Формы правления и государственного устройства в России

1. Формы правления и территориального устройства

Государства традиционно классифицируются по двум критериям — формам правления и формам территориального устройства.

Под формой правления понимается организация верховной государственной власти, система взаимоотношений ее органов друг с другом и населением. Форма государственного устройства отражает территориальную структуру государства, характер взаимоотношений центральных, региональных и местных органов власти.

Формы правления по способу организации власти и ее формальному источнику делятся на монархии и республики. В монархии источником власти является одно лицо, и власть передается по наследству. В республике высшие органы власти формируются на выборной основе.

Монархии бывают двух видов — абсолютные и ограниченные, конституционные.

Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства и не ограничена конституционными учреждениями. Правительство назначается монархом и ответственно перед ним. Абсолютные монархии преобладали в прошлом, а сейчас сохранились в некоторых странах Ближнего Востока — Саудовской Аравии, Катаре, Омане, Объединенных Арабских Эмиратах.

Большинство монархий — ограниченные, конституционные (Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Швеция, Норвегия, Дания, Испания, Япония и др.). В них полномочия монарха строго ограничены законодательными системами.

Власть монарха в конституционных монархиях не распространяется на сферу законодательной деятельности и ограничена в сфере управления. Законы принимаются парламентом; правом вето, где оно существует, монархи практически не пользуются.

Правительство образуется на основе парламентского большинства и несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом. Оно осуществляет реальное управление страной, а премьер является фактическим главой государства.

Все издаваемые монархом распоряжения (указы) приобретают юридическую силу лишь после подтверждения главой правительства. Ответственность за их осуществление несет правительство.

Институт монархии во многих странах (особенно европейских) сохраняется потому, что олицетворяет единство нации и незыблемость ее политической системы. Монархии обеспечивают преемственность в политическом развитии, являются охранителями традиций.

Наиболее распространенная в современном мире форма правления — республики. Источником власти в них является народное большинство, высшие органы власти избираются гражданами.

В зависимости от того, кто формирует правительство, кому оно подотчетно и подконтрольно, республики подразделяются на три разновидности: парламентская, президентская и смешанная (полупрезидентская).

Главная особенность парламентской республики — образование правительства победившими на выборах партиями. Парламент по отношению к правительству осуществляет ряд функций: издает законы, утверждает государственный бюджет и тем самым устанавливает финансовые рамки деятельности правительства, осуществляет контроль над правительством и может выразить ему вотум недоверия, что влечет за собой либо отставку правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных выборов, представляет собственные варианты правительственных решений и всего политического курса.

Правительство обладает исполнительной властью, нередко законодательной инициативой, а также правом ходатайствовать перед президентом о роспуске парламента. В большинстве стран членство в правительстве совместимо с сохранением депутатского мандата. Это позволяет привлекать в правительство не только лидеров правящих партий, но и наиболее влиятельных представителей парламентского большинства. Тем самым обеспечивается контроль над парламентом и массовая партийная поддержка.

Руководитель правительства (премьер-министр или канцлер) официально не является главой государства, но реально он — первое лицо в политической иерархии. Президент занимает в ней более скромное место независимо от характера избрания — парламентом, собранием выборщиков или непосредственно народом. Его роль обычно ограничивается представительскими функциями, мало чем отличаясь от роли главы государства в конституционных монархиях.

Парламентские республики существуют в таких, например, странах, как Италия, Германия, Греция, Швейцария, Индия и Австралия. Они отличаются частой сменой правительств и внеочередными парламентскими выборами.

В президентской республике глава государства одновременно выступает и в качестве главы правительства. Чаще всего он избирается непосредственно народом, руководит внутренней и внешней политикой, является верховным главнокомандующим. Сам (а в США с одобрения сената) назначает членов кабинета министров, которые ответственны только перед ним.

Для завоевания президентского мандата, как правило, необходима поддержка достаточно влиятельной политической партии. Однако большинство в парламенте во время действия президентского мандата могут составлять и депутаты от другой партии.

В президентской республике существует жесткое разделение властей и их значительная самостоятельность. Парламент не может вынести правительству вотум недоверия, президент же не вправе распустить парламент. Лишь в случае серьезных антиконституционных действий или преступления со стороны президента ему может быть выражен импичмент — досрочное отстранение от власти. Однако процедура импичмента очень затруднена.

Отношения между парламентом и президентом основываются на системе сдержек, противовесов и взаимозависимости. Парламент может ограничивать действия президента с помощью законов и через утверждение бюджета. Президент обычно обладает правом вето на решения парламента. Для успешного выполнения своих обязанностей президент и парламент должны наладить взаимодействие, даже если оба института контролируются различными партиями.

Впервые президентская республика как форма правления была введена в США на основе Конституции 1787 года. В Западной Европе она не получила распространения. В странах же с длительными авторитарными традициями (в Латинской Америке, Азии, Африке, в среднеазиатских республиках бывшего СССР) эта форма правления нередко трансформируется в «суперпрезидентскую республику» с полудиктаторскими полномочиями у президентов. Кое-где, например в Заире, Малави, президенты были объявлены пожизненными главами государств.

Третьей основной разновидностью республики является полупрезидентская, или смешанная, сочетающая в себе признаки президентской и парламентской республик. Она существует в Австрии, Ирландии, Португалии, Польше, Финляндии, Франции, Болгарии и некоторых других странах. Полупрезидентская республика не имеет таких устойчивых типичных черт, как парламентская и президентская, и в различных странах тяготеет к одной из этих форм. Ее главная характерная черта — двойная ответственность правительства перед президентом и перед парламентом.

В качестве примера полупрезидентской республики наиболее характерна Франция. В ней президент и парламент избираются независимо друг от друга. Парламент не может сместить президента, но президент вправе распустить парламент при обязательном условии объявления даты внеочередных парламентских выборов. Президент является главой государства и верховным главнокомандующем, представляет страну на международной арене, обладает правом вето на решения парламента, правом единоличного введения чрезвычайного положения, в период действия которого, однако, утрачивает право на роспуск парламента.

Президент без согласования с парламентом, но учитывая расклад политических сил в нем, назначает главу правительства, вместе с которым формирует кабинет министров. Глава государства председательствует на заседаниях правительства, утверждает его решения и тем самым контролирует его деятельность. Президент не обладает правом законодательной инициативы, но таким правом пользуется премьер-министр, несущий всю ответственность за деятельность правительства. Парламент имеет возможность контролировать правительство через утверждение ежегодного бюджета, а также путем вынесения ему вотума недоверия. 

ПРЕЗИДЕНТСКАЯ РЕСПУБЛИКА ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКАЯ РЕСПУБЛИКА ПАРЛАМЕНТСКАЯ РЕСПУБЛИКА

Президент по своему усмотрению определяет внешнеполитический курс своего правительства.

 

Президент имеет широкие полномочия в сфере внешней политики, но учитывает внешнеполитические позиции правительства.

 

 Президент представляет государство в сфере внешней политики и согласовывает свои действия с внешнеполитическим курсом правительства.

Президент имеет (или не имеет) право распускать парламент и назначать досрочные выборы.

 

 Президент имеет ограниченное (или неограниченное) право распускать парламент и назначать досрочные парламентские выборы. Президент имеет право распускать парламент и назначать внеочередные выборы главным образом в тех случаях, когда парламент выражает недоверие правительству.
Президент имеет ограниченное (или неограниченное) право  вводить чрезвычайное положение в стране. Президент не имеет права на введение чрезвычайного положения в стране.
Президент по собственному усмотрению увольняет членов правительства.

Президент может уволить главу правительства при определенных условиях. По рекомендации главы правительства президент увольняет членов правительства.

 

 Президент не может по собственному усмотрению уволить главу правительства. По рекомендации главы правительства президент увольняет членов правительства.
Президент имеет право вето на законы, принятые парламентом Президент не имеет права вето на законы, принятые парламентом
Президент имеет право по собственному усмотрению издавать указы, имеющие силу закона Президент имеет право издавать указы, получившие санкцию правительства Президент имеет право отдавать распоряжения, согласованные с правительством

 

 

Президент по должности является верховным главнокомандующим вооруженными силами

 

 Президент формально может быть верховным главнокомандующим, но фактически руководство вооруженными силами осуществляет министр обороны, подотчетный главе правительства
Президент является главой правящей партии и руководствуется ее курсом Президент не является главой правящей партии и формально не связан с ней

Президент в своей деятельности не зависит от партий

 

По национально-территориальному устройству государства делятся на унитарные и федеративные.

Унитарное государство отличают единая конституция, признаваемая на всей территории, единое гражданство, единая система права и судебная система, отсутствие самостоятельности у административно-территориальных единиц. В ряде унитарных государств (Великобритания, Испания) некоторые регионы пользуются административной автономией, рамки которой определяет центральная власть. Как правило, в их ведение передают прежде всего вопросы образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и т.п.

С точки зрения внутреннего устройства все унитарные государства условно можно разделить на три группы.

Первая группа — это государства с централизованной системой управления, в которой местные органы власти являются продолжением центральных. В нее входят в основном малые страны — Греция, Ирландия, Исландия, Люксембург, Португалия.

Вторую группу составляют децентрализованные государства, в которых территориальные единицы (земли, провинции, департаменты) обладают широкой автономией, имеют свои органы самоуправления, свой бюджет, но на политику центральных правительств они оказывают ограниченное влияние. К этой группе государств относятся такие крупные страны, как Италия, Испания, Франция.

Третья группа государств, промежуточная между первой и второй,— полуцентрализованные государства. В государствах этой группы местные органы власти пользуются значительной самостоятельностью в таких областях, как здравоохранение, образование, охрана общественного порядка, строительство, коммунальные службы. В ряде других областей (налогообложение, финансирование, лицензирование предприятий, социальное обеспечение и др.) они целиком зависят от центральных властей. В эту группу входят Великобритания, Нидерланды, скандинавские страны.

Федерация отличается от унитарного государства тем, что входящие в нее территориальные единицы (штаты, провинции, кантоны, республики) являются субъектами государственного суверенитета. Это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенции и имеющих собственные органы власти.

Федеративный принцип призван обеспечить равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями; создать оптимальные возможности для выражения региональных и иных интересов.

Критериями федерализма являются:

 единая государственная политика и контроль правительства над всеми территориями, входящими в федерацию;

исключительное право федеративного правительства на проведение внешней политики;

отсутствие у субъектов федерации права на выход из нее;

отсутствие у центрального правительства права на изменение границ государств — членов федерации;

возможность изменения Конституции государства только с согласия членов федерации;

возможность субъектов федерации иметь свои конституции, которые не должны противоречить федеральной;

наличие двухпалатного парламента с равным представительством государств-членов по крайней мере в верхней палате;

двойная система законодательных и исполнительных органов, судебная, правовая, гражданства, разделение власти и полномочий федерации и государств-членов.

К числу федераций ныне относятся Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, Россия, США, ФРГ, Швейцария. Штаты в Америке, земли в Австрии и ФРГ, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде имеют право принимать собственные конституции и законы, вводить свое гражданство, обладают значительной самостоятельностью в решении внутренних проблем.

Практика показала, что федерации, созданные по территориальному принципу (США, Мексика, Германия, Австрия), оказались более жизнеспособными, чем федерации, созданные по национально-территориальному принципу (Советский Союз, Югославия, Чехословакия).

Хотя Россия согласно Конституции является федерацией, в ее политической практике имеются элементы унитаризма и конфедерализма. Наследие унитаризма проявляется прежде всего в бюджетных делах и в психологии политиков центра. Элементы конфедерализма состоят в том, что власти субъектов Федерации нередко выходят за рамки своей компетенции, нарушают Конституцию и федеральное законодательство.

Из конституции двадцати одной республики девятнадцать содержали положения, прямо противоречащие Конституции РФ. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром. Так, в конституции Республики Татарстан констатировалось, что она — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.

Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в одностороннем порядке устанавливали право приостановления действия законов РФ, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, а Тува даже самостоятельно принимала решения по вопросам войны и мира. Конституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведения внешней политики, заключения международных договоров и соглашений.

Наконец, конституции Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли природные ресурсы, находящиеся на их территории, своей собственностью.

Федеральный центр пытается отрегулировать свои отношения с субъектами Федерации с помощью сомнительной практики подписания специальных договоров и соглашений между центром и регионами. Эти документы носят конъюнктурный характер, зависящий от политических ситуаций и личностных факторов. Они разноплановы по содержанию и усиливают асимметричность федеративных отношений.

Кроме федераций существуют и иные объединения государств.

Во-первых, это конфедерация — союз независимых государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены передают в компетенцию союза решение ограниченного круга вопросов, чаще всего в области военной, внешнеполитической, транспорта и связи, денежной системы. Конфедерации существовали в США (1776-1787), в Швейцарии (1815-1848), в Германии (1815-1867) и в некоторых других странах. Эта форма государственного объединения непрочна и либо развивается в федерацию, как в случае США и Швейцарии, либо распадается, как это произошло, например, с Сенегамбией — объединением Сенегала и Гамбии (1982-1989).

Во-вторых, существуют объединения государств вокруг бывших метрополий. Это прежде всего Британское Содружество наций и Франкония (бывшие колонии Франции), основывающиеся на общности языка, элементов культуры и наличии наднационального аппарата. Преимущественная сфера сотрудничества государств, входящих в эти объединения,— культура.

В-третьих, объединение государств, в котором просматриваются элементы конфедерации,— Европейское содружество, преобразованное в Европейский Союз. В нем функционируют надгосударственные органы с немалыми полномочиями, координируется политика, имеется общее экономическое пространство. К таким объединениям можно отнести СНГ, Союз России и Белоруссии.

2. Конституционные основы российского федерализма

Федерализм как понятие отражает и способ государственного устройства, и систему правления, и форму межнациональных отношений. В переводе с французского языка федерализм (federalisme) означает союз. Это — система правления союза государственных образований, в которой власть осуществляется одновременно центральным правительством и региональными правящими органами на основе распределения функций и полномочий между ними, закрепленного конституцией (договором).

При этом одна часть вопросов