЦЗД в ходе постоянно проводимых научно-практических семинаров и конференций, тематических занятий с работниками юридических служб, в рамках системы прохождения в НЦЗД стажировок работниками государственных органов, постоянного устного консультирования специалистами НЦЗД представителей государственных органов (организаций). В целях совершенствования работы в этом направлении НЦЗД в 2006 г. планируется внедрить в деятельность нормотворческих органов Методические рекомендации по прогнозированию последствий принятия нормативных правовых актов и единые формы-обоснования к проектам законодательных актов, а также подготовить Методические рекомендации по изучению правоприменительной практики при подготовке проектов нормативных правовых актов.

Немалая роль НЦЗД проявляется и в реализации принятых нормативных правовых актов путем разъяснения их содержания в средствах массовой информации, подготовки практических пособий, научных комментариев, проведения просветительной и разъяснительной работы по отдельным аспектам применения законодательных актов.

В целях оказания действенной правовой помощи государственным органам (организациям) при подготовке и принятии правовых актов в республике создана уникальная государственная межведомственная автоматизированная система управления правовым ресурсом. При этом характерной особенностью белорусской модели государственной системы правовой информации является то, что государство практически взяло на себя ответственность за создание системы самого широкого доступа государственных органов (организаций) и населения к правовой информации, возложив эти функции на НЦПИ, образованный Указом Президента Республики Беларусь от 30 июня 1997 г. № 338 [11] на базе Республиканского центра правовой информации НИИ проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы Минюста.

В соответствии с Положением о НЦПИ, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 30 октября 1998 г. № 524 ”О мерах по совершенствованию государственной системы правовой информации“ [15], НЦПИ является центральным государственным научно-практическим учреждением в области компьютерного накопления, хранения, систематизации и предоставления в пользование эталонной правовой информации и находится в подчинении Администрации Президента Республики Беларусь. Общее руководство НЦЗД осуществляется Администрацией Президента Республики Беларусь (заместителем Главы Администрации Президента Республики Беларусь, курирующим вопросы в области права, и главным государственно-правовым управлением).

Директор НЦПИ назначается и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь. Центральный аппарат НЦПИ состоит из 125 человек. Работники НЦПИ (кроме лиц, финансируемых за счет доходов от хозяйственной деятельности НЦПИ) являются государственными служащими и по условиям оплаты труда, материальному и социальному обеспечению приравниваются к соответствующим категориям работников Администрации Президента Республики Беларусь. НЦПИ имеет на правах филиалов региональные центры правовой информации (в областях и г. Минске).

На сегодняшний день государственная система правовой информации позволяет пользоваться официальной и актуальной правовой информацией всем государственным органам (организациям), подготавливать и принимать правовые акты в условиях доступности и открытости разнообразной правовой информации в различных сферах общественных отношений (созданы и постоянно обновляются информационные базы об актах законодательства республиканских и местных органов Республики Беларусь и Российской Федерации, распоряжениях и протоколах поручений Главы государства и Правительства, международных договорах Республики Беларусь, законопроектах, судебной практике, содержащие около 95 тысяч документов, обеспечено постоянное функционирование Национального правового Интернет-портала Республики Беларусь).

2.2. Законотворческая деятельность Парламента

С 1937 г. по 1996 г. в Республике Беларусь высшим законодательным органом страны являлся однопалатный парламент – Верховный Совет.

В противоречие с основополагающим принципом разделения властей, который исходит из требования равенства ветвей власти и их самостоятельности, Верховный Совет рассматривался в качестве органа, доминирующего прежде всего над властью исполнительной. Верховный Совет выступал не только в качестве одной из ветвей власти, но и по собственному усмотрению мог устанавливать, определять и изменять полномочия всех других органов, имея неограниченную возможность принятия решений по любому вопросу.

Необходимость перераспределения полномочий между Парламентом и другими органами и их уточнения обусловили произошедшую в 1996 г. конституционную реформу, которая выразилась в установлении сбалансированных полномочий ветвей власти, возложении на Президента функций Главы государства, учреждении двухпалатного Парламента и повышении роли Правительства в системе ветвей власти и усилении его ответственности за состояние и развитие экономики и социальной политики.

Представительный и законодательный орган Республики Беларусь по Конституции в редакции 1996 г. приобрел более свойственное ему название – Национальное собрание, означающее окончательный отказ от советской модели высшего органа государственной власти и более совершенную структуру, которая соответствует устоявшимся стандартам парламентаризма. Палата представителей (численностью 110 депутатов) занимается разработкой и принятием законов, а Совет Республики (состоящий из 64 сенаторов) проводит конечную независимую экспертизу проектов и одобряет или отклоняет принятый ”нижней“ палатой законопроект.

За небольшой период деятельности Национальное собрание доказало своей работой, что двухпалатный парламент – это эффективный механизм обеспечения принятия более качественных, тщательно проработанных законов и действенный политический инструмент в построении гражданского общества и строительстве правового демократического государства, сбалансировано учитывающего интересы государства, общества и отдельных слоев населения.

Порядок деятельности палат Национального собрания, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики помимо Конституции Республики Беларусь и других законодательных актов определяется регламентами Палаты представителей и Совета Республики, подписываемыми председателями этих палат.

Руководство деятельностью палат Национального собрания осуществляется их председателями и заместителями председателей (по одному в каждой палате). Председатель каждой палаты Национального собрания:

осуществляет общее руководство палатой, возглавляет соответственно Совет Палаты представителей, Президиум Совета Республики, ведает внутренним распорядком палаты, ведет заседания палаты;

дает поручения постоянным комиссиям, секретариату и иным органам палаты по вопросам, относящимся к их ведению, направляет и контролирует деятельность секретариата палаты;

подписывает постановления палаты и решения соответственно Совета Палаты представителей, Президиума Совета Республики, издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

представляет палату во взаимоотношениях с Президентом Республики Беларусь, другой палатой Национального собрания, Правительством, иными государственными органами, общественными объединениями, организациями иностранных государств, международными организациями.

Основной организационной формой деятельности депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики являются избираемые этими палатами постоянные комиссии – постоянно действующие органы палат Национального собрания, осуществляющие предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, относящихся к сферам ведения палат Национального собрания. В свою очередь для содействия работе данных постоянных комиссий функционируют специальные отделы по обеспечению их деятельности, входящие в структуру секретариатов палат Парламента. Каждый депутат Палаты представителей, член Совета Республики (кроме руководителей палат) обязан состоять в одной из постоянных комиссий. Работа постоянных комиссий палат Национального собрания строится на основе коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов, гласности и инициативы членов комиссии.

В настоящее время в Палате представителей образовано 14 постоянных комиссий: по законодательству и судебно-правовым вопросам; по национальной безопасности; по государственному строительству, местному самоуправлению и регламенту; по правам человека, национальным отношениям и средствам массовой информации; по международным делам и связям с СНГ; по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию; по бюджету, финансам и налоговой политике; по денежно-кредитной политике и банковской деятельности; по труду, социальной защите, делам ветеранов и инвалидов; по промышленности, топливно-энергетическому комплексу, транспорту, связи и предпринимательству; по аграрным вопросам; по охране здоровья, физической культуре, делам семьи и молодежи; по жилищной политике, строительству, торговле и приватизации. В Совете Республике образовано 6 постоянных комиссий: по законодательству и государственному строительству; по экономике, бюджету и финансам; по образованию, науке, культуре и гуманитарным вопросам; по демографической безопасности и социальному развитию; по региональной политике и местному самоуправлению; по международным делам и национальной безопасности.

В целях надлежащей организации законопроектной работы и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат Национального собрания, действуют Совет Палаты представителей и Президиум Совета Республики, которые являются постоянно действующими коллегиальными органами, подотчетными соответствующей палате. Вспомогательными рабочими органами палат Национального собрания являются секретариаты, являющиеся юридическими лицами и осуществляющие организационное, информационно-аналитическое, правовое и иное обеспечение деятельности палат Парламента, их председателей и заместителей, постоянных комиссий, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики.

Палаты Национального собрания собираются на две очередные сессии в год (как правило, открываемые 2 октября и 2 апреля) с продолжительностью до девяноста дней, а также в случае особой необходимости созываются на внеочередные сессии согласно указам Главы государства или постановлениям двух палат Парламента. Работа палат Национального собрания осуществляется в форме пленарных заседаний каждой палаты, совместных заседаний палат, парламентских слушаний, деятельности постоянных и временных комиссий, других органов, в избирательных округах и в иных формах.

Принятие Национальным собранием законов обязательно в случаях, прямо предусмотренных Конституцией Республики Беларусь (пункт 2 статьи 97) [1]. При принятии же других законов следует исходить из того, что законами должны регулироваться лишь наиболее важные общественные отношения, имеющие общегосударственное значение и рассчитанные на длительное применение и широкий круг субъектов. Причем законы должны быть не декларативного, а прямого действия, содержать минимальное количество отсылочных норм и не подменять собой нормативные правовые акты более низкой юридической силы (акты Правительства, министерств, государственных комитетов). В обратном случае правовой акт не должен облекаться в форму закона.

При внесении законопроектов в Палату представителей субъектами права законодательной инициативы, которыми являются Президент Республики Беларусь, Совет Республики, депутат Палаты представителей, Правительство, 50 тысяч обладающих избирательным правом граждан, определяются докладчики по законопроектам в двух палатах Национального собрания. В качестве таких докладчиков, как правило, назначаются руководители государственных органов (организаций), являющихся ответственными исполнителями по подготовке данных проектов. В то же время на практике нередки случаи, когда докладчики законопроектов в палатах Парламента (например, руководитель Минюста) не обладают спецификой вопросов по предмету регулирования представляемых ими законопроектов и декретов и не могут дать исчерпывающих ответов на возникающие у депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики вопросы и замечания.

Для исключения указанной ситуации Правительству и его Аппарату необходимо более ответственно и выверено подходить к вопросу определения руководителей государственных органов, ответственных за подготовку проектов и, соответственно, за их последующее представление в Парламенте. Для качественного представления в палатах Национального собрания законопроектов и декретов их докладчиками должны быть определены исключительно руководители государственных органов, законодательно уполномоченных на реализацию государственной политики, осуществление регулирования и управления в отраслях (сферах деятельности), относящихся к предмету регулирования представляемых законопроектов и декретов. Определенная помощь основным докладчикам в качественном и всестороннем представлении законопроектов и декретов в Парламенте должна оказываться и со стороны депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, являющихся по ним содокладчиками.

Законопроекты вначале рассматриваются в Палате представителей, как правило, в двух чтениях, а затем – в Совете Республики. Парламентские чтения и одобрение законопроектов – самостоятельные этапы законодательной процедуры в палатах Национального собрания, заключающиеся в рассмотрении проектов законов и принятии по ним того или иного решения (положительного или отрицательного, промежуточного или окончательного). Установление в парламентской практике процедуры не одного, а нескольких чтений принятия законопроектов повышает уровень организации законотворческой работы, предупреждает принятие скоропалительных, непродуманных, популистских решений и позволяет более тщательно рассматривать законопроекты, своевременно устранять имеющиеся в них недостатки.

В соответствии с Регламентом Палаты представителей [36] при рассмотрении законопроектов в первом чтении обсуждаются концепция, направленность, структура законопроекта и целесообразность принятия закона. Поскольку под концепцией проекта понимается его основополагающая идея, ведущая мысль, то в первом чтении фактически обсуждается авторский замысел предлагаемого в законопроекте правового регулирования.

По мнению Реута В.И. [55, с. 59], с которым следует согласиться, доработка законопроекта в Палате представителей до его рассмотрения в первом чтении – явление неоднозначное. К такой доработке прибегают, в основном, в случаях, когда в Палату представителей внесен очевидно ”сырой“ законопроект, который не может быть представлен на рассмотрение Палаты представителей в авторской редакции в силу высокой вероятности его отклонения. В этом случае доработка имеет положительный аспект: возможность устранить недостатки законопроекта в Палате представителей, не прибегая к крайней мере – его отклонению, чем обеспечивается законодательно-процессуальная экономия. Однако доработка проекта до первого чтения имеет и отрицательные аспекты, поскольку она снижает уровень требований к вносимым в Палату представителей законопроектам. Субъекты права законодательной инициативы, полагаясь на эту доработку, нередко вносят на рассмотрение законодательного органа недостаточно качественные законопроекты. Невозможность доработки законопроектов в Парламенте, угроза их отклонения уже в первом чтении заставила бы инициаторов более строго подходить к подготовке законопроектов, что повысило бы качество законопроектной работы в целом.

Поэтому внесенный в Палату представителей законопроект должен быть рассмотрен этой палатой в том виде, в каком его посчитали необходимым оформить разработчики и инициатор. Именно такой подход позволит наиболее полно обеспечить реализацию конституционного права законодательной инициативы. Соответственно, и решение Палаты представителей, принимаемое в первом чтении, приобретет большую определенность: палата либо категорически не соглашается с концепцией проекта и отклоняет его, либо принципиально соглашается именно с авторской позицией, что, разумеется, не исключает возможности дальнейшей доработки проекта в рамках принятой концепции.

При рассмотрении законопроектов во втором чтении Палатой представителей обсуждаются возражения по концепции законопроекта и поправки к законопроекту. Голосование по проекту закона может проводиться в целом либо по структурным частям проекта. Если при доработке законопроекта ко второму чтению или в ходе рассмотрения законопроекта во втором чтении изменяется концепция законопроекта, Палатой представителей принимается решение о повторном рассмотрении проекта в первом чтении. По итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении Палата представителей принимает одно из следующих решений: о принятии проекта закона во втором чтении; об отклонении проекта закона; о возвращении проекта закона к процедуре первого чтения.

Следует отметить, что большинство проектов законов, разрабатываемых министерствами и вносимых Правительством в Палату представителей, готовятся во исполнение решений и поручений Президента. Но с точки зрения делопроизводства данные поручения снимаются с контроля самим фактом внесения проекта закона в Палату представителей. И затем министерствами судьба этих законопроектов надлежащим образом не отслеживается, поскольку основная работа над ними перекладывается на профильную постоянную комиссию Палаты представителей. В то же время должна вестись тесная совместная работа авторов законопроектов и парламентариев вплоть до принятия соответствующих законов.

Палатой представителей в 2005 г. принято 69 законопроектов в первом чтении и 77 – во втором чтении. В связи с внесением субъектами права законодательной инициативы в Палату представителей некачественно подготовленных законопроектов и с нарушением установленного порядка их внесения Палатой представителей в 2005 г. было отклонено 11 законопроектов. Данная цифра является довольно высоким показателем нормотворческого брака и свидетельствует о том, что многие недостатки в законопроектах закладываются разработчиками на самой ранней стадии их подготовки. Нередки случаи, когда Правительством на стадии внесения законопроектов в Палату представителей не в полной мере учитываются отдельные концептуальные замечания государственных органов, подчиненных Президенту Республики Беларусь, которые в последующем высказываются (поддерживаются) депутатами при рассмотрении в установленном порядке законопроектов и вынуждены устраняться уже в Палате представителей.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение двадцати дней (при объявлении законопроектов срочными – десяти дней) подлежат рассмотрению Советом Республики и по его результатам – одобрению либо отклонению постановлениями Совета Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты Национального собрания для преодоления возникших разногласий могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе. В практике есть случай (в 2004 г. по проекту Закона ”Об основах судебно-экспертной деятельности“), когда при недостижении согласия по рассматриваемому законопроекту между палатами Национального собрания Совет Республики отказался от создания согласительной комиссии, в результате чего законопроект дважды отклонялся Палатой представителей и сейчас находится в архиве данной палаты. Однако этот случай скорее является исключением, поскольку в последнее время наметилась определенная тенденция усиления взаимодействия между нижней и верхней палатами Парламента, о чем свидетельствует относительно незначительное количество отклоняемых Советом Республики законопроектов (около 6 %).

В то же время целесообразно принять следующие меры по повышению активности органов Совета Республики и его секретариата при доработке законопроектов к принятию Палатой представителей. Замечания по законопроектам должны в полном объеме представляться органами Совета Республики и его секретариатом в Палату представителей на начальных стадиях подготовки проектов, а не по редакции законопроектов, уже доработанных к принятию Палатой представителей во втором чтении при участии других заинтересованных государственных органов. Более активным должно быть участие в организуемых Палатой представителей совещаниях и рабочих группах по доработке законопроектов как работников Секретариата Совета Республики, так и членов Совета Республики.

Согласно проекту Закона о Национальном собрании [40] предлагается ввести рассмотрение Палатой представителей законопроектов в трех чтениях. Стадия третьего чтения позволит устранить имеющиеся в законопроектах редакционные неточности, провести тщательную лингвистическую экспертизу проектов в целях исключения внутренних противоречий, неоднозначных и неконкретных их предписаний. Процедура третьего чтения значительно не увеличит продолжительность рассмотрения законопроекта в Палате представителей, поскольку при отсутствии по нему замечаний и предложений не будет никаких препятствий перейти сразу от процедуры второго чтения к третьему чтению или даже принять законопроект в трех чтениях.

При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает закон (его отдельные положения) со своими возражениями в Палату представителей, что является нередкой практикой (нельзя сказать, что распространенной). Право выборочного вето, которым обладает Президент, позволяет ему исключать введение в действие всех или отдельных норм закона, представленного ему на подпись. Основными причинами возврата Главой государства принятых законов (их отдельных положений) являются учет не в полной мере нижней палатой Парламента в законопроекте замечаний и предложений главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь и заинтересованных центральных государственных органов; несогласование окончательного варианта принимаемого законопроекта с соответствующими государственными органами; принятие Президентом Республики Беларусь при наличии положительных заключений по закону компетентных государственных органов (подразделений) решения по собственной инициативе о необходимости пересмотра принятого закона (его отдельных положений).

По результатам рассмотрения закона с возражениями Президента Республики Беларусь Палата представителей принимает решение о согласии с возражениями Президента Республики Беларусь либо о преодолении его возражений и принятии закона в ранее принятой редакции (решения о преодолении данных возражений Главы государства в практике работы Палаты представителей отсутствуют).

Одной из основных нормотворческих функций палат Национального собрания является рассмотрение ими временных декретов, изданных Главой государства (кроме временных декретов, утративших силу к моменту их рассмотрения в Национальном собрании), по результатам которого палатами принимается решение о принятии временного декрета к сведению либо об его отмене. В 2005 г. Национальным собранием рассмотрено и принято к сведению 19 временных декретов. Несмотря на то, что практически все декреты Президента Республики Беларусь принимаются к сведению Национальным собранием, многими депутатами Палаты представителей неоднократно высказывались предложения о необходимости определенной корректировки отдельных норм принятых временных декретов. В этой связи представляется целесообразным привлечение представителей профильных постоянных комиссий палат Национального собрания к участию в подготовке временных декретов еще на стадии разработки их проектов Правительством и Администрацией Президента Республики Беларусь.

Палатой представителей также принимаются постановления распорядительного и контрольного характера, в частности, по вопросам:

организации работы Палаты представителей, кадровым вопросам, лишения депутата Палаты представителей неприкосновенности, отмены распоряжений Председателя Палаты представителей;

назначения выборов Президента Республики Беларусь, досрочного освобождения от должности и смещения с должности Президента Республики Беларусь, дачи согласия Президенту Республики Беларусь на назначение Премьер-министра, отклонения или одобрения программы деятельности Правительства, доверия Правительству, отставки Президента Республики Беларусь;

создания согласительной комиссии в случае отклонения законопроекта Советом Республики, повторного рассмотрения законопроекта, отклоненного Советом Республики, рассмотрения закона (его отдельных положений), возвращенных Президентом Республики Беларусь с возражениями для повторного голосования;

обращения в Конституционный Суд о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов.

Совет Республики, помимо одобрения либо отклонения принятых Палатой представителей законов, также осуществляет координацию деятельности местных Советов депутатов и организационно-методическое руководство ими, контроль за соответствием законодательству решений местных Советов депутатов, оказывает местным Советам депутатов информационную помощь, организует повышение квалификации их кадров.

Обращаясь с ежегодным посланием к белорусскому народу и Национальному собранию 23 мая 2006 г. [41], Президент Республики Беларусь Лукашенко А.Г. отметил, что задача Парламента сегодня – обеспечить стабильность и доступность законодательного регулирования. Парламентариям, по его словам, предстоит упорядочить и систематизировать действующие правовые акты, изъяв из них положения, негативно влияющие на процессы жизнедеятельности общества и государства.

В настоящее время практика встреч Главы государства с депутатским корпусом и сенаторами белорусского Парламента уже стала регулярной. Такие встречи, кроме представления Президентом ежегодного послания, также постоянно проходят в масштабе обсуждения текущих проблем и