державний контроль перевірка
Інформаційно-аналітична стадія процесу здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності
Інформаційно-аналітичні дії посідають центральне місце в процесі державного контролю у сфері господарської діяльності, оскільки саме у ході їх здійснення отримується основна інформація, яка становить зворотній зв’язок у державному управлінні та покладається в основу прийняття нових управлінських рішень щодо коригування діяльності управлінської системи. Все це обумовлює її системоутворюючу роль у контрольному провадженні, висвітлює сутнісний прояв контролю.
Особливість цих дій полягає у тому, що перебіг строку їх здійснення встановлений законодавством. Зокрема, зазначене стосується термінів проведення перевірок. При цьому вони відрізняються як залежно від виду перевірки, так і залежно від особливостей самого підконтрольного об’єкта.
Законом № 877 встановлено, що строк здійснення планової перевірки не може перевищувати 15робочих днів, а для суб’єктів малого підприємництва – 5 робочих днів, якщо інше не передбачено законом. А строк здійснення позапланової перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, щодо суб’єктів малого підприємництва – 2 робочі дні. При цьому подовження зазначених термінів не допускається.
Закон України “Про державну податкову службу в Україні” містить зовсім інший підхід до визначення термінів проведення перевірок дотримання податкового законодавства. По-перше, ним визначена тривалість планових перевірок у 20 робочих днів із можливістю подовження терміну ще на 10 робочих днів, а щодо суб’єктів малого підприємництва – 10 робочих днів з подовженням ще до 5 робочих днів. Тривалість позапланових перевірок встановлюється у 10 робочих днів із можливістю подовження ще на 5 робочих днів, а щодо суб’єктів малого підприємництва – 5 робочих днів із продовженням на 2 робочі дні.
Термін перевірки дотримання вимог пожежної безпеки визначає керівник органу Держпожбезпеки, виходячи з характеристики об‘єкта [4]; з урахуванням об’єкта перевірки та очікуваного обсягу роботи, необхідного для виконання поставленого завдання визначаються строки проведення перевірок дотримання вимог антимонопольно-конкурентного законодавства [11].
Загальні повноваження органів державного контролю як на інформаційно-аналітичній стадії контролю, так у процесі здійснення такого в ціломурегламентовано положеннями Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”. Втім, інші нормативно-правові акти, що регламентують процес здійснення окремих видів контролю, деталізують та доповнюють положення Закону в частині контрольних процедур.
Узагальнено розглядаючи інформаційно-аналітичну стадію контролю у сфері господарської діяльності в межах окремих процесуальних дій, які послідовно вичиняються на ній та формують етапи, сукупність яких складається у стадію. Повноваження контролюючих органів на інформаційно-аналітичній стадії, залежно від предмета спрямованості (мети) та послідовності їх використання на розглядуваній стадії контролю у сфері господарської діяльності можна певним чином об’єднати, сформувавши при цьому окремі етапи. Серед таких у порядку виникнення слід виокремити:
1. Вирішення організаційних питань.
2. Ознайомлення з документами.
3. Отримання пояснень, довідок.
4. Відвідування й огляд виробничих приміщень.
5. Вимоги щодо проведення інвентаризацій, перевірок.
6. Експертиза.
7. Застосування заходів адміністративного примусу.
8. Підготовка акта перевірки.
При цьому окремі з наведених етапів є факультативними. Їх наявність обумовлюється предметом перевірки та станом справ на підконтрольному об’єкті. До таких слід віднести проведення внутрішніх інвентаризацій, перевірок, експертизи. Останній етап скоріше є не правом, а обов’язком органів контролю.
Вирішення організаційних питань. Кожна перевірка починається з пред’явлення керівникові суб’єкта господарювання розпорядчих документів на проведення перевірки. Такими є направлення на перевірку з наданням його копії, службове посвідчення, а для перевірок, які проводяться органами АМК – розпорядження, доручення та план. При проведені позапланових виїзних перевірок працівники ДПС повинні надати копію наказу, в якому зазначаються підстави проведення позапланової виїзної перевірки, дата її початку та дата закінчення [13]. Крім іншого, обов’язковим є заповнення Журналу реєстрації перевірок (за наявності його у суб’єкта господарювання).
Право органів контролю на ознайомлення з документами, отримання пояснень і довідок у загальному вигляді закріплено Законом № 877.
Так, податковим органам надано право під час проведення перевірок перевіряти у фізичних осіб документи, що посвідчують особу.
Отримання копій необхідних документів, які характеризують якість продукції, сировини, матеріалів, комплектуючих виробів, що використовуються для виробництва цієї продукції, закріплено за посадовими особами Держспоживстандарту положеннями Закону України “Про захист прав споживачів” [1] та в узагальненому вигляді Декретом Кабінету Міністрів України “Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення” [18]. Крім того, останні наділені правом одержувати від керівника (власника) суб’єкта господарювання відомості щодо характеристики суб’єкта господарювання, у тому числі щодо: назви; поштової адреси; номера телефону (факсу); прізвища, ім’я та по-батькові керівника (власника); дозвільних документів на провадження певного виду діяльності; режиму роботи; свідоцтва про державну реєстрацію; свідоцтва про реєстрацію платника податків; даних про банківські реквізити [12].
Держцінінспекція наділена правом: проводити відповідно перевірку бухгалтерських книг, звітів, кошторисів, декларацій, показників, що відображаються у розрахункових документах, пов’язаних із формуванням, встановленням та застосуванням цін; знайомитися з установчими документами та свідоцтвом про державну реєстрацію; перевіряти у посадових осіб, відповідальних за формування, встановлення та застосування цін, документи, що посвідчують особу; проводити перевірку достовірності даних, наведених у документах із питань порядку формування, встановлення та застосування державних фіксованих та регульованих цін [10].
Залежно від завдання і мети перевірки антимонопольно-конкуретного законодавства у керівництва об’єкта перевірки запитуються документи, письмові та усні пояснення та іншу інформацію, що стосується завдань та мети перевірки, зокрема:
1) рішення органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, що перевіряються, протоколи нарад і засідань їхніх структурних підрозділів;
2) відомості щодо структури об’єкта перевірки із зазначенням прізвищ, імен, по-батькові керівників структурних підрозділів, їхніх посад, номерів службових телефонів;
3) протоколи нарад органів влади управління та контролю, протоколи загальних зборів акціонерів і засідань правління, спостережної ради, виконавчого та наглядового органу суб’єкта господарювання;
4) вхідну та вихідну документації, враховуючи тексти факсів і телефонограм, матеріали діловодства всіх підрозділів об’єкта перевірки;
5) накази, розпорядження, резолюції керівництва об’єкта перевірки;
6) переліки всіх підприємств, організацій, фінансових установ та інших юридичних осіб в Україні і поза її межами, в яких суб’єкт господарювання володіє частками;
7) переліки акціонерів (учасників) суб’єкта господарювання;
8) відомості про основні види діяльності суб’єкта господарювання з даними щодо обсягів виробленої та реалізованої продукції, їх часток на відповідному товарному ринку;
9) відомості про собівартість виробленої продукції та їх відпускну вартість;
10) документи бухгалтерського обліку та фінансової звітності;
11) угоди, підписані суб’єктами господарювання та перелік споживачів (суб’єктів господарювання) за видами продукції тощо [5].
Держпожбезпеки може перевіряти наявність документів, які дають право на виконання пожежонебезпечних робіт, одержувати безплатно відомості і документи, які характеризують стан пожежної безпеки на об’єктах, дані про пожежі, технічну документацію на розроблення і виготовлення пожежонебезпечних приладів, обладнання та іншої продукції, речовин і матеріалів, іншу інформацію з питань, які належать до компетенції держпожнагляду [13]. Наприклад, наявність об‘єктів (приміщень), які здаються в оренду, та укладення відповідних договорів оренди [у частині, що стосується відповідальності за забезпечення пожежної безпеки об‘єкта (приміщення)], а також наявність на орендованих об‘єктах (приміщеннях) дозволів на початок роботи [4].
Контроль у процесі використання праці найманих працівників проводиться шляхом перевірки бухгалтерських документів про нарахований заробіток та інші виплати, повноти нарахування страхових внесків, платіжних документів про перерахування сум страхових внесків на рахунок Фонду, розрахункових документів, касових документів [8].
Працівники Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України перевіряють бухгалтерські документи про нарахований заробіток та інші виплати, повноту нарахування страхових внесків, платіжних доручень про перерахування сум внесків та інших платежів на рахунок Фонду, розрахункові документи на проведені виплати, відповідність фінансових звітів за коштами Фонду балансовим рахункам “Розрахунки за страхуванням” [6].
Представники Фонду соціального страхування із тимчасової втрати працездатності під час проведення перевірок мають право перевіряти у страхувальників бухгалтерські документи щодо повноти нарахування страхових внесків на оплату праці найманих працівників, що включають витрати на виплату основної та додаткової заробітної плати, інші заохочувальні й компенсаційні виплати, у тому числі в натуральній формі, які є базою для нарахування страхових внесків відповідно до чинного законодавства, платіжні доручення про перерахування сум страхових внесків та інших платежів на рахунок Фонду, касові документи про сплату часткової (повної) вартості путівок на санаторно-курортне лікування та оздоровлення, оплачених за рахунок коштів Фонду, видаткові документи на проведені виплати і перерахування, акти розслідування нещасних випадків невиробничого характеру (за наявності), відповідність даних фінансових звітів за коштами Фонду балансовим рахункам “За соціальним страхуванням” [5].
Працівники Пенсійного фонду перевірять бухгалтерські документи про нарахований заробіток та інші виплати, нарахування страхових внесків, платіжні доручення про перерахування сум страхових внесків на рахунок Пенсійного фонду, документи, що пов’язані із сплатою збору на обов’язкове державне пенсійне страхування з окремих видів господарських операцій, а саме операцій з купівлі-продажу валют, продажу ювелірних виробів із золота (крім обручок), платини і дорогоцінного каміння, відчуження легкових автомобілів, купівлі-продажу нерухомого майна, послуг стільникового рухомого зв’язку, інші розрахункові документи [12].
Наведені вище приклади конкретизації переліку документів, які надаються контролюючим органам, заслуговують на позитивну оцінку в частині дотримання вимог щодо змісту нормативного акта в системі вимог юридичної техніки [1, с. 786] та вимагають закріплення на більш високому ієрархічному рівні нормативно-правового регулювання – з одного боку, і потребують уніфікації з урахуванням різновидів контролю – з іншого.
Право контролюючих органів вимагати надання пояснень, довідок забезпечується зустрічним обов’язком господарських структур і закріплено Законом № 877. Надання таких пояснень є необхідним у зв’язку з можливістю настання юридично-значущих наслідків – виявленням окремих ознак правопорушення. З іншого боку, такі документи як пояснення та довідки, є самостійним джерелами доказів в адміністративному розслідуванні.
Посадові особи Держцінінспекції наділені правом одержувати письмові пояснення, довідки, документи, матеріали з питань, що виникають під час перевірки порядку формування, встановлення та застосування цін, документи (їх копії) про рівень та економічну обґрунтованість цін на товари, роботи та послуги, їх техніко-економічні характеристики, ефективність, споживчі властивості тощо [10].
Вони разом із податковими органами наділені правом одержувати у платників податків пояснення з питань, що виникають під час перевірок та стосуються реалізації їх повноважень. Останні також мають право одержувати безоплатно від платників податків, а також від установ Національного банку України та комерційних банків довідки та/або копії документів про наявність банківських рахунків, а на підставі рішення суду — про обсяг та обіг коштів на рахунках, у тому числі про ненадходження у встановлені терміни валютної виручки від суб’єктів підприємницької діяльності [13].
Відповідно до “Положення про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції” [11], у разі потреби комісія з перевірки отримує належним чином завірені копії документів (витяги з документів), довідки, а також письмові пояснення, завірені підписом керівника, його заступника або керівників відповідних служб об’єкта перевірки; усні пояснення службових чи посадових осіб об’єкта перевірки, які містять дані, що свідчать про наявність чи відсутність порушення, фіксуються у протоколі, який за змістом схожий з протоколом про адміністративні правопорушення, але не містить даних про квавліфікацію дій та застосування примусу.
Відповідно до положень ГК забороняється вимагати від суб’єктів господарювання надання статистичної інформації та інших даних, не передбачених законом або з порушенням встановленого законом порядку.
Відвідування й огляд виробничих приміщень Законом № 877 не передбачені, але право та процедури їх проведення закріплені в інших нормативно-правових актах. Втім, такі процедури є необхідною умовою здійснення перевірки (саме це визначає такий вид перевірки як виїзна), а з іншого боку – метою проведення окремих перевірок є огляд виробничих приміщень (наприклад перевірки дотримання правил пожежної безпеки, санітарно-епідеміологічних норм тощо). Так, Держспоживстандарту надано право безперешкодно відвідувати та обстежувати відповідно до законодавства будь-які виробничі, складські, торговельні та інші приміщення [14]. Представники АМК мають право на безперешкодний доступ до місць зберігання інформації, у тому числі й до комп’ютерів об’єкта перевірки, магнітних носіїв тощо [11]. Держцінінспекція має право обстежувати в установленому порядку виробничі, складські, торговельні та інші приміщення суб’єктів господарювання, що використовуються для виготовлення, зберігання й реалізації товарів і сировини, організації та надання послуг [9]. Зазначені повноваження можуть бути реалізовані контролючими органами з урахуванням встановленого режиму роботи підконтрольних субєктів, за виключенням державних інспекторів із пожежного нагляду, які у будь-який час у присутності власника чи його представника можуть проводити пожежно-технічні обстеження [4]; при здійсненні перевірок огляду підлягають територія об’єкта, будинки, споруди, установки та обладнання, у тому числі й ті, що знаходяться у стадії будівництва, продукція, що виробляється або реалізується, стан під’їзних шляхів, забезпеченість і технічний стан пожежної техніки, наявність і працездатність автоматичних установок пожежогасіння і пожежної сигналізації, засобів зв’язку, стан і надійність функціонування зовнішнього і внутрішнього протипожежного водопостачання.
Крім того, окремі органи державного контролю наділені правом вимагати проведення відповідних перевірок від підконтрольних осіб. Наприклад, Держпожбезпеки має право вимагати проведення контрольних випробувань на пожежну безпеку приладів, обладнання та іншої продукції, речовин і матеріалів, аналізу пожежної небезпеки робочих місць і навколишнього середовища, проведення незалежної експертизи з оцінки стану пожежної безпеки будівель, споруд, новобудов та інших підконтрольних об’єктів, приладів, обладнання та іншої продукції [11]. Головні державні санітарні лікарі мають право вимагати проведення позачергових медичних оглядів [1].
Органи ДПС уповноважені вимагати від керівників суб’єктів господарювання, що перевіряються, проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей та коштів, а у разі відмови у проведенні таких інвентаризацій – звернутися до суду щодо спонукання до проведення таких інвентаризацій [13].
Проведення експертизи. З метою забезпечення якісного проведення перевірок представникам контролюючих структур (Держспоживстандарт, Держцінінспекція, Держпожбезпеки) надано право залучати сторонніх спеціалістів та технічні засоби (Держспоживстандарт). Метою їх залучення є отримання висновку кваліфікованого спеціаліста з того чи іншого питання на місці проведення перевірки. Так, органи Держспоживстандарту перевіряючи якість продукції та додержання обов’язкових вимог щодо безпеки продукції мають право відбирати у суб’єктів господарювання сфери торгівлі і послуг, у тому числі ресторанного господарства, зразки товарів, сировини, матеріалів, напівфабрикатів, комплектуючих виробів для перевірки їх якості на місці. У разі необхідності проводиться незалежна експертиза у відповідних лабораторіях та інших установах, акредитованих на право проведення таких робіт [4]. Відповідно до ст. 16 Закону №
877 витрати, пов’язані з відбором, доставкою та проведенням експертизи зразків продукції, фінансуються за рахунок органу державного контролю. Проте, окремі нормативні акти [2; 152] на сьогодні дозволяють органам Держспоживстандарту (п.3 ч.1 ст.6 Декрету № 30) та Санепідемслужби (п. “ї” ч. 1 ст. 41 Закону України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”) покладати зазначені витрати на суб’єктів господарювання. Таке становище є неприпустимим, адже “…гробить і контроль узагалі, і державний підхід до контролю, породжуючи натомість корупцію” [10 с. 15]. Необхідним також є закріплення за органами державного контролю обов’язку по відшкодуванню вартості зразків, які були пошкоджені, знищені або втратили свої споживчі властивості внаслідок проведення експертизи [5, с. 15].Процедури такого відбору регламентовані положеннями Закону № 877. Так, відбір зразків продукції здійснюється на підставі письмового вмотивованого рішення керівника органу державного контролю. У ньому зазначається кількість зразків для кожного виду або типу продукції (не менш як два, один з яких залишається у суб’єкта господарювання), місце проведення експертизи.
Теорія права відзначає мотивувальну частину як обов’язкову складової актів застосування права. Вона включає в себе аналіз доказів, які підтверджують наявність чи відсутність фактичних обставин, їх юридичну кваліфікацію, її підстави, вказівку та офіційне роз’яснення закону та процесуальні норми, якими керувалась особа, яка застосовувала норму. Тобто мотивувальна частина є обґрунтуванням (із посиланням на норми законодавства) прийнятого рішення органами влади. Втім, жодний нормативно-правовий акт не містить форми такого рішення, а в чинному законодавстві визначення матеріально-правових підстав для проведення відбору зразків продукції відсутнє.
Виходячи з теоретичних позицій, відбір зразків продукції можна порівняти з вилученням речей, які є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення, що проводиться згідно зі ст. 265 КУпАП [9]. Такий відбірвідповідно до ст. 260 КУпАП проводиться у випадках, прямо передбачених законами України, з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу тощо. Таким чином, саме ці обставини повинні відображатись у рішенні про відбір зразків, якому беззаперечно повинен передувати огляд останніх.
Регламентуючи відбір зразків для проведення експертизи, Закон №877 не визначає термінів її проведення. Із цього приводу президент Союзу ювелірів України Дмитро Видолоб зазначив, що це надає можливість проводити експертизу роками, що для посадових осіб контролюючого органу є важелем для тиску на суб’єктів господарювання. Саме тому в Законі необхідно встановити граничні терміни проведення експертизи [5, с. 21 – 22].
Як уже зазначалося, проведення державного контролю нерозривно пов’язане із застосуванням заходів адміністративного примусу, у тому числі таких, що не пов’язані з відповідальністю.
Єдиного підходу у процесуальному регулюванні застосування зазначених заходів не існує, оскільки законодавство щодо здійснення контрольних проваджень, застосування заходів адміністративного примусу та адміністративних стягнень не є систематизованим, містить численні прогалини та протиріччя. Це є однією з можливостей його вибіркового застосування представниками контролюючих структур та відповідного порушення прав суб’єктів господарювання.
Серед заходів адміністративного примусу, що можуть бути застосовані до суб’єктів господарювання на інформаційно-аналітичній стадії контролю, необхідно назвати такі:
1) вимоги про припинення протиправних дій;
2) опломбування приміщень, засобів вимірювальної техніки, кас, архівів тощо;
3) вилучення доказів;
4) накладення арешту на предмети, документи, носії інформації;
5) адміністративний арешт активів.
Вимоги органів контролю про припинення протиправних дій за своєю правовою природою належать до заходів припинення і застосовуються з профілактичною метою на початковій стадії правопорушення [5, с. 687]. Зазначене право надано всім суб’єктам державного контролю у сфері господарської діяльності відповідно до положень ст. 8 Закону № 877. Такі протиправні дії можуть вчинятись як стосовно контролюючих структур у процесі перевірки (недопущення до проведення перевірки, створення перешкод у цьому) за її наслідками, так і третіх осіб (випуск неякісної продукції, робота у приміщенні, яке не відповідає вимогам пожежної безпеки тощо), але це суттєво не змінює їх юридично-протиправної природи.
Пункт 9 ч. 1 ст. 26 Закону України “Про захист прав споживачiв”
[14] надає органам Держспоживстандарту право опломбовувати у порядку, передбаченому законодавством, виробничі, складські, торговельні та інші приміщення суб’єктів господарювання сфери торгівлі і послуг, у тому числі ресторанного господарства, а також несправні, з неправильними показами, з пошкодженим тавром звірки або без нього, чи з таким, строк дії якого закінчився, засоби вимірювальної техніки, за допомогою яких здійснюється обслуговування споживачів.
Аналогічні права більшою мірою деталізації закріплено за податковими органами. Так, у присутності понятих та представників суб’єктів господарювання, щодо яких проводиться перевірка, службові особи податкової служби мають право опечатувати каси, касові приміщення, склади та архіви на термін не більше 24 годин з моменту такого опечатування, зазначеного в протоколі. Таке опечатування проводиться у зв’язку з відмовою суб’єктів господарювання проводити інвентаризацію або при проведенні адміністративного арешту активів [13.
На даний момент відсутні нормативно-правові акти, які визначали б порядок опечатування приміщень, кас, засобів вимірювальної техніки тощо Держспоживстандартом та податковими органами. Натомість виконання аналогічних повноважень врегульовано для органів Державної контрольно-ревізійної служби. Так, підставою для опечатування є відмова від проведення інвентаризації, закріплена відповідним актом, що є підставою для звернення до суду. До отримання відповідного рішення суду приміщення опечатуються на строк до 24 годин із правом продовження такого строку до отримання рішення суду. Опечатування фіксується протоколом, в якому зазначаються об’єкт (каса, касове приміщення, склад, архів), дата і час опечатування, прізвище та ініціали посадової особи, а також інших присутніх під час опечатування осіб. Протокол складається у двох примірниках і скріплюється підписами осіб, зазначених в абзаці першому цього пункту. Перший примірник долучається до матеріалів перевірки, другий надається суб’єкту господарювання щодо якого проводиться перевірка [7].
Згідно з п. 9 ст. 11 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, службові особи наділені правом вилучення копій фінансово-господарських та бухгалтерських документів, які свідчать про приховування об’єктів оподаткування, несплату податків та зборів.
Відповідно до Законів “Про захист економічної конкуренції” та “Про Антимонопольний комітет України” документи і речові докази надаються на адресу уповноважених осіб Антимонопольного комітету на їх вимогу. Виконання усних вимог фіксується в протоколі, в якому зазначаються також дата і місце його складання, прізвища уповноважених осіб із зазначенням їх посад, прізвищ осіб, які надають пояснення. У разі добровільного ненадання суб’єктом господарювання письмових та речових доказів, зокрема документів, предметів чи інших носіїв інформації, останні можуть бути вилучені на підставі розпорядження державного уповноваженого Антимонопольного комітету України чи голови територіального відділення особисто або уповноваженими ними працівниками Антимонопольного комітету України, його територіального відділення.
Сам порядок проведення та оформлення такого вилучення врегульовано ст. 44 Закону України “Про захист економічної конкуренції” (“Вилучення доказів, накладення арешту”) та ст. 265 КУпАП (“Вилучення речей і документів”). Згідно із ст. 260 КУпАП вилучення документів здійснюється з метою припинення адміністративних правопорушень, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ та виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення. Відповідно до змісту ст. 265 КУпАП та інших статей Кодексу і законів України [146], вилучення слід проводити за місцем знаходження доказів чи місцем знаходження суб’єкта господарювання у його робочий день і час; оформляти протоколом, який в обов’язковому порядку повинен складатися у присутності представника суб’єкта господарювання, з наведенням повного переліку вилучених документів (назва, дата, номер, кількість сторінок), містити підписи сторін; із залишенням копії протоколу суб’єкту господарювання.
В окремих випадках проведення вилучення доказів проводиться на підставі рішення суду [10; 139]. Так, органи ДПС вправі вилучати оригінали первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів із складенням опису, що скріплюється підписами сторін. Вилучення чи накладення арешту на майно, предмети, документи, інші носії інформації органами АМК у разі здійснення за місцями проживання та іншими володіннями осіб – на підставі рішення господарського суду.
У разі, коли вилучити докази немає можливості, уповноважені АМК особи накладають арешт на предмети, документи, інші носії інформації, що можуть бути доказами чи джерелом доказів у справі.
Вилучення оригіналів первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів (що підтверджують факти порушення законів України про оподаткування) здійснюватися на підставі рішення суду про проведення адміністративного арешту активів посадовими особами податкових органів зі складенням їх опису, що має скріплюватися підписами сторін, і залишенням платнику податків копії таких документів.
Адміністративний арешт активів може проводитись у випадках, коли:
1) платник податків відмовляється від проведення документальної перевірки за наявності законних підстав для її проведення або від допуску посадових осіб податкового органу до обстеження приміщень, що використовуються для одержання доходів або пов’язані з отриманням інших об’єктів оподаткування, електронних контрольно-касових апаратів, комп’ютерних систем, що застосовуються для розрахунків за готівку або з використанням карток платіжних систем, вагокасових комплексів, систем та засобів штрихового кодування;
2) відсутні свідоцтва про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, спеціальні дозволи (ліцензії) на її здійснення, торгові патенти, сертифікати відповідності електронних контрольно-касових апаратів, комп’ютерних систем;
3) відсутня реєстрація особи як платника податків в органі державної податкової служби, якщо така реєстрація є обов’язковою відповідно до закону, або коли платник податків, що отримав податкове повідомлення або має податковий борг, здійснює дії з переведення активів за межі України, їх приховування або передачі іншим особам.
Адміністративний арешт активів має два різновиди:
1) зупинення операцій на рахунку платника податків;
2) арешт товарів, які виготовляються, зберігаються, переміщуються або реалізуються з порушенням правил, визначених митним законодавством чи законодавством із питань оподаткування акцизними зборами, а також товарів, у тому числі валютних цінностей, які продаються з порушенням порядку, визначеного законодавством, без попереднього встановлення їх власника.
Перший різновид арешту проводиться на законодавчо невизначений строк на підставі рішення суду, що ухвалюється за заявою керівника податкового органу, до якої додається рішення про наявність обставин, що є підставою для застосування арешту у вигляді зупинення операцій на рахунку, другий – на підставі рішення керівника податкового органу за поданням відповідного підрозділу податкової міліції – на термін до 96 годин (що обумовлює його зв’язок із кримінально-процесуальною діяльністю).
Виконання рішення про адміністративний арешт активів здійснюється у робочі дні з 9 до 20 години з обов’язковим складенням протоколу в присутності власника, понятих зі складенням опису арештованого майна та залишенням копії суб’єкту господарювання [15].
Логічним продовженням процедур щодо збору матеріалів про діяльність суб’єкта господарювання, що перевіряється, застосування із цією метою заходів примусу, розкритих вище, є аналіз зібраних матеріалів, що є одним із провідних завдань контролю, оскільки саме в процесі його здійснення проводиться перевірка відповідності діяльності підконтрольного суб’єкта управлінським рішенням, які регламентують питання організації ведення господарської діяльності (поєднання й комбінування чинників виробництва). Такий аналіз знаходить своє відображення у висновку, що готується за результатами проведення контрольних заходів. Із цього приводу, як справедливо зазначає Д.В. Лученко [9, с. 91], що результатом аналітичної стадії контролю є визначена констатація, формування висновку про відповідність або невідповідність діяльності підконтрольних суб’єктів завданим параметрам, “зразкам”.
Зазначений етап включає в себе певний набір обов’язкових та факультативних процесуальних дій, зокрема: складення акту, ознайомлення з його змістом представника суб’єкта господарювання, підписання акта, апеляції, надання примірника акта суб’єкту господарювання.
Закон № 877 передбачає одну форму кінцевого документа – акт. Наказ ДПА, яким затверджено “Порядок оформлення результатів невиїзних документальних, виїзних планових та позапланових перевірок із питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства” [19] із цього приводу відрізняється більш високим ступенем деталізації. Тут зазначено, що за результатами перевірок фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання оформляється акт, а в разі відсутності порушень податкового, валютного та іншого законодавства – довідка. Таким чином, акт – це службовий документ, який стверджує факт проведення перевірки фінансово-господарської діяльності суб’єкта господарювання і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства суб’єктами господарювання. Довідка – службовий документ, який стверджує факт проведення перевірки фінансово-господарської діяльності суб’єкта господарювання і є носієм доказової інформації про не встановлення фактів порушень вимог законодавства суб’єктами господарювання.
Зазначені документи складаються, як мінімум, у двох оригінальних примірниках і підписуються представниками органу контролю та суб’єкта господарювання.
Певні розбіжності містяться у чинному законодавстві щодо строків підписання акта. Закон № 877 зазначає, що такий підписується в останній день перевірки. Відповідний наказ ДПА визначає, що строк складання акта не зараховується до строку проведення перевірки. Акт підписується протягом 5 робочих днів після спливу строку проведення перевірки (для суб’єктів малого підприємництва — протягом 3 робочих днів, а для суб’єктів господарювання, які мають філії та перебувають на консолідованій сплаті, протягом 10 робочих днів [1]. Аналогічний підхід використано й органами АМК України (без поділу суб’єктів господарювання за розміром) [5].
Юридичним результатом контрольного процесу є контрольний правовий акт, специфічність якого визначається своєрідністю підконтрольної діяльності суб’єктів права. Він може містити рішення констатуючого порядку, коли внаслідок перевірки встановлюються лише позитивні моменти реалізації нормативно-правових розпоряджень, або поряд з ними і правоохоронні розпорядження з усунення виявлених правопорушень [17, с. 69 – 70].
У чинному законодавстві з питань державного контролю у сфері господарської діяльності форма акта має більш-менш універсальний характер. Так, відповідно до ст. 7 Закону № 877, акт містить: дату складення; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім’я та по-батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім’я та по-батькові фізичної особи – підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід; стан виконання вимог законодавства суб’єктом господарювання, а в разі невиконання – детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
Більш детально аналогічні вимоги викладено у наказі ДПА, яким затверджено “Порядок оформлення результатів невиїзних документальних, виїзних планових та позапланових перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства” [19], згідно з яким акт перевірки складається з чотирьох частин: вступної, загальних положень, описової частини та висновку. У таких актах відображається інформація про документи, комп’ютерні автоматизовані інформаційні системи, про перевірки інших суб’єктів господарювання з питань правових відносин із платником податків, які використані при даній перевірці. У висновку відображається узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства з посиланням на підпункти, пункти, статті нормативно-правових актів.
Окрім цього, в акті не допускається використання необґрунтованих даних, а також суб’єктивних припущень, наприклад, “приховування об’єкта оподаткування”, “розкрадання”, “привласнення”, “описка” тощо; визначення виду і розміру штрафних (фінансових) санкцій за встановлені порушення [11].
В акті, складеному представниками АМК, зазначається, які операції та документи перевірені, за який період і в який спосіб (вибірково чи суцільно). При складанні акта перевірки має бути додержані об’єктивність, достовірність і вичерпність опису виявлених фактів і даних [1].
В акті, складеному за результатами дотримання санітарно-епідеміологічного законодавства, опис порушень закінчується аргументованими висновками з посиланням на відповідні законодавчі, нормативно-правові акти та нормативні документи; зміст порушення має бути конкретизований та викладений відповідно до норм законодавства; довільне викладення або трактування вимог нормативно-правових актів не допускаються [7].
Крім іншого, в таких актах можуть наводитися пропозиції щодо: усунення порушень санітарного законодавства [5]; порушення справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції [15] тощо. До акта додаються інформативні додатки.
Якщо суб’єкт господарювання не погоджується з висновками перевірки чи фактами та даними, викладеними в акті перевірки, він підписує акт із зауваженнями, які є невід’ємною частиною акта. У такому випадку представник суб’єкта господарювання має право: протягом трьох робочих днів подати до органу ДПС заперечення до акта перевірки (в акті робиться відповідна відмітка) [119]; не пізніше ніж через п’ять календарних днів подати письмові пояснення чи заперечення до підрозділів АМК України [11]; подати свої зауваження під час підписання акта представникам Держспоживстандарту [12; 121; 138]. Більш детально питання оскарження суб’єктами господарювання актів та дій органів державного контролю розглянуто в третьому розділі роботи.
Крім іншого, окремі нормативні акти передбачають реєстрацію актів перевірок та доданих до них документів. Так, акт перевірки органами ДПС та висновок за результати розгляду заперечень на акт реєструються в окремих журналах [1]. Вимоги щодо реєстрації актів перевірок містять нормативні акти АМК [15]. Акт за результатами перевірки Держспоживстандарту підлягає реєстрації у спеціальному журналі, підчас якої йому присвоюються: серія, порядковий номер, а також порядковий номер відповідно до нумерації записів у журналі реєстрації актів [8].
Література
1. Пешин Н.Л. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный урівень / [Н.Л. Пешин, Е.С. Шугрина]. – М. : Новая юстиция, 2007. – 238 с.
2. Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.01. – М.: Всесоюз. науч.-исслед. ин-т советского законодательства. – 1972. – 41 с.
3. Письмо Министерства внутренних дел Украины от 20.11.2007 р. № 18265/Св. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : // http://zakon.nau.ua/doc/?code= v8265320-07
4. Питання державної інспекції з контролю за цінами : Постанова Кабiнету Мiнiстрiв України від 13.12.2000 р. № 1819 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 50. – Ст. 2162.
5. Полінець О. Контроль у державному управлінні: сутність, види та форми його здійснення / О. Полінець // Вісн. Укр. Акад. держ. управління. – 2000. – № 2. – С. 71-76.
6. Положення про Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики : затверджено Указом Президента України від 18.03.2003 р. № 225/2003 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 12. – Ст. 529.
7. Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд: затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 22.06.1999 р. № 1109 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.08.2002 р. № 1217). [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1109-99-%EF
8. Положення про Державну пожежну охорону: затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.1994 р. № 508 // Офіційний вісник України. – 2007. – № 33. – Ст. 1341.
9. Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби : затверджено Наказом Державної податкової адміністрації України від 11.12.1996 р. № 29 (у редакції наказу ДПАУ від 02.03.2001 р. № 82). [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=z0723-96
10. Положення про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції : затверджено розпорядженням Антимонопольного комітету України від 25.12.2001 р. № 182-р. Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 13 лютого 2002 р. № 139/6427 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 7. – Ст. 323.
11. Полюхович В.І. Структура і діяльність державної податкової служби в Україні : організаційно-правовий аспект : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. / Валерій Іванович Полюхович. – К. : Інститут держави і права імені В.М. Корецького, 1999. – 20 с.
12. Порядок опечатування органами державної контрольно-ревізійної служби кас, касових приміщень, складів та архівів : затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2006 р. № 1028 // Офіційний вісник України. – 2006. – № 30. – Ст. 2146.
13. Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади : затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 04.02.2002 р. № 3 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 2. – Ст. 57.
14. Порядок оформлення результатів невиїзних документальних, виїзних планових та позапланових перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства : Наказ Державної податкової адміністрації України 10.08.2005 р. № 327 (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.08.2005 р. № 925/11205) // Офіційний вісник України. – 2005. – № 35. – Ст. 2143.
15. Порядок оформлення результатів перевірок платників з питань дотримання чинного законодавства щодо нарахування, обчислення та сплати страхових внесків до Пенсійного фонду України : Постанова правління Пенсійного фонду України від 01.12.2008 р. № 21-1 (Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 24.12.2008 р. № 1226/15917). [Електронний ресурс]. – Режим доступу : // http://zakon.nau.ua/doc /?uid=1150.1325.0
16. Порядок проведення перевірок у суб’єктів господарювання сфери торгівлі і послуг, у тому числі ресторанного господарства, якості продукції, додержання обов’язкових вимог щодо безпеки продукції, а також додержання правил торгівлі та надання послуг : Наказ Держспоживстандарту України від 25.10.2006 р. № 311 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 21.11.2006 р. № 219/13093) // Офіційний вісник України. – 2007. – № 7. – Ст. 260.
17. Порядок розподілу суб’єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності для безпеки життя і здоров’я населення, навколишнього природного середовища щодо пожежної безпеки : затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 14.11.2007 р. № 1324 // Офіційний вісник України. – 2007. – № 87. – Ст. 3200.
18. Про аудиторську діяльність : Закон України від 22.04.1993 р. № 3125-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 23. – Ст. 243.
19. Про банки і банківську діяльність : Закон України від 7.12.2000 р. № 2121-III // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 5-6. – Ст. 30.
20. Про боротьбу з корупцією : Закон України від 05.10.1995 р. № 356/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 34. – Ст. 266.
21. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із законодавчими актами України у сфері ліцензування : Закон України від 19.02.2006 р. № 3370-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2006. – № 22. – Ст. 184
22. Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави : Закон України від 19.06.2003 р. № 975-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 46. – Ст. 366.
23. Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення : Декрет Кабінету Міністрів України від 8.04.1993 р. № 30-93 // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 23. – Ст. 247.
24. Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні : Закон України від 26.01.1993 р. № 2939-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 13. – Ст. 110
25. Про державну податкову службу в Україні : Закон України від 4.12.1990 р. № 509-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 6. – Ст. 37.
26. Про державну службу : Закон України від 16.12.1993 р. № 3723-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.
27. Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності : Указ Президента України від 23.07.1998 р. № 817/98 // Офіційний вісник України. – 1998. – № 30. – Ст. 2.
|