Книга: Державне будівництво та місцеве самоврядування

ББК 67.308

Д35

Засновник

Академія правових наук України

Редакційна колегія

Ю. П. Битяк, канд. юрид. наук, проф. (го­ловний реактор); О. В. Петришин, д-р юрид. на­ук, проф. (заступник головного редактора); М. П. Воронов, канд. юрид. наук, проф.; Л. М. Ге-расіна, д-р соц. наук, проф.; В. Д. Гончаренко, д-р юрид. наук, проф.; Ю. М. Грошевий, д-р юрид. на­ук, проф.; Д В. Задихайло, канд. юрид. наук, доц.; /. В. Жилінкова, д-р юрид. наук, доц.; М. І. Панов, д-р юрид. наук, проф.; /7. М. Рабіновт, д-р юрид. наук, проф.; М. Я. Сегай, д-р юрид. наук, проф.; О. Ф. Скакун, д-р юрид. наук, проф.; М. М. Стра­ хов, д-р юрид. наук, проф.; Ю. М. Тодика, д-р юрид. наук, проф.; М. Г. Шульга, канд. юрид. на­ук, доц.; В. Д. Яворський, канд. юрид. наук, доц.; /. В. Якоеюк, канд. юрид. наук, доц. (відповідаль­ний секретар)

Видавець

Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування

61002, Харків, вул. Пушкінська, 77 Тел.43-12-29

Видавництво «Право» Академії правових наук України

61002, Харків, вул. Мироносицька, 29 Тел.715-72-72

Видання здійснене за сприяння Міжнародного фонду «Відродження»

ISBN 966-7146-69-3

© Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування, 2002 © Видавництво «Право», 2002

В. Б. Авер'янов, член-кореспондент АПрН України, завідувач відділу проблем держав­ного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корець-кого НАН України

Проблеми поглиблення демократичних засад адміністративної реформи в Україні

^^ *~~^-^'J^^

Як відомо, адміністративна реформа в Україні здійсню­ється згідно з Концепцією адміністративної реформи, роз­робленою Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи і офіційно схваленою Президен­том України у 1998 році.

Однією з особливостей Концепції адміністративної ре­форми (далі — Концепція) є те, що в ній відтворені насампе­ред погляди юридичної науки на проблеми розвитку системи державного управління.

Але і сам науково-юридичний підхід не можна визнати бездоганним. І це невипадково, оскільки проблематика ре­формування державного управління і виконавчої влади ніко­ли раніше, за радянських часів, не була пріоритетною в юри­дичній науці. Тому на час підготовки Концепції серйозних те­оретичних напрацювань з проблем адміністративної реформи майже не було. Багато проблем висвітлювалось на суто опи­совому рівні. І все це так чи інакше вплинуло на теоретичний

WAeep'ameB. Б., 2002

рівень моделювання змінюваних чи нових Інститутів вико­навчої влади.

На жаль, і сьогодні проблематика адміністративної рефор­ми ще не стала помітною в юридичній науці. Хоч вже пройш­ло чотири роки, як оприлюднена Концепція адміністратив­ної реформи, немає жодної науково-юридичної праці, де бу­ла б грунтовно проаналізована ця Концепція та досвід її ре­алізації. Не враховується також, що Концепція — не догма, тобто не набір аксіоматичних приписів, а творчий документ. З багатьох питань в ній ставляться і вирішуються евристичні завдання, отже, вона сама повинна постійно оновлюватися. Однак поки що відбувається тільки «експлуатація» творчого потенціалу Концепції, але цей ресурс поступово вичерпується. Так, не виглядає випадковим той факт, що динамізм просу­вання адміністративної реформи поступово уповільнюється.

З огляду на наведене нагальною є необхідність загостри­ти увагу на науково-правовому обґрунтуванні подальших за­ходів з вирішення найбільш актуальних і складних проблем реформування у сфері державного управління.

Зокрема, особливу занепокоєність викликає повільність процесу демократизації та гуманізації взаємостосунків органів виконавчої влади з громадянами.

Проте ключовим завданням адміністративної реформи є утвердження механізмів, здатних гарантувати неухильне до­тримання визначених Конституцією і законами України прав і свобод громадян, істотне посилення з боку інститутів гро­мадянського суспільства контролю за діяльністю уряду, міністерств та інших органів виконавчої влади.

Як відомо, вільне і ефективне здійснення прав людини — одна з головних ознак демократичного суспільства і правової держави. Відтак права людини мають стати не якимось похідним чи другорядним завданням здійснюваних у сфері державного управління перетворень, а їх найголовнішою ме­тою, яка покликана принципово змінити історичну парадиг­му стосунків між державою і людиною. Сенс цієї зміни поля­гає в тому, щоб місце домінуючої в минулому ідеології «пану­вання» держави над людиною зайняла протилежна — ідео­логія «служіння» держави інтересам людини.

Такий перехід можливий лише за умови дійсного запрова­дження передбаченого Конституцією України принципу вер­ховенства права (ст. 8), який вимагає підпорядкування діяль­ності державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими цінностями демократичного суспільства. Варто зауважити, що в такому значенні принцип верховенства права за своїм змістом значно ширше принципу верховенства закону, оскільки не кожний закон здатний відобразити справжні по­треби повноцінної реалізації або захисту прав людини.

Отже, найперше завдання адміністративної реформи по­лягає в необхідності рішучого подолання існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно тільки захистом по­рушених прав. Натомість потрібно якомога більше спрямо­вувати увагу держави на значно складнішу роботу щодо ут­вердження в повсякденному житті пріоритету прав і свобод людини в українському суспільстві. Саме на це орієнтує нашу державу фундаментальний конституційний припис: «Утверд­ження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави» (ст. З Конституції України).

Практична реалізація зазначеного завдання можлива ли­ше за допомогою державної служби як інституту, що забезпе­чує фактичне виконання покладених на органи виконавчої влади функцій, прав і обов'язків.

У зв'язку з цим доречно нагадати, що українській дер­жавній службі, інституційне оформлення якої відбулося з прийняттям у 1993 році Закону України «Про державну служ­бу», притаманне офіційне сприйняття вимог принципу верхо­венства права. Про це свідчить хоча б те, що серед принципів, на яких грунтується державна служба в Україні, у згаданому За­коні (ст. 3) визначені не тільки такі близькі за спрямованістю до верховенства права принципи, як демократизм, гуманізм і соціальна справедливість, але й прямо зафіксовано принцип «пріоритету прав людини і громадянина».

Але дотримання цих формально декларованих принципів ще не стало, на жаль, визначальною домінантою реального функціонування державної служби. Поки що у свідомості

ЁШ!

більшості як представників влади, так і всіх прошарків насе­лення не подолані негативні наслідки тривалого існування в нашому суспільстві системи влади, в якій інтереси держави домінували над інтересами особи.

Збереженню незадовільного стану державної служби сто­совно забезпечення прав людини сприяє те, що діяльність пе­реважної частини управлінських кадрів підпорядкована підго­товці управлінських рішень, тоді як контроль за організацією їх виконання занадто послаблений. Не приділяється належна увага питанням оцінки якості роботи і підвищення ефектив­ності управління персоналом.

В умовах і досі невиправдано високої централізації уп­равління головним показником роботи кадрів виконавчого апарату залишається не виконання органом чи посадовою особою нормативно визначених компетенції, функцій та по­вноважень, а механічне відтворення команд «згори» з наміром догодити вищому начальнику.

Все це суттєво перешкоджає громадянам реалізувати свої законні вимоги і наміри у відносинах з відповідними органа­ми і службовцями. Адже передусім через повсякденні стосун­ки з органами виконавчої влади, їх посадовими особами гро­мадяни можуть практично скористатися наданими їм Кон­ституцією і законами України правами і свободами, викона­ти покладені на них обов'язки.Виходячи з наведеного, рефор­мування державної служби¹ має бути принципово підпоряд­коване завданням запровадження такого правового режиму взаємостосунків між органами держави і громадянами, за яким кожній людині було б гарантовано як реальне додержання на­лежних їй прав і свобод, так і надійний захист у випадку їх по­рушення.

Обов'язковим елементом зазначеного правового режиму має стати істотне оновлення правового статусу людини, особ­ливо тієї його частини, яка визначається нормами адміністра­тивного права. Як відомо, адміністративне право відіграє ве­личезну роль у реалізації положень Конституції щодо право­вого статусу людини і громадянина. Адміністративно-правові

¹ Див.: Наукові засади реформування державної служби в Україні. На­укова доповідь / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 2000. — 56 с.

йзжж наукових прщь

норми не тільки конкретизують ці положення, а й визнача­ють порядок реалізації конституційних прав і свобод, чітко окреслюють їх гарантії, а також доповнюють їх чисельними іншими правами, а за певних умов і обов'язками, які не за­значені в Конституції.

Сучасне реформування державної служби має базуватись на вимозі про те, що службовці органів виконавчої влади по­винні зважати не лише на правовий статус людини і громадя­нина, закріплений у національному законодавстві, а й на по­ложення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у вітчизняному законодавстві та практиці мають відбуватися з урахуванням реальних, пере­дусім матеріальних, можливостей здійснення у повсякденно­му житті.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства для за­безпечення верховенства права у функціонуванні державної служби необхідне цілком рівноцінне ставлення державних службовців як до виконання з боку громадян обов'язків перед державою, так і до виконання з боку держави обов'язків що­до забезпечення прав і свобод громадян, за що держава несе, згідно з Конституцією України, відповідальність.

Виконання значної частини обов'язків органів виконавчої влади перед приватними особами (включаючи в це поняття громадян і юридичних осіб) пов'язане з такою новою функцією держави, як надання так званих «управлінських по­слуг». Ця функція передбачена Концепцією адміністративної реформи, а самі управлінські послуги визначені «як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою ре­алізації прав і свобод громадян — зокрема, реєстрація, ліцен­зування, сертифікація і т. ін.»¹ .

Загальновідомо, що подібні дії дотепер традиційно роз­глядаються адміністративно-правовою наукою як звичайна складова владно-розпорядчої діяльності органів державного управління. Тому не дивно, що вітчизняні вчені і практики поки не мають загальноприйнятої позиції щодо поняття «уп­равлінських послуг». Дехто навіть побоюється, 'що запровад-

¹ Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998. - С. 11.

Державне будівництво та місцеве сатввядування

жуючи «платні управлінські послуги», держава завуальовано провадить «систему торгівлі владою»¹ .

Щоб не загострювати з цього питання доволі, як видається, немотивовану дискусію, варто було б доктринально погоди­тись з тим, що термін «управлінські послуги» спрямований не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між державними органами і приватними особами, а на змістовну переоцінку характеру взаємовідносин між дер­жавою і людиною. Адже «владне розпорядництво» з боку дер^-жавних органів, їх посадових осіб — це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами «управлінських послуг» останнім — зовсім інший.

Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечен­ня належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних зако­ном інтересів. Таке розуміння більш повно відповідає новій ідеології «служіння держави» перед людиною. «Служіння» з боку виконавчої влади — це і є, власне кажучи, надання її ор­ганами послуг.

І це, цілком закономірно, оскільки саме державна влада — це реалізація не лише правомочій, що зобов'язують громадя­нина, але і виконання певних обов'язків держави перед гро­мадянином, за які вона цілком є відповідальною перед ним. І таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше у міру подальшої демократизації держави.

Отже, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої влади, слід водночас звернути увагу на певну не­доречність характеристики цих послуг як «управлінських» (чи адміністративних). Адже тут доречнішим був би акцент не на «владно-організаційному» аспекті відповідних дій (уп­равління — це владно-організаційний вплив), а на їх «вико­навсько-зобов'язальному» (послуга — це виконання певних обов'язків) аспекті.

' Див.: Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова по­милка? //Вісник Академії правових наук України. — 2001. — № З.-С. 111.

пан/тих праць

З огляду на це розглядуваний вид діяльності органів вико­навчої влади правильніше визначити як «виконавські послуги».

Разом з тим треба розуміти, що не всі без винятку влад­но-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави визначити як «виконавські послуги». Інакше будуть терміно­логічне змішані різнорідні за наслідками види владно-розпо­рядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, наприклад, як прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (включаючи навіть адміністративно-примусові заходи) і видання численних дозвільно-реєст­раційних актів.

Іншими словами, «виконавські послуги» з боку уповно­важених органів, посадових осіб мають місце за наявності та­ких обов'язкових ознак:

а)ці послуги надаються конкретним приватним особам
за їх ініціативою (тобто за їх зверненням);

б)шляхом надання цих послуг задовольняються пра­
вомірні вимоги, потреби та інтереси приватних осіб;

в)надання цих послуг спрямоване на створення належних
умов для повноцінної реалізації приватними особами прав,
що їм належать, та виконання покладених на них обов'язків;

г)приватні особи вправі на свій розсуд (окрім непра­
вомірних дій) користуватись результатами наданих їм послуг.

Наведеними ознаками «виконавських послуг» охоплюється величезний масив владно-розпорядчих дій органів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорта або доз­волу до розгляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення приватної особи з вимогою за­довольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання.

В оплатності чи безоплатності тих чи інших дій органів виконавчої влади не слід вбачати класифікуючий критерій віднесення їх до виконавських послуг.

Дехто з дослідників чомусь вважає, що «платність уп­равлінських послуг» означає їх «купівлю», а відтак, практич­но унеможливлює з погляду моралі оскарження громадянином результатів подібних послуг¹ . Здається, що логіка тут дещо

¹ Див.: Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова по­милка? - С. ПО.

2 Державне будівництво ... 9

інша, майже «з точністю до навпаки». Тобто у випадку оплат-ності послуг посилюються саме моральні обов'язки держави перед людиною — адже за неякісну (умовно кажучи) вико­навську послугу держава ще й гроші отримала.

У цілому ж загальним правилом щодо оплати виконавсь­ких послуг мав би бути такий принцип: якщо звернення за якоюсь послугою є відповідно до законодавства прямим обов'язком приватної особи, а не предметом її вибору, то та­ка послуга повинна надаватись державою безоплатно. Але в будь-якому випадку розмір оплати не повинен суттєво пере­вищувати вартість реальних витрат держави на надання ви­конавських послуг.

З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з надання виконавських послуг слід зазначити доцільність зміни існуючого співвідношення між тими дер­жавними службовцями, що обслуговують функції політично­го і адміністративного керівництва, і тими, що здійснюють надання виконавських послуг населенню. Переважна більшість службовців має бути залучена до надання послуг, а в основу оцінки ефективності роботи службовців треба по­класти якісний рівень цих послуг.

При цьому стандарти поведінки державних службовців повинні підлягати регулярній перевірці та публічній оцінці. Вони мали б бути визначені в Кодексі основних правил по­ведінки державного службовця в Україні, проект якого був підготовлений робочою групою при Міністерстві юстиції Укра­їни і отримав досить позитивну оцінку зарубіжних експертів.

Хоч основні вимоги до етики поведінки державних служ­бовців на цей час знайшли відображення у відомчому акті — «Загальних правилах поведінки державного службовця» (за­тверджених наказом Головного управління державної служ­би в Україні від 23 жовтня 2000 року) — це не усуває потреби в законодавчому регулюванні всіх значущих аспектів по­ведінки державних службовців. Тим більше, що такий ко­дифікаційний акт передбачений Концепцією адміністратив­ної реформи¹ . Причому обговорювати та приймати його

' Концепція адміністративної реформи в Україні. — С. 46.

10

доцільно в одному «пакеті» з новою редакцією Закону України «Про державну службу».

Важливе значення для посилення орієнтації державної служби на забезпечення прав і свобод людини має подолан­ня існуючої в багатьох фахівців недооцінки ролі процедур у діяльності органів виконавчої влади, передусім в частині їх взаємовідносин з громадянами.

Разом з тим такі узагальнені процедури доцільно визна­чити як «адміністративні», що здатні істотно сприяти підви­щенню ефективності управлінської діяльності, чіткому вико­нанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. Але головне — ці процедури покликані забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав і свобод та стати дієвою перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади.

Невипадково, що в більшості європейських країн існують кодифіковані акти, присвячені надто детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони в цих країнах скла­дають серцевину адміністративного законодавства і визнача­ють рівень демократичності державного управління.

Натомість в Україні, як відомо, в чинному адміністратив­ному законодавстві саме процедурна частина (за винятком регулювання юрисдикційних проваджень) є найменш розви­нутою. Тому серед завдань реформування виконавчої влади як найбільш наближеної до людини, з якою кожна особа має постійні контакти, надзвичайно вагомим постає завдання за­провадження у сферу державного управління раціональних і демократичних адміністративних процедур.

З цією метою робочою групою при Міністерстві юстиції України підготовлено проект Адміністративно-процедурно­го кодексу, передбаченого Концепцією адміністративної ре­форми¹ . Цим Кодексом має бути встановлено засади правової регламентації таких загальних процедур, як підготовка, прий­няття і оскарження індивідуальних адміністративних актів ор­ганів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з питань реалізації прав, свобод і охоронюва-

¹ Концепція адміністративної реформи в Україні. — С. 45- 46.

11

Дертавневумішнщтвв та місцеве

них законом інтересів фізичних і юридичних осіб. Отже, су­купність процедур, що увійшли до предмету регулювання Кодексом, складають два види адміністративних провад­жень: провадження по індивідуальній адміністративній справі і провадження за скаргою на індивідуальний адмі­ністративний акт.

Сьогодні, як відомо, окремі питання розгляду заяв і скарг громадян врегульовані Законом України «Про звернення гро­мадян», який має переважно декларативний і неконкретний характер, і до того ж він побудований здебільшого за ідео­логією колишнього аналогічного нормативно-правового ак­ту радянського зразка.

На жаль, традиційні стереотипи звичного ставлення до
«спрощеної» юридичної регламентації процесуальних відно­
син у діяльності державного апарату управління дуже стійкі,
навіть у середовищі фахівців. Більшість з них і досі вважає, що
чітке унормування процедурних аспектів діяльності для уп­
равлінських органів є значно менш важливим, ніж, наприклад,
для судів. Забуваючи при цьому, що раціонально побудована і
детально визначена законом процедура діяльності щодо роз- ;
гляду заяв і скарг приватних осіб — це майже єдина ефектив- ;
на гарантія забезпечення під час цього розгляду неупередже-
ного, об'єктивного, відповідального і прозорого ставлення \
державних службовців до правомірних вимог громадян. !

Лише неврахуванням цієї обставини можна, на мій по- ! гляд, пояснити досить поширене уявлення про те, що вимо­ги до діяльності законодавчого врегулювання адміністратив­них процедур повинні бути значно полегшеними порівняно з судовими процедурами.

Не уникли цього, на жаль, навіть і правознавці-аналіти-ки вищого рівня із Головного науково-експертного уп­равління апарату Верховної Ради України. Розглядаючи про­ект Адміністративно-процедурного кодексу, вони зауважу­ють, що «деякі передбачені ним процедури настільки доклад­но регулюються, що в ході їх застосування дотримання відповідних норм, очевидно, буде нереалістичним». І до то­го ж, на їх думку, даний проект «так "зарегульовує" процеду­ру розгляду скарг та заяв, що в ній складно до кінця розібра-

12

тися юристу-професіоналу, не кажучи вже про "пересічного" громадянина»¹ .

Отже, ступінь деталізації, докладності регулювання адміністративних процедур є одним з принципових питань, що вимагає науково обґрунтованого подолання суперечли­вості в поглядах фахівців. Гадаю, що не треба відмовлятися від так званої «зарегульованості» адміністративних процедур, оскільки саме через це діяльність державних службовців фор­малізується настільки, наскільки це необхідно для най­повнішого забезпечення прав, свобод і охоронюваних зако­ном інтересів приватних осіб. Невипадково, що за сучасною європейською традицією подібне законодавче регулювання відзначається великою ретельністю.

Якщо погодитись з таким підходом, чи варто дивуватись тому, що ґрунтовно розбиратися в тонкощах адміністратив­них процедур мають, передусім, професіонали-управлінці та юристи, але аж ніяк не пересічні громадяни. Невже саме на громадян розраховане текстуальне оформлення процедур роз­гляду справ у судах?

Складність адміністративних процедур — це проблема правозастосування в середині самого управлінського апарату, і вирішуватись вона повинна за рахунок зростання кваліфікації та професіоналізму державних службовців. Для громадян же складність змісту адміністративних процедур не повинна бу­ти перешкодою. Для них головне — це, з одного боку, просто­та звернення до органу виконавчої влади за певною вико­навською послугою, а з другого — своєчасність отримання справедливого, об'єктивного і законного результату розгля­ду поданої ними заяви чи скарги.

Певна річ, у частини фахівців зберігається спокуса апе­лювати до набагато простішого для розуміння чинного Зако­ну України «Про звернення громадян», який, на думку згада­них аналітиків, після внесення відповідних змін і доповнень «може охопити практично все коло правовідносин»² , врегу-

¹ Див.: Висновок на проект Адміністративно-процедурного кодексу України. Апарат Верховної Ради України. Головне науково-експертне уп­равління. 31.02.2002р. - С. 31.

^а Там само. — С. 1.

13

__ .__

люванню яких присвячені більше 150 статей проекту зазна­ченого Кодексу. Може це і було б так, якщо б не той прикрий факт, що переважна більшість з 29 статей зазначеного Закону фактично повторюють положення відомого Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 року (а також його редакції від 4 березня 1980 року) «Про порядок розгляду про­позицій, заяв і скарг громадян». Так чи варто реанімувати без­надійно застаріле джерело правового регулювання?

До того ж треба нагадати, що Концепцією адміністратив­ної реформи передбачено законодавче унормувати і ще більш складний вид адміністративних процедур — розгляд в окремих сферах державного управління скарг громадян у порядку, на­ближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної «квазіюстиції»)¹ . А це вже явно не є сумісним з вищенаведеними вимогами щодо простоти розуміння адміністративних процедур для пересічного громадянина.

Ще одне принципове питання, що також потребує усу­нення суперечливого тлумачення, пов'язане з оцінкою згада­ними фахівцями багатьох положень проекту Адміністративно-процедурного кодексу як таких, що «за своїм змістом не мо­жуть бути предметом законодавчого регулювання (у кращому разі вони можуть бути положеннями відомчих інструкцій)»² .

На мій погляд, таке заперечення проти доцільності зако­нодавчого врегулювання низки процедур органів виконавчої влади слід визнати цілком безпідставним. Адже Конституція України (ч. 2 ст. 120) недвозначно передбачає, що «...порядок діяльності... органів виконавчої влади визначаються Консти­туцією і законами України». Мабуть, цей припис треба ро­зуміти таким чином, що пропонованим згаданими фахівцями відомчим інструкціям мають все ж таки передувати положен­ня законодавчих актів.

З урахуванням викладеного стає зрозумілим, що шлях до запровадження європейських стандартів у законодавчому ре­гулюванні адміністративних процедур не буде легким і швид­ким. А тому дуже важливо не втратити на цьому шляху прин-

¹ Концепція Адміністративної реформи в Україні. - С. 45.

² Висновок на проект Адміністративно-процедурного кодексу Укра­
їни. - С. 16.

14

Звірник наукових праць

ципового ставлення до необхідності піднесення правової рег­ламентації багатоманітних адміністративних процедур саме на законодавчий рівень.

З потребами поглиблення демократичних засад адмі­ністративної реформи пов'язане і суттєве оновлення інститу­ту адміністративної відповідальності, стан якого в цілому не відповідає потребам побудови демократичної, правової дер­жави.

Реформування адміністративно-деліктного законодавст­ва передбачає зміну суспільної ролі цього інституту, перетво­ривши його з суто репресивного на більш ефективний інстру­мент впорядкування суспільних відносин на засадах верхо­венства права. Це потребує якісної модернізації існуючого Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Загалом проблема посилення правового захисту поруше­них прав і свобод людини стає все більш актуальною для вирішення завдань реформування державного управління.

Тому слід далі удосконалювати механізм реалізації кон­ституційне визначеного права людини на оскарження в суді будь-яких актів органів виконавчої влади усіх рівнів, якщо особа вважає, що ці акти порушують або обмежують її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню. Це відповідати­ме ч. 2 ст. 55 Конституції України, згідно з якою кожному га­рантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяль­ності органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання, посадових і службових осіб.

З огляду на наведене актуальним залишається запровад­ження адміністративної юстиції як окремої ланки судочинст­ва, що дозволить громадянам більш ефективно захищати свої прав та законні інтереси, що порушуються чиновниками.

Причому адміністративні суди повинні мати виключно правозахисну компетенцію, тобто повинні розглядати тільки справи, по яких держава, її органи і посадові особи мають відповідати перед людиною, а не навпаки. Саме ця принци­пова засада має бути покладена в основу майбутнього Адміністративно-процесуального кодексу України, який точніше було б назвати Адміністративно-судовим кодексом (або Кодексом адміністративного судочинства).

15

Мещанин вудівництев га м /едеге самоврядування

Отже, комплексна адміністративна реформа спрямована на радикальну трансформацію змісту і характеру взаємосто­сунків між державою і людиною на дійсно демократичних і гу­маністичних засадах, їх суттю є визнання самоцінності кожної людини, непорушності її природних та інших основних прав і свобод, необхідності служіння ідеям верховенства права.

О. Д. Крупчан, член-кореспондент АПрН України, керівник Київського регіонально­го центру АПрН України

Держава, органи місцевого самоврядування: реалізація прав і свобод громадян

Головним завданням чинної Конституції України є ство­рення фундаментальних підвалин для державно-правового за­безпечення якнайповнішої реалізації прав і свобод громадян. Конституція України створює абсолютні потенційні умови для реалізації правового статусу (прав і свобод людини, їх гарантій) громадян, визначаючи запорукою такої реалізації зміст і спря­мованість діяльності держави. Держава відповідає перед лю­диною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. З Консти­туції України). Конституція України, не вважаючи органи місцевого самоврядування складовими частинами державно­го механізму, залишає питання про їх відповідальність щодо реалізації прав і свобод громадян відкритим. Згідно зі ст. 5 Кон­ституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Тобто можна зробити висновок, що органи місцевого само­врядування мають служити здійсненню народом влади, яка іманентне йому належить. З огляду на це очевидно, що вже на рівні Конституції України допущена прогалина щодо врівно-

© Крупчан О. Д., 2002

17

важення обсягу відповідальності органів держави і органів місцевого самоврядування за реалізацію прав і свобод грома­дян. Тобто Конституція України встановлює відповідальність держави в особі всіх органів, що входять до її механізму, за стан реалізації прав і свобод громадян, але такої відповідальності органів місцевого самоврядування не встановлює.

Можливо, що не на рівні (процесі) прийняття Конституції України треба було б розвинути цю конституційну норму до її сприйняття у вигляді формули «держава відповідає перед лю­диною за свою діяльність щодо якнайповнішої реалізації її прав і свобод».

Слід погодитись, по-перше, з думкою відомого вітчизня­ного правознавця, члена-кореспондента Академії правових наук України П. М. Рабіновича, що «основні права людини — це певні можливості людини, котрі необхідні для її існування та розвитку...», а по-друге, з його думкою, що «у різних ор­ганізаціях (зокрема міжнародно-правових) та в національно­му законодавстві, в науковій, публіцистичній літературі до­сить часто вживається висловлювання «права і свободи лю­дини». Проте відмінність між правами і свободами як соціаль­ними явищами, а також між відповідними поняттями (якщо не вважати їх тотожними) ще й донині однозначно не з'ясо­вана навіть на загальнотеоретичному рівні. Тому терміни «пра­ва» і «свободи» практично використовуються як синоніми. І якщо зміст поняття прав людини розкривається тут через філо­софську категорію «можливостей», то така його інтерпретація обіймає мабуть також і поняття свобод людини»¹ .

Конституційна установка про відповідальність держави перед людиною за забезпечення реалізації її прав і свобод має бути найголовнішою методологічною основою дослідження глибинної суті Конституції України. Адже в цій установці, на яку, на жаль, надто мало звертають уваги фахівці, юристи, політологи, соціологи тощо, втілена квінтесенція Основного Закону нашої держави.

Варто подивитися на просторову конструкцію тексту ст. З Конституції України під іншим кутом, тобто поза межами тех-

¹ Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави: Навчаль­ний посібник. - К.: Атіка, 2001. - С.9-10.

18

нології законодавчого конструювання, і визначити спрямо­ваність конституційного регулювання: «Людина, її життя і здо­ров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи лю­дини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвер­дження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави».

Очевидно, що конституційне регулювання цієї статті спря­моване на взаємовідносини людини і держави, причому лю­дина у всьому комплексі її соціального прояву поставлена над державою, держава посідає залежне від людини становище, оскільки відповідальна перед нею за свою діяльність у зв'яз­ку із утвердженням і забезпеченням прав і свобод людини.

Зміст і спрямованість діяльності держави мають бути націлені, передусім, на досягнення стану абсолютної реалізації прав і свобод її громадян, як можливостей їх соціального і біологічного розвитку. Держава не існує без такої її складової, як громадяни, вона не може існувати без того, що в такий не­далекий від нас час називали людським фактором, оскільки він є наповнювачем всіх її установ і інституцій. Отже, без люди­ни з усім її «багажем» прав і обов'язків не може існувати зв'язок «громадянин— держава», держава насамперед повинна дбати про розвиток правового статусу особи. Тут знову слід підтри­мати думку П. М. Рабіновича, що особливості і тенденції роз­витку правового статусу особи в державі соціально-демокра­тичної орієнтації полягають у збільшенні обсягу (кількості) прав людини, що закріплюються в юридичних нормах, у рівності правового статусу всіх громадян, у відсутності соціальне необгрунтованих юридичних привілеїв та винятків, у збагаченні соціального (зокрема матеріального) змісту юри­дичних прав особи і, нарешті, у посиленні соціальної та дер­жавної захищеності, гарантованості правового статусу особи¹ .

Про проекцію правового статусу особи на державотворчу практику, діяльність держави в особі всіх її органів треба завжди пам'ятати, оскільки ця проекція відтворює глибин­ний зміст взаємовідносин людини і держави. Людина зі своїми правами і обов'язками є основним об'єктом діяльності дер-

¹ Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави. - С. 80.

19

_ __._JSSE

Іви, яка здійснює цю діяльність всією системою органів зьох гілок влади), що складають її механізм.

Людина всім обсягом належних їй прав і обов'язків, своїм •авовим статусом «проявляє» державу, робить її такою, яку і відчувають у повному розумінні цього слова. Питання про Іршорядність людини перед державою не існує. Людина як гота завжди першорядна. А це значить, що закріплення дер-ібою її правового статусу в юридичних нормах, як і сама дер-Іва, є другорядним. Тому при філософсько-правовому аналізі цносин «людина— держава» зрозумілим стає, що першо-Ідність людини є визначальним чинником для розуміння іх процесів, які відбуваються в державі. І це, на наш погляд, кож є фундаментальною методологічною основою для всіх масних досліджень у галузі права і держави.

Згідно зі ст. 140 Конституції України місцеве самовряду-иня є правом територіальної громади — жителів села чи до-ювільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох л, селища та міста — самостійно вирішувати питання місце-)го значення в межах Конституції і законів України.

А кому не зрозуміло, що абсолютна більшість цих питань Ісцевого значення так чи інакше стосується реалізації прав :вобод громадян? Адже основоположні права громадян — а освіту, на працю, на відпочинок, на медичне обслуговуван-я тощо — реалізуються у відносинах, що виникають в основ-ому на місцевому рівні.

Чинне законодавство про місцеве самоврядування, зок-гма Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21 трав-я 1997 року, захищає в абсолютній більшості своїх норм «інте-еси територіальних громад», від порушення яких встанов-ює відповідальність перед територіальними громадами ор-шів та посадових осіб місцевого самоврядування. Проте, ок-еслюючи цю відповідальність перед територіальними гро-Іадами, закон поширює її і на обмеження прав і свобод гро-Іадян. Згідно зі ст. 75 цього Закону органи та посадові особи [Ісцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і ідповідальними перед територіальними громадами і тери-оріальна громада у будь-який час може достроково припини -и повноваження органів та посадових осіб місцевого самовря-ування, якщо вони порушують Конституцію або закони Ук-

0

раїни, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Треба погодитись з тим, що конституційна конструкція «держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Ут­вердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави» за своїм юридичним обсягом значно ширша за конструкцію Закону України «Про місцеве само­врядування» про обмеження прав і свобод громадян. На нашу думку, слід внести відповідні зміни до чинного законодавст­ва про місцеве самоврядування з метою більш предметного регулювання відповідальності і участі органів місцевого са­моврядування в реалізації прав і свобод громадян. Можливо була б доцільною розробка законопроекту про реалізацію прав і свобод людини, в якому відповідальність держави і органів місцевого самоврядування за реалізацію прав і свобод грома­дян могла бути закріпленою у більш врівноваженому стані, з певним визначенням видів діяльності державних органів і ор­ганів місцевого самоврядування щодо цього.

З урахуванням викладеного можна дійти висновку, що стан реалізації прав і свобод людини прямо залежить від ефектив­ності діяльності системи органів держави і системи органів місцевого самоврядування. Тобто наскільки ці системи відповідають у своїй статиці і динаміці завданню якнай­повнішої реалізації правового статусу людини. З огляду на це можна стверджувати, що стан реалізації прав громадян є виз­начальним чинником оцінки побудови і ефективності діяль­ності системи органів державної влади, передусім, органів ви­конавчої влади і системи органів місцевого самоврядування. Більш того, стан реалізації прав громадян визначає також оп-тимальність внутрішньої структури кожного окремого органу держави і органу місцевого самоврядування.

А оскільки, на нашу думку, компетенція органів держави і органів місцевого самоврядування є визначальною підвали­ною для побудови їх зовнішньої і внутрішньої структури, слід врегулювати питання цього взаємозв'язку на законодавчому рівні або принаймні на рівні нормативно-правового акту Кабінету Міністрів України.

На нашу думку, при прийнятті і внесенні змін до норма­тивних актів, що визначають правове положення органів дер-

21

Іви (законодавчого органу, органів виконавчої, судової вла-. тощо), органів місцевого самоврядування слід приділяти агу і розробляти норми, що стосуються місця і ролі кожно-окремого такого органу в реалізації прав і свобод громадян, юнституційні основи і вимоги теорії і практики право- і дер-шотворення в Україні вимагають свідомого ставлення до ре-ізації правового статусу особи, якнайповнішої деталізації їтодів, способів, видів реалізації прав і свобод громадян.

Оскільки правова система України і зараз багато в чому не-тягар спадщини правової системи Радянського Союзу, в якій зіоритетом були інтереси не особи, а держави, слід було, І нашу думку, на законодавчому рівні означити і внормувати рантії реалізації прав людини, тобто розробити і прийняти за->н «Про гарантії реалізації прав і свобод людини».

Ми не вважаємо, що пропозиції стосовно розробки і прий-їття вищенаведених законів можуть істотно змінити стан галізації прав і свобод громадян, проте вони як юридичні га-Інтії можуть допомогти забезпечити реалізацію цих прав.

Але у зв'язку з цим варто навести позицію Конституційно-> Суду України, викладену в його рішенні у справі за кон-гитуційним поданням 55 народних депутатів України щодо дповідності Конституції України (конституційності) поло-ень статей 58, 60 Закону України «Про державний бюджет країни на 2001 рік» та Верховного Суду України щодо ідповідності Конституції України (конституційності) поло-ень пунктів 2,3,4,5,8,9 ч. 1 ст. 58 Закону України «Про дер-:авний бюджет України на 2001 рік» і підпункту 1 пункту 1 акону України «Про деякі заходи щодо економії бюджетних оштів» (справа щодо пільг, компенсацій і гарантій) від 20 бе-езня 2002 року № 5-рп/2002 (справа № 1-15/2002), яка по-ягає в тому що, Конституція України проголосила країну оціальною, правовою державою, в якій людина, її життя і цоров'я визнаються найвищою соціальною цінністю, а пра-а людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість іяльності держави. Тому утвердження і забезпечення прав і вобод людини є головним обов'язком держави¹ .

¹ Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 року по праві № 1-15/2002. Електронний інформаційний бюлетень.

О. В. Петришин, член-кореспондентАПрН України, головний вчений секретар АПрН України;

Т. В. Кучеренко, молодший науковий спів­робітник Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування

Нормативно-правова база регіональної влади в Україні: шляхи удосконалення

Розглядаючи характеристики влади у вертикальному розрізі, традиційно центральну владу розуміють як головний керівний вузол держави, а регіональну владу — як місцеву владу в будь-якому регіоні даної держави, яка може бути муніципальною, міською, районною. Іноді виокремлюють ще один рівень вла­ди — проміжний. Жак Зіллер, аналізуючи адміністративне пра­во країн ЄС, розглядав місцеві влади базового рівня, проміжно­го рівня (у 9 країнах ЄС) і регіональні структури влади (у 4 країнах ЄС). Інколи важко виявити різницю між місцевими органами влади проміжного рівня та регіональними утворення­ми, особливо з точки зору юридичних критеріїв, але економічні і політичні проблеми регіональних утворень відрізняються знач­ною мірою від проблем тих органів влади, які визначатимуть­ся як проміжні. Законодавчий і конституційний режим, компе­тенції і засоби, інституції органів влади проміжного рівня схожі на те, що має відношення до органів влади базового рівня.

© Петришин О. В., Кучеренко Т. В., 2002

23

ШЗ Дершавне будівництво та Hiaiese: сзмюрщушзикя

У системі адміністративного поділу України наступним івнем управління за державним є обласний рівень. Тому са-е обласний рівень управління ми розглядаємо як регіональ-у владу.

За умов класичної унітарної країни законодавчі та інші ормотворчі повноваження належать лише державі; це озна-ає, що коли виникає потреба відповідного врегулювання для роведення рішень, прийнятих на регіональному рівні, не-5хідно проходити через національні канали — парламент і зяд, щоб потрібні норми було схвалено.

Аналіз засад регіонального управління та місцевого само-эядування окремих унітарних країн свідчить, що у структурі змпетенцій існують такі групи повноважень: власні повно-Іження (ті повноваження, які виконуються органами ггіонального самоуправління та місцевого самоврядування інтересах населення та щодо яких державою не встановлені гандарти їх дотримання), передані повноваження (ті повно-Іження, які виконуються органами регіонального само-Іравління та місцевого самоврядування в інтересах населен-ї та щодо яких державою встановлюються стандарти їх ви­знання) і делеговані повноваження (повноваження органів щого рівня, які з метою їх більш ефективного виконання І,ійснюються на договірних засадах органами іншого рівня), рім того, в деяких країнах регіональна влада має виключні і Іільні компетенції.

В Іспанії, попри те що теоретично компетенції належать І то державі, чи то автономним областям, існує велике Іаємопроникнення компетенцій, за винятком міжнародних цносин, валютної системи і оборони. Тут виокремлюють дві Ітегорії областей: області з високим рівнем компетенцій (Ка-лонія, Країна Басків, Галісія та, меншою мірою, Канарські Ітрови і Валенсія), які мають у кількох галузях виключні по-юваження, у тому числі з питань законодавства і нормотво-іння, та поділяють більшість інших компетенцій, і області з Ізьким рівнем компетенцій, які мають обмежені повнова-;ння в кількісному відношенні і майже завжди спільні з дер-авою. В Італії, за винятком спеціальних областей, які во-щіють виключними компетенціями в питаннях культури,

законодавчі і нормотворчі повноваження областей здійсню­ються чи то в рамках «фундаментальних принципів, встанов­лених законами держави», чи то в результаті делегування національними законами повноважень, так що в більшості галузей держава та області мають спільні компетенції, за ви­нятком питань суверенітету, які належать до відома виключ­но держави. Серед децентралізованих унітарних країн лише у Франції поняття виняткових і спільних компетенцій не ма­ють жодного значення, бо законодавчі повноваження нале­жать лише державі. Винятком є лише повноваження Корсики і деяких заморських регіонів щодо облаштування території¹ .

Регіональна влада в Україні репрезентована представниць­кими і виконавчими органами. Представницька влада уособ­лює собою Верховну Раду Автономної Республіки Крим, об­ласні ради в області, міські ради у містах Києві і Севастополі. У науковій літературі не існує єдиної точки зору щодо питан­ня, чи є ці інституції органами місцевого самоврядування. Де­які автори називають органами місцевого самоврядування тільки сільські, селищні і міські ради² , інші до них відносять усі ради, а самоврядування на обласному рівні називають регіональним самоврядуванням. До недавнього часу доміну­вала інша точку зору, але з прийняттям нового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від дефініції «регіональне самоврядування» у законодавчій лексиці відмо­вились, що, на нашу думку, не зовсім доречно. Так чи інакше на всі ці органи поширюється принцип виборності на основі загального голосування; при цьому, звичайно, встановлюється прямий характер голосування, який пов'язується з визнан­ням статусу територіальної громади.

Виконавчу регіональну владу уособлюють Уряд Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації, мерії міст спеціального статусу (Київ, Севастополь). Ці інституції протя­гом існування незалежної України були то складовими «пре­зидентської вертикалі», то виконавчими органами Верховної

' Див.: Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз / Пер. з фр. В. Ховхуна. — К., 1996. — С. 128.

² Див.: Корієнко М. Місцеве самоврядування в Україні: концептуальні проблеми // Місцеве самоврядування в Україні. — К., 1994. - С. 61.

25

Мершвюв $удаш|ш? та місцеве сатарщуватя

ци АРК, обласних і міських рад міст Києва і Севастополя.

• визначало, з одного боку, обсяг їх компетенції, а з іншого —

Іень політичної впливовості регіональних виборних органів.

Протягом усієї новітньої історії української держави про-

гма взаємовідносин центральних і місцевих органів влади

щадилась у центрі політичної боротьби. Кожна гілка влади

агнула отримати більше влади. Якщо мотивація предсгав-

цьких органів полягала в забезпеченні необхідної са-

стійності і незалежності, то мотиви виконавчих владних

>уктур змінювались залежно від об'єкта підпорядкування.

Ще незадовго до проголошення незалежності України,

рудні 1990 року, Верховна Рада України прийняла Закон

ро місцеві Ради народних депутатів і місцеве самовряду-

шя». Підґрунтям цього Закону були такі загальновизнані

сократичні принципи самоврядування, як самостійність і

іалежність Рад, децентралізація органів влади. Уперше за

о історію свого існування Ради отримали можливість діяти

засадах самофінансування і самозабезпечення, мати кому-

Іьну власність, самостійно формувати місцеві бюджети,

Іпоряджатися фінансовими і природними ресурсами. Дія

>го Закону поширювалася на депутатський корпус міських,

Іасних та районних Рад, що прийшли до влади в результаті

Іезневих виборів 1990 року. Саме їм вперше довелося відсто-

ати свою владу в полі публічної, а не номенклатурної

Іітики, часто в жорсткому протистоянні з уже утвореною

гого часу політичною опозицією. Крім того, саме в цей час

ауковий і політичний лексикон увійшла категорія «децен-

лізації влади», поширились ідеї федеративно-земельного

рою України. Але вони не отримали відповідного розвит-

іа місцях, а надані новим Законом повноваження випере-

зли реальні можливості Рад. У результаті Закон «Про

цеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування»

'О року в багатьох випадках так і залишився декларацією

) наміри.

Проголошення незалежності України, впровадження гитуту президентства зумовили посилення централізації дносинах між центром і регіонами. У березні 1992 року бу-прийнято нову редакцію Закону «Про місцеві ради і

регіональне самоврядування», а також Закон «Про представ­ника Президента України». Передусім, йшлося про посилення ролі виконавчих органів на місцях і підпорядкування їх Пре­зиденту через упровадження інституту Представників Прези­дента на обласному і районному рівнях. Введення інституту Представників Президента мало остаточно ліквідувати радянсь­ку модель влади і створити таку систему, що поєднує принцип забезпечення державного управління в регіонах через місцеві державні адміністрації з участю громадян, у населених пунк­тах через органи самоврядування з досить широкими повно­важеннями. Фактично, виконавчі органи на місцях було виве­дено з підпорядкування Рад, перетворено на місцеві державні адміністрації і підпорядковані Представникам Президента.

Вже в 1994 році Верховною Радою України було прийня­то новий Закон «Про формування місцевих органів влади в Ук­раїні», згідно з яким інститут Представників Президента бу­ло ліквідовано. Було запроваджено єдину систему рад, вищою ланкою-якої ставала Верховна Рада, виконавчі органи знову перепідпорядковувались радам. До того ж Закон було прийня­то напередодні президентських виборів, і нова система була покликана стати одним із найбільш важливих знарядь пере­двиборної боротьби.

Протягом президентської передвиборчої кампанії 1994 ро­ку Л. Д. Кучмою та його командою активно використовува­лась теза про затвердження нової регіональної політики, що мала будуватися на широкій самостійності регіонів у соціаль­но-економічному і культурному розвитку, з чітким розподілом повноважень і економічної бази між загальнодержавним і регіональним рівнями влади і управління. Ця теза отримала розвиток у проекті «Концепції нової регіональної політики в Україні»¹ , який було складено в лютому 1995 року тогочас­ним радником Президента В. Гриньовим.

Суть проекту полягала в утвердженні трирівневої струк­тури організації влади, ключовою ланкою якої повинен був стати середній регіональний рівень. При цьому місцевий рівень організації влади мав формуватися або у вигляді

¹ Див.: Гринев В. Проект концепции новой региональной политики (февраль 1995) // Восток. - 1998. - № 4. - С. 6-42.

27

об'єктів місцевого самоврядування — міст і муніципальних кругів, або у вигляді об'єктів адміністративного управління — евеликих населених пунктів і округів, що адміністративне травляються. Але цей документ так і залишився проектом, державши недієву систему влади, Президент спробував спо-Ітку неконституційними методами створити вертикаль дер-авної виконавчої влади. Указом від 6 серпня 1994 року «Про Ібезпечення керівництва структурами державної виконав­чі влади на місцях» Президент оголосив про підпорядкуван-я собі голів районних і обласних рад. Але голови обласних і Ійонних рад обирались на посади всім населенням, тобто резидент не мав можливостей ні звільняти їх у разі неза-звільної роботи чи порушення ними законодавства, ні ке-/вати ними, тому Указ не міг суттєво змінити ситуацію. На->мість у грудні 1994 року Президент вніс на розгляд Верхов-зї Ради України проект конституційного Закону «Про дер-авну владу і місцеве самоврядування в Україні». Дебати нав-эло проекту цього Закону точилися півроку і закінчилися зсягненням компромісу між Президентом України та Вер->вною Радою у вигляді Конституційного договору.

Відповідно до цього договору відновився інститут місце-Іх державних адміністрацій, керівниками яких ставали Голо-І відповідних рад, що були обрані у 1994 році. Знову ж, як 1992-1994 роках, обласні та районні ради позбавилися своїх Іконавчих органів, а самоврядування формально залиши-зсь лише на рівні населених пунктів. Але на відміну від по-гредніх керівників державних адміністрацій нові обирались ;ім населенням і займали посаду голови ради. Договір також Ікликав закласти основи розмежування повноважень цент-Ільних і місцевих органів влади, розділити компетенцію ісцевих органів виконавчої влади і органів місцевого само-эядування. Внаслідок підписання договору була практично дновлена вертикаль державної виконавчої влади та посили-Ісь керованість територіями з боку центрального уряду.

Ці обставини на деякий час призвели до стабілізації відно-<ш між центральними і регіональними органами влади. Ба-lto хто вважав, що саме з прийняттям Конституції проблема дносин центр — регіони повинна вирішитися.

У проектах Конституції активно проводився пошук вирішення проблеми в напрямку найбільш раціонального роз­поділу повноважень між центром і регіонами з наданням їм широких повноважень. Найбільшою мірою децентралізо-ваність — надання широких повноважень адміністративно-територіальним одиницям і можливість подальшого «плину» владних повноважень з центру в регіони — виявилась у про­ектах Конституції від 1 липня 1992 року, 27 червня і 26 жовт­ня 1993 року, 23 листопада 1995 року. Але варіант, що було прийнято, виявився самим централізованим із запропонова­них. Конституція затвердила Україну як «унітарну державу з характерними рисами централізованої моделі, з автономним регіоном — Кримом у складі..., а наявність механізму призна­чення Президентом голів місцевих адміністрацій, що входять в систему виконавчої влади держави, ще більше посилює пріоритет центральної влади»¹ . З такою характеристикою не можна не погодитись, але однозначна думка щодо оцінки цієї ситуації відсутня. Часто відповідна модель розглядається як цілком виправдана і закономірна, як така, що має сприяти творенню єдиного етнополітичного організму — української політичної нації і реформуванню політичної системи. До речі, такі ж самі аргументи іноді наводяться на захист децентралізо­ваної моделі політичної організації. Прихильники відповідної моделі, коли говорять про формування єдиної політичної нації, посилаються на принцип «єдності у багатоманітності».

З прийняттям Основного Закону України знову постало питання про чергове реформування системи місцевого само­врядування, адже залишилось багато відкритих питань щодо цих органів (зокрема, не було визначено способу формуван­ня обласних рад), а головне — норми Європейської хартії місцевого самоврядування так і не знайшли відбиття в тексті Конституції, що фактично поставило під сумнів членство Уй-раїни в Раді Європи. Отже, на розгляд Верховної Ради України було внесено два, концептуально відмінних один від одного проекти Закону «Про місцеве самоврядування»: перший про­ект розроблено робочою групою комісії з питань державного

' Див.: Політична система сучасної України: особливості становлен­ня, тенденції розвитку. - К., 1998. - С. 128.

29

дівництва, діяльності рад і самоврядування 18 вересня 1996 «у, другий — робочою групою, що складалась з представ-Іків Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, іністерства юстиції, науковців різних навчальних закладів :раїни на замовлення Асоціації міст України (АМУ). Пер­ли проект фактично передбачав консервацію системи місце-ї влади в такому вигляді, в якому вона була дотепер, а дру-й проект — спроба перевести місцеве самоврядування Ук-їни в русло, властиве сучасним моделям самоврядування тьшості європейських країн та США. Ключова відмінність їх проектів, яка є важливою для нашого аналізу, полягає обсязі повноважень рад районного та обласного рівня Іорівнянні з повноваженнями рад міст, селищ. Верховна Ра-України після обговорення цих двох проектів Закону «Про сцеве самоврядування» ухвалила взяти за основу проект, зроблений комісією Верховної Ради, та утворила спеціаль-узгоджувальну комісію.

Новий Закон «Про місцеве самоврядування» (далі — За-н) було прийнято 21 травня 1997 року. З великими трудноща-[ було досягнуто компромісу з таких питань: спосіб формуван-

районних і обласних рад; обсяг повноважень цих рад і тих, ) вони повинні делегувати місцевим адміністраціям. Стаття

Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» значає обласні і районі ради як органи місцевого самовря-вання, що представляють загальні інтереси територіальних жад сіл, селищ, місту межах повноважень, визначених Кон-Ітуцією України, цим та іншими законами, а також повно-«ень, переданих ним сільськими, селищними і міськими ра­ми'. У статтях 43 і 44 цього Закону перелічені повноважен-

обласних рад: власні повноваження (питання, які вирішу-ъся на пленарних засіданнях — 36 пунктів) і повноважен-, які вони делегують відповідним місцевим адміністраціям Ів'язку з відсутністю в радах своїх виконавчих органів (23 нкти). У таблиці представлені власні повноваження облас-х і районних рад у порівнянні з відповідними повноважен-ми рад села, селища, міста.

¹ Див.: Законодательство Украины о местном самоуправлении (сбор-< нормативных актов). - Харьков, 2002. — С. 21.

Збірник туиошх

JESMSH

Повноваження органів місцевого самоврядування

31

Отже, обласні і районі ради вирішують питання щодо рег­ламенту, планування роботи і кадрового складу, затверджують програми соціально-економічного і культурного розвитку об­ластей та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, розподіляють кошти тощо. Натомість те­риторіальні громади села, селища та міста мають значно ширші повноваження, особливо в галузі управління майном", що знаходиться у комунальній власності, і питань комуналь­них підприємств; встановлення місцевих податків і зборів та наповнення місцевих бюджетів за рахунок позабюджетних коштів. Навіть до повноважень базового рівня самоврядуван­ня належить вирішення питання про мову, яку використовує у своїй роботі рада. На нашу думку, такий розподіл повнова­жень між регіональним і локальним рівнем самоврядування на користь останнього суттєво обмежує значущість і впливовість регіону як суб'єкту політичного процесу.

У статті 62 Закону йдеться про те, що держава «гарантує ор­ганам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення послугами на рівні мінімальних соціальних по­треб»¹ , а ст. 66 вказує, що у випадках, коли вичерпано мож­ливість збалансування місцевих бюджетів «держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів у вигляді дотацій, субвенцій, субсидій відповідно до закону»² . Таким чином, у Законі знай­шов своє відображення викладений у п. 1 ст. 9 Європейської хартії про місцеве самоврядування³ принцип достатності коштів на виконання органами місцевого самоврядування всього об'єму повноважень.

Натомість положення Хартії про право вільно розпоряд­жатися коштами частково реалізовано лише для органів місце­вого самоврядування в селах, селищах, містах, районів у містах. У статті 61 Закону йдеться про те, що зазначені органи са­мостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети, тоді як складання і виконання районних і

¹ Див.: Законодательство Украины о местном самоуправлении (сбор­ник нормативных актов). - С. 85.

^! Див.: Там само. — С. 87.

³ Див.: Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15.10.1985 p. // Перспективи розвитку місцевого самоврядування: досвід України та Швеції. Аналітичний бюллетень. - К., 1998. - 124с.

32

обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації. Причому у свої діях і перші, і другі керуються не лише даним нормативним актом, але й законом про бюджет­ну систему, а з 2001 року Бюджетним кодексом України.

Ключовим механізмом децентралізації владних відносин в Україні, ми вважаємо впровадження інституту регіонально­го самоврядування, що передбачає надання обласним радам повноважень у галузі управління майном, що знаходиться на балансі області, і питань підприємств, важливих для економіки регіону; встановлення місцевих податків і зборів та наповнен­ня обласних бюджетів за рахунок позабюджетних коштів. До ведення виконавчих органів обласних рад мають бути відне­сені питання управління майном, приватизації і підпри­ємництва; промисловості і сільського господарства, будів­ництва, транспорту, зв'язку; науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури, спорту, сім'ї, жінок, молоді і непов­нолітніх; використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього середовища; зовнішньоекономічної діяльності.

Державне будівництво

Ю. П. Битяк, член-кореспондент АПрН України, директор Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України

Напрями наукових досліджень проблем місцевого самоврядування

Сутність та мета науки полягає в пізнанні закономірностей властивостей розвитку природи, суспільства і людини, со-альної і духовної сфер, матеріального виробництва і саморе-ізації особистості. Особливого значення наука набуває в су-сних умовах, умовах формування соціальної, демократичної, >авової держави, коли Україна спрямовує активні зусилля на безпечення економічного зростання, всебічної охорони прав, обод людини. Тому не випадково у посланні Президента Ук-їни до Верховної Ради України «Україна: поступ у XXI століт-. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 жи» серед стратегічних пріоритетів економічного та соціаль­не розвитку визначено зростання інтелектуального потен-алу нації та науково-технологічні інновації, застосування яких ттєво змінює обсяги та якість виробництва і споживання'.

В «Основних напрямах соціальної політики на період до 104 року», схвалених Указом Президента України від 24 трав-І 2000 року² , звернена увага на незадовільний стан науки,

© Битяк Ю. Я., 2002

' Урядовий кур'єр. — 2000. — 23 лютого.

² Офіційний вісник України. - 2000. - № 21. - Ст. 858.

а також зазначається, що Україна значно відстає від розвину­тих країн за кількістю впроваджених розробок, проданих ліцензій тощо, і цей розрив у сфері науково-технічної діяль­ності постійно зростає. Водночас підкреслюється, що Україна має вагомі об'єктивні передумови формування стратегії дов­гострокового науково-технічного розвитку. Про це свідчить наявність висококваліфікованих наукових кадрів, сучасної мережі наукових і вищих навчальних закладів. За рівнем підго­товки науково-технічних кадрів, фахівців вищої кваліфікації Україна належить до провідних держав світу. Президент Національної академії наук України, академік Б. Є. Патон в статті «Рівень науки — обличчя держави» підкреслює не­обхідність використання наукового доробку і зазначає, що зу­силля вчених мають бути спрямовані на наукове забезпечен­ня першочергових заходів щодо стабілізації суспільно-еко-логічного стану, перехід економіки на інноваційний шлях роз­витку¹ . Це стосується і юридичної науки, яка активно впливає на законотворчий процес, формування правової свідомості громадян, підвищення авторитету нашої держави у світово­му співтоваристві.

Розвиток юридичної науки супроводжується виданням значної кількості законів та інших нормативно-правових актів, які, з одного боку, закріплюють різні форми правового регу­лювання наукової і науково-технічної діяльності, державної підтримки науки в Україні, організаційні засади наукових досліджень, правовий статус науковців, а з іншого — регулю­ють всі напрями суспільної та державної діяльності. Достатньо звернути увагу на те, що за 10 років незалежності прийнято близько 1800 законів, серед яких є ряд ключових.

На жаль, не можна сказати, що закони цілком відповіда­ють вимогам життя, належним чином враховують економічні, соціальні, політичні, демографічні та інші чинники. Не завжди прогнозуються наслідки таких законів. Нерідко відомчі інструкції «підправляють» і Конституцію, і закони. А це пев­ною мірою пов'язане з неналежним рівнем правової культу­ри державного апарату.

¹ Урядовий кур'єр. - 1999. - 17 березня.

35

Сьогодні є об'єктивна необхідність підвищити роль зако-юдавства, в тому числі і щодо місцевого самоврядування, йо-•о значення в розбудові української державності. Значною лірою це залежить від того, як воно сприймається виконавця­ми та населенням. Мова йдеться про ефективність цього зако-юдавства, оскільки багато законів не працює тому, що в них Іерідко втілений або ж вузько галузевий інтерес, або ж інтерес жремих прошарків населення, а не загальнонародний. З по-Іітико-правової практики України зникла система попереднь->го всенародного обговорення найбільш важливих законо-Іроектів, яка раніше була досить поширеною. Люди переста-Іи відчувати свою причетність до законотворчого процесу, що Іажливо і з точки зору політичної активності громадян. Напри-слад, законодавство про місцеве самоврядування в Україні за >оки незалежності змінювалося декілька разів. Проект змін і Іоповнень до нього є і нині, але жодного разу його положення ' вигляді законопроекту не були надруковані в центральній Іресі для всенародного обговорення. Таким чином, одна із форм 5езпосередньої демократії — всенародне обговорення найбільш $ажливих законопроектів — не використовується.

Звертає на себе увагу той факт, що за останні роки з пра-ювих проблем місцевого самоврядування в Україні захищено Інше три кандидатські дисертації. Якщо ж говорити про мо-Іографічні дослідження, то таких взагалі назвати не можна. Є Іавчальні посібники, підручники з муніципального управ-Ііння, статті, але серйозних монографічних досліджень поки цо не здійснено. Відсутність наукових розробок негативно Іозначається і на законотворенні, механізмі його здійснення -а реалізації прийнятих законів.

У дослідженні проблем державного будівництва, станов-Іення та розвитку місцевого самоврядування, функціонування эад недостатньо використовується потенціал освітніх та науко-шх установ, у тому числі Академії правових наук України, її нститутів. Лише один приклад. Академія правових наук Укра-ни, Інститут державного будівництва та місцевого самовря-Іування виступали з пропозицією про підготовку Програми зозвитку місцевого самоврядування в Україні, в тому числі за інших наукових установ, державних органів, різного

S6

роду асоціацій, об'єднань, Фонду сприяння місцевому само­врядуванню України. Про це говорилось на наукових і науково-практичних конференціях, «круглих столах», інших зборах. Іні­ціатива отримала схвалення, про що свідчить затвердження Ука­зом Президента України ЗО серпня 2001 року Програми держав­ної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні¹ . Але ні науковці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, ані Академії правових наук України, ні наукові співробітники Інституту державного будівництва та міс­цевого самоврядування не залучались до розробки Програми чи її експертизи. Немає цих установ і серед тих, що будуть здійснювати передбачені Програмою заходи. Жоден з науковців названих установ не включений до складу робочої групи з підго­товки пропозицій щодо розвитку місцевого самоврядування. Таким чином, значний загін науковців-фахівців фактично не залучається до вирішення актуальних і важливих питань дер­жавотворення та розв'язання проблем місцевого самоврядуван­ня, що дає можливість говорити про недостатнє та неефектив­не використання творчого потенціалу академічної науки.

Нагальною є потреба наукового обґрунтування процесу запровадження у вітчизняну правову систему міжнародно-правових стандартів, насамперед, щодо утвердження, забезпе­чення та захисту прав і свобод людини і громадянина, дослідження можливостей їх адаптації в Україні з урахуван­ням умов перехідного періоду, національних традицій та мен­талітету, позитивних напрацювань українських вчених-юристів. У цьому процесі чільне місце посідає новий напрям вітчизняної правової науки — порівняльне правознавство, яке поступово стає необхідним елементом всебічного досліджен­ня проблематики будь-якої юридичної дисципліни, обов'яз­ковим критерієм його обґрунтованості та належної якості. То­му не є випадковим утворення останнім часом в Україні спеціалізованих наукових установ, які покликані професійно займатися проблемами порівняльного правознавства. Зокре­ма, за ініціативи Президента Академії правових наук України В. Я. Тація, у структурі Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України створено науковий

¹ Офіційний вісник України. - 2001. - № 36. - Ст. 1658.

37

ектор порівняльного правознавства з проблем державного іудівництва. Правознавство, всі його галузеві підрозділи по-ликані більш ґрунтовно впливати на становлення сучасної фавової системи України, розвиток законодавства, органі-ацію та підвищення ефективності діяльності місцевого са-юврядування, зміцнення законності та правопорядку.

На нинішньому етапі розвитку місцевого самоврядування Іиник ряд проблем, вирішення яких є можливим тільки на агальнодержавному рівні, насамперед, законодавчим орга-юм — Верховною Радою України. Постає питання про ре-лізацію напрямків державної підтримки місцевого самовря-ування, ефективність судового захисту його прав.

Не вирішеним залишається питання про створення на-ежної правової бази для реального функціонування тери-оріальних громад як первинних суб'єктів місцевого самовря-ування і основних носіїв його повноважень, а також здійснен-Ія форм реалізації прав територіальних громад — виборів, ре-)ерендумів, загальних зборів за місцем проживання, громад-ьких слухань, місцевих ініціатив.

Мають бути в повному обсязі забезпеченими належні пра-ові основи місцевого самоврядування, обґрунтовані та вне-ені суттєві зміни та доповнення до законів, прийнятих до ведення в дію Конституції України, в яких регулюються питан-я правового статусу і повноваження органів місцевого само-рядування. Необхідно серед інших змін внести зміни та допов-Іення до закону про місцеве самоврядування, зокрема, в ча-тині розподілу повноважень між органами і посадовими осо-ами місцевого самоврядування; більш повно визначити ста-ус сільських, селищних та міських голів, інших посадових сіб місцевого самоврядування; ліквідувати прогалини та су-еречливі положення. Доречно, на наш погляд, прийняти ряд .ових законів: окремий закон про обласні та районні ради як ргани регіонального самоврядування, про територіальні гро-Іади та форми реалізації їх прав — референдуми, громадські лухання, органи самоорганізації населення; про асоціації Іісцевих рад; про комунальну власність; про місцевий бюджет; ро адміністративно-територіальний устрій та інші. Причо-Іу бажано ці закони прийняти у «пакеті», що забезпечило б уз-

годженість у регулюванні відносин, які складаються в системі місцевого самоврядування.

Належного обґрунтування вимагають пропозиції практиків та науковців щодо напрямків створення оптимальної системи та структури органів місцевого самоврядування, визначення форм їх діяльності; відновлення районних та обласних рад як повноправних органів регіонального самоврядування зі своєю комунальною власністю, своїм бюджетом; більш конкретно і чітко належить визначити статус районних у місті рад, а також місцевих рад, які знаходяться і діють на території інших (місь­ких) рад; об'єднання в місцевих радах постійних комісій та відділів (управлінь); скорочення чисельності депутатів у місце­вих радах, визначення їх оптимальної кількості для виконан­ня своїх обов'язків, можливо, навіть на постійній основі. Важ­ливим є питання щодо розподілу повноважень окремих місце­вих рад, сільських, селищних, міських голів, визначення змісту делегованих повноважень та порядку і умов їх реалізації, виз­начення статусу голів рад, виконавчих органів місцевих рад¹ .

Одна із проблем, що впливає на ефективність законотвор­чої діяльності та вимагає наукового осмислення, стосується її організації. Відповідно до ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабіне­ту Міністрів України і Національному банку України. На по­гляд автора, «право законодавчої ініціативи» не узгоджується з тим, що кожний з народних депутатів готує самостійно про­ект відповідного закону і вносить його до певного комітету Верховної Ради чи самого законодавчого органу України. Як правило, підготовлені таким чином проекти законів не відповідають юридичним вимогам та законотворчій техніці (наприклад, проект Кодексу місцевого самоврядування (Муніципального кодексу), проекти змін до Закону України «Про місцеве самоврядування», які готуються і тими самими особами (народними депутатами)), мають або ж поверхній, до-

¹ Вороное М. П. Питання наукових досліджень і викладання держав­ного будівництва й місцевого самоврядування в Україні // Конституція України — основа модернізації держави та суспільства. Матеріали наукової конференції 21-22 червня 2001 р. - Харків: Право, 2001. — С. 244.

39

Державне будМщто та місцеве самт^щувашя

ить загальний характер, або ж охоплюють широке коло про-лем, не регулюючи відповідні вщносини належним чином, им більше, якщо народний депутат виступає не лише уб'єктом права законодавчої ініціативи, а й автором проек-у, то він будь-якими доступними йому засобами лобіює, про-Ітовхує прийняття відповідного проекту. Не завжди інтереси прави співпадають з особистими амбіціями, а кількість тих за-онопроектів, що вносяться таким способом, значно переви-Іує можливості Верховної Ради щодо їх якісного і своєчас-ого розгляду, веде не до планової роботи законодавців, а вно-ить дезорганізацію в законотворчий процес. Якщо проект носить Президент України, Кабінет Міністрів України чи [ацбанк України, то це результат роботи певного колективу рули), а не однієї, навіть досить грамотної людини. Крім то-э, вони на відміну від народних депутатів лише вносять зако-опроект, відстоюють його приписи, свою позицію, але не го-осують за нього. Народний депутат вносить проект і сам же нрішує його долю. Без зміни норм Конституції України мож-а вирішити це питання заклавши в регламенті Верховної Ра-и України правило, згідно з яким ініціатор законопроекту не оже брати участі у вирішенні питання відносно нього. Вза-злі треба упорядкувати процес підготовки законопроектів, они мають готуватись спеціально створеними робочими гру-ами (куди можуть входити і народні депутати) з обов'язковим Ілученням, навіть до підготовки «спеціалізованих» законо-роектів, представників різних галузей та сфер діяльності, Іристів. Це дозволить оцінювати законопроект не лише з точ-и зору професіоналів певного напрямку, а з усіх інших по-едій, зокрема узгодженості їх з іншими законопроектами та инними законами. «На жаль, нерідко приймається багато злеко не першочергових законів, які часто відображають не Ігальнонародні, а галузеві чи корпоративні інтереси», — ідкреслює Ю. М. Тодика¹ .

Одним з важливих питань є вдосконалення механізму уп-авління економічними і соціальними процесами на місцях, Ю вимагає такого розподілу повноважень між центром та

¹ Тодыка Ю. Н. Конституция Украины: проблемы теории и практи-І. - Харьков: Факт, 2000. - С. 495.

Збірник наукових праць

регіонами, завдяки якому останні були б спроможні вирішу­вати не тільки поточні, щоденні питання, а й реалізовувати стратегічні проблеми розвитку регіону. У зв'язку з цим доцільно чітко розмежувати повноваження центру та регіонів, підсилити автономність регіонів шляхом передачі їм більшо­го обсягу повноважень, особливо в галузях майна та фінансів.

Відомо, що головним завданням та метою місцевого са­моврядування є задоволення місцевих потреб і вирішення конкретних проблем, що виникають на певній території, влас­ними силами. Але для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування суспільних справ та проблем місце­вих жителів їм необхідні відповідні матеріально-фінансові ре­сурси. У зв'язку з цим доцільно здійснити наукове обґрунту­вання та прискорити прийняття відповідних законів, які виз­начатимуть порядок формування місцевих бюджетів та зако­нодавче закріпити положення про використання доходів, які створюються у тому чи іншому регіоні, переважно на місцях. Адже від ефективності функціонування місцевих органів ви­конавчої влади, місцевого самоврядування безпосередньо за­лежить задоволення життєвих інтересів, реалізація прав, на­самперед щодо соціального захисту громадян — жителів села, селища, міста, регіону. Однак досі з прийняттям закону про правовий режим майна спільної власності територіальних гро­мад, про необхідність якого йдеться у прикінцевих та пе­рехідних положеннях Закону «Про місцеве самоврядування» питання не вирішене. Нині управління цим майном здійсню­ють районні і обласні ради або за їх дорученням районні і об­ласні державні адміністрації. Видається необхідним вжити за­ходів щодо прискорення прийняття відповідного Закону, у якому запровадити спрощений, порівняно з визначеним у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», порядок використання, відчуження, у тому числі привати­зації, майна спільної власності.

Наукові дослідження мають торкатися також розробок проблем місцевого рівня, у тому числі з приводу підготовки статутів територіальних громад, регіональних програм соціаль­но-економічного розвитку районів і областей та ін. Слід виз­нати, що наукові розробки в цьому напрямку недостатні, в той

4 Державне будівництво ... 41

с, як, обґрунтовано підкреслює В. Шаповал, «одним з проявів сцевого самоврядування є підзаконна нормотворча діяльність Іповідних органів, спрямована на правове регулювання ійснюваного ними управління місцевими справами»¹ .

Нові економічні і політичні реалії, поставлені суспільством вдання, у свою чергу, висувають відповідні вимоги щодо на-ових розробок з питань державного будівництва та місцево-самоврядування, які мають зазнати якісних змін, щоб на-жним чином осмислювати реформаторські процеси та за-Іопонувати практиці конкретні рекомендації й ефективні :оби роботи.

Видається, що концептуально ці проблеми на найближ-й період мають передбачати:

—аналіз наявного стану місцевого самоврядування, дер-
Івного управління та ключових проблем правозастосовної
актики, якими займається державно-правова наука;

—прогнозування динаміки соціально-економічних, по-
•ичних, морально-психологічних й інших передумов та без-
середніх чинників державного управління та місцевого са-
Іврядування, їх закономірностей;

—наукове обґрунтування шляхів становлення та розвит-
системи місцевої влади, формування стратегії, принципів,
прямків і предметних завдань у цій сфері;

—аналіз суспільних відносин та системи норм щодо врегу-
Івання проблем організації і діяльності апарату місцевого са-
врядування (служби в органах місцевого самоврядування),
значення системи та структури органів місцевого самовряду-
-шя, розв'язання методологічних проблем, спрямованих на
рішення та реалізацію головних напрямків їх діяльності;

—визначення та правове врегулювання функцій, форм і
тодів діяльності органів місцевого самоврядування, пошук
вих ефективних засобів управлінської діяльності в умовах
нкових відносин;

—вирішення проблем правового забезпечення реалізації
нституційних прав і свобод людини і громадянина; пошук
Іяхів, за допомогою яких має забезпечуватись перевага інте-
лв, прав і свобод громадян перед іншими учасниками пра-

¹ Право України. - 2002. - № 3.-С.49.

вовідносин, відповідальності держави за виконання Консти­туції та законів України;

-- наукове обґрунтування можливих шляхів удосконален­ня управління на регіональному і місцевому рівні, взаємодії місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самовря­дування, законодавчого закріплення цих процесів;

—розробку проектів законів, інших нормативно-право­
вих актів, концепцій, програм щодо удосконалення місце­
вого самоврядування, підвищення ролі науки у цих напрямах
до рівня, який буде відповідати зростаючим суспільним по­
требам;

—прогнозування самих наукових процесів з урахуванням
економічних, соціальних, політичних, правових, організа­
ційних, морально-психологічних та інших реалій; інфор­
маційне забезпечення та відображення наробок державно-
правової науки відповідно до сучасних інформаційно-техно­
логічних і технічних вимог та можливостей (нові засоби ко­
мунікації, закріплення та поширення правової, наукової і уч­
бової літератури та ін.), що, у свою чергу, вимагає легалізації
електронних та інших носіїв інформації, систематизації та ко­
дифікації чинного законодавства; поступову (за вирішенням
основних проблем) деталізацію завдань державно-правової
науки, їх прив'язку до потреб практики, практична реалізація.

За період становлення незалежної України почергово па­нували настрої громадівської, державницької та змішаної кон­цепцій місцевого самоврядування. Конституція 1996 року закріпила конституційні засади місцевого самоврядування. Однак якщо ст. 140 Конституції України визначає первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду міст, селищ та сіл, що свідчить про громадівські його засади, то аналіз сукупності інших норм Конституції, змісту Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції 1997 року свідчить, що в Україні має також місце застосуван­ня елементів державницького підходу до місцевого самовря­дування.

У реальних умовах державотворення в Україні не можли­во віднайти застосування тої чи іншої конкретної моделі місце­вого самоврядування — громадівської чи державницької. У за-

4*43

онодавстві демократичних країн у чистому вигляді її теж не-Іає. Нині більш реальнішою науково обґрунтованою вигля-ає так звана змішана, громадівсько-державницька, яка за изначенням своїм покликана поєднати в собі позитивні еле-Іенти обох моделей місцевого самоврядування. Однак на­ковці та практики ще повинні з цього приводу дійти певних исновків.

5. Д. Яворський, кандидат юридичних на­ук, завідувач відділу Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України

Місцеве самоврядування і вибори в Україні

Місцеве самоврядування в Україні виступає як багатогран­не та комплексне політико-правове явище і характеризується як відповідна засада конституційного ладу України, як спе­цифічна форма народовладдя і як право жителів територіаль­ної громади на самостійне вирішення питань місцевого зна­чення¹ . Місцеве самоврядування посідає окреме місце в полі­тичній системі і тому його слід розглядати як окрему форму ре­алізації народом належної йому влади.

Загальні засади формування органів місцевого самовря­дування визначаються ст. 141 Конституції України, відповідно до якої жителі сіл, селищ, міст на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування стро­ком на чотири роки обирають депутатів відповідної ради. На таких же засадах обираються сільський, селищний, міський голова. Порядок організації і проведення місцевих виборів визначається Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»² і Законом України «Про вибори депутатів місцевих

© Яворський В. Д., 2002

' Конституційні засади місцевого самоврядування. - К.: Арарат-Центр, 2000. - С. 8.

² Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

45

щ та сільських, селищних, міських голів»¹ . Проведення пе-одичних вільних виборів на місцях становить основу безпо-:редньої демократії у сфері місцевого самоврядування. Участь юмадян у виборах до органів місцевого самоврядування є щочасно однією з дійових форм реалізації ними права на Іасть у місцевому самоврядуванні.

Значення місцевих виборів проявляється через їх функції, сі виступають основними напрямками впливу на суспільні дносини з метою вирішення завдань найбільш ефективної, єздатної організації та функціонування місцевого самовря-'вання в Україні. Система функцій місцевих виборів зво-Іться до таких положень. Так, вибори: а) забезпечують легі-Імність органів та виборних посадових осіб місцевого само-Іядування, наділяють їх мандатом народної довіри; б) є ме­дом формування відповідальної перед населенням публічної Іади; в) забезпечують представництво інтересів різних со-альних груп населення, альтернативних точок зору, вирішен-І проблем місцевого значення; г) є способом формування й Іраження суспільної думки на місцях; ґ) є основним ефектив-ш засобом функціонування представницьких органів місце -»го самоврядування та посадових осіб; д) відіграють роль эективного стимулу розвитку політичних партій; е) викону-гь виховну роль формування соціально-політичної актив->сті і свідомості громадян, поважного ставлення їх до інсти-ту місцевого самоврядування; є) стимулюють розвиток Іціально-політичної активності громадян, сприяють вияв-нню їх нагальних інтересів, створюють потенційні переду-)ви для їх задоволення; ж) являють собою одну з найбільш нових форм контролю громадян за діяльністю місцевих ор-нів та посадових осіб, підвищують їх відповідальність перед Іселенням.

Регулювання місцевих виборів стосується одночасно і >ава громадян, і питання організації місцевого самовряду-ння. Побудова оптимальної моделі місцевих виборів мож-Іва лише через стабільне й ефективне виборче законодав-во. На сучасному етапі актуальними, дискусійними й у той : час значною мірою невирішеними залишаються такі про-

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 3-4. — Ст. 15.

блеми, як-то: а) визначення науково обґрунтованої й політичне доцільної виборчої системи місцевих виборів; б) необхідність законодавчого оформлення положення про про­ведення в різний за часом період виборів до Верховної Ради України і місцевих виборів; в) подальше вдосконалення па­раметрів загальної кількості депутатів кожної ланки пред­ставницьких органів місцевого самоврядування в напрямку їх оптимізації; г) розширення кола суб'єктів виборчого пра­ва; ґ) вибір напрямку систематизації законодавства про місцеві вибори, який би забезпечив оптимальну внутрішню єдність, погодженість і повноту правового регулювання цього виду суспільних відносин. У межах цієї статті висвітлюють­ся лише окремі напрямки, які є малодослідженими в теорії виборчого права.

Загальні ресурси вдосконалення сучасного виборчого пра­ва України пов'язані з подальшою демократизацією місцево­го самоврядування, такою організацією системи місцевої публічної влади, яка б спиралася на принципи більшої сво­боди вибору, максимальної гнучкості, а разом з цим і відпо­відальності перед населенням. Обов'язком держави є орієн­тація і стимулювання такого процесу.

У цьому руслі заслуговує на увагу питання про можливість у перспективі охоплення рамками виборчого права відносин щодо виборів керівників місцевих державних адміністрацій в областях, районах, містах Києві та Севастополі. Право жи­телів регіонів самостійно вибирати глав виконавчої влади обґрунтовується необхідністю забезпечення безпосередніх зв'язків між виборцями і сформованими ними суб'єктами політичної публічної влади. В юридичному відношенні керів­ники, які вибираються електоратом, мають найбільш сильні позиції, надійний механізм захисту й гарантії від суб'єктив­ного впливу з боку центральної влади. Однак слід зауважити, що сьогодні для таких кардинальних змін необхідні як по­літичні передумови, так і воля законодавчого органу, а також створення належної теоретичної концепції.

Збагачення предмета виборчого права України є можливим за рахунок включення до числа юридичне значущих учасників виборчих відносин нових суб'єктів. Загальне виборче право

47

ШІШЯЖШ -L

тісно пов'язане з питанням наділення іноземних громадян та осіб без громадянства правом участі в місцевих виборах. У деяких державах це питання вирішено позитивно. Законом передбачена можливість участі в голосуванні іноземців та осіб без громадянства, які проживають на території країни протя­гом визначеного часу і сплачують податки. У 1988 році Євро-парламент схвалив резолюцію, згідно з якою громадянам дер­жав — членів Євросоюзу надається право голосувати на ви­борах до Європарламенту і на місцевих виборах у країні про­живання в рамках Європейського Союзу¹ . Право участі у ви­борах іноземних громадян закріплюється й на конституційно­му рівні. Так, ст. 28 Конституції ФРН передбачає, що правом вибирати і бути обраними на виборах в округах та громадах володіють також особи, які мають громадянство держави — члена Європейського Союзу² . Згідно з Федеральним Законом Російської Федерації «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі Російської Федерації» (ст. 18) до списків виборців на виборах в органи місцевого самоврядуван­ня відповідно до міжнародних договорів Російської Федерації включаються іноземні громадяни, які досягли віку 18 років і постійно або переважно проживають на території муніципаль­ного утворення, в якому проводяться вказані вибори³ . А з 1999 року іноземцям у Російській Федерації надано право на муніципальних виборах не тільки обирати, а й бути обраними в органи місцевого самоврядування.

У перспективі розширення суб'єктів виборчого права на місцевих виборах можливе й в Україні за рахунок надання за певних умов виборчих прав іноземцям та особам без громадянства. Такий підхід випливає з міжнародного досвіду багатьох країн, де участь у самоврядуванні не розглядається як прерогатива тільки власних громадян, а й поширюється на постійно або переважно проживаючих на території комуналь­них утворень іноземців та осіб без громадянства. На користь

¹ Сравнительное Конституционное право. - М.: Манускрипт, 1996. -С.372-373.

^г Конституции государств Европейского Союза. - М : НОРМА-ИН-ФА, 1999. - С. 190.

³ Избирательное право и избирательный процесс в Российской Феде­рации. - М.: НОРМА, 1999. - С. 151.

48

такої позиції говорить також і той факт, що вектором зовнішньої політики України є шлях входження до європейсь­ких структур, а також зближення вітчизняного законодавст­ва, в тому числі й виборчого, з європейським правом.

Законодавство про місцеві вибори є складовою частиною українського виборчого законодавства, магістральне вдоско­налення якого спрямоване на розробку й прийняття Вибор­чого кодексу України. Це дозволило б систематизувати ви­борче законодавство і створити стабільну правову базу, впоряд­кувавши в єдиному акті виборчі правовідносини та процеду­ри в конкретній формі і чітко уніфікувавши методи їх право­вого регулювання¹ . В Особливій частині Виборчого кодексу передбачається врегулювати особливості правовідносин, які притаманні місцевим виборам. Для науки виборчого права проблема розробки відповідних фундаментальних теоретич­них положень є нагальною.

' Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики. — К.: Центральна Виборча Комісія, 2001. — С. 25.

49

П. М. Любченко, кандидат юридичних на­ук, завідувач сектору Інституту держарного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України

Територіальна громада: проблеми регулювання правового статусу

З прийняттям у 1996 році Конституції України, а потім і За­кону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зміни­лись акценти в регулюванні місцевого самоврядування. Голов­ним і первинним суб'єктом у системі місцевого самовряду­вання стала територіальна громада. У цьому плані Консти­туція України пішла дещо далі від Європейської Хартії про місцеве самоврядування, яка трактує місцеве самоврядуван­ня як право і реальну здатність органів місцевого самовряду­вання регламентувати значну частину державних справ і керу­вати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Закріплення в Конституції України первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальної громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, але й історич­ним традиціям українського народу. Общини (вервь і віче) бу­ли центрами громадського самоврядування в Київській Русі. Вервь — територіальна селянська община, яка захищала своїх членів, представляла їх інтереси у відносинах з державною

© Любченко П. М., 2002

50

владою, феодалами, іншими общинами. Віче — збори дорос­лого, вільного населення міст, яке скликалось для вирішення найважливіших питань¹ .

Розвиток торгівлі висунув потребу не лише охорони від зовнішніх ворогів, захисту свободи і незалежності від місце­вих феодалів, а й внутрішньої самоорганізації та само­управління. Економічний розвиток обумовлює становлення вільних громад, самоврядність яких виникає і розвивається шляхом надання містам окремих грамот-привілеїв. Вважаю­чи недосконалими місцеві порядки, німці-колоністи у густо-населених місцях свого проживання запроваджують торго­вельно-промислові традиції та звичаї, а згодом — норми Маг­дебурзького права. Рецепція Магдебурзького права дійшла до українських міст у формі партикулярного права, що надавало­ся шляхом привілейних грамот. III Литовський Статут поділяв міста на привілейовані і непривілейовані² . Жителі міста об'єднувалися в цехи: лікарів, аптекарів, адвокатів, музикантів, ремісників. Очолювали цехи виборні цехмістри. Цех мав свій статут, суд, свої свята, ікони і знамена. Цехове керівництво слідкувало за якістю продукції своїх членів. Справи про пору­шення статуту, правил цехової дисципліни розглядалися цехо­вими судами.

У XV ст. на українських землях формується нова соціаль­на група населення — козацтво, вони створили і нову ор­ганізацію — громаду. Кожний, хто прибував на козацькі землі, вважався вільним від кріпосного права, отримував рівні з ін­шими права користування землею і промислами, право брати участь у самоврядуванні. Запорозька Січ складалася з 38 ку­ренів, які мали широкі права. Вищим органом самоврядуван­ня Запорозької Січі була військова рада. У раді могли брати участь усі січові козаки — від військової старшини до простої «сіроми». Ліквідація Запорозької Січі в 1775 році та скасуван-

¹ Коммунальное право Украины: Учебное пособие / В. Д. Волков,
А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др. - Донецк: ДонГУ, 1999. - С. 40.

² Матвеева Т. О. Із історії інституту місцевого самоврядування на Ук­
раїні // Проблеми активізації конституційно-правових досліджень і вдос­
коналення викладання конституційного права: 36. наук, статей. - Харків:
Національна юридична академія України, 1999. - С. 218.

51

ня в 1781 році полково-сотенного адміністративно-тери­торіального поділу території практично остаточно зруйнува­ли національну систему органів місцевого самоврядування¹ . Також знищувалися традиційна єдність і суверенність ук­раїнської громади, що базувалися на звичаєвому праві, відо­браженому в Литовському Статуті, який було скасовано царсь­ким указом у 1842 році² .

Грамота на права і вигоди містам Російської імперії від 21 квітня 1785 року дала можливість міським жителям збиратися і складати «общество градское», яке користувалось правами і ви­годами: обирало міського голову, бургомістрів і ратманів (членів магістрату), їм дозволялось складати скарбницю своїми доб­ровільними внесками і використовувати її за спільною згодою. Сільське самоврядування регулювалося «Положением о сель­ском состоянии», в якому спеціальний розділ був присвячений формуванню сільських громад та волостей і врядуванню.

М. Грушевський у брошурі «Хто такі українці і чого вони хочуть?» писав: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народного! Се нази­вається устроєм демократичним — щоб народ сам собою пра­вив»³ . У проекті Конституції Української Народної Республіки систему місцевого самоврядування становили землі, волості й громади, а їх відносини з державою регулювались таким чи­ном: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядуван­ня, дотримуючись принципу децентралізації». Радам і Упра­вам громад, волостей і земель «належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють і координу­ють їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними уря­довців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призна­чених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української На­родної Республіки». До компетенції Ради Народних Міністрів

' Кіселичтк В. Про надання українським містам у XIV-XVI1 ст. Маг­дебурзького права // Право України. - 1996. - № 9. - С. 84.

² Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності //
Вісник Української академії державного управління. - 1996. — N° 1. — С. 62.

³ Грушевський М. С. Хто такі українці і чого вони хочуть? — К.: Знання
України, 1991.-С. 116.

52

входили лише ті питання, які залишаються поза межами уста­нов місцевої самоуправи або стосуються УНР в цілому¹ .

Здавалося б, дореволюційні традиції місцевого самовряду­вання повинні були отримати свій розвиток у практиці держав­ного будівництва за радянських часів. Адже соціалістична ре­волюція, за К. Марксом, знаменує собою процес зворотного поглинання державної влади суспільством, а в організації місцевого самоврядування найбільш яскраво виражається ідея наближення влади до народу. Проте ідея місцевого самовря­дування, що припускає суттєву децентралізацію влади, са­мостійність органів самоврядування, вступила в протиріччя з практичними завданнями держави пролетарської диктатури, яка є за своєю природою централізованою державою. Після жовтня 1917 року земське самоврядування було скасовано як підмогу буржуазного суспільства, що відживає. У наукових дослідженнях радянських часів концепцію місцевого само­врядування вважали плодом буржуазної державознавчої на­уки, неприйнятної для соціалістичного суспільства з його фор­мою організації державної влади в центрі і на місцях, побудо­ваній за принципом її єдності і неподільності.

Правовий статус територіальних громад (колективів) в ін­ших країнах досить детально досліджувався вченими суспіль­ствознавчих наук. В Україні досліджень поданій тематиці май­же немає. Територіальний колектив як самостійний тип соціаль­ної спільноти не розглядався навіть у загальній типології і кла­сифікації колективів, наведеній у ряді філософських робіт² .

У науковій літературі можна зустріти різні визначення «те­риторіальної громади». Наведемо декілька прикладів:

— територіальний колектив — це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка, тобто це форма організації місцевої влади³ ;

¹ Баймуратов М. О., Батанов О. В. Деякі теоретичні аспекти станов­
лення функцій територіальних громад в Україні // Вісник Одеського інсти­
туту внутрішніх справ. - 1999. — № 1. — С. 34.

² Муніципальне право України: Підручник / В. Ф. Погорілко,
О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін. / За ред. В. Ф. Погорілка,
О. Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - С. 115.

³ Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. —
К.: Т-во «Знання», КОО, 1999. - С. 75.

53

—територіальна громада — це сукупність громадян Ук­
раїни, котрі спільно проживають у міському чи сільському
поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом
правовий статус¹ ;

—місцеві общини — являють собою населення, що про­
живає компактно в межах відповідних адміністративно-тери­
торіальних одиниць. Там, де живе людина, там, де у неї скла­
даються і реалізуються повсякденні, «корінні» інтереси, саме
там і організується місцеве самоврядування² .

І. В. Видрін визначає територіальний колектив як соціаль­ну спільноту, яка складається в межах спільного проживання громадян, що має своєю основою суспільне необхідну, соціаль­не обумовлену діяльність, яка здійснюється групою людей, об'єднаних інтересами в політичній, соціально-економічній і культурно-побутовій сферах життя³ . На думку М. П. Орзіха, соціальну основу самоврядних територій складає територіаль­ний колектив (община, точніше — комуна, з огляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід), що скла­дається (на відміну від населення територіальних одиниць) з осіб — громадян, іноземців, осіб без громадянства, які постійно мешкають або працюють на даній території (або ма­ють на території нерухоме майно, або є платниками комуналь­них податків)⁴ . Включення до складу членів територіальної громади, окрім осіб, які постійно мешкають, також і осіб, які працюють на даній території або мають нерухоме майно, або є платниками комунальних податків є дискусійним і потре­бує додаткового обґрунтування. У проекті нової редакції За­кону України «Про місцеве самоврядування в Україні» внесе­ному народними депутатами О. М. Іщенком, Л. І. Дайнекс, Ю. Я. Іоффе запропоновано терміни в такому значенні: а) те-

¹ Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. — С. 77.

² Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: БЕК,
1994.-С.413.

³ Выдрин И. В. Территориальный коллектив как субъект местного само­
управления (государственно-правовые аспекты) // Правоведение. Извес­
тия высших учебных заведений. - 1992. — № 4. — С. 86.

⁴ Орзіх М. П. Концепція правового статусу самоврядних територій і ор­
ганів місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядуван­
ня України. - 1995. - № 1. - С. 67.

54

риторіальна громада — жителі, що мають спільні інтереси, обумовлені постійним проживанням у межах відповідної са­моврядної адміністративно-територіальної одиниці, власні органи місцевого самоврядування, місцевий бюджет та кому­нальну власність; б) член територіальної громади — громадя­нин України, особи без громадянства, іноземці, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-тери­торіальної одиниці.

Більшість вчених-правників погоджуються з тим, що чле­нами територіальної громади є громадяни держави, іноземні громадяни, апатриди, біженці'.

Якщо провести аналіз чинного законодавства України що­до прав іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, то вони дуже обмежені. До таких прав належать: право на участь у громадських слуханнях, право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (місцеві ініціативи), якщо інше не передба­чено статутом територіальної громади; право на індивідуальні чи колективні звернення. Вони не мають права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, не користуються правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування, брати участь в загальних зборах громадян за місцем проживання.

Місцеве самоврядування, згідно зі ст. 140 Конституції Ук­раїни, є правом територіальної громади самостійно вирішува­ти питання місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Єдиною формою безпосе­реднього вирішення територіальною громадою питань місце­вого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий ре­ферендум (іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не мають права брати в ньому участь), важко назвати вирішенням питань місцевого значення через органи місце­вого самоврядування без права їх обрання. Вищевказане дає можливість стверджувати, що іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не є членами територіальної громади. Вони можуть мати на праві власності нерухоме майно або бу-

¹ Муніципальне право України. - С. 115.

55

afe будівництво тажц&е еа&оуядршмя.

ти платниками комунальних податків, але це не надає їм ста­тусу членів територіальної громади. Врегулювання цієї про- і блеми на законодавчому рівні вкрай необхідне.

Вперше в Конституційному договорі між Верховною Pa-1 дою України і Президентом України про основні засади ор­ганізації та функціонування державної влади і місцевого само­врядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України територіальні колективи громадян, які проживають у селах (сільрадах), селищах, містах, визначались як первинні суб'єкти місцевого самоврядування. Конституція України виз­начила місцеве самоврядування як право територіальної гро­мади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста.

Існуючу потребу в докладному вивченні територіальної громади на практиці реалізовано не було. Дефініція тери­торіальної громади, що міститься в Законі України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні» практично повторює конституційне формулювання, за ви­нятком хіба що акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністративно-територіальної одиниці: «Те­риторіальна громада — жителі, об'єднані постійним прожи­ванням у межах села, селища, міста, що є самостійними адмі­ністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністра­тивний центр».

В Україні кожному, хто на законних підставах перебуває на її території, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання. Людина, обираючи місце свого прожи­вання, одночасно вирішує питання членства в територіальній громаді. Автори підручника Муніципальне право України В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та інші стверджують, що членом територіальної громади індивід мо­же стати тоді, коли він народився або став мешкати в тому або іншому населеному пункті. При цьому він повинен мати пев­не нерухоме майно в межах цієї адміністративно-територіаль­ної одиниці і бути платником комунальних податків¹ . А як бу­ти з тими хто постійно проживає у населеному пункті, але не

¹ Муніципальне право України. - С. 138. 56

заідняя иаутвих прань

має нерухомого майна або не є платником місцевих податків і зборів?

Чинне законодавство України не встановлює обов'язкових вимог щодо порядку формування територіальних громад, їх реєстрації, фіксованого членства і забороняє будь-які обме­ження права громадян України на участь у місцевому само­врядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціально­го походження, майнового стану, терміну проживання на від­повідній території, за мовними чи іншими ознаками. У нав­чальному посібнику «Комунальне право України» територіаль­на громада порівнюється з таким суб'єктом права, як гро­мадська організація, їх загальними ознаками називають доб­ровільність і самодіяльний характер. Автори посібника також звертають увагу на їх відмінність: факт існування територіаль­них громад визначила держава в законодавчому акті, а гро­мадські організації створюються і набувають необхідної ор-ганізаційності по волі своїх членів¹ .

Проаналізувавши різні підходи, можна виокремити такі основні ознаки територіальної громади:

—територіальна — проживання жителів у просторових
межах, у межах певної адміністративно-територіальної оди­
ниці — село, селище, місто;

—інтегративна — територіальна громада виникає з момен­
ту створення адміністративно-територіальної одиниці на осно­
ві об'єднання жителів, які мешкають на відповідній території;

—інтелектуальна — в основі конституювання територіаль­
ної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають спе­
цифічний характер і виявляються у вигляді широкого спект­
ра системних індивідуально-територіальних зв'язків (основ­
ний об'єкт діяльності територіальної громади — питання
місцевого значення);

- номінаційна — територіальна громада обирає органи місцевого самоврядування (депутатів, сільського, селищно­го, міського голову);

— майнова — територіальна громада є суб'єктом права
комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно,

¹ Коммунальное право Украины. - С. 74.

57

Державне вумтнщво

доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ре­сурси);

— фіскальна — до бюджету територіальної громади спла­чуються податки і збори згідно з Конституцією (ст. 67) і зако­нами України.

Територіальній громаді надано право вирішувати питання місцевого значення. Чинне законодавство України не містить поняття «питання місцевого значення», не зазначено критерії, які мають бути покладені в основу розмежування питань місцевого, регіонального і державного значення. Європейсь­ка Хартія місцевого самоврядування з цього приводу зазна­чає, що здійснення публічних повноважень, як правило, по­винно переважно покладатися на органи влади найбільш близькі до громадян. Надання будь-яких з цих повноважень іншому органу влади має проводитись з урахуванням обсягу і природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії. При визначенні компетенції територіальної гро­мади необхідно враховувати такі міркування: а) система суб'єктів місцевого самоврядування знаходиться найближче до громадян, які мешкають на відповідній території, тому мо­жуть швидко, конкретно, практично просто з організаційної позиції і з найменшими витратами вирішити велику частину питань, що постають; б) розмежовуючи предмети відання, не­обхідно керуватись принципом «субсидіарності», суть якого у тому, що система визначення «питань місцевого значення» повинна будуватись знизу, управлінські повноваження мо­жуть передаватись органам державної виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня тільки у тих випадках, коли ці питання можуть бути вирішені ними краще. Філо­софською підвалиною принципу субсидіарності можна вважа­ти слова папи Пія XI з його енцикліки 1931 року: «Цей най­серйозніший принцип соціальної філософії не повинен бути ані змінений, ані послаблений: так само як можливості, що можуть використовуватись з власної ініціативи і власними си­лами, не повинні відбиратись у людей та передаватись гро­маді, так само буде несправедливим і порушить суспільний порядок, якщо у менших угруповань буде відібрано та пере­дано ширшим громадам вищого рангу функції, з якими вони

58

іїірнтиаунових праць

могли б впоратись і самі. Природною метою будь-якого соціального втручання є допомогти членам суспільства, а не руйнувати чи адсорбувати їх»¹ .

А. А. Коваленко стверджує, що територіальна громада ви­ступає як центральний суб'єкт місцевого самоврядування, котрий має природне право на самостійне вирішення питань місцевого життя в межах Конституції і законів. Юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має при­родні права і водночас позитивні права та несе юридичну відповідальність за їх реалізацію² . С. Злобін і А. Гель пропо­нують межі повноважень територіальних громад зробити похідними від прав і свобод громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено законом³ .

Територіальна громада має загальну (універсальну) компе­тенцію, саме її Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» називає основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. До виключної компетенції тери­торіальної громади належить вирішення питання про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну тери­торіальну громаду, про вихід із складу сільської громади, до­строкове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, сільського, селищного, місько­го голови. Рішення про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, фор­мування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Це сприяє укрупненню територіальних громад у сільській місцевості. У містах з районним поділом територіальні гро­мади районів у містах діють як суб'єкти права власності.

Формою вирішення територіальною громадою шляхом прямого волевиявлення питань місцевого значення є місце-

' Прошко В. Принцип субсидіарності — інструмент розподілу повно­важень // Аспекти самоврядування. — 2000. - № 1 (6). - С. 2.

¹ Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого са­моврядування в Україні: питання теорії та практики. — К.: Довіра, 1997. -С. 83.

³ Злобін С., Гель А. Місце Статуту територіальної громади в системі нор­мативно-правових актів України / Статут територіальної громади: пробле­ми розробки, прийняття та впровадження в практику місцевого самовря­дування: Навчальний посібник. - К.: Книга-почтой, 1999. — С. 72.

59

вий референдум, предметом якого може бути будь-яке питан­ня, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. Між тим норма, передба­чена ч. З ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», згідно з якою на місцеві референдуми не ви­носяться питання про скасування законних рішень органів місцевого самоврядування, зводить нанівець права тери­торіальних громад у вирішенні ключових питань місцевого значення. Адже рішення відповідної ради може бути формаль­но законним і одночасно суперечити інтересам територіаль­них громад. Тому доцільно було б передбачити правило, за яким остаточне вирішення питань місцевого значення має належати територіальним громадам як первинним суб'єктам місцевого самоврядування. Особливу роль вони повинні відігравати також і в розв'язанні можливих конфліктів між представницькими органами місцевого самоврядування, з од­ного боку, та їх виконавчими органами і сільськими, селищ­ними, міськими головами — з другого.

Територіальна громада в Україні як інститут лише фор­мується. У рамках територіальної громади, якій надано авто­номію, громадяни країни мають реальну можливість са­мостійно будувати собі життя, не сподіваючись на чиюсь до­помогу і на доброго керівника держави. Західні фахівці спра­ведливо зазначають, що межі місцевих влад є своєрідними фортечними мурами для захисту від соціально-економічних конфліктів у національному масштабі¹ .

' Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. -С. 82.

60

С. Г. Серьогіна, кандидат юридичних наук, доцент, провідний науковий співробітник Інституту державного будівництва та місце­вого самоврядування АПрН України

Організація місцевого самоврядування в Україні в контексті форми правління

У вітчизняному державознавстві форма правління тра­диційно розглядається як «організація держави, що включає в себе порядок утворення вищих і місцевих державних органів та порядок взаємовідносин між ними»¹ . За такого підходу ор­ганізація місцевого самоврядування залишається за межами наукового аналізу, розглядається у відриві від форми прав­ління. Однак, як справедливо зазначається в новітній літера­турі, більш правильним було б «не протиставляти місцеве са­моврядування місцевому управлінню, а розглядати їх у спів­відношенні як частини з цілим»² . Адже місцеве управління (в широкому розумінні) — складний і гнучкий механізм і мо­же включати в себе як державну адміністрацію на місцях, так і органи територіального самоврядування. З місцевим само­врядуванням пов'язана й реалізація однієї з засад демокра-

© Серьогіна С. Г., 2002

¹ Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах /
Отв. ред. М. Н. Марченко. - М.: Зерцало, 1998.- Т. 1: Теория государст­
ва.-С. 180.

² Сравнительное конституционное право / Ред. кол.: А. И. Ковлер,
В Е. Чиркин (отв. ред.), Ю. А. Юдин. — М.: Манускрипт, 1996. - С. 676.

61

тичної правової держави — принцип «вертикального» поділу влади, що існує поряд з «горизонтальним» поділом законо­давчої, виконавчої і судової влади. Адже чим більше конку­руючих суб'єктів влади — тим більше гарантій Демократії. З цієї точки зору значний науковий інтерес і практичну зна­чущість має дослідження тих взаємозв'язків і співвідношень, які складаються між організацією влади на вищому, політич­ному рівні, і її віддзеркаленням на місцевому рівні.

Аналіз існуючих моделей місцевого самоврядування дає підстави зробити висновок насамперед про те, що визнання і ступінь автономності місцевого самоврядування залежить від форми держави. Місцеве самоврядування визнається як самостійна підсистема публічної влади лише в державах з так званою «полікратичною» формою. У державах, що мають «сег­ментарну» форму, місцеве самоврядування якщо й визнається, то в обмеженому обсязі; воно позбавлене автономії і знахо­диться під повним контролем і опікою державних органів. У монократичних державах місцеве самоврядування взагалі не визнається, а на всіх рівнях територіального устрою публічні функції виконують лише органи державної влади (часто «пе­реплетені» з територіальними підрозділами домінуючої політичної партії)'. З точки зору наведеної класифікації Ук­раїна належить скоріше до сегментарних держав, ніж до полікратичних, оскільки місцеве самоврядування як са­мостійна підсистема публічної влади поки що перебуває на стадії становлення: воно позбавлене надійних матеріально-фінансових гарантій і значною мірою залежить від держави.

Важливо наголосити, що самоврядування як участь грома­дян в управлінні може успішно функціонувати лише в тому разі, коли вже існують елементи громадянського суспільства і самоорганізації. Поки що ці елементи лише формуються, є досить слабкими. Десять років незалежності України, а тим більше п'ять років функціонування існуючої конституційної моделі організації публічної влади на місцях — дуже малий строк для завершення цього процесу.

¹ Про поняття «полікратична державна форма» і «сегментарна дер­жавна форма» докладніше див.: Сравнительное конституционное право — С. 451-454.

62

Водночас слід зазначити, що навіть існуюча сегментарна форма держави дає можливість для становлення і розвитку місцевого самоврядування. Юридичною гарантією незворот­ності цього процесу є чинна Конституція України і Закон «Про місцеве самоврядування в Україні».

Інституційна модель місцевого самоврядування, як прави­ло, віддзеркалює певну форму правління.

Зокрема, для президентських республік характерний чіткий розподіл повноважень між представницькими і вико­навчими органами місцевого самоврядування, обрання ви­щої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формування виконавчого органу місцевого само­врядування не представницьким органом, а безпосередньо вищою посадовою особою (так звана система «слабка рада — сильний мер»). Наприклад, у 39% всіх міст СІЛА населення обирає міську раду, яка реалізує свої повноваження через періодичні зібрання, а мер, який обирається населенням міста на 2—4 роки, має право накладати вето на рішення ради, при­значати чиновників, складати бюджет міста, виконувати рішення ради. За такої системи місцевого самоврядування са­ме меру належить фактична влада в місті¹ . У Бразилії, Мек­сиці та багатьох інших іспаномовних країнах Латинської Аме­рики, які є президентськими республіками, лідируючі позиції вищої посадової особи місцевого самоврядування, яка оби­рається громадою, ще більш підсилюються шляхом надання їй статусу представника державної виконавчої влади² .

Парламентарним республікам і монархіям властиве певне «переплетення» повноважень між представницькими і вико­навчими органами місцевого самоврядування, а також обран­ня вищої посадової особи і виконавчого органу місцевого са­моврядування самим представницьким органом (так звана система «сильна рада — слабкий мер»). Наприклад, у Вели­кобританії ради всіх рівнів формуються шляхом прямих ви­борів строком на 4 роки, а їх голови обираються на щорічних

¹ Иностранное конституционное право / Под ред. В. В. Маклакова. -М.:Юристь, 1996.-С. 37.

¹ Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М.: Зерцало, 1998. -С. 427.

63

та місцеве самоуядуаатя^

зборах з числа радників і виконують виключно представницькі функції'. Подібні моделі («рада—магістрат» та «рада—бур­гомістр») існують на території багатьох земель (Гессен, Рей-ланд-Пфальц, Саар, Шлезвіг-Гольштейн) та міст-земель (Берлін, Бремен, Гамбург) у Німеччині² . Обрання одноосібно­го виконавчого органу (глави виконавчого апарату) радою є ха­рактерним і для таких європейських країн з парламентською формою правління, як Австрія, Данія, Іспанія³ .

У напівпрезидентських республіках простежується «пере­плетення» повноважень між представницькими і виконавчи­ми органами місцевого самоврядування, обрання вищої поса­дової особи місцевого самоврядування безпосередньо грома­дою і формування виконавчого органу місцевого самовряду­вання за обопільної участі представницького органу і вищої посадової особи (так звана система «сильна рада — сильний мер»). Прикладом такої моделі організації місцевого самовря­дування може слугувати Болгарія, де представницькими орга­нами громад є ради, а виконавчу владу здійснюють кмети, які обираються безпосередньо громадами і координують діяль­ність спеціалізованих виконавчих органів, призначають і усу­вають з посад службовців виконавчого апарату рад⁴ . У такій напівпрезидентській республіці, як Португалія, населенням обираються колегіальні виконавчі органи місцевого самовря­дування — муніципальні палати, а головою палати стає осо­ба, яка очолювала партійний список, що переміг на виборах.

Безумовно, відповідність між обраною в державі формою правління і моделлю організації місцевого самоврядування далеко не завжди є такою жорсткою. Це пояснюється тим, що на обрання певної моделі місцевого самоврядування впливає не тільки форма державного правління, але й низка інших факторів суспільно-політичного, історико-юридичного, ет-

' Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4 т. / Под ред. Б. А. Страшуна. - М.: БЕК, 1998. - Т. 3: Особенная часть. Стра-ньі ЕвропьІ— С. 88.

² Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежньїх стран. - М.:
Юристь, 1997.-С. 419.

³ Сравнительное Конституционное право. - С. 698.

⁴ Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. - Т. 3:
Особенная часть. СтраньІ ЕвропьІ. - С. 677-679.

64

но-культурного, ідеологічного та соціально-економічного ха­рактеру.

Наприклад, певне виключення із загального правила ста­новить Франція, де на відміну від багатьох інших напівпре-зидентських республік організація місцевого самоврядуван­ня будується за моделлю «сильна рада — слабкий мер». Од­нак це обумовлено значною мірою тим, що існуюча у Франції організація місцевого самоврядування збереглася ще з часів Конституції 1946 року, яка закріплювала парламентарну рес­публіку, та й чинна Конституція 1958 року первісне розробля­лася як конституція парламентського типу. У деяких землях Німеччини, яка за формою правління є парламентською рес­публікою, склалася система місцевого самоврядування, що отримала назву «південнонімецька модель». За цією моделлю представницький орган (рада громади) і виконавчий орган (бургомістр) складають певною мірою єдину колегію; вони обираються населенням окремо, але бургомістр стає за поса­дою головою ради громади. Свої особливості мають і системи місцевого самоврядування, що склалися в Індії, Італії, Японії, Єгипті та багатьох інших країнах.

Однак наявність певних винятків лише підкреслює загаль­не правило: система місцевого самоврядування в країні бу­дується з урахуванням загальних принципів, покладених в ос­нову форми державного правління, закріпленої конституцією.

Співставлення інституційної моделі місцевого самовря­дування в Україні з моделлю напівпрезидентської республіки, закріпленою Конституцією 1996 року, також дає змогу зроби­ти висновок про їхню подібність за багатьма параметрами. Насамперед, впадає в очі прагнення побудувати відносини між вищою посадовою особою і представницьким органом на паритетних засадах і водночас піддати виконавчі органи подвійному контролю з боку органів, що обираються безпо­середньо населенням. Зрештою, Верховна Рада України і місцеві ради всіх рівнів формуються шляхом прямих виборів; глава держави і місцеві (сільські, селищні, міські) голови та­кож отримують мандат довіри безпосередньо від виборців (відповідно від народу чи територіальної громади); Кабінет Міністрів України і виконавчі органи місцевого самовряду-

5 Державне будівництво ... 65

вання підзвітні й підконтрольні відповідним представниць­ким органам і водночас відповідальні перед вищою посадо­вою особою (відповідно держави чи територіальної громади).

Єдність принципових підходів до організації публічної влади як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні по­значилася на компетенції вищих і місцевих органів влади. Найбільш яскраво це видно на прикладі співставлення повно­важень глави держави з повноваженнями сільських, селищ­них, міських голів, а повноважень парламенту — з повнова­женнями місцевих рад.

Зокрема, майже аналогічними є повноваження глави дер­жави і місцевого голови у нормотворчій сфері — право вето і право на промульгацію нормативних актів. Президент Укра­їни підписує закони України, прийняті парламентом, а місце­вий голова — рішення відповідної ради. Президент України має право протягом 1 5 днів після отримання закону поверну­ти його зі своїми вмотивованими і сформульованими пропо­зиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду, а місцевий голова може зупинити рішення відповідної ради у 5-денний строк з моменту його прийняття і внести на по­вторний розгляд із обґрунтуванням зауважень. Вето Прези­дента України може бути подолане двома третинами від кон­ституційного складу парламенту, а вето міського голови — двома третинами від загального складу ради.

Паралелі простежуються і в номінаційних повноважен­нях глави держави і місцевих голів. Зокрема, Президент Укра­їни узгоджує з парламентом кандидатуру на пост Прем'єр-міністра України, а місцеві голови вносять на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчо­го комітету. Крім того, Президент України призначає на поса­ди і звільняє з посад членів уряду, керівників центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, а місцеві голо­ви призначають на посади і звільняють з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до кому­нальної власності.

І Президент України, і місцеві голови отримують мандат довіри безпосередньо від виборців, що обумовлює наявність

66

Збірник науиовмх «радь

у них широких представницьких повноважень. Президент України укладає міжнародні договори від імені України, а місцеві голови укладають відповідно до законодавства дого­вори від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету. Президент України проголошує всеукраїнський ре­ферендум за народною ініціативою, а місцеві голови склика­ють загальні збори громадян за місцем проживання.

Глава держави і місцеві голови посідають провідне місце в механізмі підтримання законності, зокрема виступають ефективною гарантією проти необгрунтованих, незаконних рішень представницьких органів. Президент має право на звернення до Конституційного Суду України щодо визнання неконституційними правових актів, прийнятих парламентом чи Верховною Радою Автономної Республіки Крим, а місце­вий голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих ор­ганів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а та­кож повноваження ради та її органів.

Для напівпрезидентської республіки характерним є парла­ментський контроль за діяльністю виконавчих органів, відповідальність виконавчих органів перед представницьки­ми. В Україні це правило розповсюджується на всі рівні ор­ганізації публічної влади. Так само як Верховна Рада України може висловити недовіру Кабінету Міністрів України, місце­ва рада може прийняти рішення про недовіру місцевому голові як керівнику виконавчого комітету. В обох випадках вотум не­довіри тягне за собою дострокове припинення повноважень підконтрольного виконавчого органу.

Для республік з президентсько-парламентською формою правління характерним є наявність реальних обопільних ва­желів впливу глави держави і парламенту аж до дострокового припинення повноважень. Верховна Рада України може усу­нути Президента України з посади в порядку імпічменту за скоєння злочину, а Президент України достроково припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протягом ЗО днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть роз­початися. Баланс взаємних повноважень додержано і на місце-

6 Державне будівництво ... 67

Державне будівниц

вому рівні. Місцева рада може достроково припинити повно­важення місцевого голови, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. І навпаки, місцевий голова може порушити питання про дострокове припинення повноважень відповідної ради за рішенням місцевого рефе­рендуму, а також про призначення Верховною Радою України позачергових виборів відповідної ради у разі порушення радою Конституції і законів України, прав і свобод громадян, а також якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у стро­ки, встановлені законом, або рада не вирішує питань, відне­сених до її відання.

Водночас в організації державної влади і місцевого само­врядування в Україні є й певні особливості як структурного, так і функціонально-компетенційного характеру. Так, на від­міну від сільських, селищних і міських голів, які за посадою очолюють виконавчі комітети відповідних рад, Президент України не є главою уряду (принаймні формально). Якщо місцеві голови головують на засіданнях відповідних рад і пред­ставляють ради у відносинах з іншими органами, то Президент України структурно відокремлений від парламенту, який очо­лює Голова Верховної Ради України. На відміну від Президен­та України, який забезпечує єдність державного механізму, місцеві голови не забезпечують єдності механізму місцевого ; самоврядування, оскільки в місцевому самоврядуванні не за- і стосовується принцип поділу влади; місцева рада з формаль­ної точки зору може прийняти до свого розгляду будь-яке пи­тання місцевого значення за винятком тих, які вирішуються тільки місцевим референдумом. Зазначені відмінності не супе­речать принципу цілісності механізму публічної влади, а лише віддзеркалюють сутнісні особливості окремих її підсистем.

У контексті напівпрезидентської форми правління «не­властивим» утворенням є районні та обласні ради у їх нинішньому вигляді. Насамперед, голови цих рад обирають­ся самими радами з числа депутатів, і ними ж усуваються з по­сади, що є більш характерним для парламентарних республік і системи місцевого самоврядування «сильна рада — слабкий мер». Крім того, у цих рад відсутні виконавчі органи, що ро-

68

бить їх «квазіорганами», тобто органами неповноцінними, які для реалізації своїх повноважень повинні їх делегувати місце­вим державним адміністраціям. Та й представницькими ці ор­гани можна назвати тільки з певним застереженням, оскільки вони представляють інтереси не відповідних громад, а спільні Інтереси громад сіл, селищ і міст, розташованих в межах об­ласті чи району. У науковій літературі адміністративно-тери­торіальні одиниці, які не є населеними пунктами, називають «штучними утвореннями» або регіонами. У переважній більшості зарубіжних країн на території «штучних утворень» органи місцевого самоврядування взагалі не створюються, а управління публічними справами там здійснюють місцеві (регіональні) органи державної виконавчої влади (у Польщі — воєводи, у Болгарії — управителі областей, у Таїланді, Туреч­чині, Фінляндії — губернатори тощо). Це й цілком зрозуміло, оскільки на рівні регіонів відсутні громади як спільноти гро­мадян, що об'єднані спільними інтересами, обумовленими єдиним місцем проживання.

Слід мати на увазі, що поділ влади на державну і муніци­пальну має значною мірою умовний характер. Адже обидва різновиди публічної влади мають єдине першоджерело — на­род, а органи, які уособлюють цю владу, вирішують питання, що відображають спільні потреби та інтереси членів суспільства. Відрізняються лише їх територіальні масштаби: державна влада вирішує суспільне значущі питання на загаль­нонаціональному рівні, а муніципальна — на місцевому. Од­нак суспільство є системним явищем, у якому всі проблеми взаємопов'язані, як взаємопов'язані потреби та інтереси всіх членів суспільства. Навіть взяті в сукупності питання, які на перший погляд цікавлять лише членів окремих територіаль­них громад, становлять загальнонаціональний інтерес. Тому й система органів, які здійснюють управління суспільними спра­вами, також має бути якомога більш цілісною. Це зовсім не оз­начає, що вона має бути «кристалічною», на взірець радянсь­кої системи. Як свідчить досвід країн плюралістичної демо­кратії, ефективність управління потребує органічного поєднання вихідних засад організації публічної влади в ме­жах усієї країни з особливостями організації влади на місцях,

⁶ *69

Де^тавнебудтнщтво та місцеве самоврядування^

що випливають з національної, географічної, економічної, екологічної, історичної чи іншої самобутності окремих регіонів і навіть окремих населених пунктів. Однак єдність не повин­на призводити до нехтування місцевими особливостями, а місцева специфіка — до сепаратизму і руйнації держави.

Цілісність, системність суспільне значущих питань обу­мовлює необхідність єдності підходів до формування системи органів публічної влади, покликаних ці питання вирішувати, у тому числі до формування координаційних і суборди-наційних зв'язків всередині цієї системи. З точки зору ком-петенційної правотворчості це означає єдність підходів до виз­начення повноважень і підвідомчості органів публічної влади всіх рівнів.

Проведений порівняльно-правовий аналіз дає підстави стверджувати, що існуюча система місцевого самоврядуван­ня в Україні в цілому відповідає закріпленій в Конституції формі державного правління, що забезпечує єдність механізму публічної влади на всіх рівнях адміністративно-територіаль­ного устрою. Однак наявні невідповідності знижують ефек­тивність управління публічними справами на місцях. Зокре­ма, представницькі органи на рівні регіонів (районів та обла­стей) необхідно або доповнити виконавчими органами для самостійної реалізації покладених на них повноважень, або ліквідувати ці ради взагалі, а питання, що становлять спільний інтерес для кількох територіальних громад, вирішувати шля­хом укладення багатосторонніх угод між відповідними рада­ми чи уповноваженими ними органами. У випадку збережен­ня районних і обласних рад їх голови мають також обиратися населенням і за посадою очолювати відповідні виконавчі комі­тети. Принципи взаємовідносин між регіональними (район­ними, обласними) радами, їх головами і виконавчими коміте­тами повинні бути тотожними тим, що закріплені законодав­ством на рівні територіальних громад. Потребує оптимізації система органів публічної влади у містах Києві і Севастополі, оскільки співіснування в межах одного населеного пункту місцевих органів державної виконавчої влади і органів місце­вого самоврядування призводить до дублювання їх функцій і компетенції, а в результаті до конкуренції і навіть відкритого

70

Збірник наукових праць

протистояння між ними. Потребує більш чіткого визначення і статус Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, які мають органічно «вписуватися» у форму Української держави, закріплену Конституцією 1996 року.

Вирішення означених проблем забезпечить оптимальне поєднання цілісності механізму публічної влади в межах усієї країни з її структуруванням «по вертикалі» і «по горизонталі», єдності вихідних засад організації публічної влади з урахуван­ням місцевих особливостей. У підсумку це має стати одним з важелів підвищення ефективності публічної влади на всіх її рівнях, забезпечити досягнення декларованих Конституцією цілей і завдань Українського суспільства.

/. Б. Коліушко, народний депутат України, перший заступник Голови Комітету Вер­ховної Ради України з питань правової полі­тики

Державні секретарі міністерств: проблеми і перспективи

Інститут державних секретарів міністерств запроваджено Указом Президента України від 29 травня 2001 року № 345 «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністратив­ної реформи в Україні». Зокрема, статтями 1—5 цього Указу бу­ли визначені статус державних секретарів міністерств, їх за­вдання, окремі повноваження, а також порядок призначення та звільнення. Цей акт глави держави, який став другим реаль­ним кроком у здійсненні адміністративної реформи в Україні після відповідних указів Президента України від 15 грудня 1999 року, породив численні дискусії в політичних і наукових ко­лах. На жаль, і в цьому разі зміни в організацію та порядок діяль­ності органів виконавчої влади запроваджено указом глави дер­жави, а не шляхом надання чинності Закону України «Про Ка­бінет Міністрів України» та прийняття Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», проект якого підготов­лено ще декілька років тому робочою групою Комітету Верхов­ної Ради України з питань правової політики.

Як відомо, завдання, напрямки та заходи щодо проведен­ня адміністративної реформи визначені в Концепції адмі-

© Коліушко І. Б., 2002

72

ністративної реформи в Україні, принципові положення якої Указом Президента від 22 липня 1998 року № 810 були по­кладені в основу здіснення реформування системи держав­ного управління в Україні. Крім того, Концепція передбача­ла і реформування внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників міністерства. Таке реформування мало своїм завданням: по-перше, звільнення міністрів від поточ­них адміністративних функцій на користь стратегічного пла­нування і вироблення державної політики в певному секторі державного управління та роботи в Кабінеті Міністрів; по-друге, створення умов для ефективного та стабільного уп­равління апаратом міністерства.

Зокрема, Концепція передбачала, що міністр як «політич­ний діяч» очолює міністерство, і його головною функцією є визначення напряму урядової політики у відповідному сек­торі державного управління. Очолювати апарат міністерства, згідно з Концепцією, має один із заступників міністра, який є державним службовцем і призначається на посаду Кабінетом Міністрів за поданням керівного органу управління держав­ною службою. Назвати цього заступника міністра в Концепції пропонувалось «керівник апарату міністерства», на відміну від інших заступників, посади яких також зберігалися так са­мо як посади державних службовців. До речі, варіант Кон­цепції, схваленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, передбачав, що перший заступ­ник міністра є «політиком», і його головним завданням є підтримка міністра в реалізації політичних функцій.

При цьому Концепція пропонувала певний «компроміс» між тогочасною ситуацією в Україні та організацією керів­ництва міністерств у демократичних правових державах. Вар­то зазначити, що загалом відомі дві моделі побудови піраміди виконавчої влади: американська (президентська) та євро­пейська (парламентська або президентсько-парламентська). У США все вище керівництво в міністерствах, у тому числі керівники апаратів міністерств та керівники найбільших підрозділів міністерств, є політично призначеним. Напри­клад, за часів Президента США Б. Клінтона кількість таких політично призначених осіб у виконавчій владі становила 1600

73

Мермавне бщіаницто тз місцеве сам0в]зті»а

осіб¹ , хоча деякі фахівці називають ще більше число. Україна відповідно до Конституції є президентсько-парламентською республікою, що обумовлено впливом Верховної Ради Укра­їни на формування та діяльність уряду, а також тим, що Пре­зидент України є главою держави і не очолює виконавчу вла­ду. Саме тому Концепція адміністративної реформи в Україні орієнтувалася на європейську модель, яка передбачає мінімальне проникнення політичного керівництва у виконав­чу владу (наприклад, при зміні уряду у Великій Британії змінюється лише близько сотні посадових осіб).

У більшості європейських країн міністерство очолює міністр як «політик», і він, як правило, має одного або кількох заступників- «політиків». В окремих країнах цю посадову осо­бу називають «молодший міністр» (Велика Британія), «міністр-делегат» (Франція), «парламентський державний се­кретар» (ФРН, Латвія) тощо. До речі, прикметник «парла­ментський» точно вказує на головне завдання цієї посадової особи — співпраця з парламентом. У будь-якому разі міністр не може залишатись без політичної підтримки як всередині міністерства, так і в зовнішніх відносинах.

Саме «політичний» заступник міністра виконує обов'язки міністра у випадках тимчасової відсутності останнього. Лише «політичний» заступник міністра може заміщувати міністра на засіданнях уряду, у роботі урядових комітетів та у відноси­нах з парламентом.

Керівником апарату міністерства є державний службо­вець. У різних країнах цей функціонер також називається по-різному, наприклад: в Ірландії — секретар, у Великій Бри­танії — постійний секретар, у ФРН, Люксембурзі — держав­ний секретар, у Бельгії, Греції, Нідерландах — генеральний секретар.

Таким чином, принциповими положеннями європейсь­кого досвіду є те, що:

1) міністр як політик має заступника, який є його одно­думцем, призначається разом з ним, надає підтримку міністру

¹ Див.: ПетришинА. В. Государственная служба. Историко-теоретиче-ские предпосьілки, сравнительно-правовой й логико-понятийньїй анализ. Монография. - X: Факт, 1998 - С. 150.

74

Збірних науиовш праць

в політичній діяльності, в тому числі у зв'язках з парламен­том, і в разі потреби — тимчасово виконує обов'язки міністра;

2) керівник апарату міністерства є державним службов­цем, покликаним організовувати діяльність апарату міністер­ства та забезпечувати стабільність і наступництво' в його роботі. Обіймання посади керівника апарату міністерства відзна­чається стабільністю і не може пов'язуватися із строком повно­важень жодного політичного органу, в тому числі глави держа­ви. З практики європейських країн не відомі факти, щоб дер­жавний секретар міністерства чи інший державний службо­вець виконував обов'язки міністра під час його відрядження, хвороби чи відпустки.

Це найбільш типова організація управління міністерст­вом. Бувають і деякі специфічні системи, які при цьому не порушують принципу розподілу політичного та адміністра­тивного керівництва в міністерстві. Зокрема, зустрічаються випадки, коли в деяких міністерствах буває одночасно по два міністри (наприклад, у Нідерландах і Фінляндії), і в такому випадку у разі відсутності одного з міністрів його обов'язки виконує інший. До речі, посада, державного секретаря у дея­ких країнах є політичною (наприклад, у Польщі, Нідерлан­дах, Франції), а керівником апарату міністерства є «генераль­ний директор» чи «генеральний секретар». В Угорщині є два державні секретарі, один з яких є політичним, а інший — адміністративним. В окремих невеликих країнах, де немає по­сади заступника міністра, обов'язки міністра під час його відсутності покладаються на іншого члена уряду (Естонія), але, враховуючи наші обсяги навантаження і темпи роботи в уряді, такий підхід видається недоцільним.

З огляду на зміни в суспільстві та державі, що відбулись з часу схвалення Концепції адміністративної реформи в Ук­раїні, а також і міжнародний досвід Президент України прий­няв рішення навіть радикальніше, ніж передбачалось Кон­цепцією. Зрештою, Україна отримала не лише нову модель організації управління міністерством, але й деякі пов'язані з цим проблеми.

Передусім, необхідно зазначити, що окремі положення Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшо-

75

го здійснення адміністративної реформи в Україні» є сумнів­ними з точки зору їх відповідності Конституції України, оскільки вони стосуються організації та порядку діяльності органів виконавчої влади, а також визначають повноважен­ня окремих посадових осіб. Як відомо, відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 92 та ч. 2 ст. 120 Конституції України організація, повнова­ження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, цен­тральних органів виконавчої влади визначаються виключно Конституцією та законами України. Але, звичайно, належну відповідь на це питання може дати лише Конституційний Суд України.

На відміну від Концепції адміністративної реформи в Укра­їні Указом Президента України визначено інший порядок призначення державного секретаря міністерства та його за­ступників. Зокрема, таким повноваженням Президент Укра­їни наділив не Кабінет Міністрів України, а себе. Причому в Указі зазначено, що державні секретарі призначаються на термін повноважень Президента. Цей підхід проблематич­ний не лише з огляду на відсутність у Конституції України такого повноваження Президента України, але й небезпеч­ний з точки зору впливовості Уряду на виконавчу вертикаль. Адже вища ланка державних службовців стала фактично не­залежною від Кабінету Міністрів України в цілому та від міністрів зокрема.

З метою надання правомірності положенню Указу Пре­зидента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснен­ня адміністративної реформи в Україні» про призначення дер­жавних секретарів міністерств та їх заступників Президентом України в ч. 5 ст. З цього Указу визначено, що державні сек­ретарі міністерств, їх перші заступники та заступники нале­жать до числа керівників відповідних міністерств. Це поло­ження сумнівне з точки зору відповідності Конституції Укра-їни. Так, із змісту п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України призначає за поданням Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, вип­ливає, що керівниками міністерств є лише члени Кабінету Міністрів України, тобто міністри.

76

Крім того, зазначеним Указом Президента строк повнова­жень державних секретарів міністерств пов'язаний зі строком повноважень глави держави. В умовах України, де відповідно до Конституції строк повноважень Кабінету Міністрів Ук­раїни також пов'язаний зі строком повноважень Президента України, періодично виникатиме ситуація, в якій міністерст­ва одночасно залишатимуться не лише без політичного, але й без адміністративного керівництва. Це може означати не лише паралізацію роботи міністерства, але фактично позбав­ляє сенсу інститут державних секретарів міністерств, які саме і покликані забезпечувати інституційну пам'ять та наступ­ництво в роботі міністерства.

Невиправданим є також рішення про ліквідацію інститу­ту заступників міністрів (ст. 6 Указу Президента України № 345 від 29 травня 2001 року). Хто допомагатиме міністру в його політичній діяльності, хто буде заміщувати міністра на засіданнях Кабінету Міністрів України, у роботі урядових комітетів, а також в парламенті? Відповіді на ці питання Пре­зидент дав лише наступним Указом № 529 від 14 липня 2001 року, яким було затверджене Примірне положення про дер­жавного секретаря міністерства. Зокрема, повноваження що­до заміщення міністрів покладалися на державних секретарів міністерств. Але така відповідь не є задовільною, адже непри­пустимо, щоб це робили державні службовці, навіть найви­щого рангу, оскільки вони не повинні і не можуть нести політичної відповідальності за дії Уряду.

Нарешті, норма акта глави держави про ліквідацію посад заступників міністра є не лише сумнівною щодо ЇЇ відпо­відності Конституції України, але й вступає в суперечність з декількома законами, в яких ці посади згадані. Наприклад, За­коном України від 24 лютого 1994 року «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» перед­бачена не лише посада першого заступника Міністра охоро­ни здоров'я України, але й порядок його призначення та звіль­нення, що має здійснюватися, до речі, Кабінетом Міністрів України. Посади заступників міністрів згадані і в інших зако­нах, зокрема: «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року, «Про оборону України» в редакції від 5 жовтня 2000 року, «Про дер-

77

Державне будівнщтво та місцеве аковуяд^ватя

жавну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року.

Щодо завдань, які ставилися при реформуванні уп­
равління міністерством, то очевидно з прийняттям цих указів 1
Президента, перерозподіл повноважень таки стався, і міністри І-
отримали один із ресурсів для політичної діяльності — час. *
Адже абсолютна більшість повноважень по вирішенню кадр о- >,
вих, установчих та інших організаційних питань у міністерстві І
була віднесена до компетенції державних секретарів , і міністри |
можуть тепер зосередити свою увагу саме на виробленні |
політики. Проте поставили інші питання: хто допомагатиме І
міністру в цьому та які ресурси залишаються у міністрів для ре- }
алізації своєї політики. І

Державний секретар міністерства, навпаки, отримав ду­же широкі повноваження: керівництво роботою апарату ' міністерства; призначення та звільнення працівників цент­рального апарату міністерства та керівників територіальних Т підрозділів міністерства, а також підприємств, установ та ор- і ганізацій, що входять до сфери його управління; затверджен­ня за погодженням з міністром структури міністерства; розпо­рядження бюджетними коштами, передбаченими на утриман­ня центрального апарату міністерства і його територіальних органів тощо.

При цьому при перерозподілі повноважень не були врахо­вані сучасні умови України. Яким буде керівництво міністер­ством у зв'язку з кардинальною зміною центрів влади в ньо­му? Адже перша заповідь будь-якої реформи — не нашкоди­ти! Виходячи з цього, в проекті Закону «Про центральні орга­ни виконавчої влади», що перебуває на розгляді Верховної Ради України, пропонується залишити за міністрами такі пов­новаження: затвердження на посадах керівників департаментів міністерств та керівників територіальних органів міністерст­ва; утворення територіальних та інших органів міністерства за згодою Кабінету Міністрів України; затвердження струк­тури апарату міністерства тощо. Ймовірно, що згодом, ево­люційно ми прийдемо до вивільнення міністра і від цих повно­важень, але сьогодні, в перехідний період, важливо залиши­ти в Уряду та у міністрів реальні важелі впливу на виконавчу

78

Збірнім наднових праць

вертикаль. Можна було б навіть у законі передбачити кон­кретні етапи змін у розподілі повноважень.

Очевидно саме дисбаланс владних повноважень у міністер­ствах змусив главу держави через півроку після запроваджен­ня інституту державних секретарів міністерств внести зміни до своїх актів і перерозподілити повноваження на користь міністрів. Зокрема, Указом Президента України від 15 січня 2002 року № 22 до повноважень міністрів було віднесено: за­твердження структури міністерства за пропозицією держав­ного секретаря міністерства, призначення на посади та звільнення з посад керівників територіальних органів міністер­ства, погодження призначення та звільнення працівників цен­трального апарату міністерства. У даній ситуацій як позитив можна зазначити те, що помилка фактично була визнана і ви­правлена. Але загалом цей випадок ще раз засвідчив, що по­рушення методології проведення реформ веде до спотворен­ня очікуваних результатів.

Крім адміністративних функцій та повноважень, державні секретарі сьогодні наділені і деякими політичними функціями та повноваженнями. Як вже зазначалося, державний секре­тар міністерства у разі відсутності міністра доповідає за дору­ченням Президента України, Кабінету Міністрів України за­конопроекти та інші питання на пленарних засіданнях Верхов­ної Ради України. Отже, державні службовці і надалі будуть відстоювати політичні ініціативи Уряду.

Державному секретареві міністерства навіть надано пра­во «брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу при розгляді питань, що належать до сфери діяльності міністерства» (абз. 2 ст. 5 Примірного по­ложення про державного секретаря міністерства). Це неви­правданий підхід, адже на засіданні Уряду приймаються політичні рішення, і присутність на ньому державних служ­бовців за власною ініціативою є неприпустимою. Тому не­обхідно обмежити участь державних секретарів міністерств на засіданнях Кабінету Міністрів України лише випадками, коли таку участь визначить необхідною сам Уряд.

Отже, крім загалом позитивного наслідку — формально­го розмежування політичного та адміністративного керів-

79

ництва в міністерствах, а також запровадження інституту дер-жавних секретарів, ми отримали і ряд загроз: 1) послаблення впливу Кабінету Міністрів України та міністрів на виконавчу вертикаль; 2) залишення міністрів без політичної підтримки; 3) небезпека втягування державних секретарів у політичні про­цеси; 4) нестабільність у міністерстві через невстановлення та недотримання вимог щодо політичної нейтральності дер-жавних секретарів міністерств; 5) незабезпечення інсти-туційної пам'яті та наступництва в роботі міністерств при зміні Президента України.

Видається не лише можливим, але й необхідним випра­вити ці недоліки. Для цього необхідно зосередити увагу на прийнятті відповідних законів, насамперед, «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої вла­ди». Це не лише дозволило б врегулювати питання повнова­жень, організації та порядку діяльності міністерств відповідно до конституційного принципу законності, але й дало б мож­ливість вирішити більшість проблем системно.

Обов'язково необхідно відновити посаду заступника міністра, але вже — як «політика». Всі політичні функції, в то­му числі участь у засіданнях Кабінету Міністрів України та в роботі урядових комітетів, а також представлення законо­проектів у Верховній Раді України повинен здійснювати міністр, а в разі його відсутності — заступник міністра, адже лише вони несуть політичну відповідальність за свою діяльність. Кількість заступників міністра необхідно обмежи­ти залежно від навантаження міністра: його залучення до скла­ду декількох урядових комітетів, обсягу роботи в парламенті тощо. Відповідно у більшості міністерств має бути один за­ступник міністра, а в деяких, переобтяжених політичними функціями — два (наприклад, в міністерствах закордонних справ, юстиції, фінансів).

Необхідно переглянути порядок відбору та призначення державних секретарів міністерств, якщо це дійсно має на меті підвищення ефективності діяльності міністерств. Оскільки по­сада державного секретаря міністерства є посадою «державно­го службовця», то обов'язково має проводитися відкритий кон­курс на зайняття цих посад. При цьому повинні бути враховані

80

Збірник туйових

положення статей 4 та 15 Закону України від 16 грудня 1993 ро­ку «Про державну службу», відповідно до яких процедура прий­няття на державну службу визначається Кабінетом Міністрів України. Затвердження на посаді державного секретаря мініс­терства має здійснюватися Кабінетом Міністрів України.

При цьому процедура призначення і звільнення держав­них секретарів має бути багатоступеневою, наприклад, відбір кандидатур здійснюється Головдержслужбою, наступний етап — схвалення незалежним органом, наприклад Радою дер­жавної служби, яку ще треба створити, і лише тоді — прий­няття Урядом остаточного рішення про затвердження на по­саді. Перелік підстав для дострокового звільнення має бути вичерпним, і ключовою серед них має бути некваліфіковане виконання обов'язків. Жодні політичні чинники не повинні впливати на перебування державних секретарів на посаді.

Важливим моментом для ефективної реалізації механізму розподілу політичного та адміністративного керівництва в мі­ністерстві є врахування персональних (особистісних) характе­ристик осіб, які призначаються на посади міністрів та держав­них секретарів. Зокрема, міністри повинні бути ініціативни­ми, активними, творчими, а державні секретарі — лояльними та добросовісними виконавцями, з організаційними здібностя­ми та навиками управління кадровими і матеріальними ресур­сами. Проте перші кадрові призначення', здається, зовсім не враховували цих підходів, наприклад, два народних депутати України призначені державними секретарями міністерств.

Нарешті, важливо не зупинятись лише на реформуванні верхівки міністерств. Необхідно продовжити роботу щодо функ­ціонального обстеження всіх центральних органів виконавчої влади. Це дало б можливість не лише впорядкувати систему центральних органів виконавчої влади, але й вдосконалити їх внутрішні структури. Проведення планомірної політики де­централізації та деконцентрації владних повноважень, в то­му числі наближення прийняття управлінських рішень до «споживачів», особливо в частині надання адміністративних (управлінських) послуг, — все це також покликано зосереди­ти увагу міністерств на головному — формуванні та реалізації державної політики.

81

К. К. Афанасьєв, старший викладач кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Луганської академії внутрішніх справ ім. 10-річчя незалежності України

Деякі питання юридичної відповідальності учасників адміністративного договору

*',-: ?*-ь£іЖ*&<< *

Масштабна адміністративна реформа, що відбувається в Україні, актуалізує розробку нових завдань щодо її науко­вого обґрунтування. Запропонована в концептуальних поло­женнях можливість використання адміністративного догово­ру як правової форми управлінської діяльності викликала не­обхідність розробки засад притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб. Це пов'язане з тим, що обов'язковим учасником адміністративного договору є орган державної виконавчої влади (або орган місцевого самовряду­вання), а до числа основних елементів вказаного акту нале­жать положення про юридичну відповідальність сторін за не­виконання прийнятих зобов'язань.

Нині порядок використання адміністративного договору прямо не закріплений у законодавстві, а можливість до­говірного регулювання правовідносин у сфері державного уп­равління позначена в нормах права лише в загальних рисах. Проте видається важливим подальше розроблення теорії

© Афанасьєв К. К., 2002 82

Лірник Іаутаих праць ......... _ _ ....... ,.. __................

адміністративного договору, який в умовах оновлення змісту державного управління має відповідні специфічні ознаки.

Договори використовуються у всіх сферах життєдіяльності суспільства, однак, залежно від змісту регульованих суспільних відносин, цей правовий феномен набуває специфічних рис, які юридичне закріплюються в нормах різних галузей права та визначають його елементи. Для аналізу правовідносин, що ви­никають між учасниками укладеного договору, важливою умо­вою його дійсності є законність змісту, яка базується на трьох основних показниках: видовій характеристиці договору, наяв­ності правових підстав його укладення й меті договору.

Найчастіше договори використовуються для регулювання цивільно-правових відносин. Сучасна практика соціально-економічних відносин істотно розширила коло договорів (до­говори ноу-хау, конституційний, лізингові й ліцензійні уго­ди, угоди про використання торгової марки та ін.), які раніше були невідомі вітчизняним суб'єктам права. Однак ці догово­ри (угоди) будуть вважатися правомірними, якщо вони не су­перечать закону, навіть у разі незакріплення їх у нормативних актах. Формула «несуперечності договору закону» означає відповідність договору загальним принципам права. Тому й нетипові договори, як і договори, непередбачені законом, складають такі правові'форми організації зв'язків між різни­ми суб'єктами права, котрі є основою розвитку та моделю­вання нових видів договорів у різних галузях права'.

Предмет регулювання та суб'єкти права — учасники адміністративних договорів — суттєво відрізняються від ана­логічних структурних елементів цивільних договорів. Разом з тим багато положень теорії цивільного договору цілком при­датні для визначення механізму договірного регулювання адміністративних правовідносин. Це стосується порядку ук­ладення, загального змісту документів з оформлення умов до­говору (тобто відображення в тексті договору загальноприй­нятих відомостей та організаційно-правових моментів) тощо. Що ж до питання юридичної відповідальності за невиконан­ня зобов'язань, то саме тут виникають найбільш принципові

' Пархоменко Н М Договір як підстава виникнення, зміни та припи­нення правових відносин//Правова держава -К,1997. — С 255-262

83

розбіжності між цивільним і адміністративним договором. Це перш за все пов'язано з необхідністю застосування до учас­ників адміністративного договору адміністративної відпові­дальності, а отже, виникає необхідність: по-перше, притяг­нення до адміністративної відповідальності юридичної осо­би; по-друге, відповідальності перед державою особливого суб'єкта правопорушення — органа, наділеного державно-владними повноваженнями.

З метою використання багаторічного досвіду державного реагування на факти порушень за цивільними договорами пев­ний інтерес становить аналіз договірної відповідальності за за­рубіжним правом. Учені Інституту законодавства і порівняльно­го правознавства при уряді Російської Федерації порівняли досвід практики договірної відповідальності Болгарії, Польщі, Швейцарії, Угорщини, Чехії, СІЛА, Німеччини та Югославії. Визначаючи важливість основоположного принципу автономії волі, або свободи, договору, вчені дійшли висновку, що в кон­кретному договорі сторони не можуть досить повно передбачи­ти всі можливі ситуації, що супроводжують його виконання. То­му стає неминучим звернення до диспозитивних норм права, які й будуть підлягати застосуванню. Крім того, автономія волі не безмежна, скута імперативними нормами, покликаними або охороняти слабкішу сторону в договорі від зловживань іншою стороною своїм фактичним впливом, або забезпечувати досяг­нення більш суспільне важливих цілей — добросовісності, ста­більності цивільного обігу, дотримання публічного порядку¹ .

Вибір для порівняльного аналізу згаданих національних правових систем (класичної континентальної в Німеччині та Швейцарії; системи «загального права» в США; пост-соціалістичної, яка тяжіє до континентальної, але далеко не повною мірою відбиває її риси, — у решті з зазначених країн) не є випадковим, оскільки він показує своєрідність викорис­товуваних у них правових конструкцій відповідальності.

Помітна наявність логічно завершених, таких, що ґрун­туються на розробках римського права, частіше за все законо­давче закріплених конструкцій абстрактного характеру

¹ Договорная ответственность про зарубежному праву (аналитический обзор) // Журнал российского права. - 1999. — № 11. — С. 133-142.

84

Звірник шутвт п$аць

в країнах континентальної правової сім'ї, і, навпаки, казуїстич­них положень, розрахованих на конкретні ситуації, у праві США. Аналізуючи умови покладання відповідальності та порівнюючи правові системи, учені також дійшли висновку про те, що за всіх концептуальних відмінностей результати застосування норм про договірну відповідальність у зазначе­них країнах здебільшого виявляються досить близькими і на­самперед за рівнем відповідальності.

При цьому схожий результат досягається абсолютно різни­ми шляхами, у тому числі використанням гнучких формулю­вань при встановленні конкретних стандартів належної по­ведінки в різних видах договорів у країнах континентальної Європи, а в США — вичерпних і часто чітких судових тлума­чень панівних фікцій, яким з самого початку властивий вель­ми розпливчастий характер. Урешті-решт національні стан­дарти різних країн, а також випадки звільнення від відпо­відальності значною мірою зближуються.

Якщо розглядати загальнотеоретичні положення адміністративної відповідальності юридичних осіб, то слід за­значити, що необхідність наукової розробки засад такої відповідальності в умовах ринкової економіки підкреслюється В. Б. Авер'яновим, І. П. Голосніченко та іншими провідними вченими в галузі адміністративного права¹ .

Для визначення складу адміністративного правопорушен­ня в діяннях підприємства, установи чи об'єднання громадян найбільші суперечності серед учених викликає характеристи­ка суб'єктивної сторони проступку. На думку В. Стефанюка, І. Голосніченка, М. Михеєнка, під виною юридичної особи розуміють психічне ставлення осіб, які перебувають у безпо­середніх організаційно-правових відносинах з нею, причет­них до протиправних діянь, виражених в актах юридичної осо­би, що завдали шкоди суспільним відносинам, порядку уп­равління, до цих діянь та їхніх наслідків, виявлене у формі умислу або необережності² .

¹ Авер 'янов В. Реформування українського адміністративного права:
черговий етап // Право України. - 2000. - № 7. - С. 6-8.

² Стефанюк В., Голосніченко І., Мчхеєнко М. Інститут адміністративної
відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії та практики // Право
України. - 1999. - № 9. - С. 6-9.

7 Державне будівництво ...85

Російський учений Ю. Колесніченко пропонує комплекс­не розуміння вини юридичної особи як сукупне психічне став­лення колективу, адміністрації до адміністративного право­порушення й оцінки посадовими особами державних органів адміністративної юрисдикції вчиненого діяння¹ .

На думку Д. Лук'янця, важливе значення має суб'єктивний аспект самої категорії вини, тому для визначення вини юри­дичної особи переважне значення має оцінка фізичною осо­бою не власних дій, а того, яким чином її дії впливають на дію саме юридичної особи² . Уточнюючи поняття винних дій для юридичної особи, він зазначає, що протиправні дії, вчинені юридичною особою, вважаються винними, якщо вони є наслідком свідомих дій (бездіяльності) фізичних осіб, котрі входять до складу юридичної особи³ .

Є. В. Овчарова вважає, що адміністративна відпо­відальність настає тільки за наявності вини юридичної осо­би, яка вчинила адміністративно-протиправне діяння, за ви­нятком спеціально передбачених законом випадків об'єктив­ної (безвинної) адміністративної відповідальності організацій. При цьому вина фізичної особи у вчиненні адміністративно­го правопорушення розглядається у формі умислу чи необе­режності, однак сутність вини фізичних і юридичних осіб є різною. На думку автора, не слід пов'язувати вину організацій з виною їх працівників, а психологічні характеристики типу «суб'єктивне ставлення», «умисел», «необережність» вида­ються непридатними для встановлення винності юридичної особи у вчиненні адміністративного проступку⁴ . Проблема вини юридичної особи пов'язана з її спеціальною право-

' Колесниченко Ю. Ю. Некоторьіе вопросн административной ответ-ственности юридических лиц // Журнал российского права. — 1999. — № 10.-С. 132-137.

² Лук 'янець Д. Про вину юридичних осіб у сфері адміністративної відповідальності // Право України. — 1999. — № 11. - С. 117-122

⁵ Лукьянец Д. Юридическое лицо как субьект административной от-ветственности: дополнительньїе аргументи «за» // Юридическая практи­ка.-2001.-№ 18.-С. 1,9.

⁴ Овчарова Е. В. Материально-правовне проблеми административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса Российской Феде-рации об административньїх правонарушениях) // Государство й право. — 1998. -№ 7.-С. 14-19.

86

суб'єктністю. Тому заслуговує на увагу положення про «вину організації», сформульоване в статті Б. І. Пугінського¹ : вина юридичної особи у вчиненні адміністративного правопору­шення розуміється як недокладання юридичною особою зу­силь, що допускаються і вимагаються законодавством, для ви­конання покладених на неї обов'язків, за порушення яких пе­редбачена адміністративна відповідальність, а також як неви­користання наданих прав і можливостей для усунення при­чин адміністративного правопорушення. Видається доцільним керуватися визначенням вини юридичної особи, запропоно­ваним О. Т. Зимою: вина юридичної особи — це суб'єктивне ставлення до проступку фізичних осіб, які входять до складу юридичної особи або перебувають з нею в іншому зв'язку (членство, право власності) і трудова діяльність або уп­равлінські повноваження яких пов'язані з вчиненням проти­правного діяння. На його думку, вина має визначатися пере­важаючою волею, під якою слід розуміти волю адміністрації, інших осіб, котрим надано право давати вказівки в межах юри­дичної особи та її підрозділів² .

Саме такий підхід до розуміння вини юридичної особи у вчиненні адміністративного правопорушення найбільш прийнятний у випадках вирішення спорів щодо адміністра­тивних договорів. Тому з урахуванням того, що невиконання юридичною особою своїх зобов'язань за договором може бу­ти наслідком незалежних від неї причин, у законодавстві слід прийняти положення про необхідність урахування вини юри­дичної особи або обставин, які свідчать про її відсутність. Видається доцільним у визначенні адміністративного пра­вопорушення юридичної особи, яке треба включити до Ко­дексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП), закріпити принцип вини юридичної особи у вчи­ненні адміністративного правопорушення як обов'язкову умо­ву притягнення її до адміністративної відповідальності.

¹ Пугинский Б. Й. Применение принципа виньї при регулировании хо-зяйственной деятельности // Советское государство й право. — 1979. — № 10.-С. 63-70.

¹ Зима О. Т. Адміністративна відповідальність юридичних осіб: Авто-реф. дис.... канд. юрид. наук. — Харків, 2001.

7-87

Де^шзне будютцтво та місцеве сш<№ЩШШШ__

У практичній діяльності часто постає питання про співвідношення таких понять, як договір і зобов'язання. Зміст договору складають саме зобов'язання сторін, а ці поняття співвідносяться як причина та наслідок, де договір — причи­на, а зобов'язання — наслідок. Зобов'язання, які виникають з договору, називають договірними зобов'язаннями.

Зміст договору складають його умови, де сторони визна­чають ме^ту своїх дій, порядок їх здійснення, контроль і фіксацію виконання тощо. Як правило, умови договору виз­начаються на розсуд сторін, крім випадків, коли зміст відповідної умови передбачено законом чи іншим правовим актом, чинним на момент його укладення.

Договори, як правило, укладаються на визначений строк. Строки адміністративних договорів частіше за все бувають тривалими, і в період дії договору можуть відбуватися зміни за­кону або прийняття нового, внаслідок чого встановлюються інші обов'язкові для сторін правила, ніж ті, що діяли при йо­го укладенні. У цьому разі виникає колізія між положеннями нового закону й умовами договору, які вже не відповідають цим новим правилам. Ця колізія за загальним правилом вирішується на користь договору, у чому проявляється авто­номність договору в регламентації правовідносин. Загальний строк укладення адміністративних договорів, на наш погляд, повинен становити не менш ніж один рік.

Усі суттєві умови, так само як і юридична сила договору, ґрунтуються на єдності суб'єктивних і об'єктивних чинників: волі та волевиявленні сторін договору, які означають відповідність внутрішнього (психологічного) наміру сторін їх зовнішнім діям щодо реалізації мети договору. На наш погляд, доцільно пов'язувати вину юридичних осіб саме з порушенням суттєвих умов договору, що й буде підставою для притягнен­ня їх до адміністративної відповідальності.

До числа найважливіших елементів структури адміністра­тивної відповідальності входять засоби відповідальності, тому дослідження багатьох сучасних учених присвячені саме проб­лемам вдосконалення системи адміністративних стягнень.

Після проведення на початку 80-х років XX ст. кодифікації законодавства про адміністративні правопорушення опубліко-

88

вано значну кількість наукових статей, видано брошури, ко­ментарі, монографії, присвячені цій проблемі, у яких було враховано зміни в правовому регулюванні адміністративної відповідальності того часу¹ і достатньо повно висвітлено її за­гальні проблеми.

З урахуванням зміни форм управління економікою, вклю­чення юридичних осіб до числа суб'єктів адміністративної від­повідальності доцільно внести корективи до існуючої систе­ми адміністративних стягнень і адміністративних правопору­шень² .

Галузь адміністративного права є найбільш мобільною в системі права України, тому чинними нормами законодав­ства України зараз передбачені різноманітні види адміністра­тивних санкцій.

В окремих нормативних актах використовується формулю­вання про те, що порушники несуть «відповідальність, уста­новлену чинним законодавством» або «відповідальність, уста­новлену законом». При цьому слід зазначити, що з урахуван­ням внесення змін до КУпАП, передбачених законом України від 5 квітня 2001 р.³ , у всіх згаданих законодавчих актах не­обхідно залишити єдине формулювання — «відповідальність, установлену законом», що відповідатиме вимогам ст. 92 Конс­титуції України.

Крім традиційних видів адміністративних стягнень, пе­редбачених ст. 24 КУпАП, у нормативних актах України, що встановлюють адміністративну відповідальність, у санкціях норм передбачаються такі форми реагування компетентних державних органів на факти правопорушень: «звільнення з посади», «інше усунення від виконання функцій держави», «дострокове припинення депутатських повноважень», «звільнення від виборної посади», «тимчасова заборона (зупи­нення) окремих видів діяльності», «тимчасова заборона (зу-

¹ Гончарук С. Т. Адміністративна відповідальність за законодавством Украіни: Навчальний посібник. - К., 1995. - 78 с.

¹ Законодавство України про адміністративну відповідальність // Бю­летень законодавства і юридичної практики України. — 2000. — № 5. — 350 с.

³ Закон України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення» від 5 квітня 2001 р. // Відомості Верхов­ної Ради України. - 2001. - № 27. - Ст. 132.

89

пинення) діяльності», «примусовий розпуск (ліквідація)»; «оп-латне вилучення незаконно видобутих ресурсів»; «конфіскація морського, повітряного судна або споруди, з якої вчинено за­бруднення» та ін.

Різноманітність існуючих адміністративних стягнень і можливість законодавчого введення нових, природно, поста­вили питання про уточнення змісту та вдосконалення їх сис­теми. Передусім, слід переглянути зміст штрафу як найпоши­ренішого в сучасній юрисдикційній практиці стягнення. При цьому в окремих випадках штрафи, передбачені за адміністративні правопорушення, перевищують санкції Кримінального кодексу, чим нівелюються відмінності між адміністративною та кримінальною відповідальністю.

Заслуговує на увагу питання єдиного підходу до визначен­ня розміру суми штрафу. В основному санкції адміністратив­но-правових норм передбачають визначення розміру штрафу за допомогою кратного збільшення неоподатковуваного мінімуму доходу громадян ( 1 7 грн) . Разом з тим нормами чин­них законів України сума штрафу може визначатися також з урахуванням розміру «вартості ввезеної продукції», «вартості реалізованої продукції», «вартості виготовлених продуктів»; «вартості робіт», «вартості розробленої проектної докумен­тації», «вартості об'єктів», «оплати за видачу ліцензії на відповідний вид робіт»; «прибутку (надходжень), одержаних в результаті цих дій»; «мінімального розміру заробітної плати», «суми мита, не сплаченого у зв'язку з наданням пільг», «суми несплачених митних платежів».

На думку, А. Т. Комзюка, враховуючи економічний рівень розвитку нашої держави та рівень матеріального добробуту населення, в КУпАП доцільно закріпити максимальний розмір адміністративного штрафу (наприклад, на рівні середньої за­робітної плати в країні), крім адміністративних проступків з підвищеним ступенем суспільної шкоди, за вчинення яких штраф у більш високому розмірі буде застосовуватися виключ­но в судовому порядку¹ .

¹ Комзюк А. Т. Деякі проблемні питання проекту Кодексу України про ; адміністративні проступки // Вісник Університету внутрішніх справ. -2000.-Вип. 10.-С. 178-183

90

Збірник иауиюих праць

Вирішуючи питання про види адміністративні стягнень, які слід застосовувати щодо юридичних осіб, необхідно вра­ховувати, що адміністративно-відновлювальні заходи не є за­ходами адміністративної відповідальності. У зв'язку з цим ви­дається цікавою класифікація заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб, запропонована російським ученим В. І. Димченком, в основу якої покладено характер передбачених санкціями правообмежень, а також порядок за­стосування санкцій¹ .

На думку В. І. Димченка, усі заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб, які необхідно передбачати в остаточній редакції Кодексу України про адміністративні правопорушення, слід поділити на заходи морально-право­вого, майново-правового й організаційно-правового харак­теру. До перших належать попередження, до других — штраф, адміністративний арешт майна юридичної особи, сплатне ви­лучення, конфіскація та стягнення вартості предметів, які бу­ли знаряддями вчинення або безпосередніми об'єктами пра­вопорушення, до третіх — позбавлення спеціального права, ліквідація юридичної особи. При цьому вчений вважає, що віднесення тієї чи іншої санкції до відповідної групи залежить від найближчого об'єкта, на який вона спрямована, хоча нас­лідки їх застосування можуть мати й інший зміст. Наприклад, відкликання ліцензії, яке являє собою позбавлення спеціаль­ного права, може спричинити майнові втрати для юридичної особи, але основний зміст цього заходу полягає у впливі на діяльність організації, а не на її майнові інтереси, і тому ця санкція належить до заходів адміністративної відповідальності організаційно-правового характеру.

Попередження, адміністративний штраф, адміністратив­ний арешт майна юридичної особи та ліквідація юридичної особи можуть установлюватися й застосовуватися тільки як основні адміністративні стягнення, а стягнення вартості, оп-латне вилучення та конфіскацію предметів, які були знаряддя­ми вчинення або безпосередніми об'єктами адміністративно-

¹ Днмченко В. Й. Административная ответственность организаций: Дис.... канд. юрид. наук. - Пермь, 1982.

91

го правопорушення, слід установлювати й застосовувати тільки як додаткові стягнення. Видається доцільним (за аналогією з відповідальністю фізичних осіб) передбачити в Кодексі про адміністративні правопорушення накладення на юридичну особу за одне адміністративне правопорушення основного або основного та додаткового адміністративного стягнення.

На наш погляд, особливість притягнення до адміністратив­ної відповідальності учасників адміністративного договору полягає в тому, що види адміністративних стягнень, які бу­дуть використовуватися до порушників умов, або повинні ма­ти універсальний характер, або їх перелік, установлений за­конами, повинен містити заходи державного реагування, що застосовуються не тільки до фізичних, а й до юридичних осіб.

Важливе значення для визначення системи адміністра­тивних стягнень матиме врахування міжнародних правових положень.

Для створення правової основи застосування державно­го примусу у зв'язку з невиконанням зобов'язань учасниками адміністративних договорів видається необхідним прийняти Закон України «Про адміністративні договори», включити до Кодексу України про адміністративні правопорушення розділ «Відповідальність юридичних осіб», у якому передбачити гла­ву «Відповідальність учасників адміністративних договорів», а також доповнити перелік видів адміністративних стягнень з урахуванням специфічних санкцій реагування держави на пра­вопорушення, що вчиняються юридичними особами, у тому числі за порушення умов адміністративних договорів.

М В. Шульга, доктор юридичних наук, до­цент, провідний науковий співробітник Інституту державного будівництва та місце­вого самоврядування АПрН України, член-кореспондент АПрН України

Правові проблеми екологічної безпеки при здійсненні земельної реформи

•і

Практика реформування земельних відносин в аграрно­му секторі висуває на порядок денний ряд проблем еко­логічного характеру, які потребують вирішення. Це стосується насамперед забезпечення екологічної безпеки в зазначеній сфері, оскільки мова йде про використання земель сільсько­господарського призначення, тобто тих земель, які особливо вразливі через антропогенну діяльність людини.

Закон України від 25 червня 1991 року «Про охорону нав­колишнього природного середовища» (ст. 50) визначає еко­логічну безпеку як такий стан довкілля, при якому забезпе­чується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей. Вона гарантується громадянам України здійсненням широкого комплексу взаємопов'язаних політичних, економічних, технічних, ор­ганізаційних, державно-правових та інших заходів.

В останній час суспільні відносини в галузі екологічної безпеки привертають до себе увагу відомих науковців,

© Шульга М. В., 2002

93

Мерттнейудівнщта та місцеве С8мт$тування

юристів-екологів і виступають самостійним предметом до­слідження.

Екологічна безпека як юридична категорія, на думку В. І. Андрейцева, — це складова частина національної безпеки, тобто такий стан розвитку суспільних правовідносин і відповідних їм правових зв'язків, за якого системою правових норм, інших державно-правових і соціальних засобів гаран­тується захищеність права громадян на безпечне для їх життя та здоров'я навколишнє природне середовище, забезпечується регулювання екологічно небезпечної діяльності та запобігання погіршенню стану довкілля й настанню інших наслідків, не­безпечних для життя і здоров'я особи, суспільства та держави¹ .

Наведене повне і всебічно обґрунтоване визначення еко­логічної безпеки може бути взяте за основу і при аналізі проб­лем, що виникають у сфері використання та охорони земель у сучасному аграрному секторі.

Самостійне місце серед заходів щодо забезпечення еко­логічної безпеки посідає ст. 52 Закону «Про охорону навколиш­нього природного середовища», яка встановлює конкретні ви­моги, що стосуються охорони навколишнього природного се­редовища при застосуванні засобів захисту рослин, мінераль­них добрив тощо. Зокрема, на підприємства, установи, ор­ганізації та громадян покладено обов'язок додержувати правил транспортування, зберігання і застосування засобів захисту рос­лин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив та інших пре­паратів з тим, щоб не допустити забруднення ними або їх скла­довими навколишнього природного середовища і продуктів харчування.

Правове забезпечення екологічної безпеки в зазначеній сфері обумовлене раціональним використанням та належною охороною земель сільськогосподарського призначення. Са­ме від стану цих земель багато в чому залежить і стан довкілля.

Здійснення відповідних правових заходів щодо забезпечен­ня раціонального використання та охорони земель сільськогос­подарського призначення одночасно пов'язане і з правовим за­безпеченням екологічної безпеки в аграрному секторі.

¹ Див.: Андрейцее В. Право екологічної безпеки: проблеми формуван­ня об'єктного складу // Право України. - 2001. — № 10. - С. 12.

94

В умовах, коли пріоритет вимог екологічної безпеки за-конодавчо закріплений як один з важливих і самостійних принципів земельного законодавства, забезпечення здійснен­ня комплексних заходів щодо охорони земель сільськогоспо­дарського призначення набуває актуальності і практичної зна­чущості.

Певні кроки в цьому напрямку зроблені новим Земель­ним кодексом України (далі — ЗК України), який набув чин­ності з 1 січня 2002 року, що містить спеціальний розділ, де зосереджені правові приписи щодо забезпечення охорони зе­мель як від стихійних природних явищ, так і від антропоген­ної діяльності людини.

Зокрема, основним земельним законом охороною земель вважається система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищен­ня родючості грунтів, підвищення продуктивності земель лісо­вого фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

. Завданням охорони земель згідно зі ст. 163 ЗК України є за­безпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних та набутих якостей земель.

Правове забезпечення екологічної безпеки в аграрному секторі в процесі використання земель сільськогосподарсько­го призначення здійснюється перш за все шляхом правової охорони цих земель. При цьому слід зазначити, що чинний Земельний кодекс України розрізняє охорону земель і охоро­ну ґрунтів та містить з цього приводу окремі статті, які регла­ментують відповідні відносини. Зокрема, ст. 167 ЗК України присвячена охороні земель, а також ґрунтів від забруднення небезпечними речовинами, а в ст. 168 йдеться про охорону ґрунтів земельних ділянок. Оскільки в зазначених статтях мо­ва йде про різні об'єкти охорони, то треба звернути увагу на те, що землями (земельними ресурсами) вважають верхній шар земної поверхні в межах зони аерації. Зона аерації являє собою верхню товщу земної кори між її поверхнею і дзеркалом ґрун-

95

Дерттпеоуятнщтва

тових вод. Такий висновок можна зробити на основі аналізу Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забруд­ненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства¹ .

Щодо ґрунтів земельних ділянок, то згідно з ГОСТом 27593-88 вони визначаються як самостійне природно-істо­ричне органомінеральне природне тіло, що виникло на по­верхні землі в результаті довготривалого впливу біотичних, абіотичних і антропогенних факторів, яке складається із твер­дих мінеральних та органічних частин, води і повітря, харак­теризується специфічними генетико-морфологічними озна­ками, має властивості, котрі створюють для росту і розвитку рослин відповідні умови.

Ґрунти — невід'ємна частина земель сільськогосподар­ського призначення, які використовуються як основний засіб виробництва в сільському господарстві.

Охорона земель та ґрунтів здійснюється насамперед від забруднення їх небезпечними речовинами.

Забрудненням земельних ресурсів, відповідно до чинного законодавства, визначається виявлене привнесення чи виник­нення в зоні аерації одного і більше інгредієнтів (або їх ком­бінацій), що можуть погіршити продуктивність і якість біоти.

Серед видів забруднення ґрунтів ГОСТ 17.4.2.03-86 «Охо­рона природи», «Грунти» називає забруднення промисловими, сільськогосподарськими та комунальними відходами, транс­портом, нафтою і нафтопродуктами, засобами хімізації сільського і лісового господарства.

Як бачимо, згідно з названим ГОСТом, забруднення як самостійне правопорушення — досить широкий та багато­гранний термін, який охоплює не тільки власне забруднен­ня, а й практично засмічення земельних ресурсів промисло­вими, побутовими та іншими відходами.

Між тим щодо зазначеного правопорушення мова повин­на йти про забруднення хімічними та іншими небезпечними

¹ Див.: Методика визначення розмірів шкоди, зумовленої забруднен­ням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронно­го законодавства, затверджена Наказом Міністерства екології і природних ресурсів України від 27.10.1997 р. // Офіційний вісник України. - 1998. — № 18.-С.110.

96

речовинами, а також різновидами цього правопорушення тре­ба вважати радіоактивне і бактеріальне забруднення тощо. Та­ке забруднення земельних ресурсів є можливим як з боку носіїв земельних прав (землевласників чи землекористувачів), так і з боку інших суб'єктів. При цьому воно може бути ре­зультатом порушення норм екологічної безпеки або наслідком господарської та іншої діяльності.

Стаття 167 ЗК України встановлює, що господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і грунтів по­над встановлені гранично допустимі концентрації небезпеч­них речовин, забороняється. Із змісту статті випливає, що су­б'єктами, які можуть здійснювати небезпечну діяльність у про­цесі використання земель, є як юридичні, так і фізичні особи.

Закріплення на законодавчому рівні такої заборони щодо екологічно небезпечної діяльності має за мету здійснити на­лежну охорону земель від забруднення небезпечними речови­нами, тобто забезпечити екологічну безпеку в процесі вико­ристання земель. У той же час такий підхід до забезпечення екологічної безпеки обумовлює необхідність уточнення певних положень чинного законодавства та вирішення деяких інших питань. По-перше, заборона діяльності, яка зумовлює забруд­нення земель і ґрунтів, повинна бути підкріплена заходами примусового впливу щодо тих суб'єктів, які порушують вказа­ну заборону. Це можуть бути як носії земельних прав (власни­ки земельних ділянок і землекористувачі), так і сторонні (фізичні чи юридичні) особи. Йдеться, зокрема, про те, що по­рушення заборони повинне тягнути за собою для винних суб'єктів настання якихось негативних правових наслідків.

На жаль, у ст. 211 ЗК України серед порушень земельного законодавства порушення заборони на здійснення вказаної ви­ще діяльності прямо не передбачене. У пункті «в» даної статті йдеться про забруднення земель лише хімічними та радіоактив­ними речовинами і стічними водами, а також засмічення про­мисловими, побутовими та іншими відходами, але не згадується про порушення заборони на здійснення певної діяльності.

По-друге, треба акцентувати увагу на тому, що ч. 1 ст. 167 ЗК України забороняє діяльність, яка спричиняє забруднення зе­мель і грунтів. У даному випадку йдеться про таку діяльність,

97

бущнщтащ міщек сащяашяю

що вже спричинила забруднення земель і ґрунтів, в резуль­таті здійснення якої завдана шкода державі.

Землі або ґрунти вважаються забрудненими, якщо в їх складі виявлені кількісні або якісні зміни, які сталися в ре­зультаті господарської діяльності та інших антропогенних на­вантажень. Як відомо, ліквідація наслідків забруднення зе­мель чи грунтів — довготривалий і складний процес. У ряді випадків забруднення може призвести до серйозних негатив­них і небажаних екологічних наслідків.

У зв'язку з цим було б доцільним заборонити на законо­давчому рівні не тільки діяльність, яка зумовлює забруднен­ня земель і ґрунтів, але й ту, яка може призвести до такого за­бруднення. Тобто йдеться про заборону такої діяльності, яка потенційно спроможна зумовити забруднення земель чи ґрунтів небезпечними речовинами. Це дозволило б посилити охорону земель і фунтів та запобігти безпосередньому забруд­ненню земель небезпечними речовинами.

Заборону екологічно небезпечної діяльності щодо земель і ґрунтів закон пов'язує з гранично допустимими концент­раціями небезпечних речовин. Це обумовлює необхідність як­найшвидшого затвердження уповноваженими органами нор­мативів гранично допустимих концентрацій небезпечних ре­човин та переліку цих речовин.

Факт забруднення земель чи ґрунтів встановлюється пред­ставником спеціально уповноваженого державного органу, оформляється протоколом про порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища та актом.

Забруднені небезпечними речовинами земельні ділянки повинні використовуватися з дотриманням встановлених об­межень, вимог щодо їх небезпечного впливу на здоров'я лю­дини та довкілля. Згідно з ч. 4 ст. 167 ЗК України якість ґрун­ту, тобто характеристика складу і властивостей ґрунту, що виз­начають його родючість, а вірніше рівень забруднення ґрунтів враховується при наданні земельних ділянок у користування, вилученні з господарського обігу та зміні характеру і режиму використання.

Забезпечення екологічної безпеки в процесі використан­ня земель сільськогосподарського призначення покладається також на землевласників і землекористувачів.

98

Ж

Збірний науноаих прань

Земельний кодекс серед обов'язків власників земельних ділянок і землекористувачів, в тому числі і орендарів, перед­бачає їх обов'язок підвищувати родючість ґрунтів та зберіга­ти інші корисні властивості землі. Підвищення родючості ґрунтів фактично виступає елементом забезпечення еко­логічної безпеки, оскільки їх стан, якість являють собою ха­рактеристику складу і властивостей ґрунтів, що визначають їх родючість. Але практична реалізація цього обов'язку назва­ними суб'єктами певною мірою утруднена.

По-перше, значна частина земель сільськогосподарсько­го призначення, які в процесі здійснення земельної реформи були отримані у приватну власність громадянами, передані ними головним чином на умовах оренди сільськогосподар­ським товаровиробникам. При цьому до одержання громадя­нами державних актів на право приватної власності на землю об'єктом оренди виступають земельні частки (паї). При ук­ладенні договорів оренди земельних часток (паїв) підвищен­ня родючості ґрунтів та збереження інших корисних власти­востей землі не вважається суттєвою умовою цих договорів. Самі ж громадяни — приватні власники земельних часток (паїв) та земельних ділянок фактично не мають реальної мож­ливості з різних причин здійснити необхідний комплекс за­ходів, які б дозволили підвищити родючість ґрунтів. Крім то­го, треба враховувати також і те, що відповідні ґрунтозахисні, рекультиваційні та меліоративні роботи, які мають на меті підвищення родючості ґрунтів, будуть ефективними лише в разі виконання їх на значних масивах земель, а не на окремих зе­мельних ділянках, які займають відносно невелику площу.

По-друге, громадяни — власники земель сільськогоспо­дарського призначення не повною мірою, а то і зовсім не во­лодіють необхідним обсягом знань для самостійної розробки та здійснення заходів, пов'язаних з оптимізацією і підвищен­ням родючості ґрунтів та захистом від процесів, які погіршу­ють їх стан. Щодо орендарів земель сільськогосподарського призначення, то, як свідчить практика, вони фактично не зацікавлені в підвищенні родючості ґрунтів. Орендовану зем­лю сільськогосподарського призначення як об'єкт договору оренди вони здебільшого розглядають як основне джерело і

99

надійний засіб одержання максимального і термінового при­бутку. Тим паче, що значна частина договорів оренди земель­них ділянок і земельних часток (паїв) укладена на короткий строк. Така оренда не стимулює орендарів вносити значні капіталовкладення для підвищення родючості грунтів.

По-третє, відсутність у сучасних умовах системного, на­уково обґрунтованого і комплексного підходу до розв'язання актуальної проблеми охорони і підвищення родючості ґрунтів, у свою чергу, спонукає і споживацьке відношення суб'єктів земельних прав до відповідних земельних ділянок. Нехтуван­ня вимог екологічної безпеки в аграрному секторі через пев­ний час може викликати непередбачувані наслідки еко­логічних ускладнень у біосфері.

Підвищення родючості ґрунтів як елемент забезпечення екологічної безпеки можна розглядати у двох аспектах.

Перший — охоронний. Земельний кодекс України вважає ґрунти земельних ділянок об'єктом особливої охорони. Відповідні правові приписи щодо охорони ґрунтів як найваж­ливішої частини екосистеми і основи функціонування всьо­го живого на планеті зосереджені в розділі 4 «Охорона земель». Зокрема, ст. 168 ЗК України «Охорона ґрунтів» саме і присвя­чена їх охороні. Але зміст даної норми зводиться до того, що власникам земельних ділянок та землекористувачам заборо­нено здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального на те дозволу органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охоро­ною земель. Лише за наявності такого дозволу зазначені суб'єкти при здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, зобов'язані здійснювати зняття, складування, зберігання та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.

На жаль, у цій нормі не передбачена необхідність підви­щення родючості ґрунтів та попередження негативного впли­ву на них як самостійного об'єкту охорони. Між тим ґрунти, будучи самостійною частиною екосистеми, потребують особ­ливої уваги.

Однією із важливих форм охорони земель і відтворення родючості ґрунтів є стандартизація та нормування в цій га-

100

Збірник наунолмх праць

лузі. Відповідно до ч. 2 ст. 165 ЗК України передбачено вста­новлення спеціальних нормативів: а) оптимального співвідно­шення земельних угідь; б) якісного стану ґрунтів; в) гранич-но допустимого забруднення грунтів; г) показники деградації земель та ґрунтів.

Встановлення таких нормативів має на меті забезпечен­ня екологічної і санітарно-гігієнічної безпеки громадян.

Другий аспект підвищення родючості ґрунтів пов'язаний з використанням земель сільськогосподарського призначення.

Відомо, що використання цих земель є складним і тру­домістким видом господарської діяльності, оскільки на ре­зультати цієї діяльності нерідко суттєво впливають стихійні природні явища (погодні умови, клімат тощо). З огляду на це сільськогосподарське використання земель в сучасних умо­вах повинно здійснюватися на підставі науково обґрунтованої системи землеробства, яка являє собою комплекс взаємо­пов'язаних агротехнічних, меліоративних і організаційних за­ходів, спрямованих на забезпечення використання земель, відтворення і підвищення родючості ґрунтів.

Система землеробства як сукупність взаємопов'язаних принципів методів і прийомів, що застосовуються при ре­алізації права сільськогосподарського землекористування, визначає основні напрямки раціонального використання цих земель конкретним суб'єктом. До її складу входять: організація територій і сівозмін, система обробки ґрунту, система добрив, заходи щодо боротьби з бур'янами, хворобами і шкідниками сільськогосподарських культур, захисту ґрунту від водної та вітрової ерозії, гідротехнічна, хімічна та лісозахисна меліорація земель тощо.

Заходи, які становлять зміст системи землеробства, з реш­тою мають на меті забезпечення раціонального використан­ня земель сільськогосподарського призначення.

В юридичній літературі раціональним прийнято вважати таке використання землі, яке зумовлює досягнення суб'єктом максимального ефекту в здійсненні цілей її використання при дотриманні встановлених правил^експлуатації земель та еко­логічних вимог.

Для суб'єкта земельних відносин, який використовує зем­лю, раціональне користування нею означає бережливе став-

8 Державне будівництво ... 101

Державне будівництва та місцеве самоврядування

лення до неї і максимальне збереження її якісних властивос­тей. Обов'язок раціонально використовувати землю включає і обов'язок дотримуватися таких правил користування, які за­безпечують збереження земель.

Реалізація обов'язку власником чи користувачем земель­ної ділянки сільськогосподарського призначення щодо її раціонального використання пов'язана із здійсненням заходів, що складають зміст системи землеробства. Такі заходи можуть бути реалізовані самостійно, або ж вони можуть виступати предметом договірного обслуговування сільськогосподарсько­го землевикористання.

В юридичній літературі обґрунтовано зазначається, що розвиток договірної форми може бути одним із напрямків удо­сконалення правового регулювання раціонального викорис­тання і охорони земель у сільському господарстві¹ .

Реалізація в Україні висловленої в літературі пропозиції щодо формування інтегрованого договору про складання і ос­воєння системи землеробства, який укладається між сільсько­господарським підприємством і обслуговуючими це підприємство науковими і виробничо-технічними установа­ми і підприємствами, має достатні підстави.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 року з метою проведення єдиної науково-технічної політики у сфері охорони та раціонального використання зе­мель сільськогосподарського призначення створений Дер­жавний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Міністерства аграрної політики² . Серед основних напрямів діяльності цього центру визначено:

—розробка пропозицій та здійснення єдиної науково-
технічної політики у сфері охорони родючості ґрунтів,
раціонального використання та екологічної безпеки земель
сільськогосподарського призначення ;

—науково-методичне та організаційне забезпечення про­
ведення державного моніторингу ґрунтів і агрохімічної пас-

¹ Див.: Иконицкая Й. А., Краснов Н. Й., Павлова З. Й., Самончик О. А., Фомина Л. П. Договори в сфере земельньїх отношений в сельском хозяй-стве // Государство й право. - 2000. - № 7. - С.37.

¹ Див.: Офіційний вісниик України. - 2000. - № 32. - Ст. 1359.

102

портизації земель сільськогосподарського призначення, за­ходів щодо збереження, відтворення охорони родючості ґрунтів, а також визначення якості та безпечності рослин­ницької продукції;

- участь у розробленні та здійсненні контролю за вико­
нанням державних, міждержавних, регіональних цільових
програм з моніторингу, збереження, відтворення та родючості
грунтів, агрохімічної паспортизації земель сільськогосподар­
ського призначення, застосування агрохімікатів і забезпечен­
ня якості сільськогосподарської продукції та сировини;

- розроблення та впровадження науково обґрунтованих
рекомендацій щодо забезпечення родючості фунтів і засто­
сування агрохімікатів у сільському господарстві;

— підготовка науково обґрунтованих розрахунків потре­би в агрохімікатах та ін.

Як бачимо, спектр діяльності центру достатньо широкий, а основні напрямки охоплюють різні за своїм характером сфери.

Наявність такого центру охорони родючості ґрунтів є за­порукою того, що створюється реальна можливість розробки науково обґрунтованих систем землеробства для конкретних суб'єктів сільськогосподарського використання земель, в яких визначатимуться головні напрямки їх раціонального викори­стання. До речі, аксіомою сучасного землеробства виступає необхідність забезпечення кожного сільськогосподарського товаровиробника індивідуальною науково обгрунтованою сис­темою землеробства. Як відомо, у свій час науковцями-спеціалістами була розроблена і запропонована для впровад­ження ґрунтозахисна контурно-меліоративна система земле­робства, яка передбачає диференційоване використання зе­мель України. Але в сучасних умовах за невідомих причин ро­бота по впровадженню такої системи припинена. Це не сприяє здійсненню комплексного підходу до розв'язання проблеми охорони ґрунтів і наводить на думку про законодавче закріплення обов'язку кожного підприємства мати свою індивідуальну науково обґрунтовану систему землеробства.

Крім того, відомо, що в сільському господарстві України раніше була широко розвинута діяльність, пов'язана з обслу­говуванням сільськогосподарського землекористування на

8*

103

договірній основі. Це обслуговування спиралося на розгалу­жену державну інфраструктуру спеціалізованих підприємств. Чинне законодавство передбачає необхідність відновлення і подальшого розвитку такої інфраструктури.

І нарешті, юридична форма обслуговування, якою є сис­тема договорів, це завершальна ланка ланцюга, який дозволив би забезпечити не лише стабільний і високопродуктивний розвиток сільськогосподарського виробництва, але й еко­логічну безпеку в зазначений сфері.

ТРИБУНА МОЛОДОГО ВЧЕНОГО

А. М. Онупрієнко, молодший науковий спів­робітник Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування

До питання про соціальну природу місцевих органів влади

Нині питанням організації місцевого самоврядування в Україні приділяється досить багато уваги, що пояснюється тієї роллю, яку воно відіграє в життєдіяльності суспільства та держави. Так, за даними вчених, більше 85% усіх соціальних потреб люди задовольняють у системі відповідного муніци­пального утворення. Забезпечення представницьких інтересів населення у вирішенні питань місцевого значення — головна функція місцевого самоврядування. Тільки члени громади можуть найбільш повно сформулювати свої потреби, уточни­ти, що саме і як слід розуміти, задовольнити їх, установити, які фінансові ресурси для цього потрібно залучити.

У сучасних умовах у системі управління суспільством в Україні своєрідно поєднуються елементи державного адміні­стрування і самоврядування (децентралізації), саморегулюван­ня. Разом з тим у процесі вдосконалення функцій управління

© Онупрієнко А. М., 2002

105

аудтищтке та ніп&е^амоеІІІ?дуваиня_

справами суспільства і держави спостерігається все більше за­лучення до державного управління механізмів самоврядуван­ня, тісне переплетення цих механізмів в управлінні різними га­лузями громадського життя, розширення сфери самовряду­вання й еволюція політичних інститутів і структур управління.

Існування реального місцевого самоврядування визнано на міжнародному рівні як одна з умов віднесення держави до демократичних країн. Деконцентрація влади сприяє прогре­су і розвитку народовладдя, створює умови для реального за­лучення громадян до вирішення суспільних справ. Якщо, згідно зі ст. 5 Конституції України, народ є єдиним джерелом влади в Україні, здійснює її безпосередньо і через органи дер­жавної влади та органи місцевого самоврядування, то тоді найважливішим питанням є питання формування цих органів насамперед місцевих органів влади.

Відповідно до сутності Конституції України місцеве са­моврядування має в цілому грунтуватися на Декларації місце­вого самоврядування та Європейській хартії місцевого само­врядування, до якої приєдналася наша держава', законодавстві України, зокрема Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування»² .

3 Європейської хартії місцевого самоврядування визначає місцеве самоврядування як право і спроможність місцевих властей в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Такий підхід до розуміння місцевого самоврядування знай­шов своє втілення в ст. 140 Конституції України, де зазна­чається, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — са­мостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Конституція України (статті 7, 140), визнаючи і закріплю­ючи ідею місцевого самоврядування та його відмежування від сфери державного управління, встановила, що місцеве само-

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 38. - Ст. 249.

¹ Див.: Зібрання законодавства України (Серія 3). — 2001. — № 3. - Ст. 272.

106

Звірник тукових праць

врядування використовується для вирішення місцевих питань у територіальних громадах сіл, селищ і міст та є їх консти­туційним правом. Відповідно до Конституції України (частини З, 4 ст. 140), Закону України «Про місцеве самоврядування» (п. 2 ст. 2, пп. 1 , 2 ст. 10) право територіальної громади на місце­ве самоврядування здійснюється громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо через різноманітні форми прямої демократії, так і через діяльність виборних та інших органів місцевого само­врядування (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі ор­гани, а також районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст), тобто шляхом представницької демократії. Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування» (ст. 3) громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад.

Місцеве самоврядування за своєю природою виступає як специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від державної влади, так і від об'єднань громадян, втілює місцеві інтереси територіальних громад. Воно є формою залучення громадян України до участі в управлінні своїми справами. Це право покликано гарантувати громадянам можливість брати участь у здійсненні основних форм волевиявлення тери­торіальних громад, спрямованих на забезпечення безпосеред­нього здійснення ними самоврядування в межах Конституції і законів України. Це насамперед місцеві вибори депутатів представницьких органів цього інституту, референдуми, за­гальні збори громадян за місцем їх проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання та інші форми реалізації гро­мадянами їх права на участь у місцевому самоврядуванні.

Основні питання підготовки і проведення місцевих ви­борів, референдумів, загальних зборів громадян за місцем їх проживання мають визначатися окремими законами, а місце­вих ініціатив і громадських слухань — статутами самих відповідних територіальних громад.

Як вже зазначалося, місцеве самоврядування здійснюється громадами як безпосередньо, так і через представницькі орга­ни місцевого самоврядування. Представницьким органом місцевого самоврядування є виборний орган (рада), який скла-

107

Дершавне будівництво та місцева самоврядування^

дається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність представницького органу, що оби­рається членами територіальної громади, є необхідною озна­кою місцевого самоврядування. Стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» закріплює пріоритетне значення представницьких органів шляхом встановлення їх виключної компетенції. Це положення закону досить чітко окреслено в ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування.

До представницьких органів згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування» належать сільські, селищні, міські ради, які представляють відповідні територіальні гро­мади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і пов­новаження місцевого самоврядування, визначені законодав­чими актами України (ст. 10). До складу сільської, селищної, міської ради входять депутати, які обираються жителями се­ла, селища, міста на основі загального, рівного, прямого ви­борчого права шляхом таємного голосування строком на чо­тири роки (ст. 141 Конституції України). На таких самих заса­дах територіальні громади обирають на чотири роки сільсько­го, селищного, міського голову (статті 1—4 Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»¹ )-

Участь громадян у виборах до органів місцевого самовря­дування є однією з форм реалізації ними права на участь у місцевому самоврядуванні. Головна особливість місцевих виборів полягає в тому, що на них обираються органи, які в по­дальшому повинні вирішувати не загальнодержавні проблеми, а питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності пев­них людей, що мешкають у містах та сільських населених пунктах. Самоврядний характер територіальної громади за­безпечує тісний зв'язок населення з органами і посадовими особами місцевого самоврядування, гарантує вирішення всіх питань місцевого значення в інтересах громади.

Завдяки представницькій сутності місцеве самоврядуван­ня здатне найбільш повно акумулювати та втілити політичні очікування та настрої громади, виступає своєрідним показ-

¹ Див.: Зібрання законодавства України (Серія 3). — 2001 . — № 5. — Ст. 336. 108

ником її політичної активності, зрілості та культури. Саме то­му місцеве самоврядування можна вважати одним із найваж­ливіших інститутів сучасної демократичної організації суспіль­ства і держави.

Водночас місцеве самоврядування надає населенню до­даткові можливості участі в політичному процесі, що сприяє зближенню держави з громадянським суспільством. Через те що місцеві органи більш наближені до населення, ніж цент­ральні, то їх діяльність безпосередньо торкається різноманіт­них нагальних проблем жителів певної адміністративно-те­риторіальної одиниці і, як правило, видається жителям більш зрозумілою, ніж діяльність представників центральної влади. При цьому інтервал між прийнятими рішеннями і їх виконан­ням на місцевому рівні значно коротший, ніж на загально­державному, і, як наслідок, результати частіш за все бувають більш суттєві для місцевих жителів.

Місцеві органи влади відображають прагнення до такої організації публічної влади, що дозволяла хоча б частково за­довольняти інтереси населення окремих регіонів (місцевостей) шляхом використання і витрати ресурсів, що належать до ок­ремих регіонів. Чітка самоорганізація громадян у регіонах в особі місцевого самоврядування є важливим елементом стабільності держави та ефективності влади. У цьому процесі можуть брати активну участь і асоціації місцевого самовряду­вання, які вже створені в Україні. Органи місцевого самовря­дування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжна­родних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування виступає як налагоджений та пе­ревірений часом механізм демократичного управління, по­кликаний забезпечити всі потреби населення в необхідних для нормального життя послугах, використати потенціал та активність місцевої влади і звільнити державні органи від ви­конання невластивих їм функцій.

Місцеве самоврядування є необхідним як спосіб, засіб оп-тимізації державного управління. Важливо й те, що держава в сучасних умовах не може забезпечити оптимальне уп­равління, якщо воно не гарантує функціонування місцевого

9 Державне будівництво ... І^о

$ертавнебу$вкицтв{іп місцеве самовря^аанні^

самоврядування, в основі якого децентралізація прийняття рішень із питань, які потребують безумовного врахування місцевих умов, прийомів, методів підходу до справи. Крім то­го, місцеве самоврядування є необхідним як одна з форм здійснення політичних прав і свобод громадянина.

Сьогодні цілком очевидне те, що місцеве самоврядування, в якому закладено глибокі традиції соборності, повинно бути відроджене на принципово новій основі і стати одним із фун­даментальних принципів будівництва вітчизняних інститутів представницької демократії. Як свідчить досвід багатьох де­мократичних країн, раціональний розподіл повноважень і відповідальності на місцях між органами муніципального уп­равління і представницького самоврядування дає змогу забез­печити найбільш ефективну взаємодію цих структур, заснова­ну на вільному волевиявленні громадян і захисті ними своїх соціальних і економічних інтересів у межах закону.

Отже, суть філософії місцевого самоврядування XXI ст. відбивається в тому, що територіальна громада як суб'єкт місцевого самоврядування не є органом державної влади і уп­равління. Це насамперед місцевий колектив, тобто самі люди, які складають населення адміністративно-територіальних оди­ниць. Сучасна демократична держава має не тільки визнава­ти можливість існування у ній місцевого самоврядування, а й усіляко підтримувати його та сприяти подальшому розвитку, оскільки без нього сьогодні неможливо уявити громадянське суспільство взагалі.

Г. В. Чапала, аспірант Інституту державно­го будівництва та місцевого самоврядуван­ня АПрН України

Місцеві органи влади в Україні: система та співвідношення

Трансформації державно-правових інституцій, що трива­ють сьогодні в Україні і мають на меті побудову оптимальної їх системи, зачіпають майже всі сфери здійснення влади. На місцевому рівні ці процеси стосуються публічної влади, бо тут поряд існують дві її підсистеми: державна влада і муніци­пальна влада, які реалізуються відповідно органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Існу­вання цих двох систем стало наслідком реформування держав­ної влади на регіональному рівні і викликає певні труднощі.

Із теорії відомо, що публічна влада як різновид політичної влади передбачає наявність особливого апарату, який являє собою певне суспільство, власної матеріальної бази, території та характеризується обов'язковістю рішень її суб'єктів для всього населення цієї території. Слід підкреслити, що і держав­на влада, і місцева влада в Україні мають свої власні консти­туційні засади. Владу місцевої громади відокремлено від дер­жавної відповідно до ст. 5 Конституції України і, маючи всі вищезазначені ознаки, обидві вони складають різновиди публічної влади.

© Чапала Г. В., 2002
9-111

Існуючий конституційний розподіл державної влади і місцевого самоврядування на дві самостійні владні системи має під собою практичну основу. Кожна з цих систем має спе­цифічні, належні лише їй ознаки та функції. Так, місцеві дер­жавні адміністрації — це спеціально створені урядові органи, наділені повноваженнями щодо здійснення державної влади на місцях. На противагу їм органи місцевого самоврядування покликані відстоювати лише інтереси місцевої громади. Тому одночасне існування цих двох систем можна вважати доцільним.

Така структура влади на місцевому рівні, до речі, існує і в розвинутих країнах світу, але специфічним є те, що державні адміністрації в Україні здійснюють не лише контрольно-нагля­дові функції, а й широке коло повноважень по управлінню на відповідній території. Більш послідовну, наближену до стан­дартів розвинутих країн світу позицію щодо розмежування повноважень місцевих органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування займав Закон України «Про представника Президента України» від 5 березня 1992 року'.

Наслідком того, що вказані підсистеми діють майже па­ралельно у спільному просторі, є проблема розмежування їх повноважень.

Конституція України (ст. 140) до органів місцевого само­врядування відносить сільські, селищні, міські ради та їх вико­навчі органи, а також окремо як органи місцевого самовряду­вання, що представляють спільні інтереси територіальних гро­мад сіл, селищ та міст, розглядає районні та обласні ради. Ви­конавчими органами сільських, селищних, міських чи район­них у містах у разі їх створення рад відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 ро­ку (ст. 11) є виконавчі комітети, відділи, управління та деякі інші² . Отже, кожен з цих органів, відповідно до Конституції, є органом місцевого самоврядування. Безпосередньо повнова­ження органів місцевого самоврядування, що складають його організаційно-правову основу, детально викладені у розділі 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

' Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 23. - Ст. 335. ² Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

112

Збірник наунових праць

Аналіз положень цього Закону порівняно з іншими дозво­ляє стверджувати, що проблему розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів вико­навчої влади на законодавчому рівні не вирішено. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон України від 9 квітня 1999 року «Про місцеві державні адмі­ністрації»' не тільки не сприяють усуненню протиріч з цього приводу, а й навпаки загострюють їх.

По-перше, це стосується повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, які закріплено в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Закон визначає ці повноваження відповідно до галузевої приналежності (статті 27—40). Зіставлення цих норм з нормами Закону «Про місцеві державні адміністрації», які визначають компетенцію держ­адміністрацій, вказує, що деякі з повноважень цих органів дублюються. Так, у сфері соціально-економічного розвитку забезпечення ефективного використання природних, трудо­вих і фінансових ресурсів є одночасно повноваженням і вико­навчих органів відповідних рад (ст. 27 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), і місцевих державних адміністра­цій (ст, 17 Закону «Про місцеві державні адміністрації»). Це ж стосується забезпечення виконання місцевого бюджету (відповідно статті 28 та 18).

Але ще більше недоліків знаходимо у правовому регулю­ванні повноважень, які відповідно до законодавства районні та обласні ради делегують місцевим державним адміністра­ціям, та повноважень, що делегуються органами виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Вказані закони та­кож дублюють значну частину цих повноважень. Так, згідно з п. 1 ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань є повно­важенням, яке ради делегують відповідним державним адміністраціям. Закон же «Про місцеві державні адміністрації» (п. 1 ст. 17) відносить розроблення проектів програм соціаль­но-економічного розвитку і подання їх на затвердження відпо-

'Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21 . - Ст. 190.

113

Державне ^у^внні^о та місцеве самоврядування

відній раді, до повноважень місцевих державних адміністрацій вже як власних, а не делегованих.

Така ж ситуація має місце і з багатьма іншими повнова­женнями вищезазначених систем. Це стосується в цілому за­безпечення економічного і соціального розвитку регіону, ефек­тивного використання природних, трудових і фінансових ре­сурсів; забезпечення розвитку науки, освіти, охорони здо­ров'я, культури, фізичної культури і спорту; сприяння інвес­тиційній діяльності; об'єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій і населення, бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію та ремонт об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів; організації охорони, реставрації, використання пам'яток архітектури і містобудування; здійснення заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, залучення до цих робіт підприємств, установ, організацій та населення та деяких інших.

Крім того, відповідно до ст. 44 Закону «Про місцеве само­врядування в Україні», до повноважень районних та облас­них рад, які вони делегують місцевим державним адміністра­ціям, належить затвердження маршрутів і графіків руху місце­вого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань щодо транзитного пасажирського транспорту (п. 8), однак, відповідно до ст. ЗО цього ж Закону, це саме повноваження віднесено до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (п. 10). Не менш яс­кравим прикладом неузгодженості є те, що, наприклад, пов­новаження зі сприяння здійсненню інвестиційній діяльності на відповідній території, згідно з до ст. 44 Закону «Про місце­ве самоврядування в Україні», делегуються районними чи об­ласними радами відповідним місцевим державним адміністра­ціям, і поряд з цим вони є повноваженнями, які делеговані виконавчим органам сільських, селищних, міських рад на підставі ст. 28 цього ж Закону. Хоча можливо це переважно стосується розмежування сфер функціонування місцевого та регіонального самоврядування.

Відокремлене положення повноважень, що делегуються місцевим державним адміністраціям обласними і районними радами, підкреслено у ст. 1 Закону «Про місцеві державні

114

Щивиг иауио**х праць

адміністрації», відповідно до якої «місцева державна адмі­ністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу вла­ду на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відпо­відною радою». При цьому місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині делегованих їм повно­важень, відповідно до ст. 118 Конституції. Тому закріплення у статтях 13—22 Закону «Про місцеві державні адміністрації» деяких із делегованих повноважень як власних не має ніяких підстав та не може бути логічно обґрунтованим.

Отже, існуюча ситуація потребує свого вирішення. Зараз пропонуються різні підходи до усунення протиріч у цій сфері. Це і внесення змін до законів України «Про місцеве самовря­дування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» з метою виключення можливості виникнення спорів між суб'єктами місцевої влади. Пропонується також застосування різних засобів вирішення таких спорів, зокрема їх судовий роз­гляд¹ . Йдеться і про позасудові способи вирішення компе-тенційних спорів: шляхом укладання договорів та угод про спільну діяльність у різних сферах життя, проведення нарад, утворення спеціальних комісій для узгодження спірних питань, здійснення особистих контактів посадових осіб місцевих дер­жавних адміністрацій та представників територіальних громад, тобто налагоджування певних відносин між цими системами² .

Звісно, першочергове значення має, власне, усунення про­тиріч на законодавчому рівні, однак у цій ситуації йдеться не лише про недогляд законодавця, оскільки проблему не вирішено і на науковому рівні. Сьогодні науковці так і не виз­начили, чого слід чекати від кожної з систем влади, що розгля­даються. Дійсно, всі науковці згодні з тим, що чітке розмежу­вання повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади є вкрай необхідним, оскільки дозволить уникнути протистоянь та спорів на цьому

¹ Голосніченко І. Розмежування компетенції між місцевими органами державної виконавчої влади та місцевим самоврядуванням і судове вирі­шення спорів між ними// Юридический вестник. — 1996. — № 1. — С. 101.

¹ Кампо В. Дві системи місцевої влади: взаємодія, а не протистояння // Місцеве самоврядування. - 1998. - № 1-2. - С. 37-38.

115

рівні. Але для того, щоб вирішити це питання концептуально, необхідно дійти згоди стосовно того, що являє собою місце­ве самоврядування, яка його соціальна природа.

Тобто ми повертаємося до питання співвідношення місце­вого самоврядування з державною владою взагалі і власне до державницької та громадівської концепцій місцевого само­врядування. Звісно, можна говорити, що ця проблема є абст­рактною та надуманою, але чи можна розподілити повнова­ження, не усвідомлюючи реальних можливостей систем, що конструюються. Саме від цього залежить характер і обсяг пов­новажень, якими наділяється один суб'єкт і відповідно позбав­ляється інший. Спираючись на положення громадівської кон­цепції, можна було б вимагати надання органам місцевого са­моврядування усієї повноти влади у вирішенні питань місце­вого значення. Державницька ж концепція майже обґрунто­вує ситуацію, що склалася, оскільки допускає будь-яке співвідношення повноважень органів місцевого самовряду­вання та виконавчої влади, хоча при цьому, звісно, не виклю­чає необхідності вдосконалення існуючого нормативне-пра­вового матеріалу. Цікавими в цьому відношенні виглядають положення громадівсько-державницької концепції місцево­го самоврядування, відповідно до якої справи, що покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, поділяються на «власні» та «делеговані»¹ . Якщо при вирішенні «власних» справ органи місцевого самоврядування мають діяти са­мостійно й незалежно від державних органів, підкоряючись тільки закону, то вирішення «делегованих» справ повинно здійснюватися під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Як наслідок, і саме питання делегування повноважень пов'язане з природою місцевого самоврядування. Адже деле­гування органами місцевого самоврядування деяких своїх пов­новажень органам виконавчої влади є зрозумілим та обґрун­тованим лише з позицій громадівської теорії місцевого само-

¹ Корнієнко М. Державна влада і місцеве самоврядування: актуальні пи­тання теорії і практики // Українське право. - 1995. - № 1 (2). - С. 71; Ба-танов О. Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої влади // Пра­во України. - 1999. - № 5. - С. 27.

116

Збірник наукових праць

врядування. У цьому випадку місцева громада як самостійний суб'єкт та джерело муніципальної влади делегує частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади. Хоча кон­статувати щодо реального втілення цієї концепції в нормах, що регулюють делегування повноважень районними та обласни­ми радами місцевим державним адміністраціям було б неко­ректно, оскільки конструкція цих норм не передбачає можли­вості вільного вибору з боку рад. Але якщо розглядати місце­ве самоврядування лише як варіант децентралізації держав­ної влади з передачею частини її ловноважень органам місце­вого самоврядування, тобто виходити з державницької теорії, то зворотне делегування цих повноважень органам виконав­чої влади виглядає взагалі незрозумілим.

О. М Соловйова, аспірант кафедри адміні­стративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Акти відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій

Центральне місце серед форм реалізації державної вико­навчої влади посідають правові акти управління, які виража­ють основні юридичні форми виконавчої діяльності — пра-вотворчість і правозастосування. Правові акти управління, які входять до загальної системи державного впливу на кон­кретні сторони суспільного життя, забезпечують формуван­ня і функціонування конкретних суб'єктів і об'єктів уп­равлінської та правоохоронної діяльності. Процес реалізації державної виконавчої влади одержує свій цілеспрямований розвиток за допомогою використання правових актів, що виз­начають організаційні форми, методи, межі й правила діяль­ності як суб'єктів виконавчої влади, так і підвідомчих їм об'єктів¹ . Інакше кажучи, правові акти управління — це важ­ливий засіб реалізації державної виконавчої влади, без якого неможливо собі уявити реальний процес здійснення її завдань та функцій.

© Соловйова О. М., 2002

' Васильєв А. С. Место й роль актов государственного управлення в сис-теме организационно-правовьіх средств управленческой деятельности // Актуальнне проблеми государства й права. — Одесса, 1995. - Вьш. 2. — С. 16.

118

Збірний наукових праць

Поняття актів управління визначають по-різному: через форми діяльності, дії, приписи, документи, офіційні рішення, результати волевиявлення, загальне поняття правових актів органів держави. Але спільними для всіх визначень є виокрем­лення таких рис акта управління, як вольовий характер, одно­сторонність волевиявлення та обов'язковість приписів. Пра­вовий акт державного управління — це офіційний припис, який заснований на законі, прийнятий суб'єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку односторон­нього волевиявлення і в межах його компетенції з додержан­ням встановленої процедури та форми і тягне за собою певні юридичні наслідки¹ .

Зміст актів управління, їх економічна і соціальна спрямо­ваність залежать від виконання державою на певних етапах розвитку своїх завдань та функцій. Обумовлені завданнями та функціями держави, вони самі виступають одним із найваж­ливіших засобів їх реалізації. Акти управління пов'язані зі здійсненням кожної державної функції, вирішенням кожної соціальної проблеми, важливих завдань економічного, соціаль­но-культурного, адміністративно-політичного будівництва.

Органи державної виконавчої влади приймають свої ак­ти в різних формах, під якими розуміють встановлене зако­ном найменування актів даного органу² . Видається, що на форму акта впливає і його зміст (внутрішня форма). Тому за основу різниці між формами актів державного управління бе­руть критерій їх соціально-політичного значення з огляду на те, що загальне значення має не тільки зміст акта, але і його юридична природа, тобто нормативність та юридична сила.

Серед актів управління найважливіше місце, звичайно, зай­мають постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України.

Акти центральних органів виконавчої влади (міністерств, державних комітетів та інших центральних відомств), які ви­даються у вигляді наказів, розпоряджень або ж ними затвер­джуються, мають відомчий чи міжвідомчий характер. Відомчі

' Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. — Харків: Право, 2000. - С. 126.

² Мицкевт А. В. АктьІ вьісших органов советского государства. - М.: Юрид. лит., 1967. - С. 7.

119

акти поширюються на осіб та об'єкти, котрі перебувають у сис­темі управлінського, службового, дисциплінарного підпоряд­кування даному відомству. Якщо акти мають міжвідомчий ха­рактер, тоді вони обов'язкові для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями, окремими громадянами.

Правові акти місцевих органів виконавчої влади є одним із засобів здійснення місцевими державними адміністраціями своїх завдань та функцій. За допомогою актів місцевих дер­жавних адміністрацій реалізується їх компетенція, а також ре­гулюються відносини адміністрації з іншими державними ор­ганами, підприємствами, установами, організаціями, органа­ми місцевого самоврядування та громадянами.

Відділи та управління місцевих державних адміністрацій діють у межах компетенції відповідної держадміністрації, але наділені власними державно-владними повноваженнями, для реалізації яких мають право приймати акти управління у вигляді наказів керівників відділів чи управлінь (ст. 6 Зако­ну України «Про місцеві державні адміністрації»)¹ .

Сутність, зміст та значення правових актів відділів та уп­равлінь, як і інших управлінських рішень, є однією з не вирі­шених повністю проблем державного управління і практики роботи державного апарату. Акти відділів та управлінь спря­мовані на встановлення, зміну, відміну правових норм, або ви­никнення, зміну, припинення індивідуально-визначених пра­вовідносин.

Правові акти, що приймаються відділами та управління­ми у процесі реалізації покладених на них завдань та функцій, містять ряд специфічних ознак і властивостей, що дозволя­ють їх відрізнити від інших актів управління.

Однією з властивостей актів відділів та управлінь є їх во­льовий характер. Ця риса актів обумовлена природою права і державного управління і має за основу вольовий вплив на вирішення питань суспільного життя. Правові акти відділів та управлінь виступають зовнішнім виявленням волі, яка на­правлена на створення певних юридичних наслідків. В усіх випадках воля, яка виражена в актах відділів та управлінь, є

¹ Офіційний вісник України. - -1999. - № 18. - Ст. 774. 120

Збірник наукових праць

державною. Ці акти приймаються у процесі реалізації держав­ної влади. Приймаючи правові акти, керівники відділів та уп­равлінь виступають носіями державно-владних повноважень, під якими ми розуміємо забезпечені законом вимоги уповно­важеного суб'єкта щодо поведінки і діяльності фізичних чи юридичних осіб¹ . Звідси і випливає владний характер та обов'язковість приписів, наказів керівників відділів та уп­равлінь держадміністрацій.

Акти відділів та управлінь держадміністрацій мають відповідну юридичну силу. Так, А. В. Міцкевич розглядає юри­дичну силу як співвідношення даного виду актів з іншими ви­дами актів державних органів, їх місце в системі правових актів² . Ієрархія державних органів визначає ієрархію право­вих актів. Звідси їх співвідношення полягає в тому, що юри­дична сила актів відділів та управлінь залежить від місця, ролі і значення цих органів як у системі адміністрації, так і в сис*-темі відповідних міністерств. Вона вища за юридичну силу актів однойменних органів нижчого рівня, але менша за юри­дичну силу актів вищих органів державної влади та управління. Так, накази керівника управління житлово-комунального гос­подарства обласної держадміністрації не повинні суперечити Конституції України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, наказам Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України, розпорядженням голови відповідної обласної держадміністрації ³ .

Юридична сила правових актів відділів та управлінь має га­лузеву направленість. Ця особливість актів обумовлена їх змістом, питаннями, які в них вирішуються, межами галузі. Галузева спрямованість визначається тим, що акти відділів та управлінь встановлюють, змінюють, відміняють правила по­ведінки в конкретних галузях управління або встановлюють суб'єктивні права і обов'язки певних осіб, беручи до уваги особливості конкретного предмету. У зв'язку з галузевими ме­жами своєї юридичної сили ці акти фактично не можуть по­роджувати юридичні наслідки в інших галузях. Суб'єктивні

' ТихомировА. А. Публичное право. — М.: Зерцало, 1998.— С. 138.

² Мицкевич А. В. АктьІ вьісших органов советского государства. — С. 6.

³ Офіційний вісник України. - 2000, - № 1. - Ст. 9.

121

межі юридичної сили означають, що дія актів відділів та уп­равлінь розповсюджується тільки на однойменні органи ниж­чого рівня, підлеглі підприємства, установи, організації, тільки на тих осіб, права і обов'язки яких безпосередньо визначені в даному акті. Необхідно додати, що крім суб'єктивної і галу­зевої меж юридичної сили, акти відділів та управлінь мають те­риторіальну обмеженість, тобто вони є обов'язковими тільки на території певної області чи району.

Обов'язковість також є важливою особливістю актів відділів та управлінь, що є виразом їх юридичної сили. Вони обов'язкові для виконання підвідомчими підприємствами, організаціями, установами. Обов'язковість волевиявлення є одним з елементів владного повноваження і полягає в можли­вості відділів та управлінь забезпечити реалізацію правового акту не тільки методом переконання, регулювання, але й за допомогою державного примусу'.

Крім того, приписи правових актів відділів та управлінь обов'язкові для виконання і самими відділами та управління­ми. Так, згідно з Типовим положенням «Про управління жит­лово-комунального господарства обласної державної адміні­страції» начальник управління організовує і контролює вико­нання наказів² . Організація виконання і перевірки виконан­ня — головні елементи державно-владних повноважень ор­ганів держави³ . За необхідності змінити чи скасувати раніше прийнятий правовий акт, відділи та управління зобов'язані дотримуватись встановлених вимог щодо порядку видання чи скасування актів. Таким чином, обов'язковість розглядува­них актів має двосторонній характер, бо вони підлягають ви­конанню як органами, підприємствами, установами, ор­ганізаціями, громадянами, яким вони адресовані, так і сами­ми відділами та управліннями, що прийняли ці акти.

На основі визначених особливостей правових актів відділів та управлінь можна констатувати, що вони є обов'язковими

' Васильєв А. С. Административное право (общая часть): Учебное по-собие. - Харьков: Одиссей, 2001. - С. 135.

¹ Офіційний вісник України. - 2000. - № 1. - Ст. 9.

³ Советское административное право. Метода й формьі государствен-ного управлення. - М.: Юрид. лит., 1977. - С. 49.

122

Збірник наукових праць

приписами, наділені державно-владними ознаками, мають галузеву спрямованість та обов'язкові для виконання усіма підвідомчими об'єктами.

Накази керівників відділів та управлінь місцевих держав­них адміністрацій істотно впливають не тільки на здійснення функцій і завдань місцевих органів виконавчої влади, але й на виконання завдань та функцій, поставлених перед держа­вою взагалі. Адже правові акти відділів та управлінь держ­адміністрацій видаються для здійснення безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним та адміні­стративно-політичним будівництвом відповідних територій. Таким чином, правові акти відділів та управлінь є, на думку автора, основним засобом реалізації державних повноважень на місцевому рівні, посідають центральне місце в системі ор­ганізаційних та правових засобів здійснення місцевої і регіо­нальної влади.

Г. О. Швачка, аспірант кафедри теорії дер­жави і права Національної юридичної ака­демії України імені Ярослава Мудрого

Нормотворча діяльність органів влади

Автономної Республіки Крим як особлива

форма реалізації їх компетенції

Однією з найголовніших передумов становлення України як демократичної та правової держави є наявність ефективно діючої системи органів влади, яка має бути заснована на чітко­му розподілі компетенції між її структурними елементами. На цей час процес встановлення основ правового статусу ор­ганів влади в цілому вже завершено, однак цього не можна стверджувати щодо органів влади Автономної Республіки Крим (АРК). Найбільш гостре питання розподілу компетенції між центральними органами влади й органами влади авто­номії знаходиться в галузі нормотворчої діяльності. Саме з цього приводу було прийнято п'ять рішень Конституційного Суду України'. Шляхи подолання цієї проблеми полягають

© Швачка Г. О., 2002

¹ Див.: Рішення Конституційного Суду України від 03.03.1998 № 01/1592-97 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 24. - Ст. 896; від 25.03.1998 № 1/3352-97 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 23. -Ст. 849; від 2.06.1998 № 1-35/98 // Офіційний вісник. України. - 1998. -№ 23. - Ст. 848; від 27.02.2001 № 1-20/2001 // Вісник Конституційного Суду України. - 2001. - № 1. - С. 5; від 23.11.2001 № 19-рп/2001 // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 6. — С. 28.

124

Збірний наукових праць.

у теоретичному обґрунтуванні та чіткому визначенні нормо-творчої діяльності органів влади АРК як форми реалізації їх компетенції.

Аналіз наукових робіт дозволяє відокремити «класичний», «обмежувальний», «розширювальний» та деякі інші підходи до тлумачення змісту поняття компетенції¹ . Представники «класичного» підходу розглядали компетенцію як сукупність двох складових елементів: повноважень та предметів відан­ня² . «Обмежувальне» тлумачення компетенції зводить її зміст виключно до сукупності повноважень³ . Сутність «розширю­вального» тлумачення змісту компетенції полягає у включенні до змісту цього терміну, крім повноважень та предметів відан­ня, таких правових явищ, як завдання, функції, форми й ме­тоди діяльності тощо⁴ .

Різні погляди на зміст компетенції викликані тим, що ав­тори, по суті, розглядають різноманітні способи її норматив­ного закріплення⁵ . Навіть в Конституції АРК термін «компе­тенція» застосовується в різних значеннях. Так, наприклад, ст. 6 Конституції АРК має назву «Форми участі громадян по вирішенню питань, віднесених до компетенції АРК», ач. І цієї статті починається словами: «Громадяни України, які постійно мешкають в АРК, свободно беруть участь у вирішенні питань, віднесених до відання АРК....»; ст. 26 має назву «Пов­ новаження Верховної Ради АРК», а згідно з ч. 2 цієї статті «до

¹ Див.: Скрипничук В. М. Областна рада в системі місцевого самовря­
дування в Україні: організація і діяльність: Дис.... канд. юрид. наук. — Харків,
2001.-С. 83.

² Див., напр.: БахрахД. Н. Административное право: Учебникдля ву-
зов. - М.: Изд-во БЕК, 1996. - С. 28; Козлова Е. Й., Кутафш О. Е. Консти-
туционное право России: Учебник. — М.: Юрисгь, 1996. — С. 293; Кута-
фин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местньїх Советов: Учебное посо-
бие. - М.: Юрид. лит., 1986. - С. 22-26;

³ Див., напр.: Юридична енциклопедія: В 6 т. — К.: Українська енцик­
лопедія, 1998. — Т. 2. — С. 196; ТихомироваЛ. В., Тихомиров М. Ю. Юриди-
ческая знциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. - М.: Издание г-на
Тихомирова М. Ю., 1997. - С. 347.

⁴ Див.: ОвсянкоД. М. Административное право. - М.: Юристь, 1996. -
С. 39; Петришин О. В. Правовий режим державної служби: питання загаль­
ної теорії: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - Харків, 1998. — С. 19.

⁵ Див.: Якимов А. Ю. Статус субьекта административной юрисдик-
ции // Государство й право. — 1996. - № 8. - С.105.

125

І-І'М МІЛКІШ _________ Державне будівництво та місцеве самоврядування

компетенції Верховної Ради АРК відноситься...». У частині З ст. 1 Конституції АРК зазначено, що Верховна Рада АРК є представницьким органом АРК і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функціїта повноваження в межах своєї компетенції '.

Аналіз положень Конституції АРК дає можливість стверд­жувати, що компетенція складається або з предметів відання, або з повноважень, або з функцій і повноважень. Отже, на нор­мативному рівні не має єдності в застосуванні терміна «ком­петенція», що сприяє різному його тлумаченню. Для вирішен­ня цієї проблеми треба розробити єдину концепцію щодо ком­петенції органів публічної влади, яка передбачає чітке визна­чення поняття та структури цього правового явища. Адже тільки за посередництвом законодавчого встановлення ком­петенції чітко фіксуються об'єм і зміст діяльності того чи іншо­го органу, проводиться розмежування його функцій з функціями інших суб'єктів як по «вертикалі», так і по «гори­зонталі»² .

Розглядаючи поняття компетенції та її складові, слід звер­нути увагу перш за все на те, що суттєвою ознакою юридич­ної компетентності відповідного органу є наявність повнова­жень на здійснення певного виду владних дій³ . Повноважен­ня як можливість породжувати, змінювати чи припиняти пра­ва й обов'язки складають важливий елемент змісту компе­тенції органа влади і є основним засобом реалізації покладе­них на кожний орган публічної влади завдань.

Але окремо взяте повноваження — це тільки інструмент впливу на об'єкт, тобто можливість владного впливу існує, але дії ці будуть протиправними, якщо вони здійснюються за ме­жами дозволеного⁴ . Тому визначення компетенції як сукуп-

¹ Конституция АРК от 21.10.1998 // Сборник нормативно-правовмх
актовАРК.-1998.-№ 12.

² Див.: Скрипничук В. М. Областна рада в системі місцевого самовря­
дування в Україні: організація і діяльність. — С. 88-89.

³ Див.: Лазарев Б. М. Государственное управление на зтапе перестрой-
ки. - М.: Юрид. лит, 1988. - С. 241.

⁴ Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: ор­
ганізаційно-правові питання реалізації: Дис.... канд. юрид. наук. — Харків,
1998. - С.22.

126

Збірник наукових праці,

ності повноважень органу влади є недостатнім, оскільки, як цілком слушно зауважує І. Н. Кузнєцов, «повноваження завжди предметні»'. Для встановлення компетенції органу треба виз­начити межі його влади, ареал його відання, необхідність йо­го присутності у вирішенні конкретних справ, — усе це мож­на включити до поняття «підвідомчість».

При цьому межі влади можуть бути як предметними, так і територіальними. Установити предметну підвідомчість оз­начає виявити предмети відання як узагальнені, юридичне значущі сфери суспільних відносин, у яких слід діяти органу² . Завдяки встановленню територіальних меж діяльності органу влади стає можливим розподіл компетенції органів, які наділені однаковими повноваженнями в однорідних за змістом правовідносинах. Так, наприклад, Верховна Рада АРК має право прийняти рішення щодо проведення місцевого рефе­рендуму (п. 4 ч. 2 ст. 26 Конституції АРК) так само як і сільська, селищна або міська рада (п. 4 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування»³ ). Однак у першому випадку рішен­ня буде розповсюджуватись на територію автономного утво­рення, а в другому — на територію сіла, селища або міста, що дозволяє розмежувати компетенцію представницького орга­ну влади автономії від компетенції представницького органу місцевого самоврядування.

Компетенцію органів влади АРК не можна ототожнюва­ти з компетенцією АРК. Так, ч. 1 ст. 6 Конституції АРК виз­начає, що громадяни України, які постійно мешкають в АРК, свободно беруть участь у вирішенні питань, віднесених до відання АРК як безпосередньо шляхом виборів та референ­думів, так і через органи влади автономії. Таким чином, ком­петенція органів влади АРК є похідною від компетенції АРК, співвідноситься з нею як частина і ціле. Компетенція органів влади АРК закріплена в Розділі X Конституції України, а та­кож у Конституції АРК. Владні повноваження і предмети

¹ Кузнєцов Й. Н. Компетенция вьісших органов власти й управлення
СССР. - М.: Юрид. лит-ра, 1969. - С. 14.

² Див.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местньїх Сове-
тов. - С. 23.

'Див.: Закон України від 21 .05. 1997 «Про місцеве самоврядування» // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

127

відання органів влади АРК деталізовані в ряді законів України, а також у Регламенті Верховної Ради АРК.

Отже, компетенція органів влади АРК — це встановлена Конституцією України, законами України, Конституцією АРК і Регламентом Верховної Ради АРК сукупність їх владних пов­новажень у певних галузях правового регулювання на тери­торії АРК.

На цей час у юридичній літературі відсутнє єдине ро­зуміння щодо співвідношення таких категорій, як «нормо-творчість» і «компетенція». Ряд вчених характеризують нор-мотворчість як особливий вид компетенції, використовуючи при цьому такий термін, як «нормотворча компетенція»¹ . Крім того, нормотворчість визначається як елемент державно-влад­них повноважень² , як форма реалізації державно-владних пов­новажень³ , а також як форма реалізації компетенції⁴ .

Наведене визначення компетенції не дозволяє в змістово­му аспекті виокремлювати її особливі різновиди. Компетенція як сукупність владних повноважень у певних галузях право­вого регулювання на визначеній території в кожного органу влади своя. Кожен суб'єкт має свій обсяг і характер компе­тенції⁵ . Тому компетенцію можливо класифікувати залежно від суб'єктів — носіїв компетенції. Інше кажучи, з думкою ав­торів, що відокремлюють такий вид компетенції, як нормо­творча компетенція, неможливо погодитись, тому що вона не дозволяє в повному обсязі відмежувати одну компетенцію від іншої (компетенцію одного органу від компетенції іншого).

¹ Див.: Нашиц А. Правотворчество: теория й законодательная техни-
ка. - М.: Прогресе, 1974. - С. 228; Правотворчество в СССР / Под ред.
А. В. Мицкевича. — М.: Юрид. дит., 1974. - С. 44.

² Див., напр.: Ямпольская Ц. А. ОрганьІ советского государственного
управлення в современньїй период. - М.: Изд-во АН СССР, 1954. — С.17-
18; Козлов Ю. М. ОрганьІ государственного управлення. - М.: Госюриздат,
1960.-С. 10-13.

⁴ Див., напр.: Скрипнтук В. М. Обласна рада в системі місцевого само­
врядування в Україні: організація і діяльність. - С. 119.

' Див., напр.: Юридична енциклопедія: В 6 т. — Т. 2. — С. 196; Любчен- ко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові питання реалізації. - С. 131.

⁵ Див.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М.: Издание г-на Ти-
хомирова М. Ю., 2001. - С. 58.

128

Визначення нормотворчості як елементу державно-влад­них повноважень засновано на тому, що повноваження ха­рактеризується як особлива форма діяльності держави, як веління державного органу, виражене у правовій формі і за­безпечене силою держави¹ . Але повноваження — це тільки правообов'язок регулювання певних суспільних відносин² , а не їх безпосереднє регулювання, тобто факт наявності в ор­гану правообов'язку регулювання може бути лише передумо­вою до нормотворчості, але не самою нормотворчістю.

Здійснення нормативного регулювання можливо не тільки при наявності певного повноваження, але і при визначенні сфе­ри регулювання — предметної й територіальної. Тільки за умо­ви цих трьох компонентів орган влади здатен здійснювати нор-мотворчу діяльність. Інакше кажучи, нормотворчість — це особ­лива форма реалізації не окремих повноважень органу влади, а його компетенції в цілому. Форма реалізації компетенції орга­ну влади є зовнішнім проявом конкретних дій посадових осіб, ор­гану в цілому, його структурних підрозділів, які реалізуються в процесі 'їхньої діяльності і спрямовані на здійснення їх функцій³ .

Згідно із ч. 2 ст. 27 Конституції АРК Верховна Рада АРК щодо питань, які мають нормативно-правовий характер, прий­має постанови, а щодо питань, які мають організаційно-роз­порядчий характер, — рішення. Рада міністрів АРК у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпоряджен­ня (ч. 8 ст. 38 Конституції АРК), а щодо питань нормативно-правового характеру — постанови⁴ .

Таким чином, нормотворча діяльність органів влади АРК — це особлива форма реалізації компетенції Верховної Ради України й Ради міністрів АРК, яка виявляється в установ­ленні, зміні або скасуванні норм права шляхом прийняття нормативно-правових актів.

' Див.: Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемьі мето-дологии правового исследования. — М.ІЮрид. лит., 1975. - С. 116.

² Див.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — С. 56.

' Див.: Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: ор­ганізаційно-правові питання реалізації. — С. 131.

⁴ Див.: Положение «О порядке опубликования й вступления в силу нор-мативно-правовьіх актов Верховной Радь: АРК й Совета Министров АРК», утвержденное Постановлением Верховной РадьІ АРК от 21.04.1994 // Сбор-ник нормативно-правовьіх актов АРК. - 1999. - № 4. - Ст. 335.

129

Зміст

Авер'янов В. Б.

Проблеми поглиблення демократичних засад
адміністративної реформи в Україні ............................................. З

Крупний О. Д.

Держава, органи місцевого самоврядування: реалізація
прав і свобод громадян................................................................. 17

ПетришинО. В., Кучеренка Т. В.

Нормативно-правова база регіональної влади в Україні:
шляхи удосконалення .................................................................. 23

БшпякЮ.П.

Напрями наукових досліджень проблем місцевого
самоврядування ............................................................................ 34

Яворський В. Д.

Місцеве самоврядування і вибори в Україні .............................. 45

ЛюбченкоП. М.

Територіальна громада: проблеми регулювання правового
статусу............................................................................................. 50

Серьогіна С. Г.

Організація місцевого самоврядування в Україні

в контексті форми правління........................................................ 61

Коліушко І. Б.

Державні секретарі міністерств: проблеми і перспективи ....72

АфанасьєвК. К.

Деякі питання юридичної відповідальності учасників
адміністративного договору.......................................................... 82

Шульга М. В.

Правові проблеми екологічної безпеки

при здійсненні земельної реформи .............................................. 93

ТРИБУНА МОЛОДОГО ВЧЕНОГО

ОнупрієнкоА. М.

До питання про соціальну природу місцевих органів влади ..105 Чапала Г. В.

Місцеві органи влади в Україні:

система та співвідношення.......................................................... 111

Соловйова О. М.

Акти відділів та управлінь місцевих

державних адміністрацій ............................................................. 118

Швачка Г. О.

Нормотворча діяльність органів влади Автономної

Республіки Крим як особлива форма

реалізації їх компетенції............................................................... 124

130

Наукове видання

Державне будівництво

та місцеве самоврядуваня

Збірник наукових праць Випуск 2

Редактор Н. Й. Михайличенко

Комп'ютерна верстка

і дизайн В. М. Зеленька

Підписано до друку з оригшал-макета 08 07 2002 р

Формат 84x108 1/32 Папір офсетний Гарнітура нє\уіоп

Ум друк арк 7,3 Обл-вид арк 6,5 Вид № 125

Тираж 500 прим Зам №045/018

Видавництво «Право»

Академії правових наук України

Україна, 61002, Харків, вул Мироносицька, 29

Свідоцтво серп ДК № 559 від 09 08 2001 р

Виготовлено у ТОВ «Навчальний друк» Україна, 61001, Харків, вул Державшська, 38

Свідоцтво про внесення до Державного реєстру серія ХК №58 від 10 06 2002 р