Фискальная политика государства

темпов инфляции и решение других экономических проблем.

Природа фискальных проблем России

в переходный период

Природа фискальных проблем заключается в том, что их не удается решить раз и навсегда. Они могут возрождаться не только в случае чрезвычайных ситуаций (например, война или стихийное бедствие), отрицательного внешнего шока или просто ухудшения экономической конъюнктуры. Замедление темпов необходимых институциональных и структурных реформ, а также ослабление финансовой дисциплины очень быстро приводят к серьезным фискальным трудностям.

Разные темпы и пути осуществления процесса трансформации в отдельных странах не позволяют предложить единую характеристику фискальных проблем в постсоциалистическом мире.

Доходы, расходы и дефицит консолидированного
бюджета государственного сектора в России (в % к ВВП)

	Показа-тель	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996^а	1997^б
Россия	доходы	н.д.	н.д.	н.д.	44,2	36,1	34,6	32,2	30,4	н.д.
	расходы	н.д.	н.д.	н.д.	65,8	43,3	45,0	37,7	38,7	н.д.
	сальдо	н.д.	н.д.	н.д.	-21,6	-7,2	-10,4	-5,5	-8,3	-8,0

^a Предварительные оценки

^б Прогноз

Источник: EBRD [1996], EBRD [1997] и расчеты автора.

Общая сумма субсидий в России

в 1992-1994 гг. (в процентах к ВВП)

	1992 г.	1993 г.	1994 г.
Россия	8,9	8,6	7,5

Фискальный дефицит, квазифискальные расходы
центрального банка и совокупный дефицит в экономике России
в 1992-1994 гг. (в % в ВВП)

	Фискальный дефицит	Квазифискальные расходы	Совокупный дефицит
	1992	1993	1994	1992	1993	1994	1992	1993	1994
Россия	3,4	8,1	8,8	11,3	1,7	0,0	14,7	9,8	8,8

Данные о фискальной политике в России
в 1991-1994 гг. (в процентах к ВВП)

Позиция	1991 r.	1992 r.	1993 r.	1994 r.

Бюджет Федерации
Доходы	23,6	16,6	13,7	11,0
Расходы	22,8	27,4	20,3	21,9
Баланс	-0,8	-10,7	-6,7	-10,9
Бюджеты регионов
Доходы	...	17,6	15,7	17,5
Расходы	...	17,0	16,0	17,0
Баланс	...	0,6	-0,3	0,5
Баланс внебюджетных фондов
	-2,2	2,5	0,6	0,5
Внебюджетное субсидирование импорта
	-4,2	-11,9	-2,1	...
Баланс консолидированного бюджета
Субсидии	...	8,9	8,6	7,5
Баланс	-5,7	-18,8	-7,6	-9,9

Из данных, содержащихся в таблицах, можно сделать вывод, что основной причиной неудачной или запоздавшей макроэкономической стабилизации в России была незавершенность внешней и внутренней либерализации их экономик, непроведение необходимых структурных реформ (прежде всего в сельском хозяйстве, топливо-энергетическом и военно-промышленным комплексе), "мягкое" финансирование нереформированного сектора государственных предприятий и банков, а также политическая и организационная слабость основных государственных институтов (например, налоговой и таможенной инспекции).

Политика медленного реформирования и дальнейшее финансирование неэффективных секторов экономики, проводимые под популистскими лозунгами социальной защиты населения (в особенности беднейших слоев), а также смягчения тяжести процесса трансформации, в действительности наложили на все общество огромное бремя инфляционного налога и вызвали к жизни многочисленные патологические явления, обычно сопутствующие высокой инфляции. Надо также учитывать, что длительный период очень высокой инфляции обычно приводит к значительной демонетизации экономики и разрушению налоговой базы на долгое время. Именно поэтому социальные расходы должны были быть сокращены.

Некоторые страны СНГ (Туркменистан, Таджикистан, Белоруссия, Узбекистан) в конце 1997 г. по-прежнему далеки от достижения первичной стабилизации. Причиной задержки являются попытки сохранить пережитки

командной социалистической системы, отсутствие достаточной внутренней и внешней либерализации экономики, замедление процесса приватизации и популистская макроэкономическая политика. Особого внимания в этой группе заслуживает Белоруссия. Эта страна достигла первых признаков макроэкономической стабилизации в 1995 году, опираясь на единый, относительно стабильный, курс белорусского рубля к доллару и на частичную либерализацию белорусской экономики. К сожалению, с конца 1995 года президент Александр Лукашенко повернул назад курс экономической политики, возвращаясь к системе множественных курсов, используя другие административные (а иногда и силовые) инструменты из арсенала командной системы, задерживая приватизацию и искусственно форсируя экономический рост при помощи как административного нажима, так и мягкого кредитного финансирования. Эта тенденция тесно связана с авторитарным, явно антидемократическим поворотом в политической сфере. Белоруссия оказалась островом политического и экономического неокоммунизма среди демократических и рыночных соседей.

В СНГ произошло наложение вторичного фискального кризиса (прежде всего - снижения доходов и роста социальных расходов) на непреодоленный первичный фискальный кризис. В России эти проблемы дополнительно осложняются ущербными принципами фискального федерализма. Федеральное правительство по причинам политического и административного характера не контролирует полностью фискальную политику субъектов Федерации. Результатом этого являлся отмечавшийся в 1994-1996 гг. более глубокий дефицит консолидированного бюджета (включая бюджеты субъектов Федерации) по сравнению с дефицитом федерального бюджета.

Как показывает таблица, России, удалось в конце концов достигнуть серьезного снижения инфляции. Однако сохранился довольно высокий бюджетный дефицит при низком или даже очень низком уровне бюджетных доходов. Встает вопрос, как в этих условиях оказалось возможным снижение инфляции и насколько оно будет прочным в будущем?

Годовая инфляция

(декабрь к декабрю, в процентах)

	1991	1992	1993	1994	1995	1996 предварит.	1997 прогноз
Россия	144	2501	837	217	132	22	14

В 1994-1995 гг. имела место интересная полемика между Джеффри Саксом и МВФ, касающаяся стратегии проведения первичной макроэкономической стабилизации в постсоциалистических странах на фоне

неудачных попыток стабилизации в России в 1992-1993 гг. Джеффри Сакс обвинял МВФ в слишком жестком подходе к требованию фискальной сбалансированности, не учитывающей политических реалий (Эта критика не была верной, так как в рамках действующих в это время в странах СНГ программ системной перестройки (STF - Systemic Transformation Facility) МВФ соглашался на очень высокий бюджетный дефицит, вплоть до 10% ВВП, при уровне монетизации экономики не выше 20% ВВП), предлагая, со своей стороны, политику фиксированного валютного курса как главного антиинфляционного якоря, поддержанного стабилизационным фондом, созданным международными финансовыми организациями и государствами развитых стран (по образцу Польши в 1990 г.). Согласно этой концепции, надежно зафиксированный валютный курс должен быстро снизить инфляционные ожидания и повысить спрос на национальную валюту, расширяя, тем самым, поле маневра в области денежной и фискальной политики. Умеренный фискальный дефицит должен финансироваться иностранной финансовой помощью и выпуском казначейских обязательств.

Антиинфляционные программы в тех странах СНГ, где они окончились успехом, пошли фактически по сценарию, предложенному Джеффри Саксом. Почти везде ключевую роль сыграла фактическая стабилизация валютного курса (хотя часто курс был формально плавающим), а также резкое ограничение эмиссионного финансирования бюджетного дефицита и квазибюджетных операций центральных банков. Однако сам бюджетный дефицит остался значительным - как правило около 5% ВВП и выше. Его финансирование осуществляется прежде всего за счет иностранной помощи и выпуска государственных ценных бумаг.

Международная помощь в виде грантов и льготных кредитов (прежде всего МВФ и Всемирного банка) сыграла существенную роль. Россия, использовала внешнее финансирование, однако в большинстве случаев это были кредиты, полученные на более или менее нормальных рыночных условиях. Россия сильно развила внутреннее заимствование путем выпуска разного типа казначейских обязательств и государственных облигаций. Ситуация на международных финансовых рынках в 1996 г. и первой половине 1997 г., т.е. наличие свободного капитала и готовность инвесторов вкладывать его в так называемые новые рыночные экономики (emerging markets) способствовала развитию этого относительно дешевого и легкодоступного источника финансирования бюджетного дефицита (особенно привлекательного в условиях стабильности валютного курса).

Однако широкомасштабное внутреннее и внешнее заимствование позволяет решить фискальные вопросы и обеспечить макроэкономическую стабильность лишь только на короткий срок. Нарастающий объем госдолга (особенно в условиях продолжающегося падения официально регистрируемого ВВП) очень быстро усугубляет бремя текущих процентных

платежей и может легко привести к кризису ликвидности государственных финансов.

Не очень оптимистически выглядит ситуация в России, поскольку на значительный долг, унаследованный от СССР, накладываются быстро растущие новые обязательства.

Серия финансовых кризисов в новых рыночных экономиках в 1997 году, и растущая по этой причине нестабильность международных финансовых рынков резко ограничили возможности относительно дешевого внешнего финансирования.

Фактическая картина сбалансирования государственных финансов в России выглядит обычно намного хуже, чем это можно заключить из официальных бюджетных данных. Это происходит потому, что кассовый дефицит бюджета не отражает фактической сбалансированности государственных финансов, а официально зарегистрированный госдолг - всех фактических и потенциальных обязательств государства.

Бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды (например, пенсионные фонды) и бюджетные организации регулярно задерживают выплату своих обязательств работникам, пенсионерам, поставщикам, и т. п. В 1995-1997 гг. средняя накопленная задолженность по зарплате в России достигала временами уровня 5-6 месяцев. Регулярные неплатежи касаются и поставок энергии бюджетным организациям, что нарушает работу предприятий ТЭК.

Механизм возникновения бюджетных неплатежей очень прост: у его основ лежит нереалистическое бюджетное планирование, т. е. переоценка возможного уровня реального ВВП и реальных доходов. На практике недоимка запланированных доходов означает необходимость регулярного секвестирования расходов, что напрямую ведет к росту неплатежей, полному хаосу в управлении бюджетной сферой, падению финансовой, в том числе налоговой, дисциплины и подрыву авторитета государственных институтов. Если с самого начала переоценку бюджетных доходов можно было считать технической ошибкой процесса прогнозирования, вызванной высокими и не до конца определенными темпами инфляции, неизвестными темпами падения ВВП и т. п., то очень быстро она стала сознательным, регулярно повторяемым шагом, имеющим в своей основе нежелание парламентов (а часто и правительств) брать на себя ответственность за политически непопулярное снижение расходов. В результате всю ответственность за механическое сокращение расходов в виде секвестирования вынуждено взять на себя министерство финансов или входящее в его состав казначейство.

В России уровень перераспределения ВВП через бюджет находится на значительно более низком уровне, чем в странах Центральной Европы, и при этом регулярно снижается. Однако вряд ли можно сказать, что эта тенденция - результат сознательного политического выбора. Скорее всего, он определяется спонтанным падением уровня собираемости доходов, вызванным многочисленными недостатками налогового законодательства и

налоговой администрации, а также других государственных структур. Описанный выше механизм секвестирования не позволяет противостоять низкой бюджетной и налоговой дисциплине. Высокая инфляция или гиперинфляция привела во многих странах к серьезной эрозии налоговой базы, вследствие падения общей монетизации экономики и вытеснения части деловой активности в теневую зону.

Среди недостатков налогового законодательства, в первую очередь, надо вспомнить о многочисленных налоговых льготах, а также о неправильных принципах бухгалтерского учета (например, начисление выручки и прибыли по принципу оплаты, а не отгрузки). Серьезным препятствием в нормальной собираемости НДС, акцизов и импортных пошлин являются плохо защищенные границы. Что касается самого НДС, дополнительными техническими проблемами являются: плохо работающий механизм налогового кредита (возврата этого налога покупателям средств производства, сырья, энергии, материалов, полуфабрикатов, услуг, и т.п., включающих НДС с предыдущей фазы производства или торгового оборота), а также изначальное принятие принципа происхождения, а не назначения в налогообложении товаропотоков между странами СНГ. Это последнее решение было обосновано в 1992 году, с одной стороны, отсутствием границ и таможни между бывшими союзными республиками, а с другой стороны - политической надеждой на сохранение особого статуса экономических отношений на территории бывшего СССР.

Корректировка фискальной политики, необходимая для предотвращения краха в августе 1998 года, могла бы быть осуществлена в достаточно сжатые сроки. Благоприятная ситуация на финансовых рынках в 1996-1997 гг давала такую возможность . Вместо этого правительство ухватилось за новую возможность выйти на рынки капиталов, воспользовавшись ростом цен на облигации. И только в связи с “азиатским” кризисом начались преобразования в бюджетно-налоговой сфере, но времени на них уже не оставалось.

Итак, август 1998 года. Дефолт - не только по ГКО-ОФЗ, но и по валютным обязательствам частных фирм и банков. Долги России были немалыми, но никак не критическими : внутренний долг - около 40 % ВВП, весь внешний менее 50 % ВВП. Также увеличился разрыв по рублевым и долларовым процентным ставкам, но не по ставкам долларовых займов России и других стран, что означало недоверие российской валюте, а не платежеспособности правительства. Финансируя почти 1/3 всех расходов через продажу ГКО-ОФЗ, государство выстроило пирамиду и она должна была рухнуть - но года через три, а не сейчас. Что дала реструктуризация ГКО ? экономию в 2 млрд долларов в месяц до конца 1999 года в виде отложенных платежей. В тоже время прямые потери (возможность заемного финансирования дефицита бюджета) составляют схожую величину. Плюс косвенные потери, связанные с потерей доверия к государству и финансовым

институтам и изъятие вкладов. Все это привело к запуску печатного станка, инфляции.

В настоящее время особенно остро проявились недостатки финансовой политики, сдерживающие экономическое и социальное развитие Российской Федерации. К ним относятся:

- догматический (нетворческий) характер финансовой политики, ее неспособность быстро реагировать на изменяющиеся условия развития нашего государства;

- отсутствие стратегических разработок;

- проведение частичных, малообоснованных тактических мероприятий, ориентированных на сиюминутную выгоду;

- отрыв финансовой политики от фактического состояния дел в экономике;

- нарушение сбалансированности государственного бюджета Российской Федерации;

- остаточный подход при определении финансовой базы удовлетворения социальных потребностей граждан.

Все это прямо сказывается на неразвитости бюджетной системы и финансовой политики страны.

В заключение надо сказать, что, несмотря на некоторые негативные тенденции в российской финансовой политике, проводящиеся реформы открывают широкие перспективы развития, как государственного, так и частного сектора экономики.

Сейчас Россия идет по сложному пути реформ. Несомненно политика, проводимая правительством в области финансов, неоднозначна. Она содержит как положительные стороны, так и много отрицательных моментов.

Однако, несмотря на трудности, всегда сопровождающие переходную экономику, что намечающиеся реформы в бюджетной сфере, о которых неоднократно говорил министр финансов Российской Федерации, окажут свое позитивное влияние на общее экономическое положение в стране и вкупе с другими с другими государственными регулирующими мероприятиями, наконец, поставят на ноги отечественную экономику. Весомый вклад в укрепление экономической базы российского народного хозяйства окажет развивающийся частный сектор экономики, которому финансовая политика должна предоставить максимальные возможности для роста. Кроме этого, посильную помощь в реформировании механизмов экономического регулирования экономики сможет внести новое поколение экономистов, не обремененное прошлыми стереотипами административно-командного управления государством.

9. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Бюджет – это система, используемая правительством и другими организациями для планирования доходов и расходов и для осуществления контроля над ними.

В настоящее время бюджет и налогово-бюджетная политика неотделимы друг от друга. Налогово-бюджетная политика включает в себя мероприятия по сбору налогов и расходованию бюджетных средств. Эта политика является важнейшим инструментом формирования государственного бюджета. С другой стороны она включает в себя теоретическую основу и на практике определяет статьи расхода бюджетных средств.

Изучение источников формирования государственного бюджета, а также факторов, влекущих за собой дефицит бюджета, является одной из важнейших задач ряда государственных институтов и экономической теории в целом.

В любой стране, при любой общественно-политической и социально-экономической системе экономика в той или иной степени регулируется государством в лице государственных органов.

Государственное регулирование экономики может быть направлено как на ограничение или даже на подавление нежелательных для общества видов экономической деятельности, таких, как производство и торговля наркотиками, оружием, так и на поддержку некоторых форм предпринимательства (фермерских хозяйств, малых форм экономической деятельности, видов благотворительной деятельности).

А также государственное регулирование экономики и использование механизмов бюджетно-налоговой политики ставит своей главной целью обеспечить стабильные темпы экономического роста, соблюдать интересы государства, общества в целом, социально незащищенных слоев населения, не забывая при этом о правах и свободе личности.

Государство следит за тем, чтобы в условиях экономической свободы общественные интересы не были ущемлены устремлениями и интересами отдельных регионов, социальных групп, отраслей, монополий, предпринимателей, частных лиц. Государственное регулирование направлено также на защиту интересов будущих поколений, охрану окружающей среды, предотвращение ее загрязнения, гибели природы.

Правильное построение экономических рычагов управления государства ведёт к стабильному, уравновешенному и процветающему образу жизни всех субъектов государства.

10. СПИСОК

ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. С. Губанов «Макроэкономическое регулирование. За какой моделью будущее?» //Экономист. –1992. –№ 6.

2. М. Ионов «Роль государства в экономике» //Экономист. –1995. –№ 8

3. А. Лившиц «Методы и формы государственного регулирования» // Человек и труд. –1992. – № 9,10.

4. Общая экономическая теория (политэкономия) // Учебник под общей ред. акад. В.И. Видяпина, акад. Г.П. Журавлёвой. М.: ПРОМО-Медиа, 1995.

5. Налоги и налогообложение // Учебник для вузов. – М.: Инфра – М., 1998.

6. Налоговые системы зарубежных стран// Учебник под ред. В.Г. Князева, Д.Г. Черника – 2-е изд., перераб. и допол. – М.: Закон и право, 1997.

7. Экономика // Учебник. 3-е издание. Под редакцией проф. Булатова. – М., 1999.

8. Макроэкономика // Т.А. Агапова, С.Ф. Серегина.. – М., 1997.

19.10.2010