|
Тема:
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
1. Сущность государственного регулирования регионального развития.
Регулирование пространственной организации хозяйства является одной из важнейших функцией государства, так как функционирование и развитие региональных экономических систем не может осуществляться только на основе рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства приводит, как свидетельствует мировой опыт, к региональным проблемам, которые способны нарушить целостность национальной экономики и общества.
В СССР и других социалистических странах регулирование регионального развития являлось одной из важных фушсций государственного планирования и управления.
Современные системы регулирования в странах рыночной экономики стали складываться в период мирового кризиса 1930-х гг. (прежде всего в США). Далее государственное региональное регулирование приобрело более развитые формы после второй мировой войны (особенно в Западной Европе) и периодически реформируется в последние десятилетия.
Региональная политика государства
— это сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном (региональном) аспекте и связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой.
Государственное регулирование регионального развития присутствует в каждой стране, но в разных формах. Региональная политика может быть активной, оснащенной специализированными инструментами, а может быть и малозаметной, слабо выделяющейся среди других направлений деятельности государства.
Основная цель региональной политики - это нахождение компромисса между экономической эффективностью производства и социальной справедливостью в регионах.'
Экономические цели
включают в себя:
- оживление производства в депрессивных регионах,
- создание полюсов роста и зон эффективного предпринимательства,
- повышение конкурентоспособности регионального производства,
- усиление межрегиональной экономической интеграции и т.д. Социальные цели
включают в свой состав:
- увеличение занятости и доходов населения;
- улучшение социальной инфраструктуры в наиболее отсталых регионах,
- расширение доступности общественных благ и т.д.
Принцип социальной справедливости в региональном аспекте состоит в том, чтобы граждане имели равные возможности получения работы, доходов и общественных благ независимо от места проживания. Реализация этого принципа (или идеи "территориальной солидарности") требует перераспределения финансовых ресурсов от более благополучных к менее благополучным регионам.
На стадии экономического подъема государство имеет больше финансовых возможностей для межрегионального перераспределения средств.
При сокращении государственных доходов, например при уменьшении налоговых поступлений вследствие экономического спада, государство вынуждено, с одной стороны, стимулировать регионы, в которых имеются наибольшие предпосылки для возобновления экономического роста, а с стороны, ограничиваться социальной поддержкой только тех регионов, население которых находится в самом тяжелом положении.
Результатом региональной политики должно стать сведение к минимуму неравенств в регионах, которые создают основу для возникновения социальных конфликтов и препятствуют социально-экономическому развитию страны в целом. Конкретные цели региональной политики определяются причинами возникновения региональных неравенств.
Основными причинами региональных неравенств являются:
• резкие различия природно-климатических условий жизни и предпринимательства в регионах страны;
• масштабы, качество и направления использования природных ресурсов;
• периферийное положение региона, вследствие чего повышаются транспортные расходы, растут производственные издержки и сужается рынок сбыта;
• устаревшая структура производства, запаздывание с введением инноваций;
• агломерационные преимущества (большое пересечение в регионе межотраслевых связей и развитая инфраструктура) и агломерационные недостатки (перенаселение);
• демографические различия (структура населения и динамика воспроизводства);
• различия предпринимательского климата (налоговая система, степень административного контроля над фирмами и т.д.);
• политические и институциональные факторы (например, степень региональной автономии);
• социально-культурные факторы (степень урбанизации, образованность населения, наличие научных и культурных центров и др.).
Государственная региональная политика является многоуровневой. Ее субъектами выступают законодательные и исполнительные власти центра и регионов, органы местного самоуправления. Принципы, организация, методы, формы региональной экономической политики существенно различаются по странам.
2. Нормативно-правовая база региональной политики
Предпосылки правового обеспечения региональной политики содержаться в Конституции РФ
(1993 г.). Она определяет государственного устройства {федеративное государство)
и основы взаимоотношений РФ, субъектов РФ и местного самоуправления.
В Конституции РФ зафиксированы положения, которые определяют единство экономического пространства страны:
• равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами власти;
• гарантируемое единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, защита конкуренции, свобода экономической деятельности, не запрещенной законом;
• недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного движения товаров, услуг и финансовых средств;
• запрещение введения и эмиссии других денег в России, кроме рубля.
Порядок взаимоотношений между регионами и центром регулируется Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Данный закон устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении:
а) договоров между органами государственной власти РФ органами государственной власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий;
б) соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.
Закон устанавливает ряд ведущих принципов:
• принцип конституционности (ненарушение Конституции РФ);
• принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
• принцип равноправия субъектов федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;
• принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов федерации (имеется в виду, что заключаемые двусторонние договора соглашения не должны ущемлять права и интересы других
субъектов федерации);
• принцип согласованности интересов Российской Федерации интересов ее субъектов;
• принцип добровольности заключения договоров, соглашений. Закон предусматривает также порядок участия субъектов
Российской Федерации в федеральном законодательном процессе и расширяет правовую базу для приведения нормативно-правовых документов субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством.
Нормативно-правовая база государственной региональной политики включает в себя федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ, другие федеральные нормативных акты, соглашения между РФ и ее субъектами, а также законы и различные акты субъектов РФ.
Принятые федеральные законы и другие нормативные акты условно можно разделить на четыре группы.
Первая группа
— это законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда относятся:
- «Основные положения региональной политики в РФ» (1996 г.);
- Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (1995 г.), предусматривающий разработку прогнозов по регионам и народнохозяйственным комплексам в территориальном разрезе.
Вторая группа
— законы и акты с региональными аспектами. Например, Бюджетный и Налоговый кодексы, Закон «О недрах», Положение «О федеральных природных ресурсах», Федеральная целевая программа содействия занятости, Федеральная миграционная программа и другие нормативно-правовые документы.
Третья группа
— законы и акты, регулирующие развитие особых, проблемных территорий. Это Закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", Закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области» и др.
Четвертая группа
— законы и акты, устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы. Такие нормативы необходимы для того, чтобы гарантировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатически условий, транспортной недоступности и других негативных региональных факторов посредством дополнительных доходов и расходов на социальные нужды. Например, региональные потребительские корзины по основным социально демографическим группам разрабатываются в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме».
3. Инструменты экономического регулирования регионального развития
... можно объединить в три группы:
- планирование и прогнозирование;
- макро- и микроинструменты региональной политики;
- бюджетно-налоговая система.
3.1. Планирование и прогнозирование
Практически во всех странах разрабатываются региональные планы и прогнозы. Основное внимание в них делается на планирование инфраструктуры, развитие городских и сельских территорий в зависимости от страны, охрану окружающей среды. Это связано с тем, что именно в этих областях роль особенно важна.
Планы регионального развития в странах с рыночной экономикой не могут быть директивными, как это было ранее в СССР и других социалистических странах. Они являются рекомендательными. Однако те части планов, которые адресуются государственному сектору экономики, определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры и касаются охраны окружающей среды, являются обязательными.
Как правило, построение планов и прогнозов осуществляется с участием его непосредственных исполнителей.
Система государственного планирования и прогнозирования, действующая в СССР, распалась в начале переходного периода. Принятые ранее планы и прогнозы потеряли свой правовой статус и средства реализации. Министерство экономики (Министерство экономического развития РФ) перешло на составление годовых прогнозов национальной экономики, имеющих региональный разрез (по субъектам РФ) и среднесрочных целевых федеральных целевых программ по отдельным направлениям.
Причинами такой ситуации стали изменения экономических отношений (переход к рынку), экономический кризис, недостаток кадров, способных к работе в новых условиях и т.д.
В последнее время работа в сфере долгосрочного планирования и прогнозирования активизировалась. Результатом этого явилось принятие Правительством РФ в ноябре 2008 г. «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
Указанный документ содержит раздел «Региональное развитие»,
в котором рассмотрены вопросы инновационной и социальной ориентации регионального развития, формирования центров регионального развития и совершенствования системы государственного регионального управления.
Разрабатываются и другие прогнозы регионального и территориального развития непосредственного в субъектах РФ. Главной чертой современных прогнозов является акцент на финансовые отношения центра и регионов, а внутри регионов - на отношения между государственным и частным сектором экономики, группами хозяйствующих субъектов. Специальным разделом становится прогноз развития государственных унитарных предприятий и учреждений, а также хозяйственных обществ с долей государственной собственности более 50%. В этом секторе прогнозы детализируются до уровня плана и имеют обязательный характер.
3.2. Макро- и микроинструменты региональной политики
По степени универсальности и широте воздействия инструменты регионального регулирования можно разделить на две группы:
•
общеэкономические регуляторы (или макроинструменты),
воздействующие на поведение многих экономических субъектов на определенных территориях,
•
регуляторы адресного воздействия
(или микроинструменты).
Макроинструменты
региональной экономической политики представляют собой дифференцированные по регионам параметры (нормативы, ставки и т.п.) и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, социальной политики.
Например, для стимулирования экономического роста или поддержки проблемных регионов устанавливаются пониженные ставки налогов на предпринимательство, льготные кредитные ставки, льготные транспортные тарифы.
Цель применения таких стимулов — поднять конкурентоспособность определенных регионов на национальном и внешних рынках.
В последние годы в мире наблюдается перемещение центра тяжести в региональной политике с макроинструментов на микроинструменты. Это объясняется в основном двумя обстоятельствами:
- критическим отношением к потерям доходов национальных бюджетов;
- политикой ЕС по устранению препятствий для рыночной конкуренции предприятий и регионов.
В России на начальном этапе экономических реформ активно проводилась линия на широкое использование разнообразных региональных льгот и стимулов. Предусматривалось введение для отдельных регионов пониженных ставок налогов и кредитов, ускоренной амортизации основных фондов, освобождение от уплаты таможенных пошлин и др.
Массовая практика региональных льгот привела к увеличению несбалансированности бюджета и усложнению общероссийского регулирования денежных средств, кредитных ресурсов и внешнеэкономической деятельности. В 1995 г. большинство региональных льгот было отменено.
В настоящее время сфера применения дифференцированных макроэкономических регуляторов весьма ограниченна.
Для зоны Севера применяются повышенные нормативы заработной платы, пенсий и другие компенсаторы дискомфортных природно-климатических условий, существует льготное финансирование завоза необходимых грузов.
В рамках системы государственного регулирования естественных монополий устанавливаются пониженные тарифы на перевозки грузов между Дальним Востоком, Восточной Сибирью и другими регионами страны, а также пониженные тарифы на электроэнергию на территории Дальнего Востока, Архангельской области и др. Эти меры позволяют поддерживать конкурентоспособность производств, уровень жизни населения и межрегиональную кооперацию в период реструктуризации хозяйства.
Отдельным регионам в случаях особой необходимости предоставляются льготные кредиты (с уплатой процентов в размере одной трети ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации) из специального фонда льготного кредитования, а также отсрочки по погашению задолженности по бюджетным ссудам. Большинство налоговых льгот в настоящее время предоставляется только свободным экономическим зонам и закрытым административно-территориальным образованиям (города и поселки оборонного и атомно-промышленного профиля).
В дальнейшем региональная дифференциация макроэкономических регуляторов должна осуществляться не индивидуальным образом (для отдельных регионов), а на основе научной типологизации проблемных регионов, так, чтобы определенному типу региона соответствовал адекватный механизм экономического регулирования.
Микроинструменты
региональной экономической политики применяются для непосредственного воздействия на деятельность субъектов региональной экономики. Выделяются два главных направления воздействия: на труд и на капитал.
С целью достижения более полной и эффективной занятости в регионах, особенно при реструктуризации экономики, на государственные средства организуется переподготовка кадров, выделяются субсидии и целевые кредиты для создания новых рабочих мест. Для межрегионального рассасывания безработицы стимулируется перемещение рабочей силы (компенсация части затрат на переезд, выдача ссуд на новое жилье, улучшение информации о рынках труда и т.д.).
Основными микроинструментами воздействия на капитал являются различного рода инвестиционные гранты (субсидии и скидки). Они предоставляются конкретным объектам и способствуют экономическому развитию региона, созданию новых технологий и проведение НИОКР.
Помимо рыночных инструментов, государство использует также и административные меры. Например, это запреты на размещение новых и расширение действующих предприятий в перенасыщенных городах и агломерация, и наоборот, поощрение передислокации предприятий в менее развитые регионы (облегченная регистрация, предоставление промышленных площадок).
3.3. Бюджетно-налоговая система
Основным средством государственного регионального регулирования является бюджетная система.
Бюджетная система
— это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.
Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:
1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
2) бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местных бюджетов.
Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между Центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма. Понятие «финансово-бюджетный федерализм» характеризует основной принцип функционирования бюджетной системы - сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений.
Финансово-бюджетный федерализм
— это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере.
Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:
^законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;
2)обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
3)обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
4) наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
5) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения
— это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
|