Введение
В демократическом государстве формирование деятельности административной ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы, юридическими нормами.
Административно право – важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Административное право наряду с конституционным и гражданским правом является одной из основных отраслей российской правовой системы. Это объясняется прежде всего тем, что административное право – это именно та отрасль права, которая регулирует общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти (иногда ее называют административной властью), которая представляет собой одну из ветвей единой государственной власти Российской Федерации в системе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ).
Отсюда вытекает следующий вывод: чтобы понять сущность административного права и особенности административно-правового регулирования, необходимо прежде всего выяснить, что представляет собой сама исполнительная власть. Ведь именно она является своеобразным фундаментом данной отрасли российского права.
Административно-правовые нормы как один из основных институтов отрасли публичного права регулируют все жизненно важные управленческие отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами с одной стороны, и государством в лице его органов исполнительной власти, государственного управления – с другой, а также регулируют административно-договорные отношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами исполнительной власти и гражданами, например, заключение договора о контрактной военной службе.
1. Принципы, функции, формы осуществления исполнительной власти
Принципы – это важнейшие политико-правовые и организационно-правовые основы организации и деятельности органов исполнительной власти.
1. Федерализм является ведущим принципом такого рода, определяющим не только построение системы исполнительных органов, но и характер их взаимоотношений.
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ст. 5 Конституции РФ). Все они – равноправные субъекты Федерации.
Федеративные отношения в их государственно-управленческом выражении заключаются, прежде всего, в том, что между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий в сфере государственного управления (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Соответственно определены предметы ведения Российской Федерации: установление системы, порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и их формирование; управление объектами федеральной государственной собственности; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральные экономические службы; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе; внешняя политика; оборона и безопасность, оборонное производство; защита государственной границы; метеослужба, стандарты, геодезия и картография; федеральная государственная служба (ст. 71 Конституции РФ).
Определены также предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды; общие вопросы образования, науки и культуры; осуществление мер по борьбе с чрезвычайными ситуациями; административное и административно-процессуальное законодательство и др. (ст. 72 Конституции РФ).
Установлено, что вне указанных пределов ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Так, в частности, исполнительную власть в них осуществляют образуемые ими исполнительные органы.
Принцип федерализма предполагает также возможность взаимной передачи части полномочий, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 78 Конституции РФ).
2. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти вытекает непосредственно из подзаконности осуществляемой ими государственно-управленческой деятельности. Его непосредственным выражением является верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации, а также законодательства РФ и ее субъектов по отношению к любым правовым актам, издаваемым органами исполнительной власти; обязанность строгого соблюдения требований законодательства на всех уровнях государственно-управленческой деятельности и каждым должностным лицом; обеспечение неуклонного исполнения норм законодательства в сферах деятельности, отнесенных к ведению соответствующих органов исполнительной власти; соблюдение, обеспечение реализации и защита государственно-управленческими средствами прав и законных интересов всех участников управленческих отношений, установленных действующим законодательством.
3. Принципучета особенностей объектов государственно-управленческой деятельности. Его значимость определяется результатами процессов приватизации, развития частноправовых институтов, законодательным закреплением статуса общественных объединений, дальнейшим развитием комплекса прав и свобод граждан.
Соответственно органы исполнительной власти призваны избирать различные методы управляющего воздействия, используя в ограниченных пределах средства непосредственного управления, в более широком масштабе средства государственного регулирования, а также различные формы взаимодействия и сотрудничества, а также координации.
Вместе с тем данный принцип лежит в основе организации систем отраслевого и межотраслевого управления, использования в процессе государственно-управленческой деятельности методов централизованного и децентрализованного руководства, сочетания общефедеральных и территориальных (региональных) интересов.
4. Принципразумного сочетания коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности органов исполнительной власти обеспечивает учет коллективного мнения при решении основных вопросов государственно-управленческой деятельности. С этой целью широкое развитие получает система различного рода консультативных, координационных, совещательных советов, комиссий, комитетов и пр., образуемых при соответствующих органах исполнительной власти. При этом некоторые исполнительные органы (например, государственные комитеты) образуются в качестве коллегиальных. Коллегиальность полезна при выработке управленческих решений, а единоначалие – непременный атрибут собственно государственно-управленческой деятельности.
5. Из предыдущего принципа вытекает следующий –ответственность органов исполнительной власти в целом и каждого государственного служащего за порученный им участок государственно-управленческой работы. Этот принцип закрепляется в положениях о конкретных органах исполнительной власти. Так, Положением о Министерстве природных ресурсов РФ на него возложена ответственность за управление государственным фондом недр, использование и управление водным фондом. Министр при этом несет персональную ответственность за выполнение руководимым им министерством возложенных на него задач.
6. Принцип гласности работы органов исполнительной власти предполагает широкое обнародование, доведение до всеобщего сведения через средства массовой информации наиболее значимых результатов своей работы, в том числе нормативных правовых актов. Единственное ограничение связано с содержанием в названных актах сведений, составляющих государственную тайну.
Главная цель исполнительной власти, обусловленная ее социальным назначением и особым положением в системе разделения властей, заключается в качественном выполнении задач и функций государственного управления. Таким образом, функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления. Однако исполнительная власть, будучи самостоятельной и независимой от других ветвей государственной власти, выполняет и собственные функции, задающие основные направления деятельности ее органов, которые реализуют особые государственно-властные полномочия. В данном случае исполнительная власть рассматривается как политико-государственное явление, как средство обеспечения публичных интересов.
Сущность функций исполнительной власти выявляется и посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе осуществления исполнительной власти. Данный подход позволяет выделить следующие основные функции современной исполнительной власти:
1) исполнительная (правоприменительная), т.е. функция исполнения Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ;
2) «правозащитная», т.е. соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на практике, а в случае необходимости – защищать их;
3) социально-экономическая, т.е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления. Эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;
4) функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;
5) регулирующая, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т.д.;
6) нормотворческая, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации;
7) охранительная (юрисдикционная), означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. Данная функция исполнительной власти реализуется посредством установленных законом административно-процессуальных производств, в рамках которых контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, наказания и восстановления.
Осуществление этих функций происходит в конкретных формах управленческой деятельности, которые регламентируются правовыми и организационно-правовыми актами в целях их упорядоченности и результативности, а также организационно-техническими формами и ресурсным обеспечением (финансовым, материально-техническим и иным).
Формы управленческой деятельности представляют собой внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий в процессе деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ по формированию целей и реализации функций и задач государственного управления.
По формам исполнительной деятельности можно в какой-то мере судить что, и как надо делать. Среди форм управленческой деятельности обычно выделяют:
1 – установление норм права (правотворчество или нормотворчество);
2 – применение норм права (правоприменительная или правоохранительная деятельность, принятие индивидуальных актов управления);
3 – осуществление организационно-штатных действий;
4 – осуществление организационно-технических мероприятий;
5 – осуществление материально-технического обеспечения этих действий.
Эти перечисленные формы целесообразней объединить в две формы:
• правовую форму, с помощью, которой закрепляются решения и действия, имеющие юридический смысл и последствия. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и администраций органов МСУ;
• неправовую форму (организационно-техническую и материально-технического обеспечения).
2. Субъекты административного права. Общая характеристика
Субъекты административного права – это лица (индивиды и организации), которые по закону могут быть участниками административно-правовых отношений и носителями административных прав и обязанностей. Юридическая возможность вступать в административные правоотношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием у них такого правового качества как административная правосубъектность.
Административная правосубъектность включает две составляющие: административную правоспособность – это способность приобретать субъективные юридические права и обязанности административно-правового характера, т.е. быть участником административно-правовых отношений. Она является частью общей правоспособности. Административная дееспособность – это практическая способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т.е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений. Разновидностью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т.е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты).
Административная правоспособность и административная дееспособность коллективных субъектов (организаций) наступают одновременно. У индивидов право- и дееспособность не совпадают: административная правоспособность наступает с момента рождения, дееспособность полная – с 18 лет, а ограничения и в более раннем возрасте: чаще всего с 16 лет.
Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса субъектов, который включает три основных элемента: права, обязанности и ответственность. Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение субъектов. Он устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами. В его юридическом оформлении значительную роль играют органы исполнительной власти, в правовых актах которых конкретизируются права и обязанности, установленные в общем виде Конституцией и законами.
Субъективные права и обязанности, определенные в законодательстве и составляющие основное содержание правового статуса именуются статутными. Их не следует отождествлять с теми конкретными правами и обязанностями, которые составляют содержание отдельных правоотношений. Нестатутные права и обязанности представляют собой развитие, детализацию статутных.
Каждый вид субъектов административного права – индивиды и организации (коллективные субъекты) – обладают своим административно-правовым статусом. Так, основные полномочия, права и обязанности коллективных субъектов закрепляются в соответствующих нормативных актах, уставах и положениях. В административно-правовом статусе коллективных субъектов также имеются различия. Он зависит от того, является ли коллективный субъект частью государственной администрации или нет, каким видом деятельности он занимается; является ли он самостоятельной единицей или включен в более сложную организационную структуру. Административно-правовой статус органов государственной администрации определяется их компетенцией, т.е. совокупностью властных полномочий относительно определенных предметов ведения. В число элементов административно-правового статуса государственных органов нередко включают их цели, задачи, функции, получившие юридическое закрепление.
Административно-правовой статус субъектов права может быть общим и специальным. Общий статус включает общие, одинаковые для всех субъектов права и обязанности. Специальный статус также предусматривает одинаковые, но уже для определенной группы субъектов права и обязанности, которые вытекают из закона и не зависят от вступления в конкретные правоотношения (например, статус жителей территорий с особым административно-правовым режимом, статус субъектов разрешительной системы, статус беженцев и т.д.).
Таким образом, субъект административного права – это лицо (индивид или организация), которое обладает определенным административно-правовым статусом и имеет возможность вступать в административно-правовые отношения по своей воле либо в силу юридической обязанности, возлагаемой на него правовой нормой. Как участники управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, они наделены определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и способны их осуществлять. Субъекты административного права различаются по своему правовому статусу.
В своей совокупности они образуют определенную систему субъектов административного права, в рамках которой можно выделить такие их разновидности, как:
– индивидуальные субъекты:
– граждане;
– иностранные граждане и лица без гражданства;
– специфические индивидуальные субъекты – государственные служащие или должностные лица, действующие как официальные представители государственной власти;
Коллективные субъекты – группа людей, являющаяся организацией:
– государственные организации:
– органы исполнительной власти;
– государственные предприятия, учреждения и организации;
Негосударственные организации:
– общественные объединения (партии, союзы, движения и т.д.);
– некоммерческие организации, предприятия, учреждения;
– органы местного самоуправления, муниципальные предприятия, учреждения, организации.
3. Контрольные полномочия органов законодательной власти в сфере государственного управления
Парламентский контроль как правовой институт в РФ не предусмотрен КонституциейРФ.
Тем не менее, в силу своей первичности законодательная власть имеет возможность существенно влиять на организацию и деятельность органов исполнительной власти, поскольку они действуют на началах под законности. В чем проявляются контрольные полномочия представительных органов государственной власти?
На федеральном уровне они могут быть обнаружены во взаимоотношениях между Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ. Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. В процессе их обсуждения Дума и осуществляет контроль за работой Правительства. Вторичной стадией такого контроля является рассмотрение федерального закона о бюджете Советом Федерации. В принципе можно признать, что контроль осуществляется при рассмотрении Государственной Думой любых законопроектов, вносимых в нее Правительством в порядке законодательной инициативы. Особо следует подчеркнуть, что порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом.
Проявлением контроля является обязательное согласование с Государственной Думой вопроса о назначении Председателя Правительства, отнесение к ведению Думы решения вопроса о доверии Правительству (Дума может выразить недоверие либо отказать в таковом).
Предусмотрена обязанность членов Правительства присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания по их приглашению и отвечать на поставленные вопросы. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы направляют Правительству запросы по различным аспектам его деятельности, а комиссии и комитеты палат Федерального Собрания – письменные обращения. В качестве неофициального проявления контроля за деятельностью субъектов федеральной исполнительной власти можно рассматривать также парламентские слушания.
Проявлением контрольных полномочий Федерального Собрания является деятельность Счетной палаты РФ – постоянно действующего органа государственного финансового контроля. Палата осуществляет контрольно-ревизионную и экспортно-аналитическую деятельность, по организации и проведению оперативного контроле за исполнением федерального бюджета, по финансовой экспертизе проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и т.д. Должностными лицами Палаты являются аудиторы, которые проводят комплексные ревизии и проверки.
По результатам контрольной деятельности Палата направляет исполнительным органам, руководителям проверяемых предприятий и учреждений представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных должностных лиц. Проверяемым объектам (предприятий, учреждений), наносящим прямой непосредственный ущерб, даются обязательные для исполнения предписания. Неоднократность неисполнения или ненадлежащее исполнение предписаний может повлечь приостановление всех видов финансовых операций по их счетам. Таким образом, Счетная палата контролирует финансовую деятельность не только органов исполнительной власти, но и функционирующих в сфере государственного управления юридических лиц.
Аналогично изложенному регламентированы контрольные функции и полномочия органов представительной власти субъектов РФ. В некоторых случаях они в определенной степени даже шире, чем на федеральном уровне. Это характерно, например, для Республики Дагестан, где Государственный Совет является не только высшим законодательным, но и исполнительным органом власти.
Московская городская Дума осуществляет контроль за исполнением законов города. Органы исполнительной власти обязаны в двухнедельный срок по обращению Думы, депутатской комиссии, рабочей группы или фракции, а также депутата предоставлять запрашиваемую информацию и незамедлительно принимать меры для устранения нарушений и привлечения виновных к ответственности (ст. 48 Устава).
Заключение
Таким образом, административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы госаппарата – исполнительной власти.
Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему госадминистрации, полномочия её структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.
Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы России и несет свои отличительные признаки с учетом своей направленности и стоящих перед ней задач
Административное право – одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это определяется разнообразием задач, стоящих перед ней. Для каждой из сфер общества необходимы свои административно – правовые нормы, охватывающие их деятельность.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер – в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, народном образовании, транспорте, связи, энергетике – ее роль является решающей. Административное право – очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От нее зависит эффективность управления и реализация гражданами многих прав.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ
(ред. от 09.03.2010) // Российская газета, №256. 31.12.2001
2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001.
3. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – 3-е изд., пересмотр, и доп. – М., 2007.
4. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Российское административное право. М., 2000.
5. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. – М., 1999.
6. Россинский Б.В. Административное право. Учебно-практическое пособие. М., 2001.
7. Четвериков B.C. Административное право. – Ростов-на-Дону, 2004.
|