ДООПРАЦЮВАННЯ
Сучасний стан державних органів управління економікою
Важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної, ефективної системи державного управління. Необхідність формування нової системи державного управління як інструменту подолання кризи в Україні до останнього часу недооцінювалась.
Нова система державного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи.
З прийняттям Конституції України 1996 року,що закріпила принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, відповідні органи державної влади, а також органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані здійснювати свої повноваження на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачених Основним Законом. Конституція України встановила основні повноваження органів державної влади.Верховну Раду України визначено як єдиний орган законодавчої влади в Україні - лише вона має право видавати закони. У межах, визначених Конституцією, Верховна Рада здійснює також установчу і контрольну функції.Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Президент України як глава держави відіграє важливу роль у функціонуванні кожної з гілок влади. У законодавчому процесі він виступає як суб'єкт законодавчої ініціативи, оприлюднює прийняті Верховною Радою закони, користується стосовно них правом відкладального вето, а за певних умов може видавати укази з економічних питань, не врегульованих законом. Щодо виконавчої влади- глава держави бере безпосередню участь в утворенні, реорганізації та ліквідації її органів, приймає кадрові рішення, користується правом скасування актів Кабінету Міністрів України і актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Щодо судової влади- Президент здійснює перше (на п'ять років) призначення на посади професійних суддів, призначає третину суддів Конституційного Суду України.
В цілому після прийняття Конституції основна діяльність Президента України була переорієнтована на питання, пов'язані з:
· державним будівництвом та кадровою політикою;
· визначенням основних засад економічної, соціальної, гуманітарної й міжнародної політики та здійсненням контролю за методами і темпами їх досягнення;
· гарантуванням безпеки держави, необоротності перемін і збереженням генерального курсу реформ;
· утвердженням громадянських прав і свобод, забезпеченням загальнонаціональних та державних інтересів, об'єднанням людей та консолідацією суспільства.
Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України.Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Таким чином, в Україні практично побудовано єдину систему виконавчої влади.Обласні, районні, міські, селищні та сільські ради та їх виконавчі органи є органами місцевого самоврядування.
Разом з тим, незважаючи на конституційну визначеність засад діяльності і повноважень органів виконавчої влади в Україні, стан реформування системи управління у нашій державі не можна вважати задовільним і завершеним [1].
Кабінет Міністрів України - вищий орган в системі органів виконавчої влади
Кабінет Міністрів України, як уряд, очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує і координує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади.
Стратегічною метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення максимально повного й точного втілення в життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади України. Згідно з цим Кабінет Міністрів повинен стати центром державного управління, ефективність роботи якого грунтується на підтримці парламенту та Президента України. Він є відповідальним перед Президентом України, підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85і 87 Конституції України.
Концептуальною основою реформування уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямів його діяльності, як:
· вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства;
· розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України;
· ефективне управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх використанням;
· спрямування і координація діяльності органів виконавчої влади та її орієнтація переважно на забезпечення прав і свобод громадян та надання їм державних (управлінських) послуг.
Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях, районах, містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські та районні в містах Києві і Севастополі державні адміністрації. Місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших ЦОВВ також здійснюють визначені законодавством функції виконавчої влади.
Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є положення статей 118 і 119 Конституції України , згідно з якими виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, а також відповідні положення майбутніх законів "Про місцеві державні адміністрації", "Про Кабінет Міністрів України" та "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади".
Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції, що уособлюються головами місцевих державних адміністрацій. Згідно з пунктом 10 статті 106 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду за поданням Прем'єр-міністра України і звільняються з посади Президентом України. При здійсненні своїх повноважень вони відповідальні перед главою держави і Кабінетом Міністрів України. Районні державні адміністрації також підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
Голови місцевих державних адміністрацій формують їх склад та приймають рішення, які повинні відповідати Конституції України, іншим актам законодавства.
Основними напрямами діяльності місцевих державних адміністрацій законодавчо мають бути визначені такі:
· виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;
· забезпечення законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян;
· загальний нагляд за дотриманням Конституції та інших актів законодавства України;
· реалізація державних і регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;
· розроблення проектів відповідних бюджетів, забезпечення їх виконання та звітування про виконання бюджетів і програм;
· взаємодія з органами місцевого самоврядування;
· реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
У діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням у діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій.
До сфериконтрольно-наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно, зокрема, віднести:
· збереження і раціональне використання державного майна;
· додержання фінансової дисципліни, порядку ведення обліку та звітності, виконання державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належне і своєчасне відшкодування збитків, заподіяних державі;
· використання та охорона земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;
· охорону пам'яток історії та культури, збереження житлового фонду;
· додержання виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією;
· додержання санітарних та ветеринарних правил, правил збирання, утилізації і захоронення промислових, побутових та інших відходів, додержання правил благоустрою населених пунктів;
· додержання архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів;
· виконання правил торгівлі, побутового, транспортного і комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;
· додержання законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства і дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;
· додержання громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху;
· додержання законодавства про державну таємницю та інформацію.
Місцевим державним адміністраціям відповідно до законів України можуть передаватися (делегуватися) для здійснення окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Надання таких повноважень повинно супроводжуватися передачею місцевим державним адміністраціям відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.
Проблеми в організації системи державних органів управління економікою
Існуюча в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.
Тому зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З іншого - у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.
Практика діяльності Уряду, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в Україні засвідчила, що ці структури потребують подальшого реформування. Зокрема, надмірною залишалася кількість міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Не забезпечувалася їх чітка взаємодія, простежувалося дублювання функцій окремих міністерств та відомств. При цьому самостійна політична роль міністерств була атрофованою,заниженою, а технічна- з надмірним адміністративним втручанням в усі сторони життя і виробництва - навпаки гіпертрофованою і завищеною.Тож очевидною стала необхідність переходу від галузевого принципу управління до функціонального.
З урахуванням цього у нашій державі з ініціативи Президента України Л. Д. Кучми розпочалось здійснення адміністративної реформи,головною метою якої є поетапне створення такої системи державного управління, що здатна забезпечити становлення України як високорозвиненої правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії.
Указом Президента України від 7 липня 1997 року № 620 була створена Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи,якою розроблено і схвалено Концепцію адміністративної реформи.На її основі Глава держави своїм Указом від 20 листопада 1998 року визначив першочергові заходи з проведення адмінреформи в Україні.
Головним завданням адміністративної реформи є реформування організаційних структур виконавчої влади.Важливо насамперед здійснити деконцентрацію і децентралізацію повноважень та відповідальності апарату Кабінету Міністрів, міністерств і відомств, забезпечити їх спроможність виробляти політику, приймати та впроваджувати стратегічні рішення, передавши частину управлінських функцій, зокрема у галузі гуманітарної, соціальної, бюджетно-фінансової, інвестиційної політики на регіональний та місцевий рівні. Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному стану держави.
Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв'язано ряд завдань:
· формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;
· формування сучасної системи місцевого самоврядування;
· запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;
· організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
· створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;
· запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.
Як відомо, у ході системних перетворень Україна зіткнулася з проблемами організації виконавчої влади нового типу. Існуюча структура уряду України є однією із перепон на шляху до економічного зростання. Міністерства не змогли виробити і реалізувати ефективну політику, щоб зменшити масштаби тіньової економіки, запобігти погіршенню стандартів у сфері охорони здоров'я та освіти, збільшенню нерівності у розвитку регіонів і зубожінню значної частини населення. Державна служба є неефективною, бо вона ще не повністю трансформована в інституцію, що забезпечує реалізацію державної політики [2].
Як відомо, на центральному рівні функціонує необґрунтовано велика кількість центральних органів виконавчої влади фактично однакового статусу і координація між ними здійснюється на низькому рівні. Загалом повноваження виконавчої влади є надто централізованими. Неефективними вбачаються також механізми впливу уряду на місцеві державні адміністрації. Однією з причин неефективності публічної адміністрації також є нераціональне місцеве самоврядування та адміністративно-територіальний устрій, що проявляється в фінансовій неспроможності місцевого самоврядування в сільській місцевості, великі диспропорції у розмірах території районів та кількості населення, відсутність чіткого розподілу повноважень та відповідальності між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Аналізуючи стан системи державної та муніципальної служби, впадає в око велика плинність кадрів, неналежний професіональний рівень персоналу, суб’єктивізм в управлінні, незахищеність цивільних службовців від політичних впливів, низькі розміри оплати праці. Крім того, про необхідність реформування публічної адміністрації в Україні свідчить відсутність паритетних засад у відносинах особи з органами публічної адміністрації [3].
При проведенні адміністративної реформи потрібно врахувати попередній досвід 1996-2004 рр. Основними досягненнями цих років стали розробка і схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні, певне впорядкування системи органів виконавчої влади центрального рівня, часткова реорганізація апарату Кабінету Міністрів, утворення урядових комітетів, прийняття Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів. Але положення Концепції адміністративної реформи 1998 р. не призвели до позитивних змін, позаяк втілювалися непослідовно та не на підставі законів, як того вимагає Конституція України, а шляхом прийняття підзаконних актів. Спроби 2005 р. виявилися нерезультативними через відсутність чіткого програмно-стратегічного бачення напрямів реформування публічної адміністрації у нового політичного керівництва держави.
Реформування державної служби в Україні покликано забезпечити підбір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління. У ході адміністративної реформи необхідно законодавчо унормувати інститут служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служби).
При цьому ряд управлінських функцій,зокрема у галузі гуманітарної, соціальної, бюджетно-фінансової, інвестиційної політики мають бути децентралізовані і передані на регіональний та місцевий рівні. Проблеми взаємовідносин регіонів і центру сьогодні в Україні набули особливої актуальності. Практика засвідчила необхідність підвищення ролі регіонів у формуванні та прийнятті державних рішень, забезпечення законодавчого визначення регіону як територіального утворення з широкими правами самоуправління, відповідними повноваженнями, матеріальними і фінансовими ресурсами.
Удосконалення системи державних органів управління економікою
Адміністративна реформа в Україні розрахована на відносно тривалий період її реалізації. Цей процес включає поточне удосконалення елементів існуючої системи державного управління, запровадження організаційно-правових засад реформування ключових елементів системи державного управління, поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів державного управління.
Одним з головних напрямів адміністративної реформи є створення правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні, формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління, зміцнення фінансово-економічних основ функціонування державного управління, наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.
Проект Концепції реформи адміністративного права України передбачає основні напрями реформування адміністративного законодавства. Зокрема, передбачається суттєве оновлення змісту адміністративно-правового статусу громадян, реформування законодавства про державну службу, законодавства щодо засад функціонування системи виконавчої влади, організації діяльності та правового статусу окремих її органів.Вирішальну роль у забезпечення законності, захисту порушених прав і свобод людини і громадянина у сфері адміністративно-правових відносин має відігравати адміністративна юстиція як форма судового контролю за виконавчою владою, удосконалення позасудового захисту прав і свобод громадян тощо. Реалії сучасного позасудового захисту громадян стримує громадян від звернення до загального суду за захистом своїх прав, що пояснюється традиційним сприйняттям ними юстиції як карної системи, а судів, як органів по притягненню громадян до відповідальності.
Обов’язок правової держави гарантувати суб’єктивні права громадянина у відносинах з адміністративними органами також підкреслює необхідність створення адміністративної юстиції в Україні, яка б з одного боку захищала суб’єктивні права громадян, а з другого боку забезпечувала б через свою судову практику законність діяльності органів державної влади і таким чином сприяла б укріпленню правопорядку в державі. Таким чином, сутнісним змістом функціонування адміністративної юстиції є не протистояння органам державної влади, кропітка робота з правової допомоги у їх діяльності, що сприятиме піднесенню її ефективності [4].
Для забезпечення більш конструктивної участі Кабінету Міністрів у сприянні здійсненню окремих повноважень Президента України доцільно, зокрема, надати Прем'єр-міністрові право на подання Президентові пропозицій не тільки щодо призначення, а й щодо звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України, а також на подання аналогічних пропозицій щодо вирішення усіх інших, віднесених Конституцією України до відання Президента, кадрових питань в органах виконавчої влади. Згідно з Конституцією України реалізація Прем'єр-міністром зазначених прав не означає покладення на Президента України додаткових обов'язків щодо розгляду відповідних пропозицій.
Важливою умовою реалізації конституційного статусу Кабінету Міністрів є забезпечення гармонійних відносин уряду з Адміністрацією Президента. Доцільно законодавчо встановити, що у відносинах служб Кабінету Міністрів з Адміністрацією Президента, консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, утвореними Президентом, беруть участь посадові особи апарату Кабінету Міністрів.
Для ефективного здійснення Кабінетом Міністрів України функцій, пов'язаних з керівництвом підвідомчими органами виконавчої влади, йому повинні бути надані права щодо:
· скасовування повністю чи в окремій частині актів центральних і місцевих органів виконавчої влади;
· погодження кандидатур для призначення їх на посади керівників (крім міністрів) ЦОВВ перед поданням Прем'єр-міністром відповідних матеріалів на розгляд Президенту України;
· призначення на посади та звільнення з посад усіх заступників міністрів та заступників керівників інших ЦОВВ, а також заслуховування звітів керівників інших ЦОВВ.
Крім того, слід надати Прем'єр-міністрові право вживати заходів дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) до керівників центральних, а також інших органів виконавчої влади.
Посиленню ролі Кабінету Міністрів у законодавчому процесі повинне сприяти законодавче закріплення за ним прав на:
· проведення експертизи будь-яких проектів законів перед їх розглядом Верховною Радою України незалежно від суб'єкта їх подання;
· звернення до Президента України з пропозиціями щодо використання ним права вето стосовно прийнятих Верховною Радою законів;
· звернення до Верховної Ради щодо визнання поданих урядом законопроектів першочерговими.
Крім того, у відносинах уряду з Верховною Радою доцільно докладніше законодавчо врегулювати процедури реалізації повноважень Кабінету Міністрів у процесі розгляду питань Верховною Радою, а також характер і механізми підконтрольності і підзвітності Кабінету Міністрів Верховній Раді.
Потрібно унормувати вимоги щодо запобігання невиправданому втручанню парламенту у сферу виконавчої влади, зокрема у діяльність уряду, міністерств, інших ЦОВВ. В основу проведення організаційних змін в Кабінеті Міністрів та його апараті має бути покладено чітке уявлення про сукупність функцій уряду, визначених Конституцією і законами України.
Зокрема, слід розмежувати:
1) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що виконуються шляхом проведення засідань уряду, а в окремих випадках - шляхом опитування. В засіданнях беруть участь лише особи, що входять до складу уряду - Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. Можуть також запрошуватись інші особи. До цих функцій, зокрема, належить:
· вироблення та здійснення політики уряду;
· прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;
· реалізація права законодавчої ініціативи;
· обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів;
· заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади.
2) функції Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів. Виходячи із стратегічного завдання діяльності Кабінету Міністрів, що полягає у виробленні та здійсненні політики уряду, до цих функцій належать:
· керівництво з боку Прем'єр-міністра роботою Кабінету Міністрів та його апарату;
· спрямування, координація та контролювання діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади;
· ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів.
3) функції Кабінету Міністрів України, що забезпечуються такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети (ради). Основним призначенням цих комітетів є сприяння Прем'єр-міністрові у здійсненні ним координації діяльності міністерств щодо реалізації виробленої політики уряду, попереднього усунення розбіжностей та узгодження проектів урядових рішень міжвідомчого характеру, а також проектів законодавчих актів. Окремі комітети (ради) можуть створюватися як тимчасові. Як правило, урядові комітети (ради) повинні очолюватися відповідними віце-прем'єр-міністрами. Членами цих комітетів (рад) є міністри, а за необхідності до складу комітетів (рад) можуть входити керівники інших ЦОВВ. Перелік урядових комітетів (рад) та їх склад затверджує Кабінет Міністрів за поданням Прем'єр-міністра.
Заснування урядових комітетів (рад) має на меті:
а) зменшення навантаження на Прем'єр-міністра та Кабінет Міністрів в цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів (рад). Кабінет Міністрів в цілому повинен приймати рішення щодо остаточного схвалення всіх рішень урядових комітетів (рад). Робота урядових комітетів (рад) сприятиме більш ефективному вирішенню питань, які виносяться на розгляд Кабінету Міністрів в цілому.
У подальшій перспективі слід розглянути можливість внесення змін до Конституції України, що дозволить надати згаданим комітетам (радам) право остаточного схвалення рішень з обмеженого законами кола питань;
б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику;
в) чітке визначення місця і ролі віце-прем'єр-міністрів в процесі формування та реалізації політики уряду.
Грунтуючись на викладеній функціональній моделі, слід здійснити ряд заходів щодо поліпшення організації роботи уряду. Першорядне значення має реалізація такої умови: робота апарату Кабінету Міністрів не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем'єр-міністр працює з міністрами безпосередньо, а не через апарат уряду. Це зокрема, означає, що основна робота з підготовки проектів законів та актів Кабінету Міністрів має виконуватися міністерствами з власної ініціативи, а також згідно з рішенням уряду або урядових комітетів (рад).
У межах нормотворчої ініціативи міністерств, інших ЦОВВ міжгалузеве (міжвідомче) узгодження проектів законів та актів Кабінету Міністрів у разі потреби здійснюють урядові комітети (ради). Проекти актів Кабінету Міністрів готуються в міністерствах, інших ЦОВВ і надсилаються для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів або відповідного урядового комітету (ради), організації їх експертизи, ознайомлення з іншими зацікавленими органами виконавчої влади.
Зміни в організації роботи Кабінету Міністрів зумовлюють необхідність реорганізації його апарату, завданням якого повинно бути, зокрема, організаційне, інформаційно-аналітичне, правове, матеріально-технічне та інше обслуговування Кабінету Міністрів, урядових комітетів (рад).
Апарат Кабінету Міністрів пропонується назвати Секретаріатом Кабінету Міністрів, що більшою мірою відповідає визначеним для нього завданням та функціям.
Секретаріат Кабінету Міністрів забезпечує створення умов для колективної роботи Кабінету Міністрів в цілому та урядових комітетів (рад), а також міністрів як членів Кабінету Міністрів. Секретаріат не дає доручень міністрам, і його робота не замінює діяльності міністрів, як членів уряду.
Реалізація визначених вище напрямів реформування Кабінету Міністрів України має проводитися паралельно з реформуванням системи ЦОВВ. Ці органи здійснюють свої повноваження на всій території України як безпосередньо, так і через утворені ними територіальні (регіональні) підрозділи (органи).
Реформа ЦОВВ тісно пов'язана, а в деяких випадках і зумовлена іншими реформами. Так, секторні міністерства повинні бути повноправними представниками держави в своїх секторах. Проте вони можуть взяти на себе ці функції, лише звільнившись від відповідальності за роботу кожної державної господарюючої одиниці в своєму секторі.
Таким чином, реформа секторних міністерств повинна відбуватись паралельно з реформою всього державного сектору економіки - приватизацією, корпоратизацією залишених у власності держави підприємств виробничого сектору, переведенням на самоврядування державних підприємств соціальної сфери. В свою чергу, реформа секторних міністерств дозволить звільнити існуючий апарат Кабінету Міністрів від контролю за реалізацією державних інтересів в галузях національної економіки, оскільки така функція апарату ставить його над міністерствами.
Вихідними концептуальними засадами реформування ЦОВВ є визнання необхідності:
· по-перше, врахування об'єктивної тенденції мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо в діяльність господарюючих суб'єктів;
· по-друге, переорієнтації діяльності цих органів з суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам, а також забезпечення дії принципу верховенства права;
· по-третє, збереження (за умови зменшення кількості або іншої трансформації сфери відповідальності ЦОВВ) за виконавчою владою достатніх важелів управління соціально важливими процесами, які потребують державного втручання.
Запропонований комплекс заходів реформування ЦОВВ спрямований на:
а) уточнення та зміну функцій ЦОВВ, перегляд їх статусу і на цій основі - оптимізацію кількісного складу ЦОВВ;
б) забезпечення провідної ролі міністерств серед інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері;
в) підвищення ролі міністрів як політичних діячів (політиків) і відокремлення статусу міністрів від статусу державних службовців;
г) запровадження нових форм і процедур діяльності ЦОВВ та відповідних організаційних структур.
Концептуальні засади реформування ЦОВВ базуються на визнанні того положення, що ефективній діяльності цих органів сьогодні значно перешкоджає:
· невизначеність у розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів і так званих "інших центральних органів виконавчої влади";
· нечіткість у співпідпорядкованості ЦОВВ, дублювання і суперечливість їх функцій та повноважень;
· невідповідність фактичної ролі окремих ланок їх формально продекларованому статусу як ЦОВВ;
· відсутність у Кабінету Міністрів достатніх засобів впливу на діяльність певної частини ЦОВВ;
· наявність майже повної змістової відповідності статусів міністра і керівника іншого ЦОВВ.
Певним винятком є ЦОВВ із спеціальним статусом, до яких віднесені органи, особливості статусу котрих встановлюються у кожному випадку законами України. Існування таких органів або вже передбачено Конституцією України (пункт 14 частини першої статті 106, пункт 22 частини першої статті 85), або може бути передбачено новими законами, що визначають повноваження та порядок діяльності цих органів. У звичайних (загальнорегулятивних) законах питання утворення і визначення конкретної організаційно-правової форми таких ЦОВВ вирішуватися не можуть.
Грунтуючись на запропонованій класифікації підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади, доцільно на законодавчому рівні закріпити такі визначення понять, функціонального призначення та загальних субординаційних зв'язків органів кожної з наведених вище груп.
Міністерства - це центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя (секторах державного управління). Їх очолюють міністри, які за посадою є членами Кабінету Міністрів України і відповідно до цього мають статус політичних діячів (політиків).
Міністерства займають провідне місце серед ЦОВВ та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів і фінансуються із державного бюджету. Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізація яких віднесена до повноважень ЦОВВ із спеціальним статусом.
Міністерства є єдиноначальними органами. Міністр входить до складу Кабінету Міністрів і тому як політичний діяч (політик) не є державним службовцем. Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноважень заступникам міністра, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками.
Міністерства повинні мати право видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також відповідно до указів Президента України та актів Кабінету Міністрів України. У змісті діяльності самого міністерства потрібно чітко визначити і розмежувати його функції:
а) як органу, який забезпечує аналітико-консультативну допомогу у виробленні та здійсненні політики міністра у відповідному секторі державного управління;
б) як органу, який забезпечує задоволення певних потреб суспільства і держави. Ці функції пов'язані, зокрема, з наданням управлінських послуг населенню і підлягають широкій децентралізації, в тому числі шляхом їх делегування окремим госпрозрахунковим підрозділам, підпорядкованим відповідному міністерству.
Міністерство може мати підпорядковані йому підрозділи (органи), в тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану "систему міністерства".
Апарат міністерства складається з державних службовців і очолюється державним службовцем - одним із заступників Міністра.
Державні комітети - це центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру.
Відповідно до частини першої статті 114 Конституції України голови державних комітетів не входять до складу Кабінету Міністрів, отже, самостійно не виробляють політики уряду і не є політичними діячами (політиками), а мають статус державних службовців.
Державні комітети можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти лише у межах повноважень, визначених для них законами.
Державні комітети є зараз єдиноначальними органами виконавчої влади, хоча сама назва "комітет" властива саме колегіальним органам. Зважаючи на це, пропонується змінити назву "Державний комітет" на іншу, що більш відповідає природі єдиноначального органу, наприклад "Державне агентство".Державний комітет може мати підпорядковані йому підрозділи (органи), в тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану "систему державного комітету".
ЦОВВ із спеціальним статусом - це новий вид органів виконавчої влади, який входить до групи ЦОВВ. Особливість даного виду органів полягає, зокрема, в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають повноваження і порядок діяльності саме цих ЦОВВ.
Урядові установи і організації - це також новий вид органів виконавчої влади, який згідно з цією Концепцією не відноситься до групи ЦОВВ. Серед урядових установ і організацій слід виділити наступні органи.
Урядові установи і організації, що безпосередньо підпорядковані (входять до системи) відповідного міністерства (або, як виняток, ЦОВВ із спеціальним статусом). Залежно від покладених на них функцій пропонується визначити такі різновиди урядових установ і організацій, безпосередньо підпорядкованих міністерствам:
· департаменти -утворюються, як правило, для здійснення функцій керівництва окремими підгалузями в межах відповідних секторів державного управління;
· інспекції - утворюються, як правило, для здійснення контрольно-наглядових функцій;
· виконавчі бюро - утворюються для здійснення реєстраційно-дозвільних функцій щодо фізичних і юридичних осіб, в тому числі на платних засадах (ці органи, на відміну від інших, можуть мати змішане фінансування - з бюджету та за рахунок власного доходу). При цьому важливо не допускати комерціалізації органів виконавчої влади.
Всі ці установи і організації функціонують як єдиноначальні, очолюються державними службовцями і не мають права видавати загальнообов'язкові (нормативні) правові акти. Бюджет для них затверджує міністр в межах бюджету відповідного міністерства. Урядові установи, і організації, які підпорядковані безпосередньо Кабінетові Міністрів України і які за сферою діяльності не можуть бути структурно включені до того чи іншого ЦОВВ. (Окремі з них, наприклад ВАК та комісії з премій, мають змішану - державно-громадську природу). Ці органи можуть функціонувати на засадах як єдиноначальності, так і колегіальності, і мають право видавати загальнообов'язкові (нормативні) акти лише в межах повноважень, делегованих їм Кабінетом Міністрів України.
Метою реформування місцевих органів виконавчої влади є:
· підвищення ефективності здійснення державної політики уряду на територіальному рівні;
· спрямування їх діяльності на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, розширення видів державних (управлінських) послуг та підвищення їх якості;
· гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку;
· сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.
Реформування організації та діяльності місцевих державних адміністрацій необхідно проводити поступово з урахуванням загальних тенденцій перетворення структурних та функціональних засад всієї системи органів виконавчої влади та інституту державної служби.
Список використаної літератури
1. http://design.topnet.ua/mlsp/index.php?Link=05Policy/Reformation.html
2. http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=810%2F98
3. http://www.yur-gazeta.com/ru/oarticle/1954/
4. http://www.minjust.gov.ua/0/41
|