Развитие субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений (на примере Самарской области)

особенностями этнического и конфессионального состава населения, спецификой хозяйственного уклада, бытовых традиций. «Регион» может иметь и другие характеристики, данные ему исходя из природно-географических, управленческих, культурно-исторических особенностей и свойств.

Таким образом, регион вступает как относительно целостное образование, выделенное по ряду признаков: географическому (Кавказ), экономическому (Дальневосточный регион), геополитическому (Азиатско-Тихоокеанский регион), административно-политическому (субъекты федерации, штаты). По мнению А.А. Мацнева1, «существует несколько подходов в российской регионологии. Сторонники наиболее распространенного из них считают, что нынешний субъект Федерации, как он закреплен в Основном законе и есть регион. Противники их исходят из исторически сложившихся ареалов, включающих по 7-9 нынешних субъектов Федерации... Традиционное понимание региона вряд ли можно назвать новым... так как он неуклонно применялся в хозяйственно управленческой сфере. РСФСР была поделена на 11 укрупненных экономических регионов... Такой укрупненный экономический район во всей полноте его специфики представляет российский регион».

Понятие «регион» можно трактовать и более расширенно. В этом случае, под регионом понимается политологическая квалификация той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Свои политологические трактовки категории «регион» дают известные российские исследователи В.Туровский и С.Бирюков. Первый, вводя понятие «политический регион», обозначает им «территорию политического сообщества, обладающую системным единством политических особенностей». С.Бирюков понимает регион как часть территории государства, имеющую законодательно закрепленные границы, собственные органы государственного и местного самоуправления и находящуюся в определенных юридических отношениях с центральными органами государственного управления.

Рассматривая регион как политологическую категорию, необходимо отметить, что будучи субъектом Федерации, регион является субъектом всех общественных, в том числе и политических процессов. Регион самостоятельно формирует систему власти, имеет право законодательно регулировать общественные отношения вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения.

Понятие «регион» имеет производные: «регионализм», «регионализация», «региональная политика».

«Регионализм» в России и в СССР рассматривается как форма государственного устройства и управления. Регионализм представляет собой различные формы социально-культурной и политической самоидентификации территориальных сообществ, проявляющих себя в идеях, настроениях, действиях, направленных на сохранение самобытности региона или повышение его статуса в системе государств-наций.

От «регионализма» отличают понятие «регионализация», за которым стоит внешний процесс регионального строительства, осуществляемого центральными органами власти и управления.

«Региональная политика» – это важное направление внутренней политики государства, представляющее собой систему мер, развитие территорий путем распределения инвестиционной поддержки, регулирования межбюджетных отношений, разграничения полномочий и других механизмов государственного регулирования.

Основные проблемы, сдерживающие темпы социально-экономического развития регионов, должны рассматриваться и решаться комплексно, взаимосвязано и в межрегиональном масштабе. Средством решения данной проблемы должна стать Стратегия регионального развития, определяющая комплекс мероприятий по вопросам территориального развития субъектов Российской Федерации. Она должна включать главные принципы и механизмы регионального развития, необходимые нормативные и правовые акты, перечень задач, а также требования к разработке программно-целевых методов.

Попытка реформировать российское общество в 90-е годы на демократических идеалах западного типа вступила в противоречие с российским традиционализмом и ментальностью, веками господствующими в нашей стране. Пропаганда и внедрение западных образцов демократического государства сильно подрывала основы преемственности традиций и обычаев, веками существовавших в нашей стране. После распада СССР регионализация в России приобрела черты трансформированного единого советского пространства. Основой регионализации как административно-территориального деления остается структура советского пространства и присущие ей отношения. Новая формирующая реальность постсоветского пространства и общества стала определяться как его современная регионализация. В середине 90-х годов начала разрабатываться региональная политика в целях оптимизации государственного управления.

Региональная политика- это важное направление внутренней политики государства, представляющее собой систему мер, направленных на социально-демографическое и экономическое развитие территорий путем распределения инвестиционной поддержки, регулирования межбюджетных отношений, разграничения полномочий и других механизмов государственного регулирования.

Региональная политика, зачастую идентифицировалась как федеративная политика, а субъекты федерации – как регион. Вместе с тем, как отмечает И.В.Следзевский1, проблема регионализации России шире проблемы федерализма, развития федеративных отношений между центром и субъектами федерации, поскольку включает специфические вопросы властных полномочий регионов внутри государства, формирования регионального сознания и региональной идентичности, создания межрегиональных, экономических и других объединений, которые могут выходить за рамки границ федеративных единиц. И сегодня стратегия совершенствования федеративных отношений как долгосрочная программа увязана с вопросами регионализации страны и государственного управления.

Проблемы, сдерживающие темпы социально-экономического развития регионов, являются общими для многих субъектов РФ и должны рассматриваться и решаться комплексно, взаимосвязано, в межрегиональном масштабе. Средством решения данных задач должна стать Стратегия регионального развития, определяющая комплекс мероприятий по вопросам территориального развития Субъектов Российской Федерации. Стратегия должна включать главные принципы и механизмы регионального развития, необходимые нормативно-правовые акты, перечень задач, а также требования к разработке программно-целевых методов.

Для любого федеративного государства региональная политика является одним из основных предметов деятельности государства, главным способом регулирования развития своих территорий. Таким образом, региональная политика выступает основным регулятором политических и социально-экономических взаимоотношений в системе координат «центр-регионы». С учетом реализации федеративной реформы и разграничения компетенции между уровнями публичной власти основным механизмом регионального развития в стране стала перераспределение средств и имеющихся ресурсов между различными регионами страны, позволяющее снизить диспропорции в развитии. В начале 2000 года была принята целевая программа по сокращению различий в социально-экономическом развитии регионов. Политика выравнивания социально-экономического развития регионов в последние годы была ориентирована на бюджетное выравнивание, т.е. на систему мер по частичной компенсации для регионов долговременно сложившегося разрыва в уровне их экономического и налогового потенциала. Бюджетное выравнивание в отношении экономически менее развитых регионов является необходимым в части обеспечения уровня минимальных социальных гарантий.

На данном этапе такая политика может быть целесообразной только при условии глубокой проработки перспективных направлений регионального развития. В 2005-2006 гг. в сфере регионального развития была предпринята попытка совершить радикальный поворот, было воссоздано Министерство регионального развития РФ, которое должно было осуществлять мониторинг и анализ реализации государственной региональной политики. По итогам первичного мониторинга реализации государственной региональной политики министерством была подготовлена «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов РФ», в которой было предложено отказаться от практики механического подтягивания проблемных территорий до уровня регионов-лидеров, а основной упор делается на дифференцированное развитие регионов, фактическое закрепление их нынешней роли в экономике России и территориальной структуре хозяйства. Проекция такой схемы на сферу межбюджетных отношений означает, что стимулирующая функция межбюджетных отношений объективно отходит на второй план, а главным становится использование средств межбюджетного регулирования для поддержания большинства регионов на уровне минимальной выживаемости и реализации социальных гарантий граждан. Основная концентрация средств будет осуществляться в регионах, обладающих в перспективе наибольшими возможностями роста инвестиций, производства и занятости.

На различных этапах новейшей истории нашего государства, решая вопросы социально-экономического развития регионов предпринимались различные попытки создания «горизонтальных» экономических и политических связей между соседними субъектами федерации, которые формировали межрегиональные Ассоциации. В них входили практически все субъекты Российской Федерации. Учредителями межрегиональных ассоциаций выступали первые руководители исполнительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации. Это был очень интересный опыт, который на каждом конкретном этапе решал поставленные задачи. И все же эта «инициатива снизу» не может заменить государственную региональную политику, которая должна быть построена с учетом не только экономических интересов конкретного региона, но и стратегических планов развития данного региона и федерации в целом.

Однако в Российской Федерации следует учитывать то, что любая региональная политика органически связана с политикой национальной. Ее успех в значительной мере обусловлен необходимостью учета этнической, национальной специфики регионов, социальных, культурных потребностей населения всех субъектов Федерации и особенно сложившейся в них ситуации. Региональная политика может эффективно осуществляться на основе глубокого знания истории, традиций и верований каждого конкретного региона. Поэтому актуально звучит вопрос о реформировании федерализма без учета национального фактора, более учитывая региональные связи между субъектами федерации, ориентируясь на уменьшение числа субъектов Российской Федерации. За прошедший период удалось сформировать условия и обеспечить государственную целостность Российской федерации. Политическим и правовыми механизмами удалось вернуть страну в рамки правового поля. Основным средством решения этой проблемы стала централизация государственной власти. Начало этому процессу было положено административной реформой. Обновленная структура федерального правительства была создана с учетом уточнения компетенции Федерации и появления новых задач и функций государственного управления. Предпринятыми мерами удалось достичь общего понимания единых целей и задач, стоящих перед государством на всех уровнях, – федеральном, региональном и местном. Проводимая государственная политика во всех сферах общества привела к выраженному стремлению субъектов Российской федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству. За прошедший период удалось предпринять меры по укреплению территориальной целостности, обеспечить единство экономического пространства, обеспечить верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории страны, решить проблему единого гражданства и преодолеть тенденции появления гражданства субъектов Российской Федерации, законодательно урегулировать вопрос о субъектном составе страны, возможности его изменения. Обеспечен принцип единства системы государственной власти. Укрепление федеральной власти фактически означало появление общих принципов создания органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Имеющаяся законодательная база обеспечивает формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации на общих, равных для всех регионов принципов.1

Новое направление реформирования федеративных отношений, и стратегии регионального развития страны отмечается Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000 года, 30 января 2001 года)2. В соответствии с ним Россия была поделена на семь федеральных округов. В этом контексте становится целесообразно рассматривать каждый из федеральных округов как регион, имеющих все присущие ему признаки. Учреждение федеральных округов оказалось малоэффективным с точки зрения задач перспективной региональной политики. Нарезка федеральных округов тоже не совпадает с традиционным экономическим зонированием российских территорий. Этот Указ имел целью реформирование властной вертикали в России для координации экономического, социокультурного развития регионов, укрепления российской государственности в целом.

Задачей полпредов является организация в федеральном округе взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными организациями и религиозными объединениями. Представитель Президента и его аппарат разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономическое взаимодействие субъектов РФ, программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа. Т.е фактически, участвует в формировании и реализации региональных программ социально-экономического развития.

В соответствии с указом, Россия была поделена на семь федеральных округов: 1. Центральный федеральный округ; 2. Северо-Западный федеральный округ; 3. Южный федеральный округ; 4. Приволжский федеральный округ; 5, Уральский федеральный округ; 6. Сибирский федеральный округ; 7. Дальневосточный федеральный округ.

Приволжский федеральный округ (ПФО) включает 14 субъектов Российской Федерации (Указ Президента РФ от 13.05.2000), в том числе: 6 республик (Башкортостан, Марий-Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Чувашия), 7 областей (Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская), и Пермский край (в регион вошли Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, дата образования – 1 декабря 2005 года).

Приволжский федеральный округ расположен в центре Европейской части РФ. Территория ПФО составляет 7,27% от территории Российской Федерации. Здесь проживает многонациональное население – 22,1% от общего числа граждан России: это второй по численности населения федеральный округ после Центрального. Основу населения составляют горожане. Например, в Самарской области этот показатель составляет более 80%, Нижегородской – 78%, Пермской – 76%, что в целом несколько выше общероссийского показателя (примерно 73%). Т.е. Приволжский регион занимает важнейшее место в системе федеративных отношений, основу которого составляют городские жители, занятые высококвалифицированным трудом. Более того, в состав Приволжского федерального округа входят и национально-территориальные образования.

Рассматривая конкретный регион – Приволжский федеральный округ, в целом на территории этого региона проживают русские (более 70%), татары, башкиры, чуваши, удмурты, мордва, марийцы, коми-пермяки, а также представители других национальностей и этнических групп. Большинство населения ПФО православного вероисповедания (примерно 70-75%); более 20% исповедуют ислам. На территории ПФО осуществляют свою деятельность представители иудаизма, лютеранства и некоторых других конфессий.

В структуре промышленности первенствуют такие отрасли, как машиностроение и топливно-энергетический комплекс. Существенный объем промышленного производства Приволжского федерального округа составляет продукция сельского хозяйства, химической и легкой промышленности. Доля промышленного производства ПФО в экономике России составляет 23,9% – это высший показатель (на втором месте стоит Центральный федеральный округ). В структуре промышленности первенствуют такие отрасли, как машиностроение (Марий Эл, Мордовия, Удмуртия, Чувашия; Кировская, Пензенская, Самарская и Ульяновские области) и топливно-энергетический комплекс (Башкортостан и Татарстан; Нижегородская, Оренбургская, Саратовские области и Пермский край). Однако существенный объем промышленного производства ПФО составляют продукция сельского хозяйства (Татарстан, Башкортостан, Нижегородская и Ульяновская области, Пермский край.), химической (Татарстан, Башкортостан, Нижегородская и Самарская области, Пермский край) и легкой (Татарстан, Марий Эл, Мордовия, Нижегородская и Пензенская области, Пермский край) промышленности. Доля Приволжского федерального округа в общем объеме производства продукции сельского хозяйства всех сельхозпроизводителей России во II квартале 2009 года составила 24,7%. Продукцию лесного хозяйства (в т.ч. и на экспорт) поставляют Удмуртия, Марий Эл. Кировская, Пермская и Оренбургская области и Пермский край.

Учитывая инвестиционную привлекательность ПФО, объем инвестиций в Приволжский федеральный округ составляет 15,3% всех инвестиций России. Индекс промышленного производства по видам экономической деятельности «Добыча полезных ископаемых», «Обрабатывающие производства», «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды» по сравнению с I полугодием 2009 года составил 102,2%. (в целом по России 104,0%). Весьма высок рейтинг ПФО и по таким показателям, как наука, искусство и культура. Число лиц с высшим образованием приближается к общероссийскому показателю и составляет в среднем 10,7% (по РФ примерно 11%). Отмечается также высокая активность избирателей во время проведения выборных кампаний различного уровня. Таким образом, Приволжский федеральный округ играет важнейшую роль в экономике страны, территориально находясь в центре страны, являясь связующим звеном между западной и восточной частью Российской Федерации.

Анализируя основные показатели социально-экономического развития Самарской области, как составной части Приволжского федерального округа по различным критериям, мы приходим к ряду выводов. Стратегическое положение Самарской области, ее потенциал (как кадровый, так и ресурсный) говорит о важности этого субъекта федерации, который является примером мирного сосуществования разных этнических и конфессиональных общностей.

Перепись показала, что Самарская область занимает двенадцатое место в России по численности населения. Благодаря достаточно высокому уровню жизни населения Самарская область является миграционно привлекательным регионом России. Преобладающая часть городского населения Самарской области (82%) проживает в городах с численностью населения более 100 тыс.жителей. 58 процентов жителей области проживает в городах Самаре (36%) и Тольятти (22%). На долю остальных городов приходится 18,6 процентов населения. На долю административных районов Самарской области приходится 23,3% жителей области. Согласно итогам переписи процесс урбанизации, столь мощный во второй половине XX века, не только не развивается, но и начинает движение вспять. По прогнозам экспертов ООН к 2010 году сельское и городское население Земли впервые в истории будет одинаковым по численности. За последнее десятилетие численность населения в г. Самаре сократилась на 5,2%. Но в знаменитом на всю Россию автограде г. Тольятти отмечен наибольший среди населенных пунктов Самарской области прирост населения – 11,7 %. Во всех городах и районах области, как и в России в целом, сохраняется характерное преобладание численности женщин (54%) над численностью мужчин, кроме Волжского района, где доля мужчин в общей численности населения составляет более половины (51,4%). Область весьма многонациональна по своему этническому составу. Большинство населения составляют русские – 83,4%. Другие национальности выглядят следующим образом: татары – 3,6%, мордва – 3,6%, чуваши – 3,6%, украинцы – 2,5%, белорусы – 0,6%, казахи – 0,4%, евреи – 0,4%, немцы – 0,3%, башкиры – 0,2%, марийцы – 0,1%, представители других национальностей – 1,3%. В настоящее время активно идет процесс возрождения казачества – первых вольных российских поселенцев на этой земле. Административно-территориально Самарская область делится на 11 городов (Самара и Тольятти еще разделены, в общей сложности, на 12 городских районов), 24 поселка городского типа и 27 сельских районов.

Следует вспомнить, идеи укрупнения и взаимодействия между регионами выдвигались неоднократно. На основе идеи об укрупнении субъектов Российской Федерации была создана в октябре 1990 года при непосредственном участии Э. Росселя и А. Тулеева «Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение». Основной целью ассоциации, включившей в себя девятнадцать регионов, в соответствии с уставом, являлось обеспечение необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития на основе объединения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов, для стабилизации межнациональных отношений. Т.е. идея «горизонтальных» связей в регионах, создаваемых для создания единых программ социально-экономического развития не новы, и в разных формах предлагались уже после распада СССР. На наш взгляд, создание реально функционирующих межрегиональных ассоциаций, решающих социально-экономические задачи региона, может являться реальной опорой для работы федеральных окружных комиссий, достижения равновесия внутри регионов. При этом это будет некое «горизонтальное» объединение, не меняющее структуру федеративного устройства страны.

То есть идея регионализации как бы возникла стихийно, органы государственной власти в то время не способны были предложить научно и политически обоснованный вариант регионализации в целях укрепления многонациональной государственности. Этот процесс был проанализирован, и с приходом нового президента, федеральная власть стала предпринимать конкретные шаги по укреплению межрегиональных связей посредством создания федеральных округов и полномочных представителей в них.

О необходимости объединения субъектов федерации еще в 2002 году заявил губернатор Ярославской области А. Лисицын тем, что направил в администрацию Президента законопроект «Об эксперименте по укреплению регионов». Лисицын А. предложил в обход прописанной в Законе «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ» процедуры о проведении пробного объединения трех-четырех субъектов распространить полученный положительный опыт на остальную Федерацию. При этом предлагалось назначить руководителя экспериментального региона непосредственно из Кремля. О целесообразности объединения шли дискуссии. Эта коллизия разрешилась в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Противники объединения приводят убедительные доводы о невыгодности его, видят в нем механизм решения проблем кризисных субъектов Федерации. По их мнению, заниматься кризисными регионами должен именно центр, а не богатые соседи. Все, кто выступает против идеи объединения и укрупнения, отмечают отсутствие независимой экономической экспертизы по этому вопросу и якобы явную заинтересованность отдельных региональных лидеров. В целом же идеи об объединении регионов всегда упираются в вопрос межбюджетных отношений и распределение налогов на добычу полезных ископаемых, являющиеся бюджетоформирующими для многих субъектов. Однако истинный интерес регионов по поводу объединения могут выразить только ее жители на референдумах, которые являются обязательной процедуры при объединении субъектов Федерации. Очевидно, что объединение субъектов Федерации можно считать не декларативным (установочным) сверху, а общим для всех процессом, и будет носить локальный, региональный характер и проходить во временном измерении. А такие регионы, как Поволжье, Северный Кавказ намного сложнее.

Следует отметить, что формат регионализации на основе интеграции субъектов Федерации с учетом особенностей регионов пока не выработан. Между тем дискуссии о субъектном составе Российской Федерации выражают собой одну из серьезных проблем долгосрочной стратегии развития российского федерализма, со всей ясностью демонстрирует весь массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве за последние годы. При этом высказывается мнение, что изменение субъектного состава Федерации не влечет за собой пересмотр конституционных норм, так как Конституция РФ в этом отношении еще не выработала свой ресурс.

При таком подходе, цель – сокращение количества субъектов федерации. Количество субъектов не позволяет эффективно управлять ими. Поэтому одним из обоснований укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России. Речь идет об укрупнении ряда субъектов Федерации с целью создания регионов с более стабильной бюджетной ситуацией, для упрочения социально-экономического, налогового потенциала, повышения благосостояния населения.

Регионализация безусловно будет способствовать усилению регулирующей роли государства в финансовом секторе экономики. Основой финансовой политики является система организации финансовых отношений. Финансовая политика региона реализуется в пределах ее компетенции в вопросах законодательного регулирования, организации и управления финансовыми потоками. Функционирование и развитие территориальных финансов основывается на концепции региональной экономической политики. Она адресуется целенаправленному формированию, распределению и использованию государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации задач социально-экономического развития территории. Финансовая политика региона выступает как важная и необходимая составная часть механизма социально-экономического управления. Финансовая политика субъекта Федерации разрабатывается с учетом специфических особенностей региона, проблем развития и путей их решения.

Федеративный характер государства обусловливает необходимость снижения степени централизации власти и требует перенесения уровня принятия решений по вопросам регионального развития в сферу совместных интересов Российской Федерации и субъектов. Решение ключевой проблемы региональной политики – выравнивание уровней социально-экономического развития территорий – осуществляется путем оказания отдельным регионам финансовой поддержки за счет федеральных бюджетных и внебюджетных средств. Однако процедура, на основании которой принимаются решения об оказании поддержки субъектам федерации, не опирается на единую, строго определенную нормативными и правовыми актами базу. В условиях осуществления отдельных мер в России отсутствует полноценная правовая база федеральной региональной политики. Это препятствует повышению статуса федеральной региональной экономической политики в системе регулирования социально-экономического развития страны. В связи с активизацией деятельности в отношении определения перспектив развития отдельных макрорегионов страны была активизирована работа по подготовке стратегии регионального развития. Однако при отсутствии четкого видения основных подходов к стратегии развития регионов проекты документов являются предметом обсуждения заинтересованных органов власти и научного сообщества.

В данном диссертационном исследовании мы будем рассматривать новые подходы в построении региональной политики в «горизонтальной» плоскости, социально-экономическом развитии регионов, развитии межрегионального и межмуниципального сотрудничества на основе кластерной политики на примере Самарской области.

§2. Формирование бюджетно-экономической политики

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений не отвечает в полной мере основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. Устойчивую федерацию формируют только экономически равноправные и самодостаточные партнеры. В России этот принцип нарушен. Не менее 15 регионов не способны самостоятельно существовать даже в случае, если за ними сохранить все собираемые на их территории налоги. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по количеству переведенных на уровень субъекта федерации трансфертов, а по конечному результату - по воздействию соответствующих финансовых механизмов на параметры социально-экономической ситуации в конкретном регионе.

Полномочия регионов и органов местного самоуправления прежде всего в социальной сфере сегодня не подкреплены достаточным финансированием. Экономически самодостаточным регионам стала невыгодно развивать свое хозяйство, наращивать налоговый потенциал. Т.к. основные дополнительные доходы будут изъяты в пользу государства. Известный экономист С.Д.Валентей, например, убежден, что даже в самых сложных условиях необходимо продолжать экономические, правовые и политические реформы, строго ориентируясь на принципы федерализма, не допуская вольного или невольного пренебрежения ими в центре и на местах.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать финансовые интересы федерации и с интересами нижестоящих уровней публичной власти. Проблема бюджетного федерализма вместе с тем, это не столько и не только проблема взаимодействия бюджетов различных уровней, но прежде всего вопрос взаимоотношений государства и его граждан посредством рационального движения финансовых потоков.

Процесс формирования бюджетно-экономической политики рассматривается во взаимосвязи с интересами страны субъектов Федерации, региона в интересах народа – это процесс, сопровождающий становление российского федерализма. Постепенно выстраивается концепция перехода к модели бюджетного федерализма, отражающей реалии России. Финансовая политика региона является важной и необходимой составной частью механизма социально-экономического управления. Финансовая политика субъекта Федерации разрабатывается с учетом специфических особенностей региона, проблем развития и путей их решения. Бюджетная система в федеративном государстве отличается от бюджетной системы государства унитарного наличием трех уровней: федерального, субъектов федерации и местного. Бюджетная система федеративного государства – совокупность бюджетов административно-территориальных и общегосударственных единиц на территории Федерации. Она в федеративном государстве отличается от бюджетной системы государства унитарного наличием трех уровней: федерального, субъектов федерации и местного. В бюджетной системе Российской Федерации в качестве самостоятельных звеньев выделяются: республиканский (федеральный) бюджет РФ; бюджеты субъектов федерации; различные категории местных бюджетов (бюджеты районов, городов, бюджеты поселков, сельских населенных пунктов – всего около 29 тысяч). В основу стратегии реформы межбюджетных отношений положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование. Постепенно расширяются права регионов по использованию финансовых средств, прежде всего в налоговой сфере, учитываются мнения субъектов Российской Федерации при разработке законопроектов. Важно достичь баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов с целью обеспечения каждого уровня власти стабильными материальными и финансовыми ресурсами.

В этих целях Правительством Российской Федерации 15 августа 2001 года, постановлением № 584 была одобрена «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», которая направлена на достижение целей, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. В Программе отмечается, что региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней власти, но и населению, инвесторам и кредиторам. Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объекта и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности. Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения и ответственности между органами власти разных уровней. Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральными и региональными бюджетами. Исходя из этого, можно определить, что бюджетный федерализм в России требует построения четкой организации взаимодействия между бюджетами разных уровней – федеральным, региональным и, естественно, местным. Межбюджетные отношения должны иметь системный характер, что означает четкое законодательное и бюджетное разграничение расходов и доходов на долговременной основе между звеньями бюджетной системы. Наиболее эффективным направлением реализации принципа бюджетного федерализма, способом разрешения противоречий между центром и субъектами Российской Федерации является предоставление регионам максимальной хозяйственной самостоятельности. Интересные результаты дают данные классификация регионов по соотношению доходов населения и расходов социальных внебюджетных фондов (на душу населения с учетом величины прожиточного уровня) по итогам каждого года. Просуммировав доходы и расходы регионального и местного бюджетов, а также имеющие территориальную «привязку», доходы и расходы федерального бюджета, можно получить так называемый консолидированный бюджет региона. Добавив к этим доходам и расходам доходы и расходы внебюджетных фондов – расширенный бюджет региона. Баланс финансовых потоков может и должен использоваться в основном для характеристики взаимоотношений Центра и субъектов Федерации. Анализ консолидированных и расширенных бюджетов дает возможность получить новую информацию о целом ряде аспектов общественных финансов. Среди них такие, как:

- степень дотационности субъектов Федерации (рассчитанная как для консолидированных, так и расширенных бюджетов); -соотношение федеральных и региональных расходов на территории региона; -соотношение в регионе бюджетной и внебюджетной составляющих общественных финансов;

- доля всех собираемых на территории регионов доходов (в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды) в валовом региональном продукте;

- функциональная структура всех расходов (бюджетных и внебюджетных) на территории региона, в том числе соотношение «производственной» и «социальной» составляющих общественных финансов.

Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральными и региональными бюджетами. Поэтому для получения полного представления о бюджетной сфере в отдельных регионах необходимы составление и анализ консолидированного бюджета региона, под которым понимаются доходы и расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местного), «привязанные» к территории субъекта Федерации.1

Исходя из этого, можно определить, что бюджетный федерализм в России требует построения четкой организации взаимодействия между бюджетами разных уровней – федеральным, региональным и, естественно, местным. Межбюджетные отношения не ограничиваются бюджетным регулированием, которое происходит только у нас через нормативное отчисление от регулирующих налогов и путем перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой. Межбюджетные отношения имеют системный характер, что означает четкое законодательное и бюджетное разграничение расходов и доходов на долговременной основе между – звеньями бюджетной системы. Поэтому без решения данной проблемы нельзя рассчитывать на значительное улучшение механизмов бюджетного регулирования и естественно выравнивания социально-экономического развития субъектов Федерации, то есть корректировки доходов бюджетов субъектов на определенный период времени.

Основной же целью является выравнивание экономического потенциала субъектов Российской Федерации, способностей их к наращиванию их доходной базы на долгосрочный период. Поэтому можно заключить, что сущностью основополагающего принципа бюджетного федерализма является то, что каждый субъект Российской Федерации, муниципальное образование имеет собственный бюджет и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в целях обеспечения формирования единого государства и повышения уровня жизни народа в строгом соответствии с законодательством. Он предполагает в финансовом отношении полное равноправие всех субъектов Федерации с центром, одновременно используя различные формы взаимоотношений между ними, исключая всякую возможность оказания политического давления на регионы.

Сложившаяся за 90-е годы в России система межбюджетных отношений далеко не всегда соответствовала основополагающим принципам бюджетного федерализма. И в настоящее же время отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также между последними и местными бюджетами остаются пока расплывчатыми и неустойчивыми, поскольку большинство субъектов Федерации и муниципальных образований являются дотационными, и самостоятельность их бюджетов имеет чисто формальный характер.

Успешное государственное территориальное управление связано с финансовой самостоятельностью субъектов Федерации. Но сегодня в большинстве регионов таковой не наблюдается. Основная причина - несовершенство федеративного государства. Однако есть и другие важные причины: жесткая фискальная налоговая политика, недостаточно продуманная региональная государственная политика, приведшая регионы к столь неравным условиям существования. Зачастую относительно самодостаточные регионы ставятся в жесткие финансовые условия за счет перераспределения финансовых ресурсов на уровне Федерации в пользу других субъектов РФ, которые после этого оказываются в более благоприятной финансовой ситуации.

Поэтому важно говорить не о корректировке имеющегося механизма бюджетных взаимосвязей, а о создании новой формы межбюджетных отношений как системы взаимообусловленных связей, охватывающих все три уровня бюджетной системы «Российская Федерация - Субъекты РФ - местное самоуправление».

Формирование бюджетно-экономической политики в Приволжском федеральном округе не носит целостного характера, и каждый субъект федерации самостоятелен, в рамках своих полномочий при формировании бюджетов разных уровней – федерального, регионального и местного. Бюджетная система сегодня еще остается запутанной, она не обеспечивает ни общую ее сбалансированность, ни эффективное представление бюджетных услуг населению, а на региональном и местном уровнях отсутствуют стимулы к эффективному использованию бюджетных средств.

Наиболее эффективным направлением реализации принципа бюджетного федерализма, способом разрешения противоречия между центром и субъектами Российской Федерации является предоставление регионам максимальной хозяйственной самостоятельности.

Рассматривая Самарскую область, составную как часть Приволжского федерального округа оценим ее экономический потенциал. По итогам 2009 года Самарская область сохраняет 1 место в России по производству легковых автомобилей, подшипников качения, синтетического аммиака и линолеума. По общему объему отгруженных товаров собственного производства промышленных видов деятельности область занимает 6 место в России после Тюменской области, г.Москвы, Свердловской и Московской областей, Республики Татарстан, в Приволжском федеральном округе – 2 место в после Республики Татарстан. По группе обрабатывающих производств область занимает 1 место в Приволжском федеральном округе, 6 место – в России. В 2009 году индекс промышленного производства области составил 96,5%. В Приволжском федеральном округе Самарская область занимает лидирующее положение по многим экономическим показателям, не являясь дотационным регионом. Показатели социально-экономического развития Самарской области за 2009 год свидетельствуют, что Самарская область обеспечивает себя основными продуктами питания (мясо-молочной и другой сельскохозяйственной продукцией), обладает достаточными энергетическими ресурсами и т.д.

Таблица 1. Показатели социально-экономического развития Самарской области за 2009 год