Поняття “регіональна політика” зазвичай асоціюється в політології з сучасністю. Проте уважний аналіз історичних матеріалів показує, що в тому або іншому вигляді така політика існувала завжди, як завжди існував баланс стосунків між центром і територіями. На кожному історичному етапі були відцентрові сили, регіональна самосвідомість і система захисту регіональних інтересів, і була держава, яка намагалася консолідувати територію, забезпечити її єдність. На особливу увагу тут заслуговує Росія.
Багато проблем регіональної політики було закладено в основу російської державності. Вивчаючи історію Росії, можна виявити немало сюжетів, актуальних для сьогоднішнього дня, адже регіональний чинник завжди грав і продовжує грати провідну роль в життя країни. Великий інтерес, зокрема, представляє специфіка стосунків “центр — регіони” у XIII — XVI ст. , коли ключовим завданням було об'єднання політичного простору Русі . Співвідношення централізації і регіональної самоврядності в різних історичних моделях російської регіональної політики і є предметом справжнього дослідження.
Визначальну роль в структуризації російського політичного простору грала модель спадкоємства влади. Територія держави сприймалася як ресурс, який підлягав розділу між родичами: вмираючий батько ділив своє князівство між синами. Верховна ж влада в князівстві передавалася за родовим принципом, тобто від старшого брата до молодшого, а не від батька до сина (принцип “лествицы”) . В результаті кожного разу відбувалося дроблення території: кількість суб'єктів російського політичного простору — князів і, відповідно, адміністративних центрів — зростало в геометричній прогресії.
По даній моделі розвивалося, зокрема, Володимиро-Суздальське князівство. Формальна єдність території забезпечувалася наявністю загальновизнаного центру — Володимира, з яким було пов'язано великокняже старшинство. На тлі розпаду політичного простору Володимир грав роль “російського Риму”, за володіння яким боролися різні регіональні групи (як, втім, і за володіння Новгородом — найбільш коштовним економічним ресурсом Русі).
Відносна стабільність подібного роду політико-територіальної системи зберігалася до тих пір, поки влада переходила від брата до брата:
— цикл дітей Юрія Долгорукого (з 1157 по 1212 р.);
— цикл дітей Всеволода Велике Гніздо (з 1212 по 1250 р.);
— цикл Ярославичів — дітей Ярослава Всеволодовича (з 1250 по 1276 р.);
— цикл Олександровичів — дітей Олександра Невського (з 1276 по 1304 р.).
Зміна циклу означала дроблення території між синами останнього з братів, того, що залишився в роду. Ця проблема актуалізувалася після смерті Всеволода Велике Гніздо. Його “гніздо” було настільки великим, що територію довелося ділити на безліч частин, які далі почали жити своїм життям. Як самостійні центри виділилися Ярославль (вотчина Костянтина і його дітей), Переславль (вотчина Ярослава), Юрьїв-Польський (вотчина Святослава), Стародуб (вотчина Івана) і ін.
Унаслідок постійного дроблення територій і боротьби найбільш крупних центрів за лідерство, конфедерацію раз у раз роздирали гострі конфлікти. У Всеволода Велике Гніздо було вісім синів, а у його сина Ярослава — сім. Тому смерть Всеволода, а потім Ярослава позначили нові “критичні” етапи дроблення з виділенням все нових політичних центрів.
Іван Грозний може по праву вважатися першим крупним реформатором російської регіональної політики. Роки його правління ознаменувалися пошуком принципово нового балансу у відносинах між центром і регіонами. Було поставлено державне завдання — довести до кінця розгром старої удільної системи і ліквідовувати традиційну регіональну еліту, що користувалася особливо сильним впливом на території князівств, приєднаних до Москви за Івана Великого.
У 1550-ті роки на зміну моделі “регіональних баронів” — вотчинників приходить модель земської самоврядності за участю більш менш широких шарів регіональної еліти. Причому сама ця еліта принципово оновлюється: княжат замінюють поміщики, що отримали земельну власність у винагороду за державну службу.
Серед технологій, узятих на озброєння державою, що зміцнилася, провідна роль належала земельному переділу, що супроводився переміщенням еліти з “насиджених” місць, що неминуче спричиняло за собою втрату нею легітимності, відрив від регіонального коріння і втрату підтримки знизу. Класичний приклад — радикальна ротація новгородської еліти, а потім перевлаштування всієї російської провінції у зв'язку з введенням опричнини і конфіскацією вотчинних земель.
Найбільшу небезпеку для царя потенційно представляв Старицький уділ, де правив його двоюрідний брат — такий же, як він сам, онук Івана Великого. Наявність у Володимира Старицького певних прав на престол неминуче робило його лідером боярської опозиції Івану Грозному і його оточенню. Аби здолати цю загрозу, Іван вдався до технології, відомої з XV ст. Володимира змусили помінятися володіннями з самим царем, внаслідок чого він втратив свою Старицю, позбувся регіонального коріння і фактично вибув з боротьби, ставши просто титулованим землевласником.
Останнім острівцем удільно-вотчинної системи в Росії залишався Углич. До 1563 р. містом управляв брат царя Юрій Васильович, а після його смерті Грозний віддав Углич своєму синові Дмитру, який виявився останнім російським удільним князем.
Провідна тенденція часів Грозного пов'язана з остаточною заміною принципу спадкоємства землі “у вотчину” принципом її одержавлення і подальшого розподілу монархом. Норми, введені за Івана Великого і двох Василях, різко обмежили права княжат. Останні втратили право продавати свої землі, а якщо хтось вмирав без заповіту і близької рідні, то земля підлягала конфіскації. В результаті княжата втрачали землі і переміщалися до Москви, поповнюючи ряди столичного боярства.
Настільки радикальні кроки викликали гострий конфлікт між двома управлінськими системами і їх виразниками — царем і його оточенням, з одного боку, і боярами-княжатами — з іншого. Розвиток цього конфлікту і став причиною адміністративної реформи — розділу країни на опричнину і земщину. Опричнина перетворилася на майданчик для апробації нової системи землеволодіння і, відповідно, інкубатор нової регіональної еліти. Що ж до земщини, то вона була уламком старої системи, збереженим в ім'я поступовості змін, але що піддавався репресіям.
Територія опричнини постійно зростала, і в її зростанні прослідковуються свої політико-географічні закономірності. Найбільш показовий в цьому плані північний макрорегіон, де удільно-вотчинні традиції були слабкі або відсутні і держава могла експериментувати, не зустрічаючи опору традиційних регіональних еліт (Вологда, Тотьма, Великий Устюг, Каргополь, Сольвичегодськ, Вага і Двіна, потім Обонеж`я і Бежецька п`ятина). Не випадково саме тут склався найбільш яскравий клан нової регіональної еліти — Строганови.
Іншою опричною територією виявилися пограничні території до заходу і південного заходу від Москви, перш за все землі колишніх князівств Верховських і відвойована в Литви частина колишнього Смоленського князівства (Вязьма, Можайськ, Мединь, Малоярославець, Перемишль, Козельськ, Ліхвін, Бельов і ін.). Але опричнина поширилася і на деякі регіони “російського ядра”, в т.ч. на Галич, Кострому, Шую, Юрьєвець, Балахну і навіть на такий древній центр, як Суздаль. По деяких свідоцтвах, в опричнину потрапили також Ярославль, Переславль, Ростов, Пошехонь`я і Дмітров. Частково була зачеплена і територія Новгородчини — наприклад, Стара Русса.
Головний сенс територіального розширення опричнини полягав в тому, що в неї поступово забирали старі, підлягаючі асиміляції уділи. З опричних земель княжат активно переселяли в земщину. У даному відношенні вельми типовою представляється історія верховських князів, яких, якщо вони самі не йшли в опричнину (як Федір Трубецькой і Микита Одоєвський), переміщували у нові райони. Так, Михайлу Воротинському замість Одоєва дали Стародуб-Ряполовський. Верховських князів переводили на землі московського, коломенського, дмітровського, звенигородського повітів, тобто ближче до центру. Одночасно їх землі, як і землі ярославських, білозерських, ростовських, стародубських, суздальських і чернігівських князів, підтягували до опричнини.
У свою чергу, у складі земщини виявилася частина центральних “старорусських” земель, де вводити нові порядки було ризиковано. Не чіпали, наприклад, Володимир, Тверь, Калугу і Псков. В той же час в земщину попало Середнє Поволжжя, що використалося для наділу землею еліти, насильницьки виведеної з опричних районів. Традиційна система збереглася також на Півдні Росії. У найзагальнішому вигляді кордон між опричниною і земщиной відокремив “інноваційні” Північ і Захід країни від її Півдня і Сходу.
Адміністративна реформа різко підвищила конфліктність в системі і спричинила багаточисельні “перегини”. Територія земщини стала об'єктом репресій. Досить пригадати організований в 1569 — 1570 рр. похід опричників на провідні центри традиційної регіональної самосвідомості — Клин, Тверь, Новгород і Псков. Сам цар явно вважав за краще “інноваційну” територію, втікши з Москви в Олександров і подумуючи про перенесення столиці до Вологди.
Проте надмірна “радикальність” процесу реформування регіональної еліти мала очевидні негативні наслідки. Цар не зумів зробити реформу плавною, вважаючи за краще розправлятися з боярами силовими методами. В результаті російську “регіональну революцію” середини XVI ст змінив “термідор”. За скасуванням опричнини в 1572 р. (що не означало, втім відновлення старого порядку і реституції земель) послідував 1575 р., коли Іван Грозний несподівано оголосив великим князем всея Русі татарина Сімеона Бекбулатовича, правнука золотоординського хана Ахмата. Себе самого Іван Грозний став скромно називати удільним князем московським. Потім, в 1577 р., спеціально для Сімеона було формально відновлено велике князівство Тверськоє, тобто Іван пішов на нове приниження Москви як традиційної столиці, віддавши перевагу її старій і давно переможеній суперниці. Цю дивну історію, здавалося, слід було б тлумачити як вимушену поступку прибічникам старої системи і прагнення збалансувати занадто різкі повороти попереднього етапу. Але аж надто абсурдними були дії царя, аби бачити в них серйозні кроки в області територіально-державного будівництва.
На тлі цих бурхливих подій розвертаються інші, не менш важливі. Москва відмовляється від системи наміснитцтва, що скомпрометувала себе, тобто, по суті, усуває удільно-уїзну модель, що супроводиться розвитком земської самоврядності і перевлаштуванням системи стосунків “центр — регіони”. Знищивши колишні регіональні еліти — як автономні (княжат) так і підконтрольні (намісників), царська влада створює нові (через опричнину і розвиток системи маєтків) і робить ставку на подальшу децентралізацію судової влади. Таким чином центр намагається задовольнити регіональні інтереси, виразниками яких раніше були княжі роди. Ліквідовуючи вотчину, він апелює безпосередньо до населення регіонів, надаючи йому визначені “демократичні” права.
Зміна регіональної політики і реформа системи місцевої самоврядності зустріли опір боярства. Але в кінці 1552 р. Іван Грозний все ж змусив бояр прийняти рішення про ліквідацію кормлінь і добився схвалення свого указу боярською думою. Система намісників як представників центру замінюється в 1550-ті роки оновленим і посиленим судовим самоуправством. Судебник 1550 р. підтверджує старе правило, згідно якому судочинство повинне вестися у присутності старост і “судних мужів” з місцевого населення. Як сказано в документі “без старости і без цілувальників суду не судити”.
Політико-географічна специфіка Росії, зокрема властива країні асиметрія, виявляється в цій реформі повною мірою. Держава чітко слідує політиці створення експериментальних зон. Реформа здійснюється поступово, в окремих регіонах, за допомогою спеціальних статутних грамот, що відміняють повноваження намісників і волостелів . Території замість намісницьких кормів починають платити оброк безпосередньо в царську казну.
Нова система передбачала введення губи, тобто децентралізованного суду під контролем виборних місцевих властей. Відповідно до нового регламенту створюються губні правління на чолі з губними старостами, які вибираються місцевим населенням з числа дворян і дітей боярських або дворянством. У ведення губної системи передаються кримінальна поліція (справи про “лихих людей ”), суд і в`язниці.
Губне право поширювалося перш за все на государеві “чорні” землі. На інших територіях — і в цьому ще одне підтвердження російської асиметрії — складалася система земського правління. Перш за все вона характерна для Півночі з його вільним селянством. В той же час жорсткого розділення території країни не було, і в деяких губних районах також вводилися земські органи.
Земська система — це найбільш розвинений інститут місцевої самоврядності в Росії XVI ст Її становлення сприяло децентралізації влади і зміні балансу сил між центром і регіонами. Проте рівень такої децентралізації був не скрізь однаковий. Зони геополітичного ризику знаходилися під суворішим контролем Москви, і земських установ там не було.
Території із земським правлінням розрізнялися за розмірами — від волості до повіту. Народ обирав голову земства (голову або старосту), а також його помічників — кращих людей (від 2 до 12) і земського дяка. Разом вони складали земську хату. У їх компетенції знаходилися місцеві справи, збір податків, освоєння незаселенних земель, цивільні тяжби. На північній околиці країни, у відносно вільному Помор'ї, земство вело і кримінальні справи.
Реформа була підтримана населенням, втомленим від зловживань і частої зміни намісників. Вона принципово по-новому забезпечувала зворотний зв'язок з територіями, задовольняла регіональні політичні амбіції. Центр, зі свого боку, був задоволений тим, що новий податок, що збирається на місцях, — “посошний окуп” — поступав безпосередньо в царську казну.
Проте, ліквідовуючи інститут намісників, Москва вимушена була створювати нову систему централізованого контролю над регіонами. Тепер цю функцію узяли на себе воєводи, що свідчило про виникнення в країні елементів воєнно-адміністративного управління. Як представник центру воєвода часто контролював і земські установи. У середині XVI ст. з'являються також городові воєводи, що здійснюють як військове, так і цивільне управління містом разом з його повітом.
Разом з розвитком інституту воєвод формується і система адресного управління територіями з центру. Її ключовими елементами стають спеціалізовані столичні відомства, що займаються конкретними регіонами. Спочатку вони називалися “четямі” (або “чвертями”) і були московськими установами з фінансовими і адміністративно-судовими функціями. Перша згадка про четі зустрічається в 1561 р. Надалі ці відомства вбудовуються в єдину систему наказів, утворюючи особливу групу “територіальних міністерств”.
Спеціалізовані територіальні відомства створювалися перш за все для освоюваних територій, що потребували комплексного управління з єдиного центру. Одним з найбільш потужних став Казанський приказ, що відав справами колишніх територій Казанського ханства. Надалі просування росіян до Сибіру зажадало утворення “сибірського міністерства”.
Особливість російської регіональної політики — поступове “переварювання” приєднаних територій. Москва не прагнула підірвати основи їх традиційного політико-адміністративного ділення і намагалася, наскільки можливо, врахувати їх інтереси.
Але об'єктом управління з боку спеціалізованих приказів було і ядро Російської держави. Ці прикази, що називалися обласними, як правило, займалися справами крупних уділів, інкорпорованих до складу єдиної держави. Після підпорядкування чергового суперника в Москві створювався особливий орган — четь, приказ або “палац”, — що здійснював контроль за знову придбаним майном і територією. Такі були Володимирська, Галицька, Костромська, Нижегородська, Новгородська, Устюжська і Ярославська четі, приказ Князівства Смоленського, палац Тверськой. Дані установи збирали деякі податки, управляли чорним тягловим населенням міст і повітів. У XVII ст обласні прикази здійснювали адміністративну, судову і контрольно-фінансовую функції, а в прикордонних регіонах відали ще і військовою справою. При цьому деякі з них знаходилися в підпорядкуванні потужніших “особливих” приказів. Наприклад, Малоруський приказ, а також Новгородська, Володимирська і Галицькі четі підкорялися в XVII ст Посольському приказу.
На окрему увагу заслуговує проблема контролю над пограничними територіями. Розвиток російської держави вшир зробив актуальним питанням підтримку політичної стабільності на так зв. “фронтірі”, у “плаваючій” прикордонній зоні . До XVI ст на кордонах Росії сформувалися обширні зони з вельми складною політичною специфікою. Тут разом з плановою колонізацією відбувалося накопичення збіглих елементів і було потрібне жорсткіше, воєнізоване управління.
Пограниччя — ще один тип російської політико-територіальної периферії. Для їх позначення користувалися збірним поняттям “украйни” (жителів пограниччя називали українниками). Формування “украйн” уздовж пограничних ліній, позначених засічними рисами і російськими острогами, активно йшло за Василя III і продовжувалося за його наступників. Проте контроль центру за цими територіями був ще дуже слабкий. Місцеве населення майже не підкорялося владі центру. Авраамій Паліцин називав жителів Південної украйни не інакше як “зборами лиходіїв” [Платонов 1999: 121]. Воєводи, призначені туди Москвою, проявляли схильність до самоправства і легко перетворювалися на місцевих “царів”, що діяли на свій розсуд. Характерно, що Південь легко перейшов на сторону Лжедмитрія і став його головною регіональною опорою.
Таким чином, в Росії за Івана Грозного склався сповна певний тип регіональної політики. Виникла модель централізованої держави з розвиненою місцевою самоврядністю. Але оскільки ні система управління “зверху” (воєводи, накази, четі), ні місцева самоврядність (губа, земське правління) не були налагоджені до потрібної міри, у відносинах між центром і регіонами “постопричної” Росії накопичувалися протиріччя. Не дивлячись на серйозну реформу, зняти проблему регіонального невдоволення (посиленого “перегинами” грозного царя) не вдалося. Смута початку XVII ст по суті була повстанням регіонів проти центру, що втратив легітимність. Саме вона виявилася потужною стимул-реакцією для перегляду регіональної політики за перших Романових.
Список використаних джерел і літератури
1. Вернадский Г.В. Монголы и Русь. М.: 1997.- 512 с.
2. Гумилев Л.Н. От Руси к России. М.: 1992.
3. Платонов С.Ф. Борис Годунов. М.: 1992.
4. Пресняков А.Е. Образование великорусского государства. М.: 1998.
|