Аналіз змісту та політико-правових наслідків конституційної реформи 2004 року
ЗМІСТ РОБОТИ
І. ВСТУП
ІІ. ОСНОВНА ЧАСТИНА
1. Причини, мета, передумови конституційної реформи
2. Зміст та проблемні наслідки реформи
2.1. Місцеве самоврядування
2.2. Розширення повноважень Верховної Ради, створення парламентської більшості, фракційна дисципліна
2.3. Зміни щодо уряду
2.4. Зміни у повноваженнях президента
3. Негативні політико-правові наслідки конституційної реформи
ІІІ. ВИСНОВКИ
ІV. СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
ВСТУП
Українській державі вже сімнадцять років, але ще досі в Україні не створено ефективної системи державної влади, яка могла б в повній мірі забезпечити порядок і стабільність в нашій країні. Після розпаду СРСР Україна переживає процес трансформації політичної системи, її удосконалення та демократизації.
Спробою подолання гострої політичної кризи, що виникла під час президентських виборів, стала конституційна реформа, яка була прийнята 8 грудня 2004 року. Відповідно до змін у конституції України система державного устрою України змінювалася з президентської до більш демократичної – парламентсько-президентської. Повною мірою реформа вступила у дію лише після виборів до Верховної Ради України 2006 року. Але цей документ мав дуже багато протиріч та недосконалостей, які згодом дуже вплинули на ще більшу дестабілізацію політичної і, як наслідок, економічної та соціальної системи в Україні. Проблеми, що виникли, після запровадження у дію реформи, були спричинені, на мою думку, бажанням деяких політичних сил нашвидкуруч прийняти цей важливий документ, що у свою чергу унеможливило досягнення широкого консенсусу у політичних колах України, щодо змісту документу та подальших напрямків реформування політичної системи України.
Без сумніву, початок політичної реформи дуже вплинув на побудову демократичного процесу в державі, дав поштовх до утворення нових демократичних політичних інститутів: суттєво зросла роль коаліціїпарламентських фракцій і самого парламенту, уряд має діяти на коаліційних засадах, але й отримує значно ширші повноваження і більшу незалежність, зросла роль політичних партій. Тепер політики мали б шукати взаємопорозуміння між собою, застосовуючи демократичні методи співпраці. Але у зміненій конституції з’явилося дуже багато незрозумілих місць, чітке тлумачення яким може дати лише Конституційний Суд, робота якого останнім часом, на жаль, теж викликає багато нарікань.
У цій роботі я хочу дослідити складну і актуальну проблему конституційної реформи, знайти причини та передумови прийняття цього документу, з’ясувати його мету, проаналізувати зміст реформи, щоб дійти висновку про доцільність політичної реформи у наш час. Тому об’єктом мого дослідження будуть насамперед Закон «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, зміни, які сталися в системі влади, та їх політико-правові наслідки.
Ця тема мене зацікавила насамперед своєю актуальністю. Події, що відбуваються зараз в українській політиці і державі, не можуть не хвилювати кожного свідомого громадянина, бо несуть загрозу політичній та економічній стабільності, демократії та самій державності України. Чи є зв'язок між конституційною реформою 2004 року та сьогоднішньою ситуацією в нашій державі? Відповідь на це питання також є однією з цілей даного дослідження.
ОСНОВНА ЧАСТИНА
1. Причини, мета, передумови конституційної реформи
Питання конституційної реформи протягом існування незалежної Української держави виникало не один раз. До прийняття у 1996 році нової Конституції України воно зводилося до внесення змін і доповнень до старої конституції 1978 року, що діяла ще з радянських часів. Але навіть після прийняття 28 червня 1996 року нової Конституції України залишилося багато незадоволених цим документом. Частина політичних сил, опозиційно налаштованих до тогочасного президента Л. Кучми, прагнула зменшення його повноважень та посилення ролі парламенту. Сам же президент також був не проти провести конституційні зміни, але у вигляді саме парламентської реформи, яка б ще більше посилила вплив президента на Верховну Раду і Кабінет Міністрів. З цією метою у 2000 році навіть був проведений всеукраїнський референдум за народною ініціативою, на якому населення в принципі підтримало зміни, запропоновані президентом. Але втілити рішення референдуму у реальні зміни до конституції тоді так і не вдалося через відсутність законодавчо визначеного чіткого механізму внесення таких змін. Але спроби змінити норми Конституції України не припинялися. У жовтні 2002 року було створено Комісію з проведення конституційної реформи. Проте її діяльність була малоефективною. Парламентарі всі функції з вирішення питань щодо проведення реформи вирішили взяти на себе. Тому наприкінці 2002 року у Верховній Раді була створена Тимчасова спеціальна комісія з доопрацювання проектів законів про внесення змін до Конституції України. Та її робота також йшла дуже повільно. Це було спричинене не одностайністю депутатів та невмінням вироблення єдиної концепції щодо майбутньої реформи. Також сам Президент, тоді ще (2003 рік) всіляко намагався гальмувати процес проведення політичної реформи парламентом. 5 березня 2003 року на розгляд Верховної Ради був внесений президентський законопроект «Про внесення змін до Конституції України». У цьому проекті були викладені інтереси пропрезидентських партій і самого президента. Порівняно з попередньою спробою жорсткого закріплення владних повноважень і централізації владних інституцій навколо президента, яка запроваджувалася рішеннями референдуму 2000-го року, новий варіант конституційної реформи був «розрахований на більш виважений і поміркований тип консервації політичних еліт» [7]. Але президентський законопроект не був підтриманий необхідною кількістю депутатів. Інший законопроект, депутатський, про зміни до Конституції України також не був підтриманий більшістю. На цьому відбулася певна перерва у питанні про політичну реформу, у зв’язку з початком передвиборчої президентської кампанії 2004 року. Але саме тоді, напередодні президентських виборів 2004 року, відбувся крутий поворот у концепції політичної реформи, яка з попереднього наміру граничного посилення ролі президента переорієнтувалася на модель корпоративного (олігархічного) управління країною під прикриттям моделі парламентської республіки.
Наступним етапом у питанні прийняття конституційної реформи став кінець 2004 року. Ставало дедалі очевиднішим те, що політичний процес в Україні став заручником інтриг кількох олігархічних угруповань. Ці групи розуміли, що лишитися при владі можна в один-єдиний спосіб: заплутати всіх, зіштовхнути і розколоти структуровані політичні сили, створити ситуацію правового хаосу і розгубленості виборців, і на цьому тлі закріпити своє панування випробуваними механізмами «антикризового менеджменту», в класичному сценарії якого створення кризи є так само важливим елементом політичної гри, як і перехоплення ініціативи щодо її розв’язання. Цим тактичним завданням принесено в жертву будь-яку стратегічну перспективу і концептуальну послідовність дій. Влада не лише не могла чітко обґрунтувати свою мотивацію у проведенні реформи, але й пішла на тактичний союз зі своїми одвічними антагоністами – системною опозицією в особі О. Мороза. Таким чином, навколо питання реформи розгорнулася складна політична гра, в якій кожна зі сторін зробила дуже великі ставки. Тодішня влада в особі президента Л. Кучмита його оточення ризикувала стати заручником власних обіцянок і після можливої перемоги свого кандидата отримати значно меншу кількість важелів впливу на ситуацію в країні, ніж мала доти. Ця небезпека врівноважувалася: а) невисокими шансами провладного кандидата; б) усвідомленням небезпеки приходу до влади дуже жорсткого і експансивного донецького клану та необхідності створити важелі стримування на випадок нового адміністративно-бізнесового переділу; в) значним досвідом маніпуляцій на рівні правових норм і громадської думки, що дозволяли виправдати будь-який поворот «генеральної ліній» в ситуації, коли влада зміцнить свої позиції. Тому на певному етапі сценарій «політреформи» став головним для владної корпорації, свідченням чого є цілеспрямована діяльність її представників у період найбільшого загострення кризи. Фактично під час переговорів між владою і опозицією 3-7 грудня 2004 р. мав місце політичний шантаж. А логічним його продовженням стали подальші заяви про необхідність реалізації політреформи, включно з заявою керівника штабу кандидата В. Януковича С. Тигіпка у ніч після повторного голосування другого туру [1].
Ситуативний союзник влади у проведенні політреформи О. Морозне був потенційним переможцем конфлікту політико-бізнесових еліт, який розгорнувся в Україні під час виборчої кампанії 2004 року. Незначними були також шанси соціалістів утвердити чи зміцнити власні ідеологічні чи соціокультурні пріоритети під час кампанії, що відбувалася за жорстким сценарієм протистояння проросійської влади і прозахідної опозиції. Тому СПУ зробила ставку на стратегічні завдання інституційного реформування, що створювали поле для майбутнього політичного маневру чи принаймні захищали це доволі окремішнє угруповання від «розчинення» в більш потужних політичних силах. Ризик опинитися залежним від нової влади став для О. Мороза такою ж реальною загрозою, як і небезпека збереження старої влади.
Нарешті, коаліція опозиційних сил на чолі з В. Ющенком так само мусила враховувати суперечливість моменту і потенційні ризики усіх варіантів розв’язання політичного конфлікту. Підтримка пропонованого владою проекту політреформи означала небезпеку втратити результати цілком імовірної перемоги на президентських виборах, як це вже перед тим трапилося з результатами парламентської кампанії-2004. Адже владна коаліція довела свою здатність доповнювати силовий і економічний тиск юридичною гнучкістю, інтелектуальною ініціативою і мас-медійною підтримкою настільки ефективно, що в результаті конституційних змін новообраний президент міг реально опинитися в політичній ізоляції. Відмова «Нашої України» від зменшення концентрації влади в руках президента і посилення парламентських повноважень ставила під загрозу саме існування
національно-демократичної прозахідної опозиції у разі перемоги В. Януковича.
Позиції зазначених учасників політичного процесу мали вирішальне значення як для результатів самих виборів, так і для долі пропонованих конституційних змін.
У зв’язку з масовими фальсифікаціями в другому турі президентських виборів політичне становище в країні різко загострилося. У той час майже всі повноваження щодо нормалізації політичної ситуації в країні перебрала на себе Верховна Рада України. 8 грудня 2004 року Верховною Радою був прийнятий Закон України № 2222-IV«Про внесення змін до Конституції України». За нього проголосували 402 народних обранця. Але зважаючи на те, що реформа була прийнята поспіхом і, що найголовніше, вона була прийнята не як дієвий спосіб покращення життя громадян України, а як політичний компроміс, між провладними силами, Соціалістичною партією України і «помаранчевими» силами, реформа мала дуже багато недопрацьовок (про які йтиметься далі) і спричинила суперечливі наслідки. Реформа, на мою думку, не лише загострила ті проблеми, які були раніше, а й викликала нові. Законопроект голосувався у пакеті: з однієї сторони соціалісти зобов’язувалися проголосувати за проведення третього туру президентських виборів, а помаранчеві сили, в свою чергу, підтримати зміни до Конституції України. Проголосований закон одразу в сесійній залі підписав президент, що також є показовою позицією тогочасної влади. Ці зміни стосувалися, насамперед, переходу до такої форми державного правління як парламентсько-президентська республіка. Багато змін запроваджувалося стосовно повноважень Президента та Верховної Ради. Але, за домовленістю, в повному обсязі реформа остаточно вступила у дію лише у 2006 році після обрання нового складу парламенту.
Основною метою конституційної реформи її ініціатори визначили перерозподіл повноважень між президентом і парламентом та президентом і урядом в бік розширення кадрових повноважень Верховної Ради України та посилення ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади. Поряд з цим, конституційні зміни мали досягти і низки інших цілей – розширення повноважень Рахункової палати, вирішення проблеми багаторазового застосування Президентом України права вето щодо прийнятих парламентом законів, відмежування діяльності, пов’язаної із статусом народного депутата України, від інших видів діяльності, зокрема – підприємницької, зміцнення фракційної дисципліни та припинення практики міжфракційних переходів, перехід до формування уряду виключно «коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України» (або фракцією, до складу якої входить більшість народних депутатів) тощо [2].
Що стосується низки інших важливих проблем – удосконалення системи адміністративно-територіального устрою, систем місцевого та регіонального самоврядування, перегляду функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій – то відповідні питання мали б бути врегульовані іншим Законом «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 3207-1), який мав бути прийнятий до 1 вересня 2005 року. Але цього так і не сталося.
Підводячи певні підсумки можна зазначити, що в основі реалізації плану конституційної реформи лежали, на жаль, не інтереси держави та українського народу, а прагнення певних сил, що закріпилися на панівних позиціях в українському політикумі, бізнесі, органах влади легалізувати і увіковічнити свій вплив. У цілому можна погодитися з думкою С. Речицького про те, що в проекті конституційної реформи слід вбачати «очевидне бажання влади звузити простір політичної свободи народу, вилучити з політичного життя країни мало не всі стохастичні процеси, збільшити державний вплив на громадянське суспільство, централізовано контролювати практично всі його стратегічні потреби й відправлення» [3]. Отже, метою політреформи було збереження влади, її ж засобом – легалізація
наявних позасистемних важелів управління. Політична реформа увійшла в український політичний арсенал як спосіб розв’язання масштабного конфлікту всередині еліти.
2. Зміст та проблемні наслідки реформи
2.1. Місцеве самоврядування
Політична реформа передбачає суттєві зміни не тільки у співвідношенні трьох гілок влади та зміну форми правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську, а й реформування системи місцевого самоврядування. Зрозуміло, що робити такі заходи треба було вкрай обережно і виважено. Але, не зважаючи на певні напрацювання, в цій сфері виникли деякі проблеми. Єдина зміна конституційної норми в цій сфері стосується збільшення до 5 років строку повноважень депутатів сільських, селищних, міських, районних та обласних рад. Як вже згадувалося Закон України про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування так і не був прийнятий. Тому проблеми місцевого самоврядування викликані перш за все незавершеністю конституційної реформи.
Конституція України гарантує громадянам України право об’єднуватися у територіальні громади та у межах цих об’єднань самостійно вирішувати питання місцевого значення. Щоб забезпечити якісний розвиток місцевого самоврядування потрібно на основі змін до конституції створювати дієві закони, які й досі не прийняті. Зокрема, реалізація адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування суттєво ускладнювалось нормами Конституції України, які, по-перше, закріпили в якості базової одиниці адміністративно-територіального поділу села, селища та міста, по-друге, визначили кількість та назви адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня (областей), по-третє, унеможливили створення обласними і районними радами власних виконавчих органів, наділивши повноваженнями щодо здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць районні та обласні державні адміністрації.
Основною проблемою на шляху реформування системи органів місцевого самоврядування є відсутність якісної нормативно-правової бази. Ця база мала б забезпечувати розвиток місцевого самоврядування: право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення. Другою проблемою, яка потребує вирішення, є відсутність чіткого розподілу функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами місцевої виконавчої влади, що має бути забезпечено відповідним законодавством. Третє: недостатня можливість самостійності у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування. Зокрема, що стосується формування місцевих бюджетів та спрямування їх витрат. Четверте: ігнорування інтересів територіальних громад при нормативному врегулюванні питань управління місцевими справами. П’яте: невизнання адміністративно-територіальною одиницею добровільно об’єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл. Шосте: відсутність основ виборчої системи місцевого самоврядування. І багато інших питань, які потребують негайного вирішення. Але, на жаль, зважаючи на економічну кризу ці питання відкладаються на невизначений термін.
Такий стан системи територіального устрою та місцевого самоврядування в Україні обумовлює залежність цього інституту від політичних процесів на загальнодержавному рівні, а тому перетворює його на об’єкт маніпулювання з боку як місцевих чиновників, так і представників центральної влади. За таких умов, потребує негайного реагування проблема забезпечення доступу громадськості до влади, а також її впливу на процеси на місцевому рівні, закладення відповідних механізмів взаємодії держави з органами місцевого самоврядування [4].
2.2. Розширення повноважень Верховної Ради, створення парламентської більшості, фракційна дисципліна
Як вже згадувалося вище, метою змін, внесених до Конституції України наприкінці 2004 року, був перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління, а тому, зрозуміло, значно мали розширитися повноваження Верховної Ради України. Це дійсно сталося, аналіз цих змін дає підстави нам це стверджувати. Строк повноважень народних депутатів збільшився до 5 років, а після набуття чинності змінами до Конституції України парламент отримав такі кадрові повноваження:
- висування кандидатури для призначення на посаду Прем'єр-міністра України, призначення Прем’єр-міністра України за поданням Президента України;
- призначення за поданням Президента України Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, звільнення їх з посад;
- призначення за поданням Прем’єр-міністра України всіх членів Кабінету Міністрів (крім, відповідно, Міністрів оборони та закордонних справ), Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення відповідних осіб з посад;
- призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України;
- надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України, висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;
- прийняття відставки Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України в цілому та окремих членів Кабінету Міністрів України;
- право звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України [2].
Після цих змін повноваження парламенту суттєво розширилися. Але існують фактори, які заважають ефективній роботі Верховної Ради, багато нюансів законодавчо не врегульовані, що постійно призводить до виникнення суперечностей між владними інституціями. Ось ці основні суперечності:
- Конституція України не дає чіткої відповіді на питання про те, за яких умов і з якого моменту Кабінет Міністрів вважається сформованим.
- В конституції не зазначено як мусить діяти парламент, коли президент не вносить подання про призначення на пост прем’єр-міністра, особи , яка була обрана коаліцією.
- Тепер може виникнути ситуація, коли Президент України взагалі не вноситиме подання про призначення на посади Міністра оборони та закордонних справ, Голови Служби безпеки України. Прем’єр-міністр, відповідно, може не внести подання щодо призначення на посади членів Кабінету Міністрів України та керівників передбачених Законом «Про внесення змін до Конституції України» центральних органів виконавчої влади.
- Розпуск парламенту президентом не суворо обмежений, та обставина, що за реформою Президент України може розпустити парламент в трьох випадках (кожен з яких може бути результатом ширшого кола причин) робить тезу про перетворення України з президентської республіки на парламентську непослідовною, президент за найменших підстав може розпустити парламент, що перетворює життя в Україні на суцільні вибори. Реальність такої ситуації ми вже відчули останніми роками.
Отже можна зробити висновок, що вплив президента на Верховну Раду не тільки не послабився, але в деяких моментах ще й посилився. Конституційна реформа ще більше розбалансувала систему стримувань і противаг в діяльності органів державної влади, яку передбачала конституція 1996 року.
Що ж стосується суттєвих новацій зміненої конституції, то до них, безумовно, відносимо вимогу формування парламентської більшості.
ДО РЕФОРМИ:
Конституція України не висувала жодних вимог щодо створення парламентської більшості, тому у Верховній Раді більшість виникала просто ситуативно, тобто без певної системи.Президент фактично не мав можливості ухвалити рішення про відставку парламенту.
ПІСЛЯ РЕФОРМИ:
У парламенті мусить бути створена більшість, яка формує уряд, підтримує його діяльність і несе відповідальність за цю діяльність. Президент має право розпустити парламент, якщо протягом 30 днів у Верховній Раді не сформується коаліція, або якщо протягом 60 днів після відставки попереднього уряду не сформовано нового [2].
З однієї сторони зміни мали б хоч якось впорядкувати роботу в парламенті. Насправді ж після набрання реформою чинності безладу в роботі депутатів не поменшало, а ситуація в українській політиці стала ще гострішою.
Те ж саме стосується і положень, покликаних зміцнити фракційну дисципліну у Верховній Раді. Закон «Про внесення змін до Конституції України» суттєво розширив підстави дострокового припинення повноважень народних депутатів України. Зокрема, з метою забезпечення політичної структуризації парламенту, запобігання міжфракційним переходам народних депутатів України, у Законі було закріплено принципово нове положення, у відповідності з яким невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції, має наслідком дострокове припинення його повноважень на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення [2]. Не вдаючись до дослідження питання про відповідність цієї норми демократичним стандартам та доцільності її закріплення в Основному Законі, варто дати відповідь на питання: чи дозволяє вона досягнути цілі, які ставили на меті ініціатори її закріплення в Законі «Про внесення змін до Конституції України»? Відповідь тут очевидна: поставлених цілей вищезазначене положення не досягає. По-перше, підставою дострокового припинення повноважень народного депутата є лише його невходження або вихід за власним бажанням зі складу фракції. Таким чином, формально залишаюсь членом фракції, депутат може не бути ним фактично – брати участь у засіданнях іншої фракції, голосувати всупереч інтересам своєї фракції і т.п. По-друге, в ряді випадків навіть вихід депутата зі складу фракції за власним бажанням може не мати для нього будь-яких правових наслідків, зокрема – у вигляді дострокового припинення його повноважень. Наприклад, якщо фракція була утворена на основі виборчого блоку, то вихід керівника однієї з партій, що входила до складу виборчого блоку може не мати жодних негативних наслідків лише в силу того, що проведення з’їзду блоку для вирішення питання про дострокове припинення повноважень такого народного депутата буде блоковано партією, представником якої в парламенті є зазначений депутат.
Іншими словами, зміни, внесені до конституції, суттєво не вплинули на дотримання фракційної дисципліни. Достатньо згадати останні події розвалу «помаранчевої» коаліції у Верховній Раді, щоб довести це не тільки теоретично, але й на практиці.
2.3. Зміни щодо уряду
В умовах парламентсько-президентської республіки роль уряду значно зростає, а його зв'язок з парламентом міцнішає. На перший погляд в українській конституції також сталися суттєві зміни щодо правового статусу Кабінету Міністрів, але давайте ретельно їх проаналізуємо.
ДО РЕФОРМИ:
Прем’єр-міністра призначав Президент – для цього була потрібна згода принаймні 226 депутатів. Президент міг звільнити Прем’єра у будь-який момент, а парламент лише у тому разі, коли депутати не схвалили програми діяльності уряду. Та коли навіть Верховна Рада відсилала Прем’єра у відставку, його дальшу долю вирішував Президент – він мав право залишити керівника уряду на посаді ще на рік.Президент звільняв міністрів за поданням керівника уряду. Але оскільки самого Прем’єр-міністра глава держави міг звільнити будь-коли, - такі подання були лише формальністю. Фактично Президент формував склад уряду сам.
ПІСЛЯ РЕФОРМИ:
Прем’єр-міністра призначає Верховна Рада. Парламентська коаліція висуває кандидатуру Прем’єра. Президент протягом 15 днів має внести цю кандидатуру на затвердження Верховної Ради. Звільнити Прем’єр-міністра з посади може лише Верховна Рада. Президент має право лише внести до парламенту пропозицію про відставку. Прем’єр виносить до Верховної Ради подання про призначення або звільнення міністрів, а парламентська коаліція його затверджує. Остаточне рішення про звільнення міністрів ухвалює Верховна Рада. Виняток – міністр закордонних справ та міністр оборони, кандидатури яких подає на затвердження парламенту Президент [2].
Для більшості держав з парламентською формою правління, нетиповим явищем є дуалізми виконавчої влади. В той же час, попри задекларований перехід України до «парламентсько-президентської» форми правління, ініціатори конституційних змін так і не змогли (а може не схотіли?) вирішити проблему дуалізму виконавчої влади. Перш за все, Закон «Про внесення змін до Конституції України» не торкнувся кадрових повноважень Президента України в частині призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. За главою держави також було збережено функції забезпечення державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави, керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, здійснення керівництва у сферах національної безпеки та оборони держави. В той же час, на Кабінет Міністрів України Закон «Про внесення змін до Конституції України» поклав обов’язок керуватись у своїй діяльності указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Враховуючи невизначеність змісту таких функцій глави держави, як забезпечення державної незалежності, керівництво у сфері національної безпеки і оборони, зовнішньополітичної діяльності держави, після набуття чинності Законом «Про внесення змін до Конституції України» Президент і надалі суттєво впливатиме на державну політику у зазначених сферах, звужуючи тим самим як сферу компетенції Кабінету Міністрів України, так і можливості впливу на нього Верховної Ради України. До того ж, як показала практика останніх двох років, міністри, кандидатури яких визначаються президентом, можуть опинитися в опозиції як до більшості парламенту, так і до сформованому нею уряду. Не сприяє посиленню ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади також і той факт, що Законом від 8 грудня 2004 року було суттєво звужено перелік актів глави держави, які підлягають контрасигнуванню Прем’єр-міністра та міністра, відповідального за виконання відповідного акта [4].
Висновок: як бачимо, Закон «Про внесення змін до Конституції України» лише частково вирішив проблему приведення у відповідність реального статусу Кабінету Міністрів України його конституційно визначеному статусу як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Попри позбавлення Президента України права утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні органи виконавчої влади, призначати на посади та звільняти з посад керівників відповідних органів, вплив глави держави на функціонування Кабінету Міністрів України залишається ще дуже значним.
2.4. Зміни у повноваженнях президента
Стосовно інституту президентства привертають до себе увагу норми, спрямовані на обмеження президентських повноважень щодо виконавчої вертикалі та залучення парламенту до процесу формування уряду. Згідно з нормами вказаного закону (ч. 2—4 ст.114) передбачається призначення персонального складу Кабміну на паритетних засадах: парламент призначає прем'єр-міністра за поданням президента (причому кандидатура вноситься за пропозицією коаліції депутатських фракцій ), а потім, за поданням прем'єр-міністра – й переважну більшість членів Кабміну (крім урядовців, які призначаються за поданням президента). В компетенції глави держави – внесення подання до ВР щодо прем'єр-міністра та двох міністрів: закордонних справ та оборони (п. 9, 10 ст.106) [2].
Вказані новації за задумом спрямовані на усунення перекосів у системі «стримувань і противаг» та приведення у відповідність реального і юридичного статусу глави держави. Дійсно, поділ влади жодним чином не відкидає цілісності державної влади і державної політики. Тому цілком логічним є покладення на парламентську більшість, тобто на партійну коаліцію, яка отримала найбільшу підтримку з боку народу на останніх парламентських виборах, політичної відповідальності за склад, програму та наслідки діяльності уряду. Призначення ж міністрів закордонних справ та оборони, яке здійснюється за поданням президента, мало цілком вписуватися у його статус як глави держави, верховного головнокомандувача та гаранта державного суверенітету і територіальної цілісності. Але вся справа в тому, що повноваження Президента, Верховної Ради і Кабінету Міністрів в цій сфері чітко не розмежовані, що призводить до постійних конфліктів і суперечностей. При цьому відповідно до ч. 2 ст. 113 закону про внесення змін до Конституції Кабмін є відповідальним перед президентом і Верховною Радою, підконтрольним і підзвітним Верховній Раді у межах, передбачених Конституцією. Щодо підконтрольності і підзвітності Кабінету Міністрів Верховній Раді – все зрозуміло – адже саме більшість парламенту і формує уряд, а от щодо відповідальності перед Президентом – немає жодної правової норми, це просто не врегульовано ні законами, ні конституцією.
Чи не найбільш суттєві зміни в Конституції стосуються повноважень президента, особливо номінаційних, тобто тих, що полягають у можливості призначати та усувати з посад певних посадових осіб. Вище вже згадувалося про новий порядок формування уряду, згідно з яким повноваження президента суттєво звужені. Крім того, право призначати й усувати з посад керівників центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу уряду, перейшло до компетенції Кабміну. Уряд також отримав право самостійно утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, що безумовно сприятиме забезпеченню цілісності виконавчої гілки влади та посилить її незалежність. Істотно змінені принципи взаємовідносин між президентом та Кабміном: з фактично субординаційних вони перетворюються на паритетні, на відносини між двома вищими органами державної влади. В даному аспекті ілюстративним є той факт, що президент втратив право скасовувати акти Кабміну: у разі сумнівів щодо конституційності урядових актів глава держави може тільки зупинити їх дію з одночасним зверненням до Конституційного суду (п.15 ст.106). На цьому тлі певним дисонансом виглядає збереження за президентом права скасовувати акти Ради міністрів АРК (п.16 ст.106). На нашу думку, більш логічним виглядало б надання цього права Кабміну як вищому органу виконавчої влади в країні. Крім того, практично незмінним залишився принцип призначення президентом голів місцевих державних адміністрацій.
Водночас цілком збережені сильні позиції президента як верховного головнокомандувача, керівника зовнішньополітичної діяльності України, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності держави, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Повноваження глави держави у відповідних сферах державного життя залишені майже без змін. Крім того, як вже згадувалося, перелік підстав для розпуску парламенту главою держави зріс втричі. Президент може скористатися цим правом, якщо: 1) протягом одного місяця у ВР не сформовано коаліцію депутатських фракцій; 2) протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано його новий персональний склад; 3) протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Розпуск парламенту, звісно, є виключним політико-правовим заходом, до якого слід вдаватися вкрай виважено. Тому й передбачено, що рішення про дострокове припинення повноважень ВР приймається президентом після відповідних консультацій з головою ВР, його заступниками та головами депутатських груп і фракцій [2]. Одначе дії президента, як показали останні події, можуть не завжди узгоджуватися лише з цими вимогами. Якщо він гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, то не безпідставно вважає, що найефективнішим засобом боротьби з порушеннями в цих сферах з боку парламенту, є його розпуск. Але ж таке право прямо не передбачене конституцією! І знову глухий кут. Тим більше, що Конституційний Суд, єдиний орган, який має право тлумачення положень Конституції та законів України, теж практично паралізований міжпартійною політичною боротьбою. А крім того, достатньо складно розтлумачити те, що чітко не визначено, і брати на себе таку велику відповідальність ніхто не хоче.
Таким чином можна відмітити, що хоча Президент України і втратив частину своїх колишніх повноважень, але все одно виконує функції не типові для республік парламентського типу. Порушена стара система «стримувань і противаг», а нова практично не виписана, в конституції та законах відсутнє чітке розмежування багатьох повноважень Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів України.
3. Негативні політико-правові наслідки конституційної реформи
Аналізуючи Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, неможливо, з правової точки зору, не помітити його суттєві недоліки, і не тільки по змісту, але й по процедурі прийняття. Мова вже йшла про те, що цей закон став, по суті, спробою подолання гострої політичної кризи в країні, спровокованої протистоянням різних політичних сил. Тобто закон приймався поспіхом, під тиском надзвичайної ситуації, і не як спроба удосконалення законодавства, а як засіб досягнення компромісу між політично-бізнесовими елітами. Зважаючи на те, що закон передбачав внесення змін до Основного Закону держави, такий поспіх, а також «пакетне» голосування за його прийняття виглядають не просто дивно, але й, з правової точки зору, недопустимо. І зовсім вже протиправним видається наступне рішення Верховної Ради про заборону Конституційному Суду України переглядати положення політичної реформи – це вже пряме порушення як принципу розподілу державної влади, так і принципу верховенства права.
Ще одна юридична недоречність пов’язана з тим, що протягом каденції одного президента змінюються його повноваження, а сам Закон про внесення змін до Конституції набирає чинності поетапно, причому визначаються фактично три можливі варіанти: з 1 вересня 2005 року, з 1 січня 2006 року та остаточно – після набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році. Юридично правильним було б ввести зміни до Основного Закону, які стосуються правового статусу президента, після закінчення терміну перебування Ющенка на цьому посту. Адже він обирався, коли діяла Конституція зразка 1996 року. Тож виборці вважали, що президент до кінця свого перебування матиме повноваження, передбачені діючою на той момент Конституцією. Це означає, що внесені зміни певним чином ввели в оману виборців. І взагалі, на мою думку, внесення будь-яких змін до Основного Закону держави має бути юридично вивіреним і обґрунтованим, а ще, безумовно, підтримуватися населенням. Зрештою, ніхто не відміняв статтю 5 діючої Конституції, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, і лише народ має право визначати й змінювати конституційний лад. Це право, за Конституцією України, не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами [2]. Але чи не така узурпація сталася при прийнятті рішення про внесення змін до діючої конституції у 2004 році? Тому внесення парламентом змін до Конституції, без подальшого винесення тексту Основного Закону для затвердження на всенародному референдумі, можна вважати нелегітимним. Тож є всі підстави звертатись до Конституційного Суду і ставити питання про відміну конституційної реформи або винесення цього питання на всенародний референдум. І не треба бути пророком, щоб спрогнозувати, що рано чи пізно такі звернення обов’язково з’являться, якщо, звичайно, не буде знайдено якогось іншого виходу з цього юридичного казусу.
Тепер по суті внесених змін. Згідно зі статтею 102 Основного Закону, президент є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Конституція 1996 року давала йому можливості виконувати передбачені цією статтею обов’язки, оскільки він фактично був і главою держави, і главою виконавчої влади. Президент призначав усіх міністрів, в тому числі і силових, і міг контролювати їхні дії. За новою Конституцією, президент призначає на посаду та звільняє з посади лише Генпрокурора і тільки за згодою Верховної Ради, а фактично – її депутатської більшості. Міністрів оборони та закордонних справ також призначає парламент, а президент лише вносить до ВРУ подання про його призначення. Але Рада може й не погодитися із запропонованою президентом кандидатурою. Президент також вносить до ВРУ подання про призначення на посаду та звільнення з посади голови Служби безпеки. І, знову ж таки, парламент може не підтримати кандидатуру, запропоновану президентом. Призначення міністра внутрішніх справ взагалі не відноситься до компетенції президента. Не зовсім зрозуміло, як, за таких обставин, президент може гарантувати дотримання Конституції й законів України? Механізм реалізації цієї функції не виписаний, а тому останнім часом дії президента часто виходять за межі правового поля і є доволі хаотичними.
У новій Конституції багато нелогічних положень і щодо Кабінету Міністрів. По-перше, два члени уряду – міністр закордонних справ і міністр оборони є особами, яких призначає Верховна Рада за поданням президента, а не прем’єр-міністра. Отже, вони можуть діяти всупереч рішенням уряду, а тому виникає сумнів, чи зможе уряд діяти ефективно. У статті 113 Конституції зазначено, що Кабінет Міністрів відповідальний перед президентом і Верховною Радою. Щодо ВРУ все зрозуміло – є депутатська більшість, яка контролює уряд. Але яким чином уряд відповідальний перед президентом за новою Конституцією, зрозуміти важко. Те ж саме можна сказати про укази президента та постанови Верховної Ради. В Конституції не сказано про те, що буде, якщо Кабінет Міністрів не буде виконувати укази президента [6].
Перелік проблемних питань можна продовжувати. Утім стає дедалі зрозуміло, що зміни, внесені до Конституції, ведуть до дестабілізації політичної, а як наслідок і соціально-економічної системи держави, тотального протистояння гілок влади, політизації усіх сфер життя, а зрештою можуть призвести і до руйнування самої української державності. Це, звичайно, загрозлива перспектива, але в умовах правового нігілізму, юридичного хаосу, корумпованості влади та глибокої економічної кризи – вона може стати реальністю.
ВИСНОВКИ
Питання конституційної реформи постало в Україні одночасно зі створенням незалежної держави. Основний етап конституційного процесу завершився з прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України, за якою Україна проголошувалася суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, республікою з президентсько-парламентською формою правління та унітарним устроєм.
Аналіз Конституції України 1996 року дозволяє говорити про те, що Верховна Рада України мала певні можливості впливати на персональний склад Кабінету Міністрів України (неврахування кадрових уподобань парламенту в процесі формування уряду могло б мати наслідком не затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України або ж висловлення вотуму недовіри Кабінету Міністрів України), здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Була виписана система «стримувань і противаг» у відносинах законодавчої і виконавчої гілок влади. В той же час, Верховна Рада України не часто користувалась наданими їй Конституцією можливостями, що об’єктивно посилило роль Президента у формуванні вищого органу виконавчої влади. Не було створено парламентом і ефективної системи контролю за діяльністю органів виконавчої влади: на законодавчому рівні не було визначено статус тимчасових слідчих комісій; не було проведено чіткого розмежування між різними формами парламентського контролю («парламентські слухання», «Дні Уряду України у Верховній Раді України», «заслуховування інформації Кабінету Міністрів України в цілому або з окремих питань» тощо); не зазнали будь-яких змін з дня прийняття Закони «Про Рахункову палату» та «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», не було прийнято цілу низку важливих законів, необхідних для повноцінного функціонування Конституції як Основного Закону держави. Зазначене свідчить про те, що недієвість окремих норм Основного Закону стала можливою у тому числі і через позицію самої Верховної Ради України.
Звичайно, назвати Конституцію 1996 року досконалою не можливо, ціла низка її положень потребували коригування і уточнення, але, не поспішаючи, досягаючи консенсусу по певним питанням більшості політичних сил, радячись з власним народом шляхом референдумів, долаючи корупцію у владних структурах, норми цієї конституції можна було б наблизити до ідеалу. Тому, на мою думку, реальних правових підстав для радикальних змін у повноваженнях органів влади та формі державного правління практично не було. Подібні питання мають вирішуватися виключно всеукраїнським референдумом і дуже обережно і поступово втілюватися в життя. Всі посилання на те, що парламентсько-президентська форма правління є більш демократичною, не дуже переконливі в українських реаліях, де хронічно не виконуються норми будь-яких законів, в тому числі і конституції.
Найважливіше завдання політичної реформи її ініціатори вбачали у збільшенні повноважень Верховної Ради та Кабінету Міністрів через зменшення повноважень Президента. За зразок правила модель парламентської республіки, в якій парламент формує уряд і призначає Президента, а той відіграє лише другорядну роль. Однак реформаторам не вдалося здійснити свій початковий задум – внаслідок гострої політичної боротьби під час обговорення реформи в парламенті. Президент залишився досить сильною політичною постаттю: громадяни обирають його на всенародних виборах, а Конституція наділяє досить великими повноваженнями і щодо уряду, і щодо Верховної Ради. Та модель влади, яку Україна отримала внаслідок реформи, схожа радше не на систему, сформовану в більшості європейських парламентських республік, а на досить специфічну напівпрезидентську модель. Серед усталених демократій у Західній та Центральній Європі приблизно така сама схема стосунків між урядом, президентом і парламентом діє у Франції [5].
Аналіз положень Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року формально дозволяє визначити основні завдання, які ставились перед конституційною реформою: а) підвищення ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади; б) посилення впливу парламенту на формування та діяльність Кабінету Міністрів України за рахунок обмеження відповідних прав глави держави у цій сфері; в) забезпечення політичної структурованості і фракційної дисципліни в парламенті; г) вирішення проблеми багаторазового «ветування» Президентом України законів, застосування Президентом України права вето щодо законів про внесення змін до Конституції України; д) відокремлення депутатської діяльності від підприємницької діяльності; е) надання Рахунковій палаті можливості здійснювати контроль не лише за використанням коштів державного бюджету України, але і за їх надходженням. Але дуже сумнівно, що саме удосконалення законодавства було метою реформи. Інакше все б робилося в інший спосіб і дуже виважено. Наше дослідження і реалії сьогоднішньої ситуації в Україні показують, що жодна з цілей реформи в умовах відсутності законів, спрямованих на конкретизацію положень Конституції України в редакції Закону від 8 грудня 2004 року, досягнута не буде. Зокрема, буде збережено дуалізм виконавчої влади і вагомий вплив Президента на діяльність уряду, суттєвих змін не зазнає рівень фракційної дисципліни, не вирішеною по суті залишиться проблема багаторазового застосування Президентом України права вето щодо прийнятих парламентом законів, не підвищиться ефективність парламентського контролю за функціонуванням системи органів виконавчої влади, бо право призначення голів держадміністрацій залишається у Президента тощо. Тоді виникає питання: а чи були задекларовані цілі реальними цілями конституційної реформи? Як не прикро, але маємо визнати, що не інтересами українського народу і держави керувалися політики, приймаючи рішення про внесення змін до конституції. Під гаслом політреформи діюча на той час влада здійснювала плановий демонтаж політичної системи, а передусім її ключового елементу – інституту президентства, – подібно до того, як відступаючі війська руйнують інфраструктуру окупованої території. Як далеко могла зайти така деструкція, вже засвідчили події на з’їзді депутатів усіх рівнів у Сєвєродонецьку, який відбувся під час виборчої кампанії 2004 року, де під загрозу були поставлені територіальна цілісність України і громадянський мир [1].
Масштабний конфлікт українських політико-бізнесових еліт продовжується, незакінчена політична реформа не тільки не згладила його, але й ще більше загострила. Політична нестабільність, правовий нігілізм, параліч і корумпованість всіх гілок влади в купі з глибокою економічною кризою можуть призвести до фатальних для української держави наслідків. Щоб цього не сталося вже сьогодні треба шукати консенсус як в суспільстві, так і в еліті. Потрібно застосовувати інші підходи до ухвалення нової редакції Конституції. Зміни до Конституції не можна впроваджувати без обговорення та узгодження концепції цих змін з усіма політичними силами. Через ухвалення таких змін поспіхом, під політичним тиском, без широкого політичного консенсусу вони стають нелегітимними та не виконуються. Якщо ж запровадити зміни до Конституції через консенсус неможливо, варто зачекати, щоб не дискредитувати ідею конституційної реформи загалом. Іншим варіантом дій може бути відмова від широкомасштабної реформи Конституції на користь сценарію впровадження невеликих і поступових змін, які не викликають заперечення більшості політичних сил. Такий шлях у підсумку може виявитися навіть ефективнішим і реалістичнішим [7].
Зміни, які відбулися внаслідок конституційної реформи, не принесли змін на краще. Але ще не пізно усе виправити, необхідна лише консолідація українського суспільства і політикуму для спільної роботи над проблемними питаннями і новими, кращими змінами до Конституції України. Конституційний процес на сьогоднішньому етапі не може бути зупиненим, основні напрями конституційного реформування будуть розвиватись, доповнюватись, змінюватись, удосконалюватись й надалі з урахуванням сьогоднішніх реалій. На порядку денному постануть актуальні питання, одна частина яких може бути вирішена на законодавчому рівні, а друга знову вимагатиме внесення змін до Конституції. Головне, щоб ці реформи були чітко орієнтовані на високі цілі досягнення соціальної злагоди та миру, на засадах яких стає можливим зростання добробуту кожного громадянина, подальший демократичний розвиток держави та суспільства.
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ ТА ДЖЕРЕЛ:
1. Розумний М.М. Конституційна реформа: від задуму до наслідків. // Стратегічні пріоритети. – 2007. – № 1(2). – с. 34-39.
2. Конституція України. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-IV від 8 грудня 2004 року. – Х. – 2006.
3. Конституційна реформа: експертний аналіз. – Х.: Фоліо, 2004. – С. 55.
4. http://parlament.org.ua. Лабораторія законодавчих ініціатив.
5. Василь Лемак. Конституційна реформа: окреслити предмет дискусії.// Дзеркало тижня. – 2008. – № 21 (700).
6. http://www.icps.com.ua/doc/Zvit.pdf. Впровадження політичної реформи та її наслідки для Української держави. Звіт про проведення публічних консультацій у Чернівцях, Луцьку, Дніпропетровську, Миколаєві та Сімферополі.
7. Політична реформа: оцінка громадськості та рекомендації.// Інформаційний бюлетень Міжнародного центру перспективних досліджень. – 2007. – № 39(386).
8. Медведчук В. Новий вимір демократії. – К.: Основні цінності, 2001.
9. Пахарєв А. Перспективи української багатопартійності у контексті можливих змін в організації влади // Політичний менеджмент. – 2003. – № 2. – С. 57-64.
10. Зацарін Д. О. Політичні теорії М. Вебера і деякі аспекти конституційної реформи в Україні // Нова парадигма. – 2004. – Вип. 35. – С. 152-157.
11. Політична реформа в Україні: ключові питання і суперечності: Матеріали «круглого столу». – К.: НІСД, 2003. – 64 с.
12. Кордун О., Павленко Р. Від тактики до стратегії, або Яка конституційна реформа потрібна Україні // Людина і політика. – 2002. – № 5. – С. 3-20.
13.http://portal.rada.gov.ua/
14. http://www.president.gov.ua/
15. http://www.kmu.gov.ua/control/
|