Как и любая реформируемая система, система образования Российской Федерации испытывает определенные трудности. Например, проблема равенства доступа к образованию, которая имеет два основных аспекта:
1) обеспечение доступа каждого человека к базисному образованию, необходимому для эффективного функционирования в современном обществе;
2) равенство при поступлении в учебные заведения для всех социальных групп и слоев независимо от материального положения людей, их национальности, пола, места жительства и других особенностей.
В России проблема доступа к образованию стоит достаточно остро. Например, по такому показателю, как количество студентов вузов в расчете на 10 тыс. человек населения, наша страна занимает довольно скромное место в начале третьего десятка в списке стран, проранжированных по этому показателю.[1]
В целом для всех уровней образования возможности доступа также выглядят не очень оптимистично - на 10 тыс. человек населения в начале 90-х годов в России приходилось 1,9 тыс. учащихся (для сравнения: в США этот показатель составляет 2,4 тыс. учащихся). В результате средняя образованность трудоспособного населения в России составляет в настоящее время 10 лет (в то время как, например, в США этот показатель равен 14 годам.[2]
Важным признаком образования является его востребованность обществом, и, прежде всего молодежью, за которой будущее образования, науки, культуры, будущее России. Поэтому как важнейший результат деятельности высшей школы России необходимо выделить продолжившуюся тенденцию роста интереса молодежи к получению высшего образования. Ежегодно в вузы России поступает примерно 700 тыс. человек. Это самый высокий показатель за всю историю советской и российской системы образования.
Необходимо при этом отметить, что, учитывая ситуацию в экономике России и положение, складывающееся в настоящее время на рынке труда, Министерство образования Российской Федерации, учебные заведения осуществляют целый комплекс мер, направленных на последовательное изменение структуры подготовки кадров. Так, за последние 10 лет прием студентов на инженерно-технические специальности сократился по всем формам обучения на 37,2 %, а по дневной – на 21,1 %. Все большее развитие получают направления, связанные с подготовкой специалистов для гуманитарной сферы и экономики страны. Так, по сравнению с 1985г. прием студентов на гуманитарные специальности возрос на 46,0 %, в том числе на дневное отделение – на 72,3 %; на экономические соответственно, на 34,5 и 94,5 %. Нельзя не отметить, что все большую помощь в подготовке специалистов по этим направлениям оказывают негосударственные учебные заведения. Например, в 1996г. на гуманитарные и экономические специальности в негосударственные вузы было принято 58,8 тыс. чел., что составило 10,4 % от поступивших на эти специальности в государственные высшие учебные заведения. Вообще же в 1996/97 учебном году в негосударственных высших учебных заведениях, составляющих 30% от общего числа высших учебных заведений страны, обучается 162,5 тыс. студентов, или 5,5% всех студентов, против 4,9% студентов соответственно в 1995/96 учебном году.
Находясь в тяжелейших финансовых условиях, государственные высшие учебные заведения также вынуждены расширять платное обучение. В 1999/2000 учебном году на условиях платного возмещения затрат обучается 370 тыс. студентов, то есть 12,4 % от общего числа студентов государственных вузов.[3]
Таким образом, формируется единая система высшего образования, включающая государственные и негосударственные учебные заведения, из которых более 200 получили лицензию на проведение образовательной деятельности по программам высшего профессионального образования. В дальнейшем модель российской системы высшего образования можно образно представить в виде мощного ядра государственных вузов, окруженного тонкой но динамичной оболочкой негосударственных высших учебных заведений, которые в силу своей специфики будут определять вектор перспективных направлений для государственных вузов, а последние в сою очередь инициировать повышение качества подготовки в негосударственных.
Актуальной проблемой для системы высшего профессионального образования является вопрос трудоустройства ее выпускников. Несмотря на отсутствие государственной образовательной системы распределения выпускников учебных заведений руководители техникумов, вузов, училищ, используя сложившиеся связи с предприятиями и организациями, трудоустраивают, то есть дают набавление на работу, примерно 50 % выпускников вузов. Кроме того, почти четверть выпускников к моменту окончания учебного заведения самостоятельно находит себе работу. Таким образом, трудоустройство почти 75 % выпускников высших учебных заведений – это высокий показатель даже для страны с развитой рыночной экономикой, а значит и сформировавшимся рынком труда.
Одним из важных показателей состояния системы образования является профессиональный уровень педагогических и научных кадров. В период с 1990 по 1999 г. численность профессорско-преподавательского состава возросла с 220 тыс. до 240 тыс. человек при этом количество докторов наук — примерно на 10 тыс. чел., и сегодня в высшей школе работает более 22 тыс. докторов наук. Проведенный Центром социологических исследований анализ состава научно-педагогических кадров 100 высших учебных заведений различных регионов России по возрасту дал следующие ориентировочные результаты: средний возраст сотрудника кафедры - 45,5 лет; сотрудников исследовательских подразделений - 42,0. В целом же в структуре кафедр вузов преобладают лица в возрасте от 31 до 60 лет. Очень небольшой процент молодежи до 30 лет - 8,8 %. Последнее обстоятельство должно вызывать особую тревогу, потому что оно связано с сохранением преемственности научных школ и педагогических коллективов, которые формировались не одно десятилетие и принесли заслуженную славу российской науке и высшей школе. Надежду на то, что удастся пополнить научно-педагогические кадры молодыми учеными вселяет резкое увеличение в прошедшем году числа поступивших в аспирантуру, в результате чего число обучающихся в аспирантуре достигло 63 тыс. (уровень 1990г.), причем 51 тыс. аспирантов — это аспиранты высших учебных заведений.[4]
Все это говорит о том, что российская система образования уже в который раз показывает свою способность к самовозрождению, что она первой из всех сфер духовной и социально-экономической деятельности человека в нашей стране явно обозначила тенденцию выхода из кризиса. И поэтому сегодня она, как никакая другая сфера, заслуживает приоритетного внимания государства. Вопреки многоголосым утверждениям о крахе российской системы образования, несмотря на все трудности экономического характера она не только не уменьшила свои масштабы, но, наоборот, увеличила количество студентов и аспирантов, повысила уровень научно-педагогического потенциала. Иными словами, она располагает всем необходимым для полноценного участия в экономических и социальных реформах, проводимых в стране.
Те не менее нельзя не затронуть и нерешенные проблемы. В частности проблема доступа к высшему образованию в нашей стране, о которой свидетельствуют данные, о соотношении предъявленного спроса на образование и степени его удовлетворения. Так, в последние годы в среднем на 100 мест приема в российские вузы подается около 200 заявлений, то есть было принято только около половины желающих обучаться, Заметим, что при этом не учитываются те люди, которые хотели бы продолжить обучение, повысить квалификацию или переквалифицироваться, но которые не «заявляют» об этом (подача заявления о приеме в учебное заведение рассматривается нами как своеобразная заявка о желании учиться), поскольку не могут этого себе позволить по семейным обстоятельствам, в силу удаленности вузов от места жительства или работы (обеспеченность заочных вузов России общежитиями составляет лишь около 70%) и по другим причинам. Иными словами, существующая система высшего образования в нашей стране удовлетворяет потребности населения в обучении в настоящее время менее чем наполовину.
Образовательная система в России характеризуется и неравенством доступа особенно к высшему образованию в различных регионах страны.
Поскольку в условиях централизованной командно-административной системы принципы управления высшей школой определяли экстерриториальный характер деятельности учебных заведений, их отрыв от нужд региональных систем, постольку сложившаяся в стране региональная структура высшего образования характеризуется неадекватностью и неравенством развития.
Доступ к высшему образованию характеризуется существенной неравномерностью (это без учета различий в качестве образования, доступа к информации) - плотность обучающихся в вузах варьирует для различных регионов значительно сильнее, чем, например, для средних специальных учебных заведений.
Превращение образования во второй половине ХХ века в большинстве стран мира из доступного преимущественно элите в массовое поставило перед образовательной системой наряду с проблемой равенства доступа к обучению множество других сложнейших проблем. Как совместить широкий доступ к образованию и его высокое качество, как обеспечить соответствие образовательных запросов личности и общества - эти вопросы стали чрезвычайно актуальными.
Важнейшим аспектом кризиса образования, связанным с проблемой его качества, является проблема преподавателей, а точнее, необходимой их квалификации, которая обусловлена, во-первых, более быстрым расширением сферы образования, чем экономики в целом; во-вторых, трудоемкостью и «кустарным» характером преподавательского труда; в-третьих, оттоком квалифицированных кадров из образования в другие отрасли экономики с более высоким уровнем зарплаты и иными причинами.
Обострилась проблема качества образования и в связи с бурно и непрерывно растущим объемом человеческих знаний. В условиях, когда каждые 10-15 лет объем информации удваивается, классический учебник и учитель неизбежно становятся поставщиками устаревших знаний.
Кризис образования проявляется в разных формах и направлениях, но наиболее очевидно и последовательно кризис образования проявляется в его финансировании.
Особенно обострились проблемы государственного финансирования образования. Бурное расширение сферы образования с середины ХХ века сопровождалось существенным увеличением государственных субсидий на нее. В 60-х годах в большинстве стран резко возросла доля валового национального продукта, направляемая на нужды образования, За первую половину 60-х годов в мире государственные затраты на образование возросли вдвое, а во второй половине 60-х годов - еще более чем наполовину. Хотя в 70-х годах наметилась тенденция к стабилизации темпов роста государственных затрат на образование, тем не менее во многих странах эти затраты росли вплоть до 80-х годов. С начала 80-х годов в подавляющем большинстве как развитых, так и развивающихся стран государственные затраты на образование сокращаются или, что встречается гораздо реже, стабилизируются.
Даже в США, где самой приоритетной областью социальной политики государства является образование (эту отрасль в США по праву часто называют «государством в государстве») на нужды которого выделяется больше средств, чем на оборону, проблемы государственного финансирования обострились.
В России общая для большинства стран тенденция к сокращению государственного финансирования системы высшего образования усиливается общими экономическими проблемами переходного периода. В результате доля расходов на просвещение и подготовку кадров в общих расходах федерального бюджета последних лет имела тенденцию к падению.
В настоящее время систем высшего образования, которые не испытывают финансовых затруднений, даже в высокоразвитых странах крайне мало, но и их число в наши дни сокращается. Практически во всех странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, началось сокращение финансирования высшего образования в конце 70-х - начале 80-х годов. Вплоть до 1990 года Франция и Финляндия были исключением, поскольку в этих странах на высшее образование бюджет не урезался, Но в 90-х годах финские университеты столкнулись с уменьшением ресурсов (в 1991 г правительство объявило о значительном сокращении государственных затрат во всех областях, включая образование). В последние годы в число нуждающихся попали и вузы Исландии.
Во второй половине ХХ века резкий рост государственных затрат на образование сначала замедлился, а потом сменился спадом государственной поддержки образования в большинстве стран. Это вызвало кризис финансирования образовательной системы в большинстве стран мира.
Сложившиеся в середине века системы управления образованием оказываются неэффективными в решении обостряющихся проблем. Разрыв между стремительным развитием общественной жизни и традиционной системой образования грозит достигнуть угрожающих масштабов.
Таким образом, состояние сферы высшего образования во второй половине ХХ века характеризуется, с одной стороны, ее беспрецедентным ростом и значительными достижениями, а с другой стороны, накоплением и обострением множества проблем, которые свидетельствуют о кризисе в этой сфере общественной жизни. То фундаментальное место, которое занимает сфера высшего образования в современном общественном развитии, обусловливает принципиальную важность для общества усилий по преодолению кризиса образования и развитию новой образовательной системы, удовлетворяющей потребностям ХХ1 столетия.
Эти усилия предпринимаются в последние годы во многих странах, в том числе и в России, где проводятся реформы системы высшего образования. Традиционная образовательная система, характерная для индустриального общества, постепенно в результате реформ уступает место новой системе образования, отвечающей запросам постиндустриального, информационного общества.
Прежде всего, необходимо отметить, что становление новой российской государственности явилось мощным стимулом развития законотворческой деятельности в сфере образования. Создание современной законодательной базы сферы образования в первую очередь обусловлено радикальными изменениями государственно-политического устройства общества и социально-экономических условий в России.
Для создания в системе образования органичной, непротиворечивой, эффективно действующей системы норм права необходимо завершить процесс совершенствования правового регулирования образовательных отношений применительно к рыночным условиям.
В этой связи, по мнению автора, подготовка и принятие Кодекса Российской Федерации об образовании является кардинальной мерой, призванной обеспечить наиболее полное соответствие системы действующих норм права современному состоянию образовательных отношении и устранить большую часть недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и иных нормативно-правовых актах, принятым по вопросам образования.
Как основополагающий законодательный акт Кодекс РФ об образования позволит успешно решить ряд взаимосвязанных задач:
- выделить образовательные отношения в качестве особого вида общественных отношений, определяющих специфику и своеобразие образовательного права как самостоятельной отрасли законодательства, и разработать адекватаыи этим отношениям метод правового регулирования;
- закрепить роль и задачи образования в современном обществе;
- поднять уровень законодательного регулирования значительной части отношений в сфере образования, которые все еще регулируются преимущественно подзаконными нормативно-правовыми актами;
- сократить неоправданное множество нормативно-правовых актов, действующих в сфере образования, и устранить такие недостатки, как пробелы, противоречия, повторы отдельных норм различными нормативно-правовыми актами;
- обеспечить нормы Кодекса действенным механизмом их реализации в конкретных правоотношениях, устранив декларативные, действующие только формально нормативные предписания и значительно повысив эффективность действия образовательного права в целом;
- оптимизировать соотношение образовательного права с другими отраслями права, конкретизировав и уточнив предметное содержание комплексных институтов как основных способов взаимосвязи образовательного права и других отраслей права и исключить нормы других отраслей права, которые содержатся в федеральных законах и иных источниках образовательного законодательства.
Задачи Кодекса видятся и в том, чтобы:
1) создать единый, целостный механизм правового регулирования на базе уже сложившихся и эффективно действующих правовых институтов образовательного законодательства и обеспечить полное и системное регулирование отношений в сфере образования;
2) привести законодательство Российской Федерации в соответствие с нормами и принципами международного права;
3) творчески использовать передовой зарубежный опыт, адаптировать его с учетом специфики образовательных отношений в Российской Федерации на данном этапе ее развития;
4) учесть законотворческий опыт субъектов Российской Федерации.
Важной стадией проектирования Кодекса РФ об образовании является подготовка его Концепции, то есть документа, который содержал бы теоретическое обоснование основных положений Кодекса, в том числе обосновывал бы его предмет, структуру, оптимальный вариант нормативно-правового регулирования образовательных отношении, правовой механизм, способный обеспечить реальное действие проектируемых новелл.
Как показывает законотворческий опыт, всякие попытки проектировать текст закона или иного нормативного акта сразу, без предварительного формулирования его теоретических основ приводят к тому, что подготовленный проект, особенно если он имеет своим предметом какую-либо широкую сферу отношений, устанавливает исходные, первичные нормы отрасли права или законодательства, оказывается несовершенным.
Максимально полный учет достижений юридической науки, ее положений и выводов является залогом успешной подготовки Концепции Кодекса РФ об образовании. Основные положения Концепции надлежит не просто сформулировать в виде отдельных тезисов. Обоснование же современных достижений общей теории права и конституционного права, следует осуществлять положениями и выводами, сделанными специалистами в области образования н образовательного права, других отраслевых юридических наук, а также результатами социально-правовых исследований, обобщающими практику действия нормобразовательного права.
Обстоятельное изучение и обоснование предмета правового регулирования Кодекса РФ об образовании создает объективную основу для разработки структуры Кодекса - всех его компонентов на уровне частей, разделов и глав, последовательности их расположения в акте.
Структура Кодекса должна не только отразить все необходимые для предмета регулирования правовые институты, но и выявить логику их взаимосвязи и взаимообусловленности. Тем самым представляется возможным определить не только единство правовых институтов, их принадлежность к одной отрасли, но и увидеть качественное различие их предметов, ту специфику, которая присуща каждому институту и должна быть адекватно выражена в системе норм права.
Выявление содержания правовых институтов, а также разработка способов и правовых средств, способных обеспечить реальное действие норм права, закрепляемых ими прав и обязанностей, составляет важнейшую задачу Концепции Кодекса РФ об образовании.
С учетом сложившегося в российском правоведении опыта подготовки кодифицированных актов Кодекс будет состоять из двух частей: общей и особенной. Общая часть должна включать в себя большинство предписаний, составляющих содержание Федеральных законов «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», и других и представлять собой основу нормативно-правового регулирования в образовательной сфере. В содержание особенной части войдут нормы, действующие на соответствующем уровне образования: дошкольном, общем, начальном профессиональном и т.д.
Целесообразность деления Кодекса на общую и особенную части обусловливается спецификой метода регулирования образовательного права, в основе которого лежит принцип единства и дифференциации нормативно-правового регулирования. Последовательное проведение этого принципа в системе законодательства как раз и выражается в принятии норм, одинаково значимых для всех образовательных отношений и обособленных в общей части Кодекса, и норм, действующих в узкой сфере образовательных отношений и составляющих содержание особенной части. В свою очередь каждая из частей Кодекса должна иметь свою логически последовательную структуру расположения входящих в нее правовых институтов.
Подготовка текста проекта Кодекса, удовлетворяющего требованиям современной правовой науки и законодательной техники, а также отражающего интересы образовательных сообществ, предполагает одновременное участие в работе над текстом квалифицированных специалистов в области образования, юристов, лингвистов, экономистов и других.
Проектирование Кодекса является первостепенной задачей российских правоведов и специалистов в области образования, хотя этот процесс не будет легким и быстрым, поскольку надлежащего опыта систематизации образовательного законодательства в Российской Федерации не имеется.
Период подготовки всего проекта Кодекса об образовании, по мнению автора, займет еще не менее 2 лет. Поэтому в интересах правового обеспечения развития системы образования, предусмотренного Национальной доктриной образования, Федеральной программой развития образования, программами и планами Правительства РФ по модернизации образования представляется целесообразным внести необходимые изменения и дополнения в принятые Федеральные законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и прочие.
В числе важнейших мер наряду с разработкой проекта Кодекса об образовании, по совершенствованию федерального законодательства об образовании следует предусмотреть:
- разработку норм и институтов, направленных на реализацию Послания Президента страны Федеральному Собранию в 2001 г. («О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства»). Национальной доктрины образования, плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы. Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы);
- устранение малоэффективных, фактически недействующих в современных условиях норм права;
- разработку механизмов реализации норм права, гарантирующих реальное действие важнейших прав и свобод участников образовательных отношений которые пока что не действуют из-за отсутствия экономических и политических условий, а также эффективно действующих правовых средств;
- восполнение пробелов и устранение противоречий, присущих федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации в области образования.
Нормы разрабатываемых отдельных нормативно-правовых актов будут обеспечивать функционирование системы образования, а затем войдут в Кодекс РФ об образовании.
Принятие Кодекса так же решит не маловажную проблему теоретического определения системы образования, обозначив ее основные компоненты и дополнив содержание ст. 8 Закона РФ «Об образовании», изложив ее следующим образом:
В систему образования входят:
- образовательные учреждения и организации различных организационно-правовых форм, типов, видов, имеющие лицензию, реализующие преемственные государственные образовательные стандарты и образовательные программы различного уровня и направленности;
- обучающиеся, воспитанники и слушатели;
- педагогические и иные работники образовательных учреждений, организаций;
- органы управления образованием и образовательными учреждениями, организациями;
- общественные и государственно-общественные объединения (профессиональные организации н ассоциации, ученые, педагогические, методические и диссертационные советы и др.);
- научно-исследовательские, конструкторские, проектные, производственные, клинические, медико-профилактические, культурно-просветительные учреждения и организации, ведущие научные исследования и обеспечивающие функционирование и развитие системы образования.
В Кодексе необходимо более четко и полнее, чем это сделано в Законе РФ «Об образовании», закрепить значение образовательных стандартов и образовательных программ как способов обеспечения единою образовательного пространства в Российской Федерации.
Будучи основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от формы получения образования, государственные образовательные стандарты должны включать:
1) федеральный и национально-региональный компоненты образования;
2) обязательный минимум содержания общеобразовательных и профессиональных образовательных программ;
3) максимальный объем нагрузки обучающихся;
4) единые требования к уровню подготовки выпускников;
5) условия реализации образовательных программ.
При этом в государственных образовательных стандартах высшего профессионального образования следует сохранить значительную самостоятельность вузов в формировании образовательной структуры, национально-регионального компонента образовательных программ, дисциплин по выбору и факультативных дисциплин, содержания образовательных программ и рабочих учебных планов.
В связи с тем, что выпускники российских вузов, имеющие степень бакалавра, не обладают необходимым уровнем профессиональных знаний и не пользуются спросом, в Кодексе РФ об образовании надлежит установить две формы высшего профессионального образования: «дипломированный специалист» и «магистр», которые должны обеспечивать либо углубленную профессиональную подготовку по наиболее «трудным» профессиям, либо возможность получения второго высшего образования.
В главе целесообразно дать легальные определения ключевых понятий, характеризующих систему образования, но не попавших в соответствующую статью главы 1 Кодекса. В таких определениях, в частности, нуждаются следующие понятия - направление образования, форма образования, степень (квалификация) специальность, специализация, основная образовательная программа, дополнительная образовательная программа, программа специализированной подготовки магистра (магистерская программа), обязательный минимум содержания программы, проблемное поле направлений, магистр, дипломированный специалист.
[1]
Современное университетское образование: Проблемы и перспективы. Сборник научных статей / Под ред. акад. А.М. Богомолова. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1999. С. 45.
[2]
Там же. С. 49.
[3]
Татьянченко Д.В., Воровщиков С.Г. Управление качеством образования. – Нижний Новгород: Изд-во Нижегор. университета, 2000 г. С.35.
[4]
Татьянченко Д.В., Воровщиков С.Г. Управление качеством образования. – Нижний Новгород: Изд-во Нижегор. университета, 2000 г. С.36.
|