Статья: Применение бизнес-инжиниринга к задачам государственного управления

Лев Григорьев — генеральный директор «Бизнес Инжиниринг Групп» (г. Санкт-Петербург), Федор Скрипка — генеральный директор «Миратех Консалтинг» (г. Киев).

Конструктивная польза от взгляда на государство через «бизнес-очки» заключается именно в том, что это переводит сферу государственного управления во вполне прагматическую область, где есть представление об эффективности и технологизированное знание о том, как ее можно повысить. И такой подход уже используется в мировой практике.

Повышение эффективности государственного управления — животрепещущая тема всех времен и народов. Государство, с некоторыми оговорками, — это Корпорация, занимающаяся оказанием услуг своим гражданам-клиентам. Часть государственных функций, например внешнеполитическая, остается за пределами такого подхода, однако в остальном аналогия почти полная. Корпорация эта сверхкрупная и не вполне обычная — обслуживание клиента она совмещает с контрольно-надзорными функциями за ним же. Тем не менее на уровне государства реализуются все основные направления деятельности типичной компании: стратегическое планирование, управление структурой и бизнес-процессами, финансовый и коммерческий менеджмент, управление персоналом и т. д. В России этот бизнес устроен неэффективно, что тормозит экономический рост и усложняет жизнь граждан. Возможно, путь к успеху — стать клиенто-ориентированной фирмой с помощью системной оптимизации.

Оценка деятельности государственных органов по определенным показателям, применение в практике госорганов моделей организационного проектирования, взаимодействие органов исполнительной власти как бизнес-подразделений — известны в мире. Во многих странах развивается практика электронных управленческих регламентов, которая уже опробована на бизнес-площадках.

В последнее время в разных странах (от Бразилии до Великобритании) проходили различные реформы госуправления, применительно к которым механизмы проектного менеджмента и управление по принципу just-in-time показали себя, по оценке Михаила Дмитриева, «фантастически эффективными, позволяя добиваться результатов, которые нам кажутся просто неправдоподобными».

Государство как бизнес

На языке бизнеса все проблемы Корпорации звучат понятно. Нарекания клиентов вызывает качество услуг, ассортимент и информация о них, персонал недоволен как условиями труда, так и его организацией. Сопутствующий делам хаос, на обслуживание которого уходит уйма сил, бросается в глаза в первую очередь бывшим менеджерам, приходящим на государственную службу из коммерческого сектора. Нет современных информационных технологий, актуализации должностных регламентов, нет системы мотивации государственных служащих, увязанной с результатом государственного управления. А ведь механизмы решения таких проблем в коммерческом секторе давно отработаны.

Однако для проведения успешной оптимизации к ней надо подходить системно (вообще управление большой компанией в обязательном порядке предполагает системный подход).

Государство — сложнейший социально-экономический комплекс, тем не менее государственную Корпорацию вполне можно представить в виде системной модели. Причем описывать все элементы и связи системы не нужно (да это и невозможно), вполне достаточно выделить наиболее существенные элементы и связи. С помощью модели можно определить основные проблемы, наметить пути их решения и показать, что делается сейчас.

Представление государства как фирмы и моделирование его деятельности отнюдь не наша выдумка. В « конкурирующих Корпорациях» все это используется довольно давно. Эффективность применения системных решений в госуправлении доказал, например, практический опыт США, реализовавших в конце девяностых годов XX века на государственном уровне модель оптимального проектирования организаций, предложенную профессором Захманом.

В международной практике государственного управления эксплуатируются самые разные элементы бизнес-подхода. В Новой Зеландии, к примеру, исполнительные органы заключают друг с другом договоры по оказанию взаимных услуг, а система политического руководства отделена от системы менеджмента, то есть министр — политический руководитель, а оперативными делами распоряжается главный менеджер министерства.

Принцип NPM (new public management), базирующийся на использовании в государственном управлении показателей, аналогичных используемым в бизнесе, насчитывает уже лет сорок. Его суть — внедрять в государственный механизм все что можно из бизнеса, передавая частному исполнителю максимальное количество функций. Его цель — минимизация государства в экономике и сохранение его в сферах, где обществом признана целесообразность его присутствия, но там оно должно быть организовано оптимально (как бизнес).

Конечно, сложные социально-экономические системы практически невозможно смоделировать полностью, и создать вместо государства «часовой механизм» не получится никогда. Немоделируемый «припуск» всегда восполняется человеком, его опытом и интуицией.

На верхнем, стратегическом уровне, этот « припуск» максимален. Американские ученые составили рейтинг профессий по уровню стресса, определяемого «необходимостью принимать решения, постоянно следить за сведениями, периодически обмениваться информацией с другими людьми, работать в неблагоприятных физических условиях, выполнять плохо структурированные задания». Так вот, профессия «Президент США» в нем занимает первое место. И это, очевидно, верно для всех первых лиц.

А вот на уровне работы чиновника с гражданином-клиентом немоделируемая часть невелика. Здесь эффективный персонал должен быть квалифицирован, вежлив и четко следовать регламенту оказания государственной услуги, при этом, однако, не превращаясь в безынициативный винтик. Оптимизировать свою деятельность на местах никому не заказано, более того, это должно всячески приветствоваться.

При этом на всех уровнях действует общее правило - чем хуже выстроена система, тем больше дополнительной работы приходится брать на себя человеку. Поэтому должны существовать регламенты оказания государственных услуг и поддерживаться возможность их быстрого обновления, что и обеспечивает методология и технологии бизнес-инжиниринга.

Интерес государственных органов к технологии бизнес-инжиниринга возник в связи с проектом административной реформы и намерением российского руководства поэтапно создавать «электронное правительство», для чего была разработана и начала осуществляться Федеральная целевая программа «Электронная Россия». Одним из участников этого проекта является Государственный Университет Высшая школа экономики (ГУ ВШЭ).

Электронное правительство России — стандарты и модели

Суть проекта электронного правительства, реализуемого в любой стране — это всегда внедрение корпоративной информационной системы национального масштаба. e-Corporation и e-Government — это близкие вещи, и не существует разницы между процессами автоматизации в большой корпорации и в государстве, хотя цели и методы, конечно же, различаются.

Существенным отличием правил работы бизнеса от правил работы государства является целевая ориентация — эффективные бизнесы ориентируются на нужды заказчиков, в то время как традиционные государства зачастую ориентируются на собственные потребности, в той или иной степени игнорируя нужды граждан.

Соответственно, существенно различаются и «бизнес»-процессы. При взаимодействии с бизнесом заказчик чаще всего имеет единственную точку контакта, а все проблемы, связанные с его обслуживанием, решаются внутри бизнеса в соответствии с внутренними бизнес-процедурами. Во взаимоотношениях граждан и компаний с государством обычно все происходит наоборот — имеется множество точек контактов, а выполнение соответствующей установленной государством процедуры является обязанностью «заказчика» (все знают, сколько нужно собрать различных справок и документов и перенести их из одной организации в другую для выполнения, вообще говоря, простейших транзакций — оформления прав собственности, той или иной регистрации и т.д.). Из этого следует важный тезис — для реализации электронного правительства необходим переход от ведомственной ориентации деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан (Рис 1. Место концепции и Рис 2. Модель деятельности органа власти).

Это проблема, которая сейчас встает перед всеми странами, внедряющими у себя системы электронного правительства, и она неизбежным образом встанет и в России при реализации программы «Электронная Россия».

Бессмысленно и даже опасно автоматизировать существующие неэффективные и неориентированные на клиента процедуры. При внедрении системы электронного правительства государству придется изменять свои бизнес-процессы.

Вот такую системную модель государственного устройства «как должно быть» (Pис. 3) начертили участники одного из открытых общественных обсуждений административной реформы.

Если рассмотреть ее с целью конструктивно обсудить работу системы государственного управления, обнаруживается интересная вещь — обсуждать пока нечего. Многих элементов системы у нас попросту нет. По крайней мере, в том виде, в котором они могут быть соединены в работающий механизм. Недостающие части надо создавать, причем создавать системно, заранее имея в виду наличие других компонент и связи, которые будут налажены между ними. То есть необходимо провести не просто оптимизацию, а самый настоящий реинжиниринг государственного управления.

Напомним, что реинжиниринг — это « фундаментальное переосмысление и радикальное перепроектирование деловых процессов с тем, чтобы резко, скачкообразно улучшить решающие показатели деятельности компании, такие как стоимость, качество, обслуживание и темпы». Именно фундаментальное и радикальное. При этом в компании фактически начинается новая жизнь. Меняется организационная структура, пересматриваются функции, заново определяется содержание деятельности, и выстраиваются бизнес-процессы. Все это в современном мире происходит с ориентацией на потребности клиента и использованием новых информационных технологий.

Сегодня вместо клиентской ориентации для бизнес-процессов государства (т.е. процессов предоставления услуг государственными органами) характерна ведомственная ориентация на всех уровнях. Есть ведомственные базы данных в виде традиционных бумажных архивов или в электронной форме, но нет ни стандартизации форматов, ни обмена информацией между ведомствами.

Типичным является относительно высокий уровень регламентации процессов внутри ведомств при одновременно низком уровне регламентации межведомственного взаимодействия, где слабо определена ответственность и контроль сроков исполнения. То есть надо перестраивать и автоматизировать деятельность государственных учреждений на принципах процессного подхода, для чего нужно воспользоваться опытом оптимизации бизнес-систем.

В ходе совместного проекта ВШЭ-БИГ был проведен выборочный анализ имеющихся в государственных учреждениях России систем моделирования бизнес-процессов и практики их применения для описания административных процессов.

Моделирование процессов или моделирование организации?

В ходе работ по проекту поэтапного создания «электронного правительства» России у специалистов возник тот же методологический вопрос, по которому последние годы идет размежевание среди производителей программных средств для описания бизнес-деятельности: выполнять моделирование процессов или моделирование организации?

Краеугольным камнем описания деятельности организации является используемая при этом методология. Она включает в себя набор правил, касающихся создания целостной модели и включающих в себя описание уровней абстракции, источников и методов сбора информации для построения отдельных диаграмм, и т.д. Нотация же затрагивает преимущественно вопросы отображения отдельных диаграмм, а не модели в целом. Именно четкость и ясность выбранной методологии во многом обуславливает успешное завершений проекта и достижение поставленных целей.

Главное, что должна обеспечить методология, это:

наличие четких сведений об уровнях абстракции, используемых при создании модели и их основных пользователях;

для каждого из уровней абстракции должен быть набор правил, определяющих, процессы и организационные единицы какого типа должны присутствовать на каждом из уровней абстракции ( и какого — не должны);

раскрытие вопросов, связанных с декомпозицией объектов (процессов, организационных единиц) и распределением уровней ответственности за каждый из уровней;

ответ на вопрос касательно основных взглядов, используемых при описании;

для каждой из диаграмм должен быть набор инструкций, описывающих не только правила ее создания, но и методы сбора данных, необходимых для построения диаграммы, взаимосвязь ее с другими диаграммами.

Методология должна обладать понятной структурой, обеспечивать связь между слоями, поскольку создаваемая модель должна быть структурированной, строгой и целостной.

После всесторонних и открытых обсуждений специалистов для описания процессов в органах управления государством как рабочий вариант, то, что в парламентской практике называется «в первом чтении» или «за основу», была принята методология моделирования, которая представлена в данной статье. Причем, в качестве альтернативы известной методологии Casewise Framework, основанной на модели профессора Захмана.

По этой методологии уже выполнены пилотные проекты — описано предоставление нескольких государственных услуг, предполагаются проекты по созданию полных моделей ряда государственных организаций и рамочной модели государственного управления в целом. По итогам пилотных проектов планируется доработать методологию и представить ее в установленном порядке на утверждение как российский государственный стандарт формального представления процессов государственного управления.

Электронные административные регламенты

Суть перехода к электронным административным регламентам состоит в точном описании целей и задач государственных органов, состава предоставляемых услуг, функций и процессов обеспечения предоставления этих услуг.

Модели процессов задают стандарты услуг и нормативы обслуживания клиентов. Соответствие им — показатель правильного функционирования (некоторые консультанты считают наличие стандартов даже более важным для сервисной фирмы, чем, скажем, мотивацию персонала). Регламент выполнения процесса (документированная процедура) предписывает, что конкретно требуется от каждого сотрудника или ведомства, с очень жесткими сроками и в увязке с другими исполнителями.

Базовой сущностью регламентации работы государственного органа является административное действие. Что включает это понятие, поясним рисунком 4.

В одной из известных книг, посвященных вопросам управления и менеджмента («Бизнес в стиле фанк» К. Нордстрема и Й. Риддерстрале) сказано следующее.

«Мы больше не верим в бумажку под названием «должностная инструкция». И далее: «Регламент позволяет и твоему начальнику видеть, что ты делаешь, кто именно не сделал что-либо и когда. И клиенту позволяет видеть, где произошел сбой. Сегодняшняя система не позволяет следить, что происходит в организме управления государством, ни президенту, ни старушке-пенсионерке. Мы должны четко себе представлять, что без регламентов мы не сумеем поставить государство под контроль, причем и сверху, и снизу».

Применение информационных технологий позволяет перейти к реализации подхода « Менеджмент модели» вместо «Менеджмента документов», при этом создается не система взаимосвязанных документов, а единая информационная модель, которая и будет порождать требуемые документы. Модель, также как и документы, нуждается в регулярной актуализации, но делать это существенно проще. Следовательно, регламенты будут поддерживаться в актуальном состоянии и служить руководством по качественной реализации процессов.

Технологии бизнес-инжиниринга способны поддерживать эти подходы к управлению, так как они опираются на создание и поддержание в актуальном состоянии электронных информационных моделей, которые полностью отражают организацию деятельности компании на стратегическом, структурном, функциональном и процессном уровне. Модель описывает также информационную составляющую (структуры данных и коммуникационную структуру). После чего становится возможной адекватная автоматизация процессов и их постоянное совершенствование.

Постоянное совершенствование процессов

В современных компаниях задачи моделирования процессов их деятельности встают не только при реализации проектов по переходу на новые системы и стандарты управления. Но и после реализации этих проектов предприятия постоянно перестраивают свою деятельность. Причиной может быть вывод на рынок новых продуктов и услуг, которые должны быть вписаны в существующую структуру предприятия, либо должны быть созданы новые подразделения. Деятельность новых подразделений надо «поставить», тиражируя в них стандартизованные на уровне предприятия процессы. Подобная задача стоит и при выходе на рынки других регионов, и при создании новых точек сбыта. Перестройка процессов может инициироваться требованиями клиентов, результатами сравнения с деятельностью конкурентов (benchmarking), анализом процессов в рамках системы менеджмента качества и т.п. Так или иначе, на современном предприятии изменения процессов осуществляются непрерывно.

Такая же потребность — адекватно отвечать на вызовы изменяющейся среды — заставляет менять и процессы функционирования государственных органов. Поэтому «бизнес-инжиниринг» должен рассматриваться не как технология описания и разовой перестройки бизнес-процессов при подготовке компании или государственного учреждения к автоматизации, а как технология регулярного управления на основе ее электронной бизнес-модели.

Можно выделить основные процессы государственного управления, при моделировании которых целесообразно применить бизнес-инжиниринг:

выработка государственной политики;

принятие нормативных правовых актов;

разработка целевых программ;

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением установленных нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

закупки для государственных нужд;

выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности юридическим лицам и гражданам;

выдача разрешений на осуществление конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

разрешительная регистрация актов, документов, прав, объектов;

уведомительная регистрация актов, документов, прав, объектов;

установление цен и тарифов;

выдача гражданам и юридическим лицам документов;

предоставление прав использования природных ресурсов;

определение права на выплату платежей из бюджета и обеспечение такой выплаты;

осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества;

организация оказания бюджетных услуг.

Технология бизнес-инжиниринга может стать интегрирующей средой для всех подсистем менеджмента не только в бизнесе, но и в управлении государством. При этом задача российских менеджеров состоит не только в том, чтобы воспроизводить западные технологии управления многолетней давности (или вдогонку осваивать сегодняшние), но и в игре на опережение — внедрять в свою практику технологий управления завтрашнего дня. А управление электронной перестройкой структур и процессов, протекающих в организациях, в настоящий момент должно стать массовой специальностью.

Модели государственных органов, как предприятий по оказанию государственных услуг, поддерживаемые соответствующими инструментальными средствами, должны стать неотъемлемой частью информационной системы «электронного государства», предоставляя его менеджерам и гражданам-клиентам возможность наблюдения точной и полной картины организации любой деятельности, а также ее перестройки. Возможность иметь интегрированные знания о всей системе процессов в соотношении со знаниями о целях и стратегиях предприятия или госучреждения достигается особыми способами организации информации и специальными программными средствами.

Стадии перехода к современной модели управления

Сам переход к современной модели управления, основанной на применении процессного и системного подходов в отдельно взятой компании или государственном учреждении, повторяет смену парадигм управления, положенных в основу стандартов менеджмента качества ( см. таблицу).

Таблица. Этапы развития

Здесь уместна аналогия с известным в биологии соотношением «онтогенеза» (развития отдельного организма) и «филогенеза» (развития рода).

Перед тем как принимать решения по преобразованиям, желательно ясно увидеть и оценить существующую картину деятельности. Проще всего это сделать в формате организационно-функциональной модели. Зафиксировать сначала, «зачем» (цели) и «что» (функции) делать, а затем уже «как» и «для чего» прописывается процесс (технология деятельности). То есть сам процесс разработки бизнес-модели отражает реальный путь компании при переходе от функционально-ориентированной структуры к процессной.

Если для бизнеса изначально и клиенты, и сотрудники фирмы должны знать, что она производит, для чего компания имеет прайс-листы, то и для государства нужен аналогичный документ со статусом государственного стандарта («реестр государственных функций»). После фиксации и закрепления функционала за организационными звеньями государства возможен переход к выявлению существующих взаимодействий процессов и их идентификацию «как есть».

При анализе реально протекающих процессов можно видеть, по каким уровням организационной иерархии они проходят, определять меру «плоскостности» процессов и др. Такой анализ рациональности процессов стимулирует их реинжиниринг (перераспределение функций, переход к более плоским структурам и т.п.), а также позволяет выбрать адекватные средства автоматизации.

Разумный подход к моделированию больших и сложных систем — выделить как можно больше областей, которые можно описать и технологизировать, чтобы свести к минимуму несистемную часть. При этом управление правильно построенной системой становится «черным ящиком» не в переносном, а в прямом, техническом смысле. Управлять становится возможно по результатам, не отслеживая постоянно, как процессы идут внутри ящика. Сравниваем продукт на выходе с критериями качества, подходит — дальше работаем, нет — тогда уже смотрим внутрь, ищем проблему.

Поскольку моделирование и перестройка процессов в системе государственного управления в рамках административной реформы проводится в национальном масштабе, необходима стандартизация подходов и инструментов моделирования. Вопросам стандартизации форматов представления административных процессов был отведен отдельный этап совместного проекта ГУ ВШЭ-БИГ (Pис. 5).

Стандартизация форматов описания процессов обеспечивает потребителей государственных услуг и всех участников процесса оказания государственной услуги нужной им информацией.