Бюджетный контроль как разновидность государственного (муниципального) финансового контроля
С точки зрения социального управления, публичный контроль определяется как проверка, наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п. Таким образом, контроль в целом есть не что иное, как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление. Функция управления, в свою очередь, представляет собой реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют1
(причем такая позиция поддерживается и в работах зарубежных специалистов2
). Вместе с тем контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, ибо он касается действий, осуществляемых независимо от контроля3
, но контроль является и самостоятельным видом работы, сущность которой состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица.
Проводя анализ приведенного определения, следует сделать вывод, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает собой сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые нацелены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных органон власти. Таким образом, специфика контроля как функции управлении в том, что он проводится всеми государственными органами.
Государственный контроль является неминуемым и необходимым условием эффективного функционирования экономической системы любого государства. Одна из составляющих такого контроля государственный
и муниципальный финансовый контроль, т.е.
установленная правовыми нормами система осуществляемых публичными органами контрольных мероприятий, направленных на мониторинг и обеспечение соблюдения узаконенных интересов государства и муниципальных образований в финансовой сфере.
По сути, такой контроль призван обеспечить соблюдение узаконенных интересов государства в финансовой сфере. А стало быть, в современных условиях, как и всякое контрольное мероприятие, финансовый контроль — явление сложное и даже опасное (ревизоров ведь могут, к примеру, покусать).
В 1997 г. в Кировской области администратор кирово-чепецкой столовой зверски искусала ревизоров. При проверке предприятия общепита «мытари» обнаружили неполадки с бухгалтерскими документами.
Когда проверяющие взяли кассовую книгу, администратор, вырвав из их рук бумаги, на пару с бухгалтером столовой принялась запихивать их в рот, чтобы уничтожить «улики» на глазах «врага». Сотрудники проверяющих органов пытались предотвратить такой «партизанский» акт, но в борьбе за столь ценные документы их руки были искусаны до локтей. Впрочем, это скорее исключение из правил, нежели правило. В 1992 — 1996 гг. не единичными были случаи, когда проверяемые встречали ревизоров с оружием в руках. Известен случай в Алтайском крае, когда командир воинской части, охранявшей военные склады наладил на вверенной территории производство водки и других алкогольных напитков. Офицеры и солдаты под его руководством собрали и запустили в одном из складов нелегальную линию по розливу горячительных напитков, а командир решал вопросы реализации готовой продукции. Так как склады находились в отдаленном лесном «углу» края, долгое время бизнес «комбата» не привлекал внимания проверяющих органов. А когда ревизоры все лее нагрянули, дабы выяснить, кто же наводнил край дешевой водкой с военной символикой, на опушке леса на месте искомой деревеньки их встретила колючая проволока охраняемого военного объекта. «Военный цеховик» приказал раздать солдатам оружие и часть готовой продукции, а затем занять круговую оборону, дескать «врагу не сдается наш гордый комбат...». Не обошлось без стрельбы. Однако обычно финансовый контроль все лее проходит более мирно.
 |
Непосредственной практической целью финансового контроля выступает гарантия бесперебойного и эффективного финансового обеспечения деятельности государства и органов местного самоуправления. В то лее время, в широком понимании, целью государственного и муниципального финансового контроля является создание научно обоснованной финансовой политики и формирование эффективного финансового механизма. Не случайно, раскрывая суть финансовой политики, В.В. Лавров отмечал ее связь с учетом и контролем.
С экономической точки зрения, финансовый контроль — это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации. Кроме того, в юридической и экономической науке под финансовым контролем нередко понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности. При этом финансово-контрольная деятельность нацелена на выявление всех случаев нарушений финансовой дисциплины, под которой понимается установленный финансовым законодательством порядок образования, распределения и использования денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
С формально-юридической точки зрения финансовый контроль рассматривается в качестве комплексного образования. Он включает в себя нормы, регулирующие общественные отношения по поводу осуществления финансового контроля в ходе бюджетной, налоговой и валютной деятельности государства и муниципальных образований. Комплексный характер указанного финансово-правового института подразумевает, что, в него включаются нормы различных отраслей права семьи финансового права. Например, правовые нормы, регулирующие финансовый контроль в сфере налогообложения, — налоговый контроль, являются составной частью налогового права. В свою очередь, нормы, регулирующие финансовый контроль в валютной сфере, — валютный контроль, как правило, включаются в финансово-правовой институт валютного регулирования, и т.д., а по сути, входят в предмет правового регулирования валютного права. Кроме того, в комплексный институт государственного и муниципального финансового контроля включаются и нормы права, регулирующие организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуществления финансового контроля, характеристику его форм и методов.
Одной из важнейших составных частей финансового контроля признан бюджетный контроль, или, как его еще называют, финансовый контроль в бюджетной сфере, представляющий собой государственный и муниципальный финансовый контроль за исполнением соответствующих бюджетов. Указанный вид финансового контроля является разновидностью финансовой деятельности государства, осуществляется как органами государственной власти общей компетенции, так и специальными контролирующими органами и состоит в проверке законности и целесообразности осуществляемой на территории Российской Федерации бюджетной деятельности.
Субъекты финансового контроля
Главными органами, наделенными полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля в нашей стране, являются, в частности:
Счетная палата Российской Федерации;
Центральный банк Российской Федерации (Банк России);
Министерство финансов Российской Федерации;
Федеральное казначейство Российской Федерации;
Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору Российской Федерации;
Федеральная налоговая служба Российской Федерации;
Федеральная таможенная служба Российской Федерации;
органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти;
иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
Надо заметить, что специальные контрольные, органы, призванные осуществлять мероприятия по защите бюджетных интересов, созданы и функционируют в большинстве стран мира, но далеко не во всех.
Виды (формы, методы) финансового контроля
В современной литературе можно встретить самые различные классификации видов, форм, методов финансового контроля. При этом необходимо учитывать, что соотношение понятий «вид», «форма» и «метод» в науке финансового права остается дискуссионным (правда, в большинстве работ указанные понятия представлены в различных смысловых сочетаниях, но фактически используются как равнозначные). В зависимости от выбранного критерия такой классификации, как правило, выделяют следующие формы (или виды, методы) финансового контроля:
по субъекту контроля
— государственный; ведомственный; независимый; правовой; гражданский; внутрихозяйственный; общественный контроль;
по методам проведения
— документальная (камеральная) или выездная проверки; экономический анализ; ревизия; обследование;
по характеру проверяемого материала
— документальный контроль; фактический контроль;
по степени охвата материала
— частичный; тематический; комплексный; сквозной; выборочный контроль1
.
С точки зрения предмета контрольного воздействия2
основными видами государственного (муниципального) финансового контроля в настоящее время являются:
бюджетный контроль
— финансовый контроль за соблюдением бюджетного законодательства (финансовый контроль в бюджетной сфере);
налоговый контроль —
финансовый контроль за законностью (полнотой) налогообложения;
валютный контроль
— финансовый контроль за соблюдением валютного законодательства.
Понятие и формы финансового контроля в бюджетной сфере
Как составная часть публично-правового финансового контроля бюджетный контроль
представляет собой урегулированную нормами бюджетного права систему ревизионно - правовых мер, направленных на проверку законности и целесообразности осуществляемой в Российской Федерации бюджетной деятельности.
В Бюджетном кодексе РФ указано три формы
финансового контроля в бюджетной сфере, осуществляемого законодательными (представительными) органами, а также органами местного самоуправления:
предварительный контроль —
осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
текущий контроль
— осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами;
последующий контроль
— имеет место в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Из официально постулируемой федеративной природы российского государства и единства его бюджетной системы вытекает необходимость наличия общих требований к организации и осуществлению контрольной деятельности в сфере бюджета. Эти требования составляют правовую основу бюджетного контроля в Российской Федерации и являются обязательными для всех субъектов бюджетных правоотношений. Они имеют прямое действие на всей территории страны и не должны нарушаться при законодательном регулировании бюджетного контроля на соответствующих уровнях публичной власти
Органы, осуществляющие финансовый контроль в бюджетной сфере
Едва ли не главным, характеризующим применяемую в конкретной стране систему обеспечения бюджетной эффективности, обстоятельством выступает организационный (или, как его именует немецкий профессор Б. Шонфельдер, «институциональный») механизм организации государственного контроля за правопорядком в бюджетной сфере. Построение и реализация такого механизма предусматривают формирование системы специализированных государственных органов либо особой конфигурации распределения специальных контрольных функций между уже существующими государственными органами общей компетенции. При самом поверхностном взгляде (в первом приближении) может показаться, что в различных зарубежных странах могут применяться и используются самые различные концепции организационного обеспечения государственного и (или) муниципального финансового контроля в бюджетной сфере. Однако при детальном ознакомлении с вопросом становится очевидным, что все это «разные песни на одну и ту же музыку». На самом деле существует всего три модели институциональной организации бюджетного контроля — административный, судебный и парламентский бюджетный контроль.
Выбор той или иной конструкции защиты бюджетных прав и интересов государства или господствующей политической элиты в конкретной стране зависит от целого комплекса политических, исторических и социально-экономических обстоятельств. В частности, определяющую роль в большинстве случаев играют имеющиеся особенности политического режима, особенности его становления и развития, наличие или отсутствие демократического опыта, уровень развития конституционализма в данном государстве.
Административная модель организации бюджетного контроля,
когда контрольные полномочия принадлежат органам исполнительной власти общей компетенции либо специальные бюджетно-контрольные институты вписаны в систему исполнительных органов. Такая модель, как было указано, считается недостаточно эффективной для стран с недостаточным демократическим опытом,
слабой политической системой и неразвитым гражданским обществом.
Тем не менее она с разной степенью успешности используется во многих
странах мира.
Судебная модель организации бюджетного контроля,
когда контрольные полномочия переданы парламентом специальному судебному или квазисудебному органу (финансовому трибуналу или счетному суду).
Парламентская модель бюджетного контроля
,
когда контрольные полномочия осуществляются специальной комиссией парламента либо переданы специальному счетному органу (как правило, счетные палаты при парламентах, специальные и чрезвычайные парламентские комиссии и т.д.).
В России
основными органами, осуществляющими государствен
ный и (или) муниципальный финансовый контроль в бюджетной сфере, являются:
Счетная палата Российской Федерации — орган парламентского бюджетного контроля;
контрольные и финансовые органы исполнительной власти — Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и др.;
контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
Причем в соответствии с законодательством — в случае наличия на то необходимости — осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти. А в соответствии с Бюджетным кодексом субъектам Российской Федерации предоставлено право создавать свои финансовые органы и органы финансового контроля. В свою очередь, органы местного самоуправления могут в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создавать муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы. Безусловно, при этом должен соблюдаться принцип законности — порядок создания таких органов должен быть урегулирован нормами соответственно законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, а полномочия и организационно-правовой статус создаваемых органов не должны противоречить федеральному законодательству.
Полномочия органов финансового
контроля в бюджетной сфере
Перечень контрольных полномочий рассматриваемых органов, на которые возложены функции «государевых контролеров над казной», определен положениями российского законодательства, и в частности нормами главы 26 БК РФ.
Финансовый контроль, реализуемый силами органов исполнительной власти и местного самоуправления, непосредственно осуществляют:
Министерство финансов Российской Федерации;
Федеральное казначейство;
финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
главные распорядители бюджетных средств;
распорядители бюджетных средств.
Рассмотрим, какими контрольными полномочиями наделяет эти органы бюджетное законодательство.
На Министерство финансов Российской Федерации
как контролирующий орган возложены обязанности по осуществлению:
внутреннего контроля за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;
финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
контроля и проверок (проводимых в форме ревизий) юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Несомненно, для максимального повышения эффективности такой контрольной деятельности Минфина России его контрольно-ревизиоионных подразделениям не обойтись без взаимодействия с правоохранительными органами. Способы и методы, механизмы такой совместной контрольной деятельности определены, например, Положением о порядке взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок), утвержденным совместным приказом Минфина, МВД и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. № 89Н/1033/7171
. В настоящее время этот приказ действует в части, не противоречащей Уголовно-процессуальному кодексу РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ.
Свой «участок работы» в сфере бюджетного контроля имеется и у органов федерального казначейства,
которое, в частности:
осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов;
взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе бюджетного контроля и координирует их работу.
В свою очередь, главные распорядители бюджетных средств
и распорядители бюджетных средств
осуществляют:
финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами;
проверку (в форме ревизий) подведомственных государственных и
муниципальных предприятий, а также бюджетных учреждений.
Наконец, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации
и представительных органов местного самоуправления
реализуют возложенные на них контрольные полномочия в бюджетной сфере путем:
—получения от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
—получения от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;
—утверждения (или неутверждения) отчета об исполнении бюджета;
—создания собственных контрольных органов (таких, как контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;
—вынесения оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Сложность деятельности органов, исполняющих бюджеты, состоит в том, что в бюджетном законодательстве до сих пор не закреплены понятия проверки и ревизии, не определены основания их назначения, порядок проведения и оформления материалов, права и обязанности субъектов контрольного правоотношения. Даже в Бюджетном кодексе РФ, устанавливающем правовые основы бюджетного контроля, данные вопросы оставлены без внимания, что надо рассматривать как безусловную девальвацию роли этого инструмента бюджетного контроля. Специалисты недоумевают: если ревизия — действие законное, что в общем-то ни у кого не вызывает сомнений, если она нужна государству, министрам, прокурорам, следователям, финансистам, что закреплено соответствующими законами, то почему до сих пор не узаконены понятие ревизии, ее параметры, права ревизора.
Следует согласиться с мнением А.А. Васильева, который отмечает, что из-за существующей слабости правовых основ бюджетного контроля, связанной с отсутствием развитых механизмов взаимодействия, координации и в необходимых случаях прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы над нижестоящим, возникает замкнутость контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Чтобы это преодолеть, требуются дальнейшие шаги по совершенствованию бюджетного законодательства, которые должны не только оптимизировать механизм осуществления бюджетного контроляно и придать ему качество динамической системы, отражающей многоуровневый характер бюджетной системы страны и одновременно обеспечивающей целостность и единство государственных финансов в достижении задач государственного развития.
По мнению А.Н. Козырина, финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.
|