Экономические основы преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве в условиях экономики переходного периода

СОДЕРЖАНИЕ

1.1. Проблемная ситуация. 2

1.2. Цели и задачи исследования. 3

1.3.Объект и предмет исследования. 3

1.4. Теоретическая и методическая основа исследования. 3

1. 5. Научная новизна исследования. 4

1.6. Практическая значимость результатов исследования. 4

1.8. Научная апробация работы 5

II. ЧАСТЬ ВТОРАЯ 5

2.1. Анализ состояния ЖКХ. 5

2.2. Анализ хода реформирования ЖКХ 6

2.3. Создание экономических механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве. 12

2.3.1. Рыночные механизмы функционирования жилищного хозяйства Error: Reference source not found

2.3.2. Рыночные механизмы функционирования коммунального хозяйства Error: Reference source not found

III. ЧАСТЬ ТРЕТЬЯ 29

3.1. Рекомендации по скорейшему реформированию ЖКХ. 29

Список используемой литературы 30

I. ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

1.1. Проблемная ситуация.

Многообразие и сложность социально–экономических процессов, протекающих в объектах жилищно–коммунального хозяйства (ЖКХ), при относительном спокойствии и отсутствии политических потрясений в современной России и росте национальной экономики настоятельно требуют структурных изменений и, как следствие, реформирования всей отрасли.

Необходимость кардинальных преобразований жилищно-коммунального хозяйства, где переплелись важнейшие социально–экономические связи общества, стала очевидной еще в начале 90 –х годов. Поскольку отрасль включает в себя предприятия, деятельность которых напрямую связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах, то она сама оказывает огромное влияние на экономическую ситуацию в стране и, прежде всего, на формирование бюджетов муниципальных образований.

Из-за хронического и постоянно уменьшающегося финансирования отрасли становится невозможным предоставление населению качественных услуг, что в конечном итоге приводит к ежегодно уменьшающимся объемам ремонта жилья и инженерных коммуникаций.

Многочисленные проблемы отрасли, наряду с остаточным принципом ее финансирования, жесткие ограничения нового строительства, наряду с требованиями повышения качества предоставляемых услуг, привели к ее деградации и стагнации.

В сложившейся непростой ситуации центр тяжести экономических преобразований переносится на реформирование жилищно–коммунальной отрасли, в том числе реструктуризацию жилищного строительства и жилищного фонда по формам собственности, источникам финансирования, и т.д., К сожалению, приходится констатировать, что имеющейся положительный мировой и российский опыт не нашел должного рассмотрения и применения с точки зрения системного подхода, изучения проблемы не только как производственной, но, прежде всего, как сложной организационно–экономической системы.

Эксклавность территории Калининградской области, сохраняющийся статус Особой экономической зоны обуславливают особый интерес к исследованиям и научно–методическим разработкам в сфере реформирования жилищно–коммунального хозяйства, в условиях экономики переходного периода.

Практическая значимость и актуальность данной проблемы определяют выбор данной темы исследовательской работы, ее цели и задачи.

1.2. Цели и задачи исследования.

Целью исследования является научное обоснование и разработка концепции, методических и практических рекомендаций по реформированию системы жилищно–коммунального хозяйства на примере деятельности муниципальных образований.

Для достижения поставленной цели в исследовании определены следующие задачи:

теоретические исследования экономического механизма реформирования жилищно–коммунальной отрасли, как одной из наиболее важных и сложных частей современной экономики;

разработка концепции реформирования сложившейся системы жилищно–коммунального хозяйства;

анализ современного состояния жилищно–коммунальной отрасли как сложной организационно–экономической системы в Калининградском регионе;

разработка методических положений и рекомендаций по реформированию жилищно–коммунального хозяйства Калининградского региона;

экспериментальная апробация методических положений по реформированию жилищно–коммунального хозяйства Калининградского региона.

1.3.Объект и предмет исследования.

Объектом исследования является система жилищно–коммунального хозяйства Калининградской области, включающая (с учетом специфики эксклава и типичности для ситуации в других регионах), ее структурные звенья, объединенные технологическими связями, рынком услуг и системой управления. Предметом исследования является проблема реформирования системы управления жилищно–коммунальным хозяйством на примере деятельности муниципальных образований Калининградской области.

1.4. Теоретическая и методическая основа исследования.

Теоретической и методической основой исследования послужили Законы РФ, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также научные труды и работы отечественных и зарубежных авторов.

В качестве инструментов исследования будут использованы методы инженерного анализа, математической статистики, статистического и информационно–логического анализа, системный подход и программно–целевой метод.

Целесообразность и достоверность исследований будет обоснована анализом теоретических и методических положений по выбранной теме, а также обобщением опыта реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства в России и за рубежом.

1. 5. Научная новизна исследования.

Научная новизна исследования заключается в:

разработке концептуальных основ реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства в условиях переходного периода;

разработке системы взаимосвязей и функций отдельных структурных звеньев системы жилищно–коммунального хозяйства при различных организационно–правовых формах их деятельности;

обосновании принципов формирования, поддержки и развития предприятий реформируемого жилищно–коммунального хозяйства, разработке методических рекомендаций по совершенствованию реформируемого механизма их хозяйственной деятельности;

разработке методических принципов взаимодействия управляющей компании и жилищно–коммунальных предприятий в муниципальном образовании;

практической реализации программы реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях Калининградского региона.

1.6. Практическая значимость результатов исследования.

Практические результаты исследований имеют значимость прежде всего для специалистов, занимающихся вопросами реформирования и эксплуатации городского и районного жилищно–коммунального хозяйства, стратегии развития как отдельных предприятий, так и региона в целом, а также специалистов, занимающихся подготовкой высококвалифицированных кадров по указанным направлениям.

Методические рекомендации по реформированию жилищно-коммунального хозяйства могут быть использованы при разработке и совершенствовании соответствующих программ муниципального образования.

Темпы реформирования системы могут быть интенсифицированы при поддержке региональных и муниципальных структур исполнительной и законодательной власти

Положения результатов исследования могут являться основой для чтения лекций студентам ВУЗов по курсу “Муниципальный менеджмент”, “Государственное и муниципальное управление”.

1.8. Научная апробация работы

Теоретически изыскания автора сопровождались внедрением полученных результатов в практическую деятельность “Северо-Западного (Российского) Союза развития жилищно-коммунальной отрасли”, “Союза предприятий жилищно-коммунального хозяйства Калининградской области”. Результаты исследований были использованы при разработке для администрации муниципального образования “Зеленоградский район” программы “Реформирования жилищно-коммунального хозяйства города Зеленоградска” в 1998 и в 2001 годах, администрацией Калининградской области при разработке программы “Реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Калининградской области на период 2002-2010г.г.” в 2001 году, где полностью подтвердили свою состоятельность.

Разработки по теме исследования используются при подготовке учебных курсов “Моделирование социально-экономических процессов”, в Калининградском государственном техническом университете и специальных тематических семинаров в негосударственном образовательном учреждении “Межрегиональный институт развития жилищно–коммунальной отрасли".

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 1 статье, автор является составителем и членом редакционной коллегии 1,2 и 3 томов сборника нормативных документов “Реформа ЖКХ”, изданных в 1999-2000 годах.

II. ЧАСТЬ ВТОРАЯ

2.1. Анализ состояния ЖКХ.

Одна из основных социальных проблем, которая была и остается в центре особого внимания при формировании рыночных отношений в Российской Федерации—это осуществление преобразований (реформирования) и построение рыночных механизмов в жилищно-коммунальном секторе. Сегодня уже можно сделать вывод, что прошедший период подтвердил правильность и эффективность выбранных государством в начале 90-х годов путей реформирования ЖКХ.

Сегодня очень важно продолжать работу по наведению порядка в жилищно-коммунальном хозяйстве. Без этого невозможна эффективная работа отрасли. Смысл проводимых преобразований заключается в снижении затрат на производство жилищно-коммунальных услуг, создании надежной системы социальной защиты населения и гарантий.

Кризисное состояние жилищно-коммунального хозяйства характеризуется дотационостью отрасли и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды, других ресурсов. Необходимых собственных средств для надежной и устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса в его сегодняшнем виде нет по отдельности ни у одной из заинтересованных сторон: государства, местных властей, предприятий и населения. Поэтому для выхода жилищно-коммунального хозяйства из кризиса необходимо объединить средства всех заинтересованных сторон.

Система жилищно-коммунального хозяйства, доставшаяся в наследство от периода развития плановой экономики, является крайне неэффективной и затратной. Содержание этой системы в ее нынешнем виде непосильно ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы.

Сегодня ЖКХ региона испытывает большие трудности и сильно отстает от современных требований. Одна из основных причин этого является нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Да и инвестиционные вложения обходят стороной эту отрасль. И все же наиглавнейшая, “кризисообразующая” проблема—это существующая структура управления ЖКХ (приведена на стр.7). Отсутствие специалистов по менеджменту и маркетингу тормозит развитие конкурентной среды в ЖКХ. Сочетание этих двух факторов—нехватка средств и квалифицированных управленцев—в сочетании с морально и физически устаревшей научно-технической и производственной базой приводит к большим издержкам и, как следствие, высокой стоимости услуг, что, в свою очередь, приводит к неплатежам.

2.2. Анализ хода реформирования ЖКХ

Вопрос реформирования жилищно-коммунального хозяйства в стране является важнейшим вопросом социальной и экономической политики в настоящее время. Реформа должна улучшить состояние жилищного фонда, качество обслуживания населения, защитить его законные права и интересы, повысить эффективность отрасли в целом и обеспечить переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме услуг ЖКУ потребителями, в том числе и населением.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2.04.97 г. № 425 “О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации” была разработана и утверждена в 1997 г. “Программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Калининградской области”.

Основными задачами Программы реформирования были:

совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством региона;

развитие конкурентной среды в сфере предоставления коммунальных услуг, переход на систему договорных отношений;

совершенствование системы оплаты жилищно-коммунальных услуг и социальной защиты, упорядочение системы льгот.

Анализ реформы ЖКХ в регионе показывает, что реформа, проводимая муниципальными образованиями, заключается в создании отдельных элементов преобразований в ЖКХ, а коренного реформирования не происходит.

Существующая схема управления жилищно-коммунальным хозяйством на муниципальном уровне

Органы местного самоуправления принимают решения об увеличении ставок и тарифов оплаты за ЖКУ. При этом никаких преобразований и мероприятий в сфере ЖКХ с целью снижения себестоимости ЖКУ и выявлению необоснованных затрат в ЖКХ и, как следствие этого, снижению тарифов, не проводят. Вышеперечисленные проблемы приводят только к росту тарифов и ставок, тем самим вызывает негативное отношение со стороны населения.

При этом плохо работает система по социальной защите населения при оплате коммунальных услуг

Одним из важнейших и ключевых условий формирования новой экономической политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, обеспечивающей защиту интересов потребителей, гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является реструктуризация управления муниципальной жилищно-коммунальной собственностью, т.е. создание “Службы заказчика” (муниципальной управляющей компании) как субъекта рыночной экономики по управлению муниципальными объектами ЖКХ.

Вместе с тем следует отметить, что уже созданные службы Заказчика далеко не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. В большинстве это объясняется отсутствием необходимой квалификации и опыта работы у сотрудников, отсутствием информации по нормативно-правовой базе, а иногда - не совсем верным подходом при выборе форм и методов организации их деятельности.

Нормативно-правовые документы, регламентирующие разграничение функций собственника, управления, обслуживания в сфере ЖКХ на муниципальном уровне, в соответствии с концепцией реформы ЖКХ в Российской Федерации, в настоящее время в полном объеме не приняты ни в одном муниципальном образовании.

В некоторых муниципальных образованиях формально функции службы Заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые предприятия жилищно-коммунального хозяйства, что приводит к совмещению ими функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности, и тем самим нарушается суть реформирования ЖКХ.

В некоторых муниципальных образованиях функции собственника и заказчика выполняют структурные подразделения органа местного самоуправления. Это нарушает принцип рыночных отношений--разделения этих функций, так как нет возможности перейти к договорным отношениям в ЖКХ, а следовательно создания условий для конкуренции и инвестиций.

Другим важнейшим условием реформирования ЖКХ является ценовая и тарифная политика в этой отрасли.

Сегодня реальный уровень оплаты населения за ЖКУ не установлен ни в одном муниципальном образовании области. Велик разброс стоимости ЖКУ по муниципальным образованиям, поскольку тарифы утверждаются органом местного самоуправления как правило, без должного экономического обоснования. При этом никаких мероприятий по снижению себестоимости жилищно-коммунальных услуг не проводится. Тарифы на жилищно-коммунальные услуги из экономически обоснованных превратились в политические местного масштаба.

В 2001 году тарифы пересмотрены во всех муниципальных образованиях области, но при этом независимая комплексная экономическая экспертиза тарифов проведена только в Балтийском городском округе, Зеленоградске, Советске, Светлогорске и Гурьевском районах; в Пионерском, Калининграде и Гусеве экспертиза проведена только на теплоснабжающих предприятиях.

Наиболее существенным и наиболее типичным недостатком существующей системы регулирования тарифов является то, что муниципальные образования, являясь собственниками имущества муниципальных предприятий, не формулируют перед последними целей их деятельности (практически у любого муниципального предприятия отсутствуют как производственная, так и инвестиционная программа). Отсутствие целевых установок перед коммунальными предприятиями приводит к тому, что отношения между предприятиями жилищно-коммунального хозяйства и муниципалитетом принимают административный характер, размываются границы ответственности за оказание населению коммунальных услуг.

Практика показывает, что в подавляющем большинстве случаев образование тарифа происходит путем прибавления к расчетной себестоимости определенного процента рентабельности. Очевидно, что такая формула определения тарифов (“издержки +”) не стимулирует предприятия к снижению затрат, т.к. прибыль, включаемая в тариф, прямо пропорциональна затратам предприятия и в такой ситуации предприятие заинтересовано в росте себестоимости.

Нередка ситуация, когда в тариф не включаются все составляющие, связанные с предоставлением коммунальных услуг. Например, зачастую в структуру тарифов не включаются средства, необходимые для обслуживания приборов и узлов учета, потребления коммунальных услуг.

Тарифы устанавливаются на нефиксированный срок, что создает ситуацию экономической неопределенности как для предприятия, так и для потребителей. На практике тарифы могут не пересматриваться по 3 и более года, невзирая на очевидные скачки инфляции. Все это приводит к тому, что коммунальные предприятия оказываются в ситуации хронического недофинансирования как своей текущей деятельности, так и программ обновления основных фондов.

Процесс установления тарифов чрезвычайно политизирован, поскольку затрагивает интересы населения, проживающего на территории муниципального образования. Решения об изменении тарифов принимаются с учетом предстоящих выборов, и вопросы финансирования деятельности муниципальных коммунальных предприятий отходят на второй план.

В рамках настоящих исследований, в соответствии с приказом Госстроя России от 17 января 2002 г. № 10 “Об утверждении методических рекомендаций по формированию системы показателей оценки перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением муниципальных образований субъектов Российской Федерации” проведен анализ показателей оценки перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением Калининградской области. Результаты анализа сведены в (приводимую на стр. 10) диаграмму.

2.3. Создание экономических механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве.

В основу системы управления жилищно-коммунальным хозяйством должны быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности. При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом предоставления собственнику - домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость, и управлять ею.

Примерная схема разграничения функций на муниципальном уровне.

Субъекты Функции	Собственник (Орган местного самоуправления)	Управляющие Компании (МУ, ТСЖ и др.)	Организации- подрядчики (МУПы, и др.)
Собственника (администрации МО)	ХХХХХХХХХХХ ХХХХХХХХХХХ
Управления		ХХХХХХХХХХХХ
Обслуживания			ХХХХХХХХХХХХ

За десять лет экономических реформ государственная и муниципальная собственность на средства производства, по существу, перестала быть объектом отраслевого управления. В ЖКХ особенно интенсивно эти процессы начали происходить в рамках реализации постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 “О разграничении государственной собственности на федеральную, государственную субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность”. В настоящее время практически вся недвижимость ЖКХ является муниципальной собственностью. Поэтому огромная роль в реформировании этой сферы отводится органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления, как собственники объектов ЖКХ, обязаны сформировать на территории муниципального образования единую социальную и финансовую политику в сфере ЖКХ.

Ключевой проблемой этого при организации управления жилищно-коммунальной собственностью является совершенствования договорных отношений и финансового механизма в частности: сбор коммунальных платежей, предоставление субсидий и льгот. В настоящее время службы субсидий создаются отдельно, но своей работе используют единую городскую базу данных по жилищному фонду, квартиросъемщикам, льготам, т.е. практически все те данные которые используются для расчета стоимости жилья и коммунальных услуг. Разработка и внедрение единой системы сбора жилищно-коммунальных платежей населения и предоставления субсидий позволит снизить издержки бюджета на существование двух служб и автоматизировать процесс, что, в свою очередь, оптимизирует сам процесс сбора по времени и объемам.

Принципиальным моментом в подходе к организации Управляющей компании является понимание ее как субъекта рыночных отношений. На этапе формирующихся экономических отношений в сфере ЖКХ, с целью разрушения монополизма и развития договорных отношений в этой сфере, и в соответствии с действующим законодательством наиболее эффективной организационно-правовой формой для Управляющей компании является МУНИЦИПАЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ.

Основные фонды сферы жилищно-коммунального хозяйства целесообразно подразделять на три группы:

жилищный фонд;

технологические фонды;

производственные фонды;

Жилищный фонд включает в себя недвижимое имущество с установленными правами владения, пользования и распоряжения в границах

имущества, включающее: земельные участки и прочно связанные с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помещениями, хозяйственные приусадебные постройки, зеленые насаждения с многолетним циклом развития; жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для постоянного и временного проживания; сооружения и элементы инженерной инфраструктуры жилищной сферы.

Технологические фонды включают в себя инженерную инфраструктуру (сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения, водозаборы и тому подобное).

Производственные фонды состоят из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой и второй группы. Сюда входят гаражи, мастерские, административные и производственные здания и тому подобное.

Собственник объектов коммунального назначения может передавать эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление жилищно-коммунальным организациям. Сферы жилищно-коммунального комплекса существенно различаются по подходам к формированию эффективных экономических методов хозяйствования и механизмам снижения издержек. Их можно условно разделить по признаку возможности создания конкурентной среды на две группы:

жилищное хозяйство;

коммунальное хозяйство

Примерная схема договорных отношений и финансового механизма ЖКХ

города (муниципального образования)