Реферат: Прокуратура в условиях административно-правовой реформы

ПРОКУРАТУРА В УСЛОВИЯХ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ

С.Г. БУЯНСКИЙ

Буянский Станислав Геннадьевич, кандидат юридических наук, первый заместитель прокурора Можайского района Московской области.

Рецензент:

Капинус Н.И., доктор юридических наук, профессор.

ВВЕДЕНИЕ

Поэтапное системное реформирование законодательства Российской Федерации, обусловленное крупными социально-экономическими процессами и преобразованиями, вызвало необходимость дальнейшего осмысления сущности, правовой природы и значения целого ряда правовых институтов, в том числе института прокурорского надзора вообще и прокурорского надзора в рамках проводимой административной реформы в частности.

Административная реформа инициировалась самой политической и государственной властью. Сейчас уместно сопоставить условия появления и проведения административной реформы. Для этого целесообразно вспомнить некоторые программные тезисы из выступления В.В. Путина 12 февраля 2004 г., в котором говорилось, что в конце XX столетия в России Конституция страны и федеральные законы "утратили во многих регионах качество актов высшей юридической силы", "региональные парламенты принимали законы вразрез с конституционными принципами и федеральными нормами", "федеральные акты применялись избирательно, что называется, по собственному усмотрению"; этому сопутствовало появление "произвола властей, от которого страдали люди", "отдельные регионы фактически оказались вне единой правовой и финансово-фискальной системы государства, перестали отчислять налоги в федеральный бюджет, требовали создания так называемых собственных золотовалютных резервов, собственных энергетических, таможенных систем, региональных денежных единиц" <1>.

--------------------------------

<1> Время неопределенности и тревожных ожиданий прошло: Программное выступление Владимира Путина перед доверенными лицами 12 февраля 2004 г. // Российская газета. 2004. 13 февраля.

Что было достигнуто за прошедшие четыре года: восстановлен конституционный правопорядок, укреплена - а по сути, отстроена заново - вертикаль федеральной исполнительной власти, восстановлено единое правовое пространство страны, пресечены опасные процессы деградации государственной власти, ослабления армии, разрушения правоохранительных органов, других силовых структур, идут кардинальные по своей сути изменения в системе правосудия.

Административная реформа рассматривается и как средство усиления эффективности государства. По мнению одного из авторов концепции административной реформы Л. Якобсона, в настоящее время "проводится технократическая реформа, нацеленная на повышение эффективности госаппарата" <2>. Например, Г. Греф считает неправильным, когда структура Правительства РФ дублируется в его аппарате, а потом и в Администрации Президента РФ <3>.

--------------------------------

<2> Российская газета. 2004. 19 февраля, 17 марта.

<3> См.: Российская газета. 2004. 19 февраля.

Современный этап развития российской государственности, крупные общественные преобразования свидетельствуют о том, что Россия идет по пути развития наиболее цивилизованных стран мира, уже вступивших в глобальное информационное сообщество. Один из важнейших вопросов, которые необходимо решить, - это завершение реформирования судебно-правовой системы, построение правового государства. Существенную роль в правовой защите граждан играет российская прокуратура. В то же время вовлечение широкой общественности в решение задач укрепления законности и правопорядка служит одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры.

Актуальной задачей является обеспечение поддержки обществом стратегических задач, решаемых в условиях современных реалий прокуратурой, которые были сформулированы в выступлении Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании Правительства 13 сентября 2004 г.: "Это вопросы обеспечения единства страны, укрепления государственных структур и доверия к власти, создания эффективной системы внутренней безопасности" <4>.

--------------------------------

<4> Выступление Президента России Владимира Путина на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов РФ 13 сентября 2004 г. // Российская газета. 2004. 14 сентября.

Однако споры разгорелись вокруг роли и места отечественной прокуратуры в системе органов государственной власти. Сегодня в научных и политических кругах и в общественном мнении не ослабло желание решительно, радикально реформировать российскую прокуратуру. И вопрос о роли и значении этого государственного института в новых общественных условиях сохраняет чрезвычайную актуальность. В связи со вступлением России в Европейское Сообщество и с той большой ролью, которую прокуратура играла и продолжает играть в российском обществе и государстве, еще не раз придется задать вопрос: какие изменения должна претерпеть прокуратура в условиях проводимой административной реформы, рыночной экономики, правового государства и новых политических реалий? Соответствует ли российская прокуратура европейским стандартам? Естественно, что решение этого основного вопроса лежит в сфере конституционного, административного и уголовно-процессуального права, практики прокурорского надзора.

Глава 1. РОССИЙСКАЯ ПРОКУРАТУРА И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ

РЕФОРМА: СООТНОШЕНИЕ ЦЕЛЕЙ, СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1. Место и роль прокуратуры в системе органов

государственной власти в пореформенный период

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Конституция в данном случае есть правовая основа народовластия. Она узаконивает социальный механизм властвования народа <5>. Исходя из смысла Конституции РФ, можно сделать вывод, что конституционными принципами, определяющими взаимоотношения человека и власти, являются: приоритет прав и свобод человека, верховенство права, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав и свобод человека <6>.

--------------------------------

<5> См.: Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Саратов, 1979. С. 43.

<6> См.: Кабышев В.Т. Человек и власть: конституционные принципы взаимоотношений // Личность и власть (конституционные вопросы): Межвуз. сб. науч. работ. Ростов н/Д, 1995. С. 69.

Необходимо отметить, что возрождение государственности в послетоталитарный период возможно лишь при условии формирования подлинно демократического правового государства, деятельность которого должна протекать в рамках закона, подчиняться установкам права и обеспечивать осуществление конституционных основ народовластия и демократии. Опыт правовых государств подсказывает, что для функционирования системы демократии необходим четко отрегулированный государственный аппарат, обладающий определенными полномочиями, позволяющими ему с той или иной степенью эффективности осуществлять возложенные на него задачи и функции. Важная роль в усилении демократии и законности здесь принадлежит органам государственной власти, в том числе прокуратуре <7>.

--------------------------------

<7> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 169.

Система государственных органов на протяжении всей истории существования классового общества строилась в соответствии с функциями данного государства, поскольку в них отражена воля соответствующих социальных групп, что составляет суть государственной власти. С этой точки зрения государственная власть выступает как нечто единое, ибо в ней непосредственно и наиболее полно выражена господствующая в обществе социальная воля <8>. Но единство государственной власти неизбежно сочетается с различными формами ее осуществления и особой структурой внутренней организации. Так, в соответствии с функциональным назначением органов государства выделяются различные ветви власти, которые, в зависимости от характера полномочий их органов, самостоятельно действуют в пределах собственной компетенции, но при этом уравновешивают друг друга и взаимодействуют между собой <9>.

--------------------------------

<8> См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Российские прокуроры. М., 1999. С. 55.

<9> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 65.

Само по себе возникновение теории разделения властей связано с борьбой нарождающейся буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи буржуазии выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет передана образуемому народом парламенту, вторая - главе государства (под которым буржуазия, сначала стремившаяся к компромиссу с феодальной верхушкой, подразумевала наследственного монарха, которому подчинялись бы министры), третья - независимым судам. Против такого организационно-правового подхода к структуре государственной власти выступали некоторые мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей с социологических позиций. Их идея сводилась к следующему: власть принадлежит народу, а осуществлять ее должны народные собрания. В крупных государствах допускалось существование также представительных органов. В конституциях большинства стран нашли отражение оба названных подхода <10>.

--------------------------------

<10> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 1997. С. 128 - 129.

Для выражения воли носителя власти (класса, нации, народа, иных социальных групп) необходимо возникновение законодательной функции государственной власти (законодательной власти), а вместе с ней и системы органов, обеспечивающих ее. Данная функция воплощается в издании законов - главных правовых актов народного представительства, а также в осуществлении верховного контроля за их исполнением. Это, конечно, не означает, что законодательная власть берет на себя функцию исполнения законов, а ее органы превращаются в органы управления. Но участие в осуществлении исполнительных функций в специфических, присущих органам народного представительства формах необходимо для реального функционирования законодательной власти. Разумеется, основная деятельность по исполнению законодательных актов обеспечивается через исполнительно-распорядительный аппарат, отражающий специфику исполнительной власти <11>.

--------------------------------

<11> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 179.

Однако само разделение властей достаточно относительно и не может существовать вне единства государственной власти. Еще римские юристы сформулировали принцип: где есть право, там должен быть суд как средство его защиты. "Вместе с законом, - писал Ф. Энгельс, - необходимо возникают и органы, которым поручается его соблюдение, - публичная власть, государство. В ходе дальнейшего общественного развития закон разрастается в более или менее обширное законодательство". Далее делается очень важный вывод: "По мере того как законодательство разрастается в сложное, обширное целое, наступает необходимость в новом общественном разделении труда: образуется сословие профессиональных правоведов, а вместе с ними возникает и наука права" <12>.

--------------------------------

<12> Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. Т. 18. С. 273.

Как следствие, из единой государственной власти выделяется судебная власть, на которую возлагается функция правосудия. Для Монтескье правосудие представляло собой проявление национального (государственного) суверенитета, отличное от законодательной и исполнительной властей и составляющее третью, самостоятельную власть. Идея разделения властей великого французского просветителя Монтескье получила свое правовое закрепление в конституциях большинства западных государств <13>.

--------------------------------

<13> См.: Лазарев В.В. Теория государства и права: Хрестоматия. В 2-х т. М., 2001. С. 78.

Именно такой подход нашел отражение и закрепление в Конституции РФ 1993 г., где государственная власть в Российской Федерации разделена на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Однако признание этой универсальной в основе формулы разделения властей не исключает, а, напротив, предполагает необходимость ее адаптации к современным (в том числе национально-специфическим) условиям развития государственности.

Гражданские законы "должны находиться в таком тесном соответствии со свойствами народа, для которого они установлены, что только в чрезвычайно редких случаях законы одного народа могут оказаться пригодными для другого народа" <14>. Сходные идеи развивал и Гегель в полемике с волюнтаристскими взглядами и абстракциями революционных идеологов. "В новое время, - писал он, - распространилось представление, что государственное устройство может быть создано, и мы действительно видели, как на основе абстрактных идей создавался государственный строй, но так называемые либералы, создававшие государственный строй на основе абстрактных принципов, повсюду - во Франции, в Испании, Неаполе, Португалии, Пьемонте, Ирландии и т.п. - кончили банкротством. Государственный строй может быть только результатом всего предшествующего развития, никто не стоит вне своего времени" <15>. Весьма близкое высказывание есть у Монтескье: "Каждый народ имеет свое собственное государственное устройство; английское является государственным устройством англичан, и если бы захотели дать его пруссакам, это было бы столь же абсурдно, как решение дать прусское государство туркам. Каждое государственное устройство есть только продукт, манифестация собственного духа данного народа и ступени развития сознания его духа" <16>.

--------------------------------

<14> Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 168.

<15> Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 468.

<16> Монтескье Ш. Указ. соч. С. 159.

Каждое государство в мире, каждая правовая система при общей правильной идее разделения властей должны идти собственным путем построения государственных органов. Важно, чтобы при разделении властей, их взаимодействии ни одна ветвь власти не узурпировала ее, а права и свободы человека и гражданина были закреплены в законах, соответствующих его природе, и защищены этими властями.

Создание в России прокуратуры как отдельной власти - явление уникальное, именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти. Следует отметить, что понятие прокурорской власти в правовой науке ранее нередко употреблялось. В 1970-х гг. И. Фарбер указывал, что "прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти" <17>. Аналогичные выводы делали Г.И. Бровин <18>, В.Ф. Коток <19> и некоторые другие авторы <20>, которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным отношениям.

--------------------------------

<17> Фарбер И. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве // Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973. С. 28.

<18> См.: Бровин Г.И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973. С. 94.

<19> См.: Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // Советское государство и право. 1959. N 6. С. 74.

<20> См.: Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора. М., 1972. С. 28.

В период, когда значение теории разделения властей отрицалось, возникла идея о различных формах государственной деятельности. В ряде работ выделялись три ее формы: законодательная, исполнительно-распорядительная и судебная <21>. При этом прокуратура рассматривалась как автономная организация, выделяющаяся из системы государственных органов <22>. Однако наиболее распространенным было мнение о наличии четырех форм государственной деятельности: деятельность представительных органов (государственная власть), исполнительно-распорядительная деятельность (государственное управление), правосудие и прокурорская деятельность.

--------------------------------

<21> См.: Голунский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. М., 1940. С. 54.

<22> См.: Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 23.

Но если первые три формы аналогичны известным ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), то прокурорскую деятельность как отдельный вид государственной власти обычно не выделяют. И в современных отраслевых курсах прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в России рассматривают только как одну из самостоятельных форм государственной деятельности, обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в стране <23>.

--------------------------------

<23> См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора. М., 1998. С. 1.

Между тем в современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них. Эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили <24>.

--------------------------------

<24> См.: Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 305.

Поэтому наряду с восстановлением вертикали исполнительной власти усиление прокурорского надзора, конституционное закрепление самостоятельной прокурорской власти представляется важным условием укрепления государственной целостности, эффективности защиты прав и свобод человека, интересов общества и государства <25>.

--------------------------------

<25> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 45.

Ряд авторов считает, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти <26>, представляя собой естественное продолжение осуществления ею функции, направленной на обеспечение верховенства закона <27>. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следует отнести к системе законодательной власти. Другие авторы утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения <28>. Такой разброс мнений вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов, "ока государева", трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения <29>.

--------------------------------

<26> См., напр.: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1991. С. 44.

<27> См.: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорный процесс. Тверь, 1999. С. 141.

<28> См., напр.: Точиловский В.М. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 46.

<29> См.: Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 г. // Вестник Ленинградского университета. 1986. N 1. С. 81 - 89.

Прокурорский надзор является способом осуществления государственной власти; тем не менее он не является продолжением законодательной власти, что закреплено и в Конституции РФ <30>, и в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" <31> в редакции от 10 февраля 1999 г. <32>. Прокурорский надзор наряду с государственным контролем является функцией власти, поэтому определять один из них как "высший" представляется не вполне корректным. Да и определение "высший" сегодня не соответствует ни Конституции РФ, ни природе прокурорского надзора, который сам является формой осуществления прокурорской власти и в данном определении не нуждается. Более того, наличие Президента РФ, Правительства РФ, законодательного органа страны, Конституционного, Верховного, Арбитражного судов и прокуратуры, что закреплено в Конституции РФ, делает такую полемику беспредметной.

--------------------------------

<30> См.: Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237.

<31> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366.

<32> См.: Российская газета. 1999. 17 февраля; Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 7. Ст. 878.

Действительно, прокуратура, как никакой другой орган власти, взаимодействует с иными властными органами, является необходимым балансом, уравновешивающим другие ветви власти.

В то же время прокуратура сегодня не является и не должна являться органом законодательной власти. Это обусловлено тем, что порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ и его обязанность ежегодно представлять палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветви власти. Более того, Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, представители которых входят в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ и назначают его на должность, а также освобождают Генерального прокурора от нее <33>. Очевидно, что "вопрос о правовом статусе органов прокуратуры, месте ее в системе государственных органов должен был получить более четкую и полную регламентацию в Конституции РФ и Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" <34>. Говоря о надзорной функции прокуратуры и ее взаимоотношениях с исполнительной властью, следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, агентствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти <35>.

--------------------------------

<33> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. 5-е изд. М., 2004. С. 43.

<34> Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики // Прокурорская и следственная практика. 1997. N 2. С. 84.

<35> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 200.

В Конституции РФ содержится положение о том, что государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды. Здесь уже фигурируют четыре ветви власти (ч. 1 ст. 11). Это подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент РФ "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ч. 2 ст. 80), а исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ (ч. 1 ст. 110). Кроме того, согласно Конституции РФ (ст. ст. 83, 111, 112, 116, 117), Президент РФ обладает широкими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и в сфере формирования и отставки Правительства РФ. Конституционная регламентация полномочий Президента и Правительства позволяет сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по существу, и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти <36>. Подобные противоречия наталкивают на мысль, что "исполнительной властью мы именуем президентскую рать по инерции, под гипнозом идеи разделения властей. На самом деле это пока еще административная власть, явно подавляющая иные ветви власти, провозглашенные в Конституции РФ 1993 г. как "самостоятельные" <37>.

--------------------------------

<36> См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1998. С. 381.

<37> Бойков А.Д. Третья власть в России. Курск, 1999. С. 106.

Отсюда следует, что подчинение прокуратуры исполнительной власти либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы "сдержек и противовесов", усилит опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебные применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора практически не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью <38>.

--------------------------------

<38> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 29.

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а есть самостоятельный централизованный федеральный орган <39>.

--------------------------------

<39> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 43.

Взаимодействие Президента РФ и прокуратуры нуждается в законодательном закреплении. Правовой основой тому служит ст. 80 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу ст. 1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории государства законов. На прокуратуру в целях обеспечения верховенства законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства возложен надзор за исполнением законов субъектами прокурорско-надзорных правоотношений. Таким образом, цели и задачи, возложенные на Президента РФ и предписанные прокуратуре, законодательно совпадают, однако реализуются в различных правовых формах.

Прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе "сдержек и противовесов" других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими либо подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер <40>.

--------------------------------

<40> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 46.

Говоря о непосредственной роли прокуратуры в государственной власти, необходимо отметить, что прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации <41>.

--------------------------------

<41> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Авт. кол.: Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров и др.; под науч. ред. Ю.Е. Винокурова; Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 87.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Органы прокуратуры осуществляют также надзор за законностью решений, принимаемых органами местного самоуправления, которые, не являясь органами исполнительной власти, по существу, выполняют управленческие функции. А если принять во внимание выборность глав администраций городов и районов, затрудненность управления со стороны исполнительной вертикали, то актуальность прокурорского надзора значительно повышается <42>.

--------------------------------

<42> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор. Учебник. 5-е изд. М., 2004. С. 91.

Таким образом, вопрос о четвертой власти отнюдь не риторический. И ею являются не средства массовой информации, как они сами нередко называют себя. С научной, а не публицистической точки зрения в единой деятельности государства по осуществлению власти был бы значительный пробел, если бы отсутствовал контроль за соблюдением законности, причем со стороны не только суда, но и прокуратуры. Без прокурорского надзора, как и любого другого государственного контроля, неизбежны коррупция, взяточничество, нарушение прав личности, паралич органов расследования и т.д. <43>.

--------------------------------

<43> См.: Бойков А.Д., Карпец И.И. О законотворчестве, судебной власти и правосудии // Государство и право. 1992. N 11. С. 92.

Создание прокуратуры в России именно как органа власти имеет исторические корни. Она создавалась, прежде всего, как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после судебной реформы 1864 г. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только в качестве блюстителя законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти <44>.

--------------------------------

<44> Российское законодательство X - XX веков. Т. 4 / Отв. ред. А.Г. Маньков. С. 184.

Что же касается формирования правового государства, то происходящее развитие и дифференциация государственной деятельности с неизбежностью выдвигают проблему прокурорской власти на видное место и отвергают идею свертывания прокурорского надзора <45>. С такой постановкой вопроса следует согласиться, поскольку развитие прокурорской власти вполне соответствует принципам функционирования правового государства, в котором во всех сферах господствует закон и недопустимы какие-либо его нарушения. Укрепление положения прокурорской власти в политической системе предполагает наличие соответствующего правового статуса прокурора, свободного от местных влияний, любого давления или вмешательства в его деятельность. Основа такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне.

--------------------------------

<45> См.: Гницевич А.Е. Роль прокуратуры в формировании социалистического правового государства // Правовая реформа и проблемы ее реализации: Материалы региональной научно-практической конференции. Краснодар, 1989. С. 65 - 66.

В процессе подготовки проекта новой Конституции РФ была предпринята попытка ограничения роли прокуратуры выполнением лишь судебно-процессуальных функций и исключением функции надзора из сферы ее деятельности. Только перед самым опубликованием в проект был включен пункт об определении полномочий прокуратуры федеральным законом (ст. 129), т.е. за прокуратурой сохранялись ее надзорные полномочия, закрепленные в действовавшем в тот период Законе РФ "О прокуратуре Российской Федерации", и ей обеспечивался статус надзорной власти. Тем самым опровергается утверждение, что прокурор не может претендовать на роль четвертой (надзирающей) власти, ибо он призван быть только обвинителем, осуществлять публичное преследование, а обвинительная власть не может осуществлять надзор <46>. Подобные представления о прокуратуре хорошо знакомы с времен тоталитаризма и не соответствуют процессу создания правового государства.

--------------------------------

<46> См.: Петрухин И.Л. Судебная власть и расследование преступлений // Государство и право. 1993. N 7. С. 82.

В свое время был поставлен вопрос о разработке концепции развития прокуратуры как самостоятельного многопрофильного государственно-правового института, имеющего собственные закономерности развития и деятельности. Как показало обсуждение этого вопроса на заседании круглого стола журнала "Государство и право", существуют разные, подчас противоположные мнения о прокурорской власти как особой, четвертой власти в государстве <47>. Но независимо от этого признано, что отказ от прокурорского надзора в различных сферах государственной деятельности может привести общество к правовому бессилию, поэтому важно сохранить основные прежние функции прокуратуры (при известной их трансформации) и передать ей новые. Причем в ряде случаев особо подчеркивалось, что, несмотря на включение в Конституцию РФ ст. 129 о прокуратуре в гл. 7 "Судебная власть", полномочия прокуратуры не могут ограничиваться лишь сферой судебной деятельности, что предопределяет положение прокуратуры как самостоятельного органа власти <48>.

--------------------------------

<47> См.: Винокуров А.Ю. Практикум по уголовно-процессуальному праву: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 51.

<48> См.: Курочкина П.А. О деятельности прокурора в стадии судебного разбирательства // Судебная реформа в России: проблема совершенствования процессуального законодательства: По материалам научно-практической конференции. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Настольная книга прокурора / Под ред. С.И. Герасимова. М., 2002. С. 54.

На основании изложенного можно сделать вывод, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. Поэтому отмеченное выше несовпадение количества форм государственной деятельности и видов власти вполне преодолимо за счет признания прокурорской деятельности соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти <49>.

--------------------------------

<49> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 198.

В заключение можно сделать следующие выводы:

1. Отмечая конституционный принцип закрепления положений о прокуратуре, в рамках главы, посвященной судебной власти, необходимо отметить, что прокуратура не отправляет правосудие по уголовным, гражданским, административным и иным делам. По своей сути участие прокурора в рассмотрении конкретных дел судом имеет конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом; при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. Прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции, а прокуроры не подчинены и неподотчетны этим органам.

2. Прокуратура как надзирающий орган взаимосвязана с каждой из ветвей государственной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Данное заключение позволяет сделать вывод о необходимости введения в Конституцию отдельной главы, посвященной прокуратуре.

§ 2. Цели, содержание и нормативно-правовое регулирование

административной реформы в России

в правоохранительной сфере

Говоря об истоках административной реформы, необходимо указать на значительную распространенность данного реформирования в мировом масштабе. Достаточно отметить, что в конце XX века многие страны осуществляли крупномасштабные реформы государственного управления (США, Канада, Великобритания, Германия, Франция, Япония, Китай, Австралия, Бразилия, Венгрия, Нидерланды, Польша, Финляндия и др.).

Основополагающей причиной административных реформ явилось осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач:

- повышение эффективности системы государственных органов;

- превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание;

- повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.

При этом главной областью административной реформы являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Административная реформа служит политическим инструментом реформирования публичного управления или самого "государственного аппарата". Административную реформу можно сравнить сегодня с предвыборной агитацией или предвыборной кампанией. Именно в условиях подготовки и проведения выборов различными политическими силами, партиями, политическими деятелями "раздаются" многочисленные обещания, формируются новые взгляды, строятся планы реформирования общества и государства. И, как известно, после выборов происходит "стремительное забывание" сказанных в период предвыборной борьбы обещаний; остаются прежние проблемы, а разочарование избирателей пополняется новым содержанием. Так и с административной реформой: она - политическое шоу, хотя и должна быть напрямую связана с административным правом. Административная реформа должна изменить административное право, вывести его на новый уровень законодательного обеспечения, концептуального оформления и политического смысла.

Если попытаться сгруппировать главные цели административной реформы, то получится следующее: "разведение" государственных функций; сокращение и повышение эффективности государственного аппарата; борьба с коррупцией; создание компактного правительства; совершенствование государственного управления... Сколько таких терминов, проектов, задач и целей многочисленных реформ встречалось за последние 14 лет в Российской Федерации? И что в результате всех этих реформ получилось? Ответы на эти и многие другие по смыслу похожие вопросы будут, очевидно, конфронтировать с официально провозглашаемыми результатами политико-экономического развития страны.

Административная реформа должна иметь административно-правовое измерение, т.е. ее результаты (как промежуточные, так и конечные) становятся предметом административно-правового регулирования. Содействует ли административная реформа совершенствованию административного права? Ответить на этот вопрос можно только утвердительно. Весьма значительные результаты первого этапа административной реформы могут показать, с нашей точки зрения, взаимосвязь целей и желаний авторов административной реформы по улучшению "деятельности госаппарата" и "повышению квалификации государственных служащих" с определением хотя бы самых общих контуров будущей модели административно-правового регулирования и системы административного права.

Первые упоминания об административной реформе, проводимой в постсоветской России, встречаются в середине 90-х гг. прошлого столетия. Специалисты отмечают, что проводимая в настоящее время административная реформа уходит корнями в те годы. В 1996 - 1998 гг. было разработано 13 вариантов административной реформы; один из них был востребован сегодня для проведения глубоких преобразований в системе организации административной власти.

Административная реформа с концептуальной точки зрения должна способствовать позитивному развитию административного законодательства, самого административного права, многих его институтов. Однако на практике в настоящее время произошло лишь изменение структурной организации исполнительной власти, перестройка системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Например, в области изменения структуры Правительства РФ планировалось проведение его реструктуризации. Важнейшими шагами, которые намерено сделать руководство Правительства РФ, являются: формирование структуры Кабинета Министров; проведение глубокого анализа реального сектора экономики; изучение социальной сферы; поддержка науки; подготовка соответствующих кадров <50>.

--------------------------------

<50> См.: Лашкина Е. Первые пять шагов премьера: Михаил Фрадков обнародовал свою программу // Российская газета. 2004. 6 марта.

Под административной реформой понимаются, на первый взгляд, сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления.

Можно выделить, как минимум, несколько типичных представлений о содержании административной реформы:

1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;

2) реформа административно-территориального устройства государства;

3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

4) реформа государственной службы;

5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые две реформы не входят в содержание административной реформы. Они не направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти - избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному) принципу.

Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов Российской Федерации, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации.

Другие три реформы и составляют административную реформу в широком смысле слова.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т.е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства <51>.

--------------------------------

<51> См.: Князев С.Д. Принципы административного права Российской Федерации: отраслевой формат и юридическое значение // Государство и право. 2003. N 10. С. 39.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства - в этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

В результате конечная цель современных административных реформ определяется в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Данные реформы имеют целью устранение препятствий, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменения направлений социальной и отраслевой политики.

Во всех государствах административные реформы основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушение систем государственного управления, а стремление применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Цель административной реформы - сделать государство более социально сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Смысл проведения административных реформ состоит в придании административному реформированию характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально созданными для этой цели правительственными органами.

Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта административного реформирования. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

В 2003 - 2005 гг. административная реформа практически осуществлялась по следующим направлениям:

- оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;

- реформирование государственной службы;

- совершенствование управленческих процедур;

- создание административной юстиции.

В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <52> выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.

--------------------------------

<52> См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы (в ред. Постановления Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 248) <53>. Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

--------------------------------

<53> См.: СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2179.

Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования <54>.

--------------------------------

<54> См.: СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2192.

В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" <55>). При Комиссии образованы три межведомственные рабочие группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.

--------------------------------

<55> См.: СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3019.

В качестве главных целей административной реформы объявлены следующие: оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

Реализация первого этапа административной реформы позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. Проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и даны предложения по устранению избыточных и дублирующих функций. Сформирована новая структура ФОИВ, подготовлены доклады о результатах и основных направлениях ее деятельности. Началась реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Разрабатываются проекты типовых административных регламентов, ведутся пилотные проекты по созданию реестров и стандартов государственных услуг. Подготовлены нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации государственных органов и органов местного самоуправления, на реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации ФОИВ. Мероприятия по продолжению административной реформы носят инерционный характер и направлены преимущественно на завершение формирования ФОИВ в их новой конфигурации.

Ключевое значение в административной реформе принадлежит процессу идентификации и упразднения избыточных функций.

Чтобы идентифицировать избыточные функции, каждая из них должна быть проверена на:

1) соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

2) адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

3) легитимность;

4) соответствие минимально необходимому уровню власти.

Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами.

К таким нормативным правовым актам следует отнести Конституцию Российской Федерации (в особенности главу первую, в которой сформулированы цели государства), программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства Российской Федерации, программы и концепции развития определенной отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, а также основополагающие международные конвенции и договоры. К политическим документам относятся послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на текущий год и бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на текущий год.

В данном случае анализ на адекватность форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования. При этом значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее исполнение лишенным правовых оснований.

По своему содержанию проверка на легитимность функции состоит в:

1) установлении нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;

2) анализе достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;

3) определении соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям органа исполнительной власти по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте.

Само по себе закрепление функции нормативным правовым актом (за исключением Конституции Российской Федерации) - федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации - не свидетельствует о ее необходимости. Закрепление функции в актах, не имеющих юридической силы (письмо, телеграмма, рекомендации, методические материалы), равно как и в правовых актах, подлежащих регистрации, но не зарегистрированных в Минюсте России, либо подлежащих опубликованию, но не опубликованных, тождественно отсутствию функции в нормативном правовом акте. В указанных случаях функция признается избыточной как нелегитимная.

Функция, закрепленная нормативным правовым актом, может быть отнесена к избыточным, если юридическая сила правового акта не достаточна. Типичными примерами являются функции, установленные:

- исключительно ведомственными нормативными актами, не основанными на делегировании функции правовым актом более высокой юридической силы;

- подзаконными актами вместо законодательных актов.

Сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте позволяет выявить избыточные права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции. Такой анализ наиболее эффективен для выявления нелегитимных избыточных функций, присваиваемых себе ведомствами через расширительное или вольное толкование закона.

При этом функция может быть признана избыточной для данного уровня власти - федеральной или региональной, если ее исполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти - принцип субсидиарности.

Идентификация избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функций:

1) ликвидация функции;

2) сокращение масштаба исполнения функции;

3) передача функции участникам рынка;

4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;

5) передача функции на минимально необходимый уровень власти;

6) передача функции на аутсорсинг;

7) придание функции процессуального характера.

Ликвидация функции означает исключение указанной функции из нормативно-правового акта без замены иными государственными функциями либо без передачи ее осуществления иным субъектам правоотношений с прекращением ее исполнения либо прекращение исполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.

Ликвидация функции происходит в четырех типичных случаях:

- функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не исполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений;

- функция не закреплена нормативным правовым актом;

- функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы;

- функция закреплена актом недостаточной юридической силы.

В указанных случаях функция относится к числу формально избыточных и подлежит ликвидации.

Сокращение масштаба исполнения функции состоит в исключении из объекта государственного регулирования или оказания государственных услуг определенных правоотношений, уменьшении оснований исполнения функции, в остальной части функция признается необходимой. Так, функция органа исполнительной власти по регистрации внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти, государственных научных учреждений и коммерческих организаций подлежит сокращению за счет исключения из объекта регулирования внебюджетных фондов коммерческих организаций.

Сокращение масштаба исполнения функции вневедомственной охраны МВД России по охране имущества юридических и физических лиц по гражданско-правовым договорам может происходить как посредством исключения из объекта государственных услуг правоотношений по охране имущества физических лиц, так и за счет уменьшения оснований исполнения функций - охрана имущества юридических лиц (специальных объектов по перечню, определяемому Правительством Российской Федерации).

Передача функции на минимально необходимый уровень власти, исходя из принципа субсидиарности, происходит в случае, если функция не относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации и может более эффективно, с меньшими затратами ресурсов осуществляться на региональном или муниципальном уровне. Так, если не доказано иное, большинство надзорных функций федеральных органов исполнительной власти, не относящихся к исключительному предмету ведения Российской Федерации, могут быть переданы на региональный и муниципальный уровень (архитектурно-строительный надзор, лицензирование ряда видов деятельности, надзор на потребительском рынке и т.п.). При этом бремя доказательства необходимости реализации функции на федеральном уровне должно возлагаться на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функцию.

Передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо в размещении заказа на исполнение функции среди участников рынка. На аутсорсинг не могут быть переданы властные функции. Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, строительство объектов, а при определенных условиях медицинское и социальное обеспечение сотрудников.

Придание функции процессуального характера означает ликвидацию избыточности государственного регулирования, которое возникает при отсутствии четких оснований и процедур принятия индивидуальных решений либо вмешательства в деятельность участников правоотношений и (или) применения к ним мер принуждения. Такой способ устранения избыточности функции характерен, прежде всего, для надзорных функций, в том числе функций правоохранительных органов. Устранение избыточности функций МВД по проведению проверок законности предпринимательской деятельности, позволяющих изымать во внепроцессуальном порядке документы, отбирать образцы, производить осмотр помещения, приостанавливать деятельность предприятий торговли (Федеральный закон "О милиции" <56>), происходит путем введения указанных функций в рамки процедур, установленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации <57>, Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" <58> и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

--------------------------------

<56> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

<57> См.: СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.

<58> См.: СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.

Передача функций судебным органам состоит в исключении из компетенции органов исполнительной власти действий, приводящих к приостановлению или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению административных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий (разрешений), и закреплении указанных полномочий за федеральными судами. При этом за органами исполнительной власти сохраняются функции по выявлению нарушений со стороны участников рынка, которые могут привести к приостановлению или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению административных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий (разрешений) в судебном порядке, выдаче предписаний об устранении таких нарушений и обращении в суд в случае неисполнения законного предписания.

По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты или приостановлены. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В частности, не разработаны и не реализованы механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов.

Кроме того, реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в немногих экспериментах.

Новые механизмы функционирования и взаимодействий не могут быть созданы самими органами исполнительной власти в рамках сложившихся моделей деятельности. Для их создания требуется комплексный проектный подход, реализуемый в рамках федеральной целевой программы.

Как свидетельствуют международные сопоставления, по показателям эффективности государственного управления и качества публичных услуг Российская Федерация находится среди стран, которые намного уступают ей по уровню экономического развития и человеческому потенциалу. По существу, сфера государственного управления превратилась в лимитирующий фактор для дальнейшего успешного развития страны и полноценного использования ее социально-экономического потенциала.

Основной целью административной реформы является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления.

В рамках проведения административной реформы были поставлены следующие цели:

- повышение способности органов исполнительной власти и местного самоуправления достигать общественно значимых результатов;

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

- снижение избыточного вмешательства государства в экономику;

- снижение издержек от неэффективности закупок для государственных и муниципальных нужд;

- снижение уровня коррупции;

- повышение общественного доверия к государству.

Для достижения этих целей необходимо решить следующие задачи:

- внедрить современные методы и механизмы управления по результатам в органах исполнительной власти и местного самоуправления в координации с бюджетированием по результатам;

- обеспечить ориентацию деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на потребности общества и конкретных клиентов, оптимизировать и модернизировать административно-управленческие процессы за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, включая электронные административные регламенты;

- обеспечить реформирование и повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;

- создать особые механизмы регулирования в коррупционно опасных сферах;

- внедрить механизмы досудебного обжалования и административной юстиции;

- завершить оптимизацию функций органов исполнительной власти и создать механизмы, препятствующие неэффективному государственному вмешательству в экономику;

- провести реформу контрольно-надзорных органов;

- развить систему аутсорсинга административно-управленческих процессов;

- реформировать территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

- обеспечить внедрение механизмов прозрачности и эффективного взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества;

- сформировать систему мониторинга результатов деятельности и оценки хода реформы;

- провести комплексную административную реформу в субъектах Российской Федерации;

- сформировать необходимый кадровый и информационный потенциал административной реформы;

- содействовать распространению лучшей практики;

- обеспечить эффективное взаимодействие с обществом по вопросам административной реформы.

Следует отметить, что по своему содержанию реформирование государственной службы в рамках административной реформы является одним из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Поставленными задачами российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагается достичь высокого качественного уровня развития государственной службы. При этом государственная служба тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Отметим, что вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует <59>. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

--------------------------------

<59> См.: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 24 - 36.

По сути, реформа государственной службы состоит в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д. <60>.

--------------------------------

<60> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 61.

Основы и главные направления реформы последовательно и исчерпывающе раскрыты в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Как приоритетное направление в области нового государственного строительства, реформирование государственной службы предполагает решение следующих основных задач:

- приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

- определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование;

- создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В августе 2001 г. одновременно с утверждением Концепции реформирования государственной службы России были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ и межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся этой сферы.

Первые результаты их деятельности получили закрепление в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, которым была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" <61>. Для повышения эффективности государственной службы, развития ее ресурсного обеспечения, оптимизации затрат на государственных служащих и т.д. необходимо было прежде всего разработать и принять ряд приоритетных федеральных законов и других нормативных правовых актов, призванных гарантировать выполнение возложенных на госслужбу задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.

--------------------------------

<61> См.: СЗ РФ. 2002 N 47. Ст. 4664.

Целью административной реформы является также понижение уровня коррупции, т.е. борьба с коррупцией должна стать приоритетом административной реформы на ближайшее время. Для этого необходимо разработать и принять ряд антикоррупционных законов, в том числе закон о лоббировании, внести поправки в Уголовный кодекс и разработать "прозрачные" регламенты деятельности чиновников. Как известно, борьба с коррупцией - вечная тема дискуссий политиков, законодателей, государственных деятелей, ученых, общества в целом. Особенно актуализируется эта проблема в ходе многочисленных избирательных кампаний. Например, в предвыборных дискуссиях президентской избирательной кампании (февраль - март 2004 г.) все кандидаты отмечали необходимость борьбы с коррупцией. Так, С. Глазьев писал: "Необходимо очистить государственный аппарат от коррупции и бюрократического произвола, призвать на госслужбу компетентных и ответственных людей" <62>.

--------------------------------

<62> Глазьев С. Зачем я иду на выборы // Российская газета. 2004. 25 февраля.

Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов. Если вспомнить нововведения института государственной службы <63>, то можно говорить об изменении некоторых подходов в установлении сущности государственной службы России. Современный законодатель считает государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

--------------------------------

<63> О государственной службе см., напр.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003; Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 29.

Административная реформа пока не привела к ликвидации в деятельности государственных служащих произвольного управления по усмотрению, т.е. незаконного административного усмотрения. В стране практически полностью отсутствует борьба с идеологией "административного ресурса". Напротив, очень часто административный ресурс связывается с потребностями достижения "благих" целей как в политике, так и в сфере публичного администрирования <64>. Можно с уверенностью утверждать, что использование так называемого административного ресурса - противозаконное мероприятие в административной практике и оно должно находить соответствующее правовое и моральное осуждение. Политика, основанная на использовании административного ресурса, и результаты такой политики должны считаться обществом явлениями "вне закона".

--------------------------------

<64> См.: Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю., Винокуров К.Ю. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум. С. 58.

Борьба с административным усмотрением - одна из целей и одновременно одно из направлений административной реформы. Однако для обеспечения надлежащего качества такой борьбы должны создаваться соответствующие процессуальные (формальные) порядки. Одной из таких процедур является административное судопроизводство, т.е. оно может рассматриваться как средство борьбы с произвольным административным усмотрением. В российской административно-правовой литературе 20-х гг. прошлого столетия наиболее глубоко эта проблема исследовалась М.Д. Загряцковым в книге "Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве: Развитие идеи и принципов административной юстиции. Административный процесс и право жалобы в советском законодательстве. Административно-финансовое распоряжение и финансовая жалоба". Он рассматривал общие принципы организации органов административной юстиции во Франции, Германии (Пруссии), Англии и России, а также компетенцию органов административной юстиции и их роль в осуществлении правового контроля над свободным усмотрением администрации. "Свободное усмотрение как юридическое понятие имеет различные оттенки, которые можно уловить на основании анализа норм, определяющих деятельность администрации" <65>. Свободное усмотрение администрации "ограничено, во-первых, пределами, в которых ей предоставлены дискреционные полномочия, а во-вторых, общим духом законодательства, игнорировать который администратор не имеет права: в его создании общий смысл законодательства неизбежно преломляется, как субъективная граница усмотрения, отличающая правовой институт свободного усмотрения от произвола" <66>.

--------------------------------

<65> Административная юстиция: конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. Ч. 2 / Сост. и вступ. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2004. С. 273.

<66> См., напр.: Князев С.Д. Современные принципы административного права России: понятие, значение, виды // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 74 - 87; Петров М.П. О принципе единства системы государственной исполнительной власти // Там же. С. 87 - 98; Старилов Ю.Н. Административное право как целостная система научных взглядов (к 70-летнему юбилею профессора Д.Н. Бахраха) // Там же. С. 63 - 74; Килясханов И.Ш. Современные подходы к определению содержания и структуры предмета административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003. С. 4 - 24; Шергин А.П. О концепции административной политики // Там же. С. 24 - 32; Юсупов В.А. Задачи науки административного права в современный период // Там же. С. 35 - 39; Костенников М.В. Задачи и проблемы кодификации норм административного законодательства Российской Федерации // Там же. С. 67 - 73; Сорокин В.Д. О предмете российского административно-процессуального права // Там же. С. 102 - 111; Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах // Там же. С. 111 - 117; Старилов Ю.Н. Институт административного судопроизводства в системе административно-правового регулирования: политико-правовое измерение проблемы // Там же. С. 117 - 146.

Административная реформа зарождалась как институт, позволяющий укрепить основы защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, ликвидировать негативные проявления деятельности служащих органов публичной власти, усилить контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти. Таким образом, в основе обоснования проведения административных преобразований в стране находятся публичные интересы. Поэтому в известном смысле идеологией проведения и реформы административного права должен стать, с нашей точки зрения, непременный учет обеспечения публичных интересов при создании модели административного правового регулирования и при принятии соответствующих нормативных правовых актов. Публичные интересы - это интересы государства, общества, государственно-общественных образований, в которых отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственно-правового развития необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности, обусловливающие:

1) формирование приоритетных направлений обеспечения экономического благосостояния общества;

2) законодательное установление демократических прав и свобод человека и гражданина, а также их всестороннюю и полную правовую защиту (административную и судебную);

3) организацию и осуществление надлежащей (должной) деятельности органов публичной власти;

4) эффективное публичное управление;

5) качественные административные правовые процедуры;

6) разумный, действенный и положительно результативный общественный и государственный контроль.

Полномасштабный учет публичных интересов, необходимость защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц при разработке планов административной реформы и осуществлении уже намеченного являются залогом эффективного реформирования административного права, придания ему современных черт правовой отрасли, складывающейся в условиях действия принципов правового государства. И именно в таком взаимодействии административной реформы и административного права прослеживаются юридические характеристики многочисленных преобразований в системе публичного управления и, в частности, в правоохранительной сфере.

§ 3. Эволюция функций прокуратуры в условиях

административной реформы в России

Если обратимся к трактовке термина "функция" (от лат. funktio), который впервые был введен в научный оборот Лейбницем, то увидим, что по своему содержанию он означает совершение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности, исполнение <67>.

--------------------------------

<67> См.: Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1989. С. 719; Словарь иностранных слов. 18-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1989. С. 556.

Полагаем, нельзя не согласиться с В.С. Зеленецким, полагавшим, что "указание только на то, что функция - это определенное направление или вид процессуальной деятельности, ничего не дает для правильного уяснения понятия функции" <68>.

--------------------------------

<68> Зеленецкий В.С. Функциональная структура прокурорской деятельности: Учеб. пособие. Харьков, 1978. С. 9.

Необходимо отметить, что В.С. Зеленецким также было выработано понятие "функция прокуратуры", но только для уголовно-процессуальной науки, а именно: это "особый вид специфически направленной на определенный объект одномотивной деятельности, характеризуемой особой морфологической структурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности" <69>.

--------------------------------

<69> Там же. С. 20.

Закон "О прокуратуре Российской Федерации" <70> содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, закон раскрывает его через основную функцию - надзор за исполнением законов, при этом подчеркивая, что "прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами".

--------------------------------

<70> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

В п. 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем отсутствует общее определение понятия функции.

Исходя из общих положений государственно-правовой теории, В.П. Рябцев сформулировал функции прокуратуры как вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выражается в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, а также направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств <71>.

--------------------------------

<71> Рябцев В.П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. М., 2000. С. 54.

Приведенное определение позволило нам установить четыре "элемента" - это задача, предмет ведения, полномочия и правовые средства.

Перечисленные элементы, характеризующие функцию, взаимосвязаны между собой. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

К числу функций прокуратуры необходимо отнести:

- надзор за исполнением законов;

- уголовное преследование за совершение преступлений;

- предварительное расследование;

- участие в правотворческой деятельности;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Также В.П. Рябцевым выделяется шесть функций управления в органах прокуратуры:

- аналитическая работа;

- прогнозирование;

- планирование;

- взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры;

- контроль исполнения;

- руководство <72>.

--------------------------------

<72> См.: Рябцев В.П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник: М., 2000. С. 103 - 110.

По мнению В.Б. Ястребова, "понятия направления деятельности и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельными" <73>.

--------------------------------

<73> Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2001. С. 96.

На основании изложенного функции прокуратуры можно определить как совокупность действий прокурора или сотрудника прокуратуры, предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных актов, а также иных целей.

Неоднократно в научной литературе уже обращалось внимание на отсутствие исчерпывающего перечня функций прокуратуры в Конституции РФ <74>. Часть 5 ст. 129 Конституции РФ устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом ("О прокуратуре Российской Федерации"), анализ норм которого позволил нам установить исчерпывающий перечень функций прокуратуры:

--------------------------------

<74> См.: Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научных трудов. М., 1994. С. 19; Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 5, 26.

- надзор за исполнением законов;

- уголовное преследование;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- участие в рассмотрении дел судами;

- участие в правотворческой деятельности;

- международное сотрудничество;

- участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;

- рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений.

Несмотря на разграничение понятий "деятельность прокуратуры" и "прокурорский надзор", Г.А. Мурашин отождествлял функции прокуратуры с отраслями прокурорского надзора, которые, будучи "взаимосвязаны и взаимообусловлены... в конечном итоге сливаются в единую общую деятельность прокуратуры по обеспечению социалистической законности" <75>.

--------------------------------

<75> Мурашин Т.А. Органы прокуратуры в механизме советского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1972. С. 24.

Допуская смешение разных правовых категорий, Н.И. Костенко указывает на четыре надзорные функции прокуратуры: исполнение законов, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности <76>.

--------------------------------

<76> См.: Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. N 11. С. 20.

Надзорные функции и другие направления деятельности прокуратуры как два самостоятельных элемента составляют в совокупности направления деятельности прокуратуры. Подобная классификация предлагается С.Н. Назаровым <77>.

--------------------------------

<77> См.: Назаров С.Н. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 1998. С. 8 - 10.

По мнению М.С. Шалумова, надзор прокуратуры за исполнением законов есть "главная, основная функция, из существа которой вытекают все другие, дополнительные функции" <78>.

--------------------------------

<78> Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. N 1. С. 82.

Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона "О прокуратуре Российской Федерации". В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры, надзорная функция подразделяется на подфункции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием <79>. К числу таких подфункций относятся:

--------------------------------

<79> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 91.

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

При рассмотрении судами гражданских или уголовных дел прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях <80>. Одной из задач, выделенных Законом, является принесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В этом проявляется специфичность деятельности прокурора в сфере судопроизводства. Но следует подчеркнуть, что прокуроры не осуществляют надзор за судами. Суды при отправлении правосудия независимы и подчиняются только закону <81>.

--------------------------------

<80> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.И. Рохлина. СПб., 2000. С. 43.

<81> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум. С. 82.

Поэтому одна из сущностных характеристик прокурорского надзора состоит в его деятельности по проверке соблюдения законов, установлении правонарушений, их правовой оценке и в требовании (предложении) к компетентным органам и должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений. Исключение составляют сферы правовых отношений, где в связи с их соответствующей спецификой прокурор полномочен непосредственно восстановить нарушенную законность (отменить незаконное решение следователя и т.п.).

Основным содержанием функции прокуратуры осуществлять уголовное преследование за совершение преступлений является полномочие прокурора возбудить уголовное дело о любом преступлении, поручить производство расследования соответствующему следователю, органу дознания либо, независимо от подследственности, в установленном порядке принять расследование по делу о любом преступлении к своему производству, поручить расследование любого дела следователю прокуратуры <82>.

--------------------------------

<82> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 112.

Отдельной и самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной взаимоувязанной деятельности правоохранительных органов, осуществляемой каждым из них в соответствии с особенностями своих целей и задач, полномочий и средств их реализации.

Наряду с закрепленными Конституцией РФ и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" способами реализации функций прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина важное профилактическое значение имеет такая функция, как участие в правотворческой деятельности. Это самостоятельная функция, но тесно связанная с надзорной функцией прокуратуры и состоящая в том, что прокурор в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий с целью совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В частности, к формам участия прокуроров в правотворчестве в соответствии с названной статьей относятся:

- подготовка проектов законов Генпрокуратурой России, прокурорами субъектов Федерации и внесение их на рассмотрение субъектов законодательной инициативы (Президента, Правительства, Федерального Собрания);

- подготовка заключений на проекты законов, представленные органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- подготовка заключений на проекты ведомственных нормативных правовых актов, поступающих из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов;

- подготовка проектов нормативных правовых актов по инициативе Генпрокурора России и его заместителей, прокуроров субъектов Федерации, руководителей структурных подразделений Генпрокуратуры России, заключений на проекты нормативных правовых актов, поступивших из прокуратур субъектов Федерации;

- участие Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Федерации в подготовительной стадии разработки проектов в комитетах и комиссиях законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов <83>.

--------------------------------

<83> См.: Правотворческая деятельность органов прокуратуры // О состоянии законности в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в 2005 году. М., 2006. С. 54.

Участие в правотворчестве играет важную профилактическую роль, так как совместная деятельность органов и учреждений прокуратуры и представительных органов как государственной власти, так и местного самоуправления может предотвратить принятие этими органами нормативных актов, нарушающих права граждан, а также вытекающие из исполнения этих актов правонарушения.

Анализ правотворческой практики прокуратур субъектов Российской Федерации, в частности их законотворческих предложений, показывает, что актуальными направлениями для применения мер по совершенствованию законодательства остаются бюджетное, таможенное, налоговое, миграционное, избирательное, экологическое законодательство, законодательство о банках и нотариате, о государственной и муниципальной собственности, о банкротстве, о государственной и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних, а также совершенствование законодательства о противодействии коррупции и легализации денежных средств, полученных преступным путем <84>.

--------------------------------

<84> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 62.

Полагаем, что необходимо также определить основные направления деятельности органов прокуратуры, которые реализуются с помощью названных выше надзорных и иных функций прокуратуры в приоритетном, первоочередном порядке, могут составлять основное содержание деятельности органов прокуратуры в определенные периоды.

Надзор за исполнением законов является сложным по содержанию видом деятельности прокуратуры. По своей сути он распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма существенные особенности. Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, если эти решения затрагивают права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности <85>.

--------------------------------

<85> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 92.

Также прокуроры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ). Конституцией РФ установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. В таких случаях прокурор осуществляет надзор за исполнением законов субъекта РФ.

Общим для всех надзорных функций является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В общий предмет надзора непосредственно не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ). Контроль (надзор) за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов Администрации Президента РФ и Правительства РФ, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" надзор осуществляется за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Очевидно, что к ним относится и Конституция РФ, которая имеет высшую юридическую силу, обладает прямым действием и применяется на всей территории страны.

Если говорить о функции участия прокуратуры в правотворческой деятельности, то она определяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам обеспечения правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства.

Право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, которым он был наделен в течение длительного времени, упразднено Конституцией РФ 1993 г. Тем не менее положением ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" отсутствие такого права было восполнено. Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы состоит только в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким правом в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, влечет определенные последствия, в частности, обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно регламенту и установленным процедурам.

Подобные обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. При этом учитывается значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени. При этом Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложениями об изменении, дополнении, отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому органу или должностному лицу, правомочному вносить такие акты. Иные прокуроры вправе обращаться с подобными предложениями к органам или должностным лицам соответствующего или нижестоящего уровня. При установлении пробельности или иных недостатков действующих законов или иных нормативных правовых актов, устранение которых относится к компетенции вышестоящего государственного органа или должностного лица, прокурор входит с представлением о внесении необходимых предложений к соответствующему вышестоящему прокурору <86>. В них содержится обоснование необходимости внесения таких предложений и их принятия.

--------------------------------

<86> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 91.

Согласование работ по правотворческой деятельности осуществляется Управлением правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации <87>. Проекты законов и законодательных предложений представляются вместе с обоснованием необходимости разработки будущих законов, оценкой их согласованности с действующим законодательством, предложениями о принятии подзаконных актов.

--------------------------------

<87> См.: указание Генеральной прокуратуры РФ от 22 февраля 1993 г. N 3/22 "Об участии органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в законотворческой деятельности"; Положение об Управлении правового обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации утверждено 26 октября 1994 г.

Функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере противодействия преступности. Целью координации являются меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений. Предмет координации - упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация зачастую позволяет достигать кооперации, взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.

Закон возлагает координацию деятельности правоохранительных органов (МВД, ФСБ, налоговой полиции и др.) на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Этой деятельности прокуроров способствуют и правовые средства ее подготовки и реализации.

На координационных совещаниях прокурор истребует статистическую и иную информацию, необходимую для эффективного анализа состояния законности, деятельности правоохранительных структур, которая используется в целях выработки согласованных мер борьбы с преступлениями в различных сферах, регионах. Подобная координация осуществляется для наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению. Все эти органы проводят совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью. На базе имеющихся данных и с учетом возможностей каждого правоохранительного органа организуются выполнение федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью, разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений и иных правонарушений.

По результатам проводимой правоохранительными органами работы подготавливается информация по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству РФ, другим органам государственной власти соответствующего уровня, а также органам местного самоуправления.

На правоохранительные органы возлагаются также обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, а также разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.

В координации деятельности по борьбе с преступностью участвуют органы прокуратуры, органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенные органы, а также иные государственные органы, наделенные правоохранительными функциями.

В соответствии с Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" <88> координация деятельности правоохранительными органами осуществляется в следующих основных формах:

--------------------------------

<88> См.: СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.

- проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

- обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

- создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

- взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;

- выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;

- разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

Выбор названных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки. Материально-техническое обеспечение координационной деятельности возлагается на ее участников. Для достижения цели координации осуществляется взаимодействие с судами <89>.

--------------------------------

<89> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.И. Рохлина. СПб. С. 328.

Говоря об эволюции функций прокуратуры в условиях административной реформы, необходимо отметить, что особое внимание уделяется проблемам места и роли прокуратуры в формирующемся правовом государстве, совершенствованию ее статуса в условиях происходящих глубоких общественных преобразований и продвижения судебно-правовой реформы, призванной содействовать необратимости демократических процессов, стабильности правопорядка и упрочению законности в охране прав и свобод личности, интересов общества и государства <90>.

--------------------------------

<90> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 87.

Необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный государственный орган, основной целью деятельности которого является охрана прав, свобод человека и гражданина, укрепление законности путем определения и совершенствования новых приоритетов в задачах и формах ее работы. Основные аспекты взаимодействия органов прокуратуры и суда должны проявляться, прежде всего, во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда.

При осуществлении надзорной функции прокуроры не имеют права инициировать конституционное судопроизводство, хотя уже сейчас накоплен достаточный фактический материал, дающий основания ставить вопросы о соответствии федеральных законов (их отдельных норм) положениям Конституции РФ. Эта проблема давно требует положительного разрешения, наряду с все более остро встающими вопросами об определении порядка обращения соответствующих прокуроров в уставные суды, и четкого разграничения компетенции судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

К числу дискуссионных и требующих научного осмысления концептуальных проблем относится вопрос о роли прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Закон возложил на прокуроров функции координации деятельности только по борьбе с преступностью, а деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. Иной подход к этому вопросу означает расширительное толкование содержания предмета координации, тем более круга ее участников.

Развитие и совершенствование координационной деятельности органов прокуратуры позволило сформировать определенную систему координации на нескольких уровнях: межгосударственном (Генеральная прокуратура РФ, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств - участников СНГ); федеральном (Генеральный прокурор РФ, руководители федеральных правоохранительных органов); межрегиональном (Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов); региональном (прокуроры субъектов Федерации, военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации); местном (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории).

Достаточно длительный период совершенствования законодательства о прокуратуре, к сожалению, не определил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем специальных (только ей присущих) полномочий. До сих пор не ясна цель реформирования прокуратуры. При ее определении необходимо было использовать исторический опыт развития законодательства.

В Конституции РФ следовало бы предусмотреть самостоятельный раздел, посвященный прокуратуре как самостоятельному органу государственной власти. Это позволило бы обеспечить независимость указанной структуры от каких-либо иных государственных органов.

Следует детально разработать исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определить жесткие рамки объема полномочий прокуроров различных уровней. При этом функция надзора должна приобрести статус основополагающей.

Длительная неопределенность в решении указанных вопросов порождает предложения противников прокуратуры ограничить или вовсе исключить осуществление прокуратурой предварительного расследования для устранения использования прокуратуры в политических целях как органа уголовного преследования. Однако сторонники данной позиции забывают о том, что любой иной орган, наделенный функцией предварительного расследования, также будет политически ангажирован, если не определить четко позицию его независимости и самостоятельности в системе ветвей государственной власти.

Научные исследования и прокурорская практика свидетельствуют, что закрепленный в действующей Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов <91>. Прокуратура должна стать самостоятельной, единой, централизованной системой органов государственной власти с четко закрепленным правовым статусом в Основном законе страны и специальном федеральном конституционном законе. Нужно конституционно обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов РФ, установив, что порядок назначения и освобождения кадров прокуратуры относится исключительно к ведению Российской Федерации.

--------------------------------

<91> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 132.

На конституционном уровне необходимо определить основные формы взаимодействия прокуратуры с Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, судами арбитражной системы, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам.

Пересмотра требует положение ч. 1 ст. 93 Конституции РФ, закрепляющей за судами обязанности давать заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Указанная функция не является по своему содержанию судебной. Это элемент уголовного преследования, относящийся к компетенции следственных органов и прокуратуры. Следовательно, соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения в адрес главы государства должно обеспечиваться Генеральным прокурором РФ. В этой связи нельзя согласиться с мнением П. Кулагина, считающего, что органы прокуратуры должны занять свое место "под крылом" президента, стать органом президентской власти.

В ходе проведения административной реформы и по мере развития в России рыночной экономики, демократии и утверждения основополагающих принципов правового государства, в том числе развития системы специализированных судов, повышения практической значимости института уполномоченного по правам человека, создания действенной системы контрольных органов и надлежащего исполнения ими своих функциональных обязанностей, надзорные функции прокуратуры будут сужаться, отвечая потребностям общества. Полагаем, что произойдет также и сужение подследственности, которое приведет к тому, что ответственность за расследование преступлений, раскрытие которых требует взаимодействия следственных, оперативно-розыскных и иных служб, перейдет с прокуратуры на иные правоохранительные органы, имеющие соответствующие службы и возможности.

Независимо от возобладания тех или иных тенденций в развитии законодательства о прокуратуре, важнейшей задачей представляется сохранение и признание прокуратуры в системе российской государственности в качестве самостоятельного органа, предназначенного для осуществления точно обозначенных законом функций.

Глава 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ В УСЛОВИЯХ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ

§ 1. Развитие общенадзорной функции российской прокуратуры

По своей природе и содержанию (в каждом из направлений деятельности органов прокуратуры) прокурорско-надзорная власть выражается в различных формах. Обладая общими признаками государственной власти, прокурорско-надзорная власть имеет ряд специфических черт: независимость от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и т.д. (характер и объем властных полномочий прокурора может изменить только представительный, законодательный орган страны); обусловленность применения власти правонарушением (власть прокурора реализуется, как правило, в связи с нарушением закона); многообразие правовых средств реализации власти (это объясняется широкой компетенцией органов прокуратуры по осуществлению надзора и разнообразием конкретных направлений прокурорско-надзорной деятельности); зависимость объема власти от степени социальной опасности правонарушения; реализация власти без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующих государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, военного управления, общественных объединений <92>.

--------------------------------

<92> См.: Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики. С. 84 - 85.

Следует отметить, что термин "общий надзор" в российском законодательстве не используется. Пришедшее ему на смену название "надзор за исполнением законов" не в полной мере соответствует его содержанию. Более точным для обозначения рассматриваемого вида прокурорского надзора было бы наименование "надзор за административно-распорядительной деятельностью" <93>. Что касается предыстории появления термина "общий надзор", то его истоки содержатся в петровском законодательстве. Прокурорский надзор первоначально распространялся на деятельность всех органов государственного механизма, и именно в этом состояла его "основная и почти единственная задача", как совершенно справедливо указал в свое время В.И. Веретенников <94>.

--------------------------------

<93> См.: Скуратов Ю. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой // Российская юстиция. 1999. N 3. С. 13.

<94> См.: Прокурорский надзор в СССР: Учебник для юрид. институтов и факультетов / Отв. ред. М.П. Маляров. М., 1966. С. 69.

В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции от 04.11.2005 N 138-ФЗ) предметом надзора за исполнением законов являются:

- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами перечисленных выше органов и организаций.

Таким образом, предмет прокурорского надзора представляет собой совокупность двух частей:

1) исполнение действующих законов органами и должностными лицами, осуществляющими административно-распорядительную деятельность;

2) обеспечение соответствия законам правовых актов этих же органов и должностных лиц.

Последний пункт расширяет предмет прокурорского надзора, ибо к числу правовых актов относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные акты.

Здесь следует особо изучить специфические черты, определяющие понятие прокурорско-надзорной деятельности.

Независимость прокурорской власти закреплена в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами. Недопустимо вмешательство в осуществление прокурорского надзора. Независимость прокурора подкрепляется положением о том, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность <95>.

--------------------------------

<95> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под науч. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2003. С. 51.

Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

Положение о независимости прокурора имеет принципиальное значение, является признаком осуществления органами прокуратуры государственной власти.

Прокуратура РФ, согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации", - единая федеральная централизованная система органов. В Законе подтверждено, что прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (п. 1 ст. 4). Данное положение является одним из составляющих признаков государственной власти.

Следует отметить, что в настоящее время прокуратура, по существу, один из немногих централизованных федеральных органов с подчиненностью нижестоящих структур вышестоящим. Этот признак прокурорской власти как ветви государственной власти отмечен в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Здесь же определяется порядок назначения прокуроров на должность, их подчиненность и основания освобождения от должности; полномочия по руководству системой органов прокуратуры и т.д.

Прокурорский надзор как форма осуществления прокурорской власти гарантирует обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Обеспечение законности, осуществляемое прокуратурой, заключается в надзоре за строгим, неуклонным соблюдением, исполнением норм права участниками общественных отношений <96>.

--------------------------------

<96> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 77.

Законом закреплены приоритеты в деятельности прокуратуры - прежде всего, защита прав и свобод человека и гражданина. Однако это не означает противопоставления прав граждан охраняемым законом интересам общества и государства, которое призвано служить именно человеку, соблюдению его конституционных и других прав и свобод.

Прокуроры в процессе надзорной деятельности вступают с поднадзорными органами в определенные отношения, регулируемые нормами права. Правоотношение является одной из ключевых правовых категорий, многие аспекты которой в юридической науке до настоящего времени относятся к числу дискуссионных. Однако большинством авторов под правоотношением понимается объективно возникающая в обществе особая форма социального взаимодействия, участники которого обладают взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями и реализуют их в целях удовлетворения своих потребностей и интересов в особом порядке, не запрещенном государством или гарантированном и охраняемом им в лице определенных органов.

Отношения, возникающие до закона, служат источником юридических норм, т.е. формируют общественную, а значит, и государственную волю. Правоотношения, вытекающие из юридических норм, в основе своей имеют юридический факт (фактический состав). Они реализуют государственную волю, содержащуюся в юридических нормах, носящих общий (безличный) характер, гарантируются и охраняются государством. Их особый волевой характер определяется тем, что государственная воля, независимо от субъекта правоотношения, выражается в юридических нормах, и индивидуальная воля участников правоотношений проявляется при их возникновении, изменении и прекращении. Государство в этом случае создает необходимые условия (экономические, политические и др.) для полной реализации этого вида правоотношений <97>. Если же нарушается мера свободы управомоченных или обязанных лиц, вступающих в правоотношение, государство (в том числе в лице органов прокуратуры) принимает принудительные меры к их обеспечению.

--------------------------------

<97> См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998. С. 225.

Прокурорско-надзорное право определяет не только организацию и деятельность органов прокуратуры, но также связанную с этим деятельность других субъектов прокурорско-надзорных правоотношений. Следовательно, имеется совокупность норм права, регулирующих специфический вид однородных общественных отношений, возникающих в результате осуществления прокурорского надзора. Прокурорско-надзорные общественные отношения составляют самостоятельный предмет, требующий особого метода правового регулирования. Все те свойства, которые в теории права относятся к последнему: порядок установления прав и обязанностей, степень определенности предоставленных прав и обязанностей субъектов, характер правовых средств воздействия, оснований и процедуры их применения, - присущи и прокурорскому надзору <98>.

--------------------------------

<98> См.: Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики. С. 85.

Характерные особенности отношений в сфере прокурорского надзора определяются, прежде всего, положением прокурора, сущностью самих отношений, их субъективным составом и содержанием.

Положение прокурора. Прокурор, как правило, не обладает полномочиями распорядительного характера, императивными полномочиями он наделен в редких случаях (по отношению к следствию, дознанию и т.д., т.е. когда непосредственно устраняет правонарушение).

Сущность отношений. То обстоятельство, что прокурор, как правило, непосредственно не вмешивается в исполнительно-распорядительную деятельность с целью устранения нарушения закона, вовсе не препятствует наделению его полномочиями властного характера, например правом требовать принятия необходимых и своевременных мер к устранению правонарушения. Наоборот, возможность властного веления прокурора часто является необходимым условием эффективности прокурорского надзора. Однако власть (и немалая) должна предоставляться прокурору исключительно в целях осуществления надзора за законностью. Речь идет именно о властеотношении, властные полномочия у одной стороны не исключают связи субъектов взаимными правами и обязанностями.

Субъективный состав отношений. Прежде всего, субъектом последних является прокурор, который в обязательном порядке участвует в рассматриваемом правоотношении. Другими субъектами могут быть лица и организации, которые находятся в определенном положении в связи с реализацией предоставленных им прав или выполнением возложенных на них обязанностей в сфере прокурорского надзора.

Содержание отношений. Его образуют права, которыми обладают участники последних и обязанности, которые они должны выполнять. В теории права правоотношение определяется как связь его субъектов взаимными правами и обязанностями <99>.

--------------------------------

<99> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 82.

По отраслевой принадлежности прокуратура является участником как конституционных, так и отраслевых (гражданских, гражданско-процессуальных, уголовных, уголовно-процессуальных, административных, трудовых и др.) правоотношений, о чем подробно будет сказано далее.

При рассмотрении правоотношений по отраслевой принадлежности большое значение имеет деление их на процессуальные и материально-правовые. Обычно осуществление прокурорского надзора связывается с процессуальной формой. Прокурорский надзор является процессуальной деятельностью по выявлению фактических обстоятельств правонарушения и восстановлению нарушенных прав. Прокурорская деятельность направлена на исследование материалов, фактических данных и т.д. с обязательным обеспечением соблюдения прав участников процесса. Как следствие, деятельность по осуществлению прокурорского надзора строго регламентирована Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и процессуальным законодательством.

Однако прокурорский надзор не может иметь только процессуальную форму, поскольку она свойственна любой правоприменительной деятельности и не является специфической формой прокурорского надзора. Прокурорский надзор включает в себя правоприменительный процесс, но не исчерпывается им. Это позволяет отнести прокуратуру к числу правоприменительных органов, но не отличает ее от них. Отличительным признаком прокурорского надзора является специфическая особенность правоприменительной деятельности - применение прокурорской власти в связи с нарушением закона или, точнее, правонарушением, что является, по мнению В.Д. Ломовского, материальным элементом в сфере прокурорского надзора <100>. Под материальным прокурорско-надзорным правоотношением он понимает такое правоотношение, при котором у прокурора существует обязанность установить правонарушение и право требовать его устранения, а у правонарушителя имеется обязанность устранить допущенное нарушение и право требовать от прокурора, чтобы он, применяя правовые средства прокурорского надзора, действовал в соответствии с законами, регулирующими его деятельность.

--------------------------------

<100> См.: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорный процесс. Тверь, 1999. С. 52 - 53.

М.Н. Маршунов, отвергая наличие материальных правоотношений, указывает на то, что надзорные отношения возникают и развиваются параллельно со всеми другими, будучи одной из гарантий их должного осуществления <101>.

--------------------------------

<101> См.: Маршунов М.Н. Понятие прокурорско-надзорного правоотношения // Правоведение. 1982. N 4. С. 85.

В.Г. Даев также высказал сомнение относительно материальных прокурорско-надзорных отношений и отметил, что понятие "прокурорско-надзорное" означает то же, что и "прокурорско-процессуальное", однако вряд ли на этом основании "следовало бы прийти к выводу о том, что в случае совершения преступлений между государственными органами, осуществляющими уголовное судопроизводство, и правонарушителем возникает материальное уголовно-процессуальное отношение..." <102>.

--------------------------------

<102> Даев В.Г. Взаимосвязь уголовного права и процесса. М., 1982. С. 26.

Однако материальные прокурорско-надзорные правоотношения возникают независимо от того, какие органы государства устанавливают правонарушения, приводят в соответствие с законом противоправные действия (бездействие). "Материальные прокурорско-надзорные правоотношения возникают в результате правонарушения независимо от прокурора, и поэтому они объективны по отношению к его сознанию и действиям других органов и лиц, на которых распространяется надзор за исполнением законов. Напротив, процессуальные прокурорско-надзорные правоотношения носят по природе более субъективный характер. Они возникают в результате деятельности прокурора, направленной на установление объективно существующих фактов правонарушений, которые отражаются в сознании прокурора" <103>.

--------------------------------

<103> Ломовский В.Д. Указ. соч. С. 64.

Следует согласиться с определением общественного значения материальных и процессуальных прокурорско-надзорных правоотношений, данным В.Д. Ломовским. Первые необходимы для разрешения конфликта между государством и правонарушителем в целях определения основных задач, которые приходится решать прокурору после обнаружения признаков правонарушения. Вторые нужны постольку, поскольку перед государством и прокурором стоит задача восстановления нарушенных прав, а для этого надо осуществить ряд действий по выяснению обстоятельств правонарушения, в связи с чем, по сути, возникают опосредующие эти действия процессуальные прокурорско-надзорные правоотношения.

В основе материальных и процессуальных прокурорско-надзорных правоотношений лежат фактические общественные отношения, которые также можно выделить путем абстрагирования.

Прокурорско-надзорные отношения - отношения охранительного типа. Отступающее от предписаний нормы права отношение является правонарушением либо просто бытовым отношением, нейтральным к праву. Охранительные правоотношения возникают как реакция государства и общества на неправомерное поведение субъектов права. Они служат для защиты нормального порядка отношений, устранения правонарушения и наказания правонарушителя.

Действующее законодательство о прокурорском надзоре предусматривает некоторую общую совокупность объективных и субъективных признаков, характеризующих противоправное опасное или вредное для государства и общества действие (или бездействие), допускаемое различными субъектами, за которое предусмотрена юридическая ответственность, а именно правонарушение <104>.

--------------------------------

<104> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 71.

Правонарушение как противоправное, виновное, общественно вредное деяние характеризуется двумя признаками. Во-первых, правонарушение - это правовая категория, которая употребляется в законе; во-вторых, материальная правовая категория, так как существует объективно, независимо от процессуального права и процессуальных норм прокурорского надзора. Правонарушение как материальная правовая категория является причиной возникновения прокурорского надзора, а прокурорско-надзорные процессуальные нормы применяются в целях установления фактических обстоятельств конкретных правонарушений, причин и условий, которые им способствовали.

В юридической литературе верно отмечается, что "основанием для использования прокурорами своей власти являются нарушения законов" <105>. Поэтому уже в момент готовящегося либо совершенного правонарушения у прокурора возникает обязанность по его выявлению и обеспечению единства законности, его право требовать восстановления нарушенных прав.

--------------------------------

<105> Прокурорский надзор в СССР. М., 1973. С. 19.

Авторам концепции судебной реформы очень хотелось бы лишить прокуратуру надзорных полномочий. Видимо, это и должно когда-то случиться. Но по законам логики это произойдет тогда, когда не будет правонарушений. До этих пор надзорные полномочия прокуратуры сохранятся, будут востребованы и будут служить необходимым элементом соблюдения законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

К участникам прокурорско-надзорных правоотношений В.Д. Ломовский относит государство, высшие органы законодательной власти, другие органы власти, нарушителей закона, а также вышестоящие органы и лица, к которым обращается прокурор при восстановлении нарушенных прав <106>.

--------------------------------

<106> См.: Ломовский В.Д. Указ. соч. С. 68.

Государство наделяет прокурора соответствующими полномочиями, определяет функции прокуратуры, устанавливает порядок осуществления прокурорско-надзорной деятельности. Государство несет ответственность (в том числе материальную) за действия прокурора, обеспечивает выполнение возложенных на него обязанностей, в ряде случаев само является ответчиком в связи с предъявлением прокурором иска в суд. Например, в ГК РФ зафиксировано, что государство в лице органов государственной власти может нести ответственность за деятельность хозяйствующего субъекта, где оно является основным вкладчиком, имея в федеральной собственности его акции (долю, пай), в случаях несостоятельности (банкротства) юридического лица, вызванной неправильными указаниями либо иными действиями со стороны вкладчика - государства. Государство также отвечает за вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий государственных органов, который возмещается в этом случае за счет казны. Такие иски могут быть инициированы прокурором в интересах отдельных лиц и организаций.

В то же время выделение вышестоящих органов как самостоятельного участника прокурорско-надзорных отношений вряд ли оправданно, поскольку их перечень приведен в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 1). К участникам прокурорско-надзорных правоотношений относятся:

- государство;

- прокурор. Во всех случаях он является участником правоотношений, поскольку выполняет функцию надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории РФ законов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства;

- федеральные министерства, агентства, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Кроме того, сюда относятся органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Следует особо остановиться на вопросе: является ли участником прокурорско-надзорных правоотношений суд? В соответствии с действующим законодательством прокуратура не осуществляет надзор за деятельностью суда. Что касается взаимоотношений суда и прокуратуры, то полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ.

С принятием нового Уголовно-процессуального кодекса РФ положение прокурора в суде изменилось. Согласно ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Таким образом, надзорная функция возложена на прокурора только в досудебной стадии уголовного судопроизводства.

Прокуратура также не осуществляет надзор по делам об административных правонарушениях, находящихся в производстве суда. Аналогичные положения закреплены в новых Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах РФ.

Однако анализ ряда полномочий прокурора позволяет сделать вывод о фактическом сохранении за ним надзорных полномочий при рассмотрении уголовных и административных дел в суде. Так, по уголовным делам прокурор вносит представления на отмену незаконных судебных решений в апелляционную и кассационную инстанции не только по ухудшающим, но и по улучшающим положение осужденного основаниям (ст. ст. 369, 379 УПК РФ), а в порядке надзора - только по улучшающим основаниям (ст. 405 УПК РФ), что никак не относится к осуществлению прокуратурой функции уголовного преследования. К примеру, согласно п. 4 ч. 1 ст. 379 УПК РФ основанием отмены или изменения судебного решения в кассационном порядке является несправедливость приговора. В случае вынесения сурового приговора, несоразмерного тяжести деяния, прокурор вправе внести в вышестоящий суд представление на смягчение наказания <107>.

--------------------------------

<107> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 143.

Следует также отметить, что на государственного обвинителя возложена функция поддержания государственного обвинения с обеспечением его законности и обоснованности (ч. 4 ст. 37 УПК РФ). Но обеспечение законности характерно для выполнения надзорной функции прокуратуры.

Таким образом, с отменой прокурорских полномочий надзора за законностью судебных постановлений и решений суд перестает быть участником прокурорско-надзорных правоотношений. Однако ряд приведенных выше полномочий прокурора в суде следует отнести к надзорным. Это вступает в противоречие с положением прокурора как стороны, осуществляющей уголовное преследование в судебной стадии уголовного судопроизводства. Подобные юридические коллизии требуют практического решения: либо закрепления положения прокурора как стороны по делу с приданием соответствующих прав и возложением обязанностей, либо юридической фиксации в процессуальном законодательстве фактически существующей надзорной функции прокурора в суде.

Что же касается граждан (к ним относятся также иностранцы и лица без гражданства), то в настоящее время, согласно действующему Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации", органы прокуратуры не осуществляют надзор за исполнением ими законов - это совершенно справедливо и является следствием отказа от тотального осуществления прокурорского надзора за всеми.

Как правильно отмечено М.Н. Маршуновым, в силу публичного характера прокурорского надзора права прокурора во многих случаях являются и его обязанностью. "В общем виде содержание данных отношений образует права прокурора на предупреждение правонарушений, их выявление и пресечение, и принятие мер на устранение их последствий, и привлечение виновных - с одной стороны, и обязанность соответствующих органов и лиц выполнять требования прокурора - с другой. Вместе с тем соответствующие органы, организации, лица имеют право (а в ряде случаев несут обязанность) обратиться к прокурору с заявлением о совершенном или готовящемся правонарушении, которое прокурор обязан рассмотреть и довести результат до заявителя" <108>.

--------------------------------

<108> Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. С. 36 - 37.

В действующем Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" в разд. III есть соответствующая гл. 2 "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина". Ею, безусловно, не исчерпывается правомочие прокуратуры по обеспечению прав граждан. Все содержание данного Закона, задачи, функции и направления деятельности прокуратуры построены на ее правозащитной роли, способствующей обеспечению прав и свобод граждан. Вместе с тем с нарушителями закона - гражданами прокурор также вступает в правоотношения (например, предъявление иска в интересах несовершеннолетнего к родителям подростка, продавшим жилую площадь, при условии нарушения прав и законных интересов последнего).

Считать участниками прокурорско-надзорных правоотношений всех нарушителей законов представляется неверным, поскольку круг поднадзорных субъектов ограничен Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (ими не являются Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ и суды). Поэтому, относя нарушителей законов к участникам этих отношений, мы необоснованно расширяем их число, что позволяет слишком вольно толковать понятие "состав участников прокурорско-надзорных правоотношений".

Таким образом, выше приведен круг субъектов, которые являются именно участниками прокурорско-надзорных отношений.

Механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их устранение, является также видовым отличием в понятии прокурорского надзора. Прокурору предоставлено многообразие правовых средств реализации власти в связи с его широкой компетенцией по осуществлению надзора и разнообразными конкретными направлениями прокурорско-надзорной деятельности, зависимостью объема власти от степени социальной опасности правонарушения. Механизм действия прокурорского надзора запускается при правонарушении. Поэтому закон, с одной стороны, предоставил прокурору правомочия по выявлению такового, поскольку прокуратура, по сути, поисковый орган, а с другой - обязал его принимать меры, направленные на установление правонарушений, их предупреждение или устранение.

Защищая интересы государства и общества, принцип социальной справедливости, прокурор опирается на закон, подлежащий безусловному исполнению всеми субъектами управления. Нарушенное право должно быть восстановлено, факт нарушения закона подлежит правовой оценке прокурором. В соответствии с законом и от имени государства прокурор обязывает должностное лицо, государственного служащего, руководителя государственного и иного поднадзорного ему органа принять необходимые меры по соблюдению законности, требует восстановления нарушенной законности, ликвидации причин и условий нарушения закона. В этом особенность положения прокурора. Государство гарантирует прокурору возможность реализовать свою власть, восстановить нарушенную законность, принять необходимые меры для привлечения виновных лиц к ответственности <109>.

--------------------------------

<109> См.: Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики. С. 85.

В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" закреплена обязанность исполнения требований прокурора (ст. 6). При осуществлении возложенных на него функций надзора за исполнением законов прокурор вправе (ст. 22):

- предъявив служебное удостоверение, беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей и должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

- вызывать должностных лиц и граждан для объяснения по поводу нарушений закона.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами прокурор или его заместитель:

- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному взысканию на основании решений несудебных органов;

- опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

- вносит представление об устранении нарушений закона. Должностные лица перечисленных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

При надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор использует полномочия.

Кроме того, прокурор должен:

- рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами (ст. 30).

При осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу прокурор вправе (ст. 33):

- посещать в любое время эти органы и учреждения;

- опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

- знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, а также с оперативными материалами;

- требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации указанных органов и учреждений, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается;

- отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрическое учреждение.

Что касается взаимоотношений суда и прокуратуры, то прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством.

При принятии мер по устранению нарушений законности применяется государственное принуждение и убеждение. Как отмечалось ранее, прокуратура - многопрофильный институт, прокурорский надзор распространяется на все сферы жизни, урегулированные законом. Прокурор реализует свою власть в зависимости от степени социальной опасности правонарушения (применяя соответствующие средства реагирования - от предостережения, представления, протеста до возбуждения производства об административном правонарушении или уголовного дела). Требования прокурора, направленные на устранение нарушений закона, имеют властный характер, а методы осуществления надзора обусловливаются методами государственной власти, т.е. совокупностью убеждения и принуждения органами прокурорской власти подвластных им субъектов общественных отношений. Эта власть реализуется дифференцированно в зависимости от вида отношений, в которых ее употребляет прокурор, от того, в каких отраслях надзора он действует. Поэтому все прокурорские полномочия по методам их реализации можно разделить на две основные группы: связанные с убеждением поднадзорных субъектов прокурорско-надзорных правоотношений и с принуждением либо угрозой принуждения субъектов этих же правоотношений <110>.

--------------------------------

<110> См.: Бровин Г.И. Содержание прокурорской власти в СССР // Прокурорский надзор и укрепление социалистической законности в советском государстве. Свердловск, 1981. С. 79 - 80.

Критерием осуществления прокурорской власти в форме принуждения является наличие властного повеления, безусловного требования, подлежащего безоговорочному и неукоснительному исполнению, которое не зависит от воли субъекта прокурорско-надзорной деятельности.

Нельзя согласиться с мнением ряда авторов о безвластности представлений прокуроров в общем надзоре. Требования об отмене незаконного правового акта, изложенные в протесте, а также представление об устранении нарушений закона подлежат удовлетворению. В данном случае, как правильно отмечает Г.И. Бровин, следует учитывать специфическую особенность прокурорской власти. Она касается лишь методов устранения выявленных нарушений закона, выбора форм и степени ответственности правонарушителей. Но она не может отрицать главного - установленную законом обязанность исполнения законных и обоснованных требований прокурора ликвидировать выявленные им нарушения закона <111>. Поэтому нельзя полностью принять точку зрения, согласно которой протест, принесенный прокурором, является промежуточным решением, поскольку лицо не обязано удовлетворить протест и вправе отклонить его <112>. Следуя этой логике, нужно все принесенные протесты прокурора отклонять, поскольку они выступают промежуточными решениями, и лишь в суде устранять допущенное нарушение закона, что неверно.

--------------------------------

<111> См.: Бровин Г.И. Содержание прокурорской власти в СССР. С. 79 - 80.

<112> См.: Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: Проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики. Ростов н/Д, 1999. С. 30.

Именно потому, что механизм прокурорского принуждения подключен к механизму осуществления судебной власти (при отклонении протеста прокурор вправе обратиться с соответствующим заявлением в суд либо сделать это самостоятельно без принесения протеста), эффект применения прокурорской власти значительно усиливается. Таким образом, суд и прокуратура, опираясь на закон, взаимно дополняют друг друга, тем самым усиливая механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. А надзор за исполнением законов судебными приставами со стороны прокуратуры влечет повышение авторитета акта судебной власти.

Кроме того, применение государственного принуждения основано и на положениях Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому, как уже было сказано, неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из его полномочий, а также невыполнение законных требований прокурора влекут за собой установленную законом ответственность. Согласно действующему законодательству, за эти действия (либо бездействие) предусмотрена как административная, так и уголовная ответственность.

В научной среде дискутируется вопрос о пределах общего надзора прокуратуры России. То предлагается его сузить, то высказывается мнение, что "сужение прокурорского надзора... негативно сказывается на состоянии законности..." <113>.

--------------------------------

<113> Сухарев А.Я. 40 лет на службе науке и закону // Законность. 2003. N 4. С. 23.

Встречается даже крайне радикальное мнение о лишении прокуратуры надзорной функции вообще.

"Общий надзор" у многих вызывает сомнение в его конституционности, особенно тогда, когда этому надзору подвергается сфера частноправовых отношений людей путем "инициативного присутствия прокуратуры в людских делах".

Были времена, когда в результате введения в действие "Основных положений преобразования судебной части в России" (29 сентября 1862 г.) и Судебных уставов России (20 ноября 1884 г.) общенадзорная функция прокуратуры России была отменена примерно на 60 лет.

Общенадзорная функция прокуратуры России видоизменялась, то сужаясь, то расширяясь, не только в досоветский, но и в постсоветский период, когда законодатель исключил из нее надзор за исполнением законов гражданами и судебными органами, однако ввел надзор за соблюдением Конституции РФ и прав и свобод человека и гражданина.

Такое положение объясняется не только конституционной неопределенностью ее полномочий и правового статуса общенадзорной функции, но и ее неувязкой с функциями прокуратуры в реформируемом судопроизводстве, а именно в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве, в отличие от уголовного и административного судопроизводства, где полномочия прокурора в судебном производстве четко и логично увязаны с его надзорной функцией в досудебном производстве по уголовным и административным делам.

Между тем законодательная база, возникшая после 12 декабря 1993 г., накопленная прокурорско-надзорная и судебная практика позволяют сделать вывод о том, что общенадзорная функция прокуратуры России в том варианте, в котором она изложена в Законе о прокуратуре, противоречит требованиям, духу и принципам действующей Конституции РФ, нуждается в корректировке и приведении в соответствие с ней путем конституционализации правового статуса прокуратуры, а также посредством увязки ее общенадзорной функции с ее же полномочиями в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве.

Практика и история развития правового пространства страны показывают, что конституционный статус прокуратуры России, а также границы общего надзора не могут быть привнесены в правовую систему России извне или выдуманы кем-то, ибо и этот статус, и эти границы логически следуют из сложившейся в России за последние 10 лет реальной правовой действительности.

Так, Законом о прокуратуре на прокуратуру возложен надзор за соблюдением Конституции РФ и прав и свобод всех людей и всех граждан, а также надзор за исполнением всех законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами публичной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и за законностью издаваемых ими правовых актов.

Из подобной конструкции общенадзорной функции следуют, по крайней мере, два вопроса:

1) почему на прокуратуру возлагается надзор за соблюдением Конституции, если самой Конституцией Генеральный прокурор не наделен правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о признании выявленного в результате надзорной деятельности какого-либо незаконного правового акта противоречащим Конституции РФ?

2) почему на прокуратуру возлагается надзор за соблюдением прав и свобод всех людей и граждан, если Конституцией РФ гарантируется неприкосновенность частной жизни каждого человека и гражданина, что исключает возможность вмешательства прокуратуры в частные дела лица без его согласия?

Далее, согласно Закону о прокуратуре общенадзорные функции прокуратура России осуществляет в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности во всех правоприменительных сферах, а также в целях защиты прав и свобод всех людей и граждан. А принятые Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы не позволяют органам прокуратуры достичь целей, поставленных Законом о прокуратуре, в полном объеме, поскольку существенно сужают круг вопросов, по которым прокурор вправе обратиться в суд, а также круг гражданских и арбитражных дел, по которым прокурор может вступить в процесс и дать свое заключение, а затем и отстаивать свою позицию в вышестоящих судебных инстанциях.

В условиях действия ГПК РФ 2002 г. прокурор не может добиться восстановления через суд нарушенного права не публичного характера. Его полномочия в этой области ограничиваются предостережением, представлением и протестом, в случае отклонения которых он не может дело передать в суд, хотя известно, что прокурорско-надзорная функция без права на обращение в суд является фикцией. Сила прокурорской власти всегда состояла в том, что в случае отклонения своего акта реагирования прокурор имел право обратиться в суд по любому вопросу и, добившись в суде удовлетворения своего требования, восстановить справедливость и законность.

Подтверждением тому служит практика.

Приказом от 23 марта 2003 г. главного врача муниципального родильного дома N 2 г. Махачкалы за "допущенный дефект оказания медицинской помощи пациенту" объявлен выговор заведующему отделением Т. По результатам прокурорской проверки, проведенной по обращению Т., прокурор района принес протест об отмене данного приказа, мотивируя его недоказанностью совершения Т. дисциплинарного проступка и нарушением порядка привлечения работников к дисциплинарной ответственности, установленного ст. 193 ТК РФ. Главный врач и его руководитель не согласились с выводами прокурорской проверки и отклонили протест прокурора, в связи с чем прокурор предложил Т. самому обратиться в суд за защитой своих прав, так как он, Т., не относился к категории лиц, в интересах которых в соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор имеет право обратиться в суд, хотя по ГПК РСФСР, действовавшему до 1 февраля 2003 г., прокурор в данном случае обладал правом на обращение в суд в защиту интересов Т.

ГПК РФ и другие федеральные законы устанавливают 17 разновидностей гражданских дел, по которым прокурор может либо сам обратиться в суд в защиту интересов иных лиц, либо вступить в процесс по судебному разбирательству дела, инициированного другими субъектами. Анализ характера этих гражданских дел показывает, что все они в той или иной мере вытекают из публично-правовых отношений или затрагивают публичный интерес.

Так, согласно ст. 45 ГПК РФ в суд с заявлением прокурор может обратиться в интересах: 1) неопределенного круга лиц; 2) отдельного гражданина, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд; 3) Российской Федерации; 4) субъектов Федерации; 5) муниципальных образований.

Вступать в гражданский процесс и давать заключение прокурор вправе по делам:

- о выселении;

- о восстановлении на работе;

- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью;

- об оспаривании опубликованных нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК) органов государственной власти, местного самоуправления или должностного лица;

- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260);

- об усыновлении (удочерении) ребенка (ст. 273);

- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 276);

- об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным (ст. 284);

- об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами (ст. 284);

- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288);

- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304).

По некоторым гражданским делам прокурор принимает участие в судебном разбирательстве в силу других законов. Например, по гражданским делам:

- о лишении родительских прав - в силу ст. 70 СК РФ;

- о восстановлении в родительских правах - в силу ст. 72 СК РФ;

- об ограничении в родительских правах - в силу ст. 73 СК РФ;

- о принудительной госпитализации больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза - в силу ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" <114>;

--------------------------------

<114> См.: СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2581.

- о признании забастовки недействительной или незаконной - в силу ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" <115>;

--------------------------------

<115> См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4557.

- о признании организации, или СМИ, или материалов и продукции, произведения искусства экстремистскими, о ликвидации таких организаций - в силу ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <116>.

--------------------------------

<116> См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ <117> (ст. 52) предусматривает возможность обращения в суд и участия прокурора при рассмотрении трех категорий дел: 1) об оспаривании правовых актов органов публичной власти, затрагивающих законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; 2) о признании недействительными сделок, совершенных с участием органов публичной власти; 3) о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной также с участием органов публичной власти. В остальных случаях даже для защиты публичных интересов прокурору не предоставлено право на обращение в арбитражный суд или участие в арбитражном судопроизводстве.

--------------------------------

<117> См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

При сравнении полномочий и функций прокурора, установленных законом в административном и уголовном судопроизводстве, с его функциями и полномочиями в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве обнаруживается непоследовательность, нелогичность и даже неконституционность некоторых законоположений.

К примеру, если в результате общенадзорной проверки прокурор выявляет уголовное или административное правонарушение, он имеет полномочия возбудить уголовное дело или административное производство, обладает полномочиями по надзору по ним в досудебном производстве, вправе участвовать при их разбирательстве в суде со всеми правами стороны. Полномочия прокурора в административном и уголовном судопроизводстве логичны и полностью соответствуют принципу состязательности сторон. Однако этого нет ни в гражданском, ни в арбитражном, ни в конституционном судопроизводстве, о чем сказано выше. Это объясняется, на наш взгляд, тем, что в действующих законах не учтен теоретически верный и практически обоснованный принцип необходимости увязки общенадзорной функции прокуратуры с ее полномочиями в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве по той же схеме, как это осуществлено в законодательстве, регулирующем административное и уголовное судопроизводство.

При таком методологическом подходе очевидно, что в гражданском, арбитражном и конституционном судопроизводстве для прокурора его общенадзорная деятельность, включая и надзор за соблюдением Конституции РФ и прав и свобод человека и гражданина, является не чем иным, как досудебным производством, которое в определенных случаях (например, в случае отклонения его протеста или оставления без реагирования представления или предостережения) должно быть завершено в судебной стадии производства по нормам гражданского, арбитражного или конституционного судопроизводства, ибо в противном случае вся его деятельность по обнаружению и документированию правонарушения в данной области теряет всякий смысл. Иначе говоря, если на прокурора возложен надзор за соблюдением Конституции РФ, он должен обладать правом на обращение в Конституционный Суд с заявлением о признании не соответствующим Конституции РФ правового акта. Если же, скажем, на прокурора возложен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, то ГПК РФ должен предусматривать право прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту интересов всех граждан или же этот вид надзора должен быть сужен до тех рамок, что установлены ГПК РФ, т.е. прокурор должен надзирать за соблюдением прав и свобод только тех лиц, которые в силу отмеченных в ст. 45 ГПК РФ причин сами не в состоянии обратиться в суд за защитой своих прав <118>.

--------------------------------

<118> См.: Чувилев А.А., Чувилев Ан. А. Прокурорский надзор. Вопросы и ответы. М., 1999. С. 136.

Таким образом, есть объективная необходимость четкого разделения правоотношений на публичные и частные и, соответственно, разграничения публичных и частных интересов <119>. Необходимо отойти от старых стереотипов и понять, что при свободе экономической деятельности, рыночной экономике, плюрализме в политике требование об обеспечении единой законности в частноправовых отношениях является абсурдом и противоречит Конституции РФ, где частная жизнь и экономическая свобода признаны неприкосновенными и гарантированы государством. "Инициативное присутствие государства" в этой сфере общественных отношений противоречит не только Конституции РФ, но и стандартам цивилизованного мира. А к чему такое присутствие приводило, известно. В частноправовой сфере понятие единой законности, точного применения всех законов и всеми органами, в отношении всех людей и всех граждан должно трансформироваться в возможность каждого человека и гражданина обратиться в независимый суд и получить судебное решение по любому вопросу, затрагивающему его частные права и интересы. В этой сфере единая законность равносильна равной возможности каждого на обращение в суд и получение судебного решения по любому частному вопросу, затрагивающему интересы частного лица.

--------------------------------

<119> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 91.

Иначе обстоит дело в публично-правовой сфере. Здесь, безусловно, необходимо инициативное присутствие государства, ибо латентность нарушений законов и отсутствие адекватного реагирования государства в этой сфере равносильны анархии. Поэтому именно здесь государство и должно обеспечить единство законности и точное исполнение законов в традиционном их понимании. Для демократического государства характерно, что законность обеспечивается путем применения правовых процедур, высшей формой которых выступает судебное производство, осуществляемое независимым судом, не входящим ни в исполнительную, ни в законодательную ветвь власти. Подлинная независимость суда предполагает не только независимость от других ветвей власти, но и от участников и сторон судопроизводства, что гарантируется отсутствием у суда правовых рычагов инициирования самого судебного производства ни на стороне истца, ни на стороне ответчика; ни на стороне обвинения, ни на стороне защиты. Поэтому в условиях демократии суд не имеет возможности, не нарушив принцип собственной независимости, вмешаться в сферу применения законов по своей инициативе. Именно прокуратура России с ее централизованной системой способна и должна обеспечивать в публичной сфере и точное применение законов, и единство законности, и неотвратимость ответственности за любое нарушение закона путем использования процессуально-правовых процедур, каковыми являются конституционное, гражданское, арбитражное, административное и уголовное судопроизводства <120>. Каждое из них, по нашему мнению, должно четко подразделяться на досудебную и судебную стадию. В административном и уголовном производстве хорошо регламентировано досудебное производство. Однако этого нет в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. Прокурорско-надзорное производство по гражданско-правовому или конституционно-правовому нарушению, на наш взгляд, должно по своему статусу рассматриваться как досудебное производство и должно быть признано таковым при производстве по делам, возникающим из правоотношений, затрагивающих публичный интерес <121>.

--------------------------------

<120> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. N 2. С. 24.

<121> См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999. С. 34.

Суд же в любом из этих производств рассматривает с соблюдением тех же процедур дела, вытекающие не только из публично-правовых, но и частноправовых отношений. Поэтому из всех органов государства именно прокуратура с ее конституционной централизованной системой способна и должна выступать во всех правоприменительных производствах, в том числе в их досудебных и судебных стадиях, защитником публичного интереса и единой законности в публично-правовой сфере общества <122>. В этом, на наш взгляд, и состоит конституционное предназначение прокуратуры России.

--------------------------------

<122> См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Российские прокуроры. М., 1999. С. 11.

При таком понимании конституционно-правового статуса прокуратуры России четко очерчиваются пределы и предмет ее надзорной деятельности, особенно общенадзорной, и любые дискуссии о конституционности последней становятся абсурдными и неуместными. В этом случае в Конституцию РФ должна быть внесена поправка, устанавливающая конституционную компетенцию прокуратуры России по охране единой законности в публично-правовой сфере посредством надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, всеми государственными и негосударственными органами, их управленческими работниками и руководителями, а также посредством участия в судопроизводстве в целях защиты публичного интереса <123>.

--------------------------------

<123> См.: Бойков А., Скворцов В., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. N 2. С. 21.

Предусмотренные ГПК РФ полномочия прокурора в целом вписываются в такой его конституционный статус. В то же время, безусловно, потребуется внесение изменений в ст. 257 ГПК РФ, регулирующую порядок рассмотрения дел по обжалованию в суд решений и действий должностных лиц публичной власти и государственной службы, а также самих органов публичной власти, предусмотрев возможность участия прокурора на стороне ответчика при их рассмотрении, так как эта категория дел затрагивает публичный интерес на стороне ответчика, и, помимо всего прочего, именно на прокурора возложен надзор за исполнением законов этими органами и этими должностными лицами и за законностью издаваемых ими правовых актов.

В арбитражном судопроизводстве при таком подходе становится противоречащим Конституции положение ст. 52 АПК РФ, предоставляющее прокурору право подавать заявление в суд в защиту интересов отдельно взятого предпринимателя против публичной власти, если даже предприниматель этого не просит и сам в состоянии обратиться в суд. В то же время выглядит абсурдом положение Закона о прокуратуре, которым на прокурора возлагается надзор за исполнением тех законов в сфере экономики, выявив нарушения по которым прокурор не вправе обратиться в суд в случае отклонения его протеста <124>.

--------------------------------

<124> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 322.

В области конституционного судопроизводства возникает необходимость в предоставлении Генеральному прокурору права на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам признания тех или иных правовых норм противоречащими Конституции РФ или по вопросам толкования тех или иных конституционных норм и положений, поскольку соблюдение Конституции - это стержневой вопрос в обеспечении публичного интереса.

Именно такой подход в решении вопроса о пределах, предмете и средствах обеспечения законности в сфере осуществления общенадзорной функции прокуратуры России наиболее оптимален в современных условиях и обеспечивает ее конституционность.

Вместе с тем следует отметить, что при осуществлении прокурорской власти государственное принуждение применяется не ко всем субъектам прокурорско-надзорных правоотношений, например, оно не применяется к суду. Внося представление на незаконное судебное решение, прокурор никакими полномочиями государственного принуждения по отношению к суду не обладает и как государственно-властный орган обращается к вышестоящему судебному органу с указанием на допущенное нарушение закона.

Из всего сказанного выше можно сделать вывод: прокурорский надзор - форма прокурорской власти, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.

§ 2. Обеспечение органами российской прокуратуры защиты

прав и свобод человека в условиях административной реформы

До марта 2003 г. функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в "нерасчлененном виде". Каждое министерство, государственный комитет, служба сочетали в себе политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг. "Перемешанность" функций, а следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти порождала сложный механизм согласований при принятии Правительством РФ решений, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами-соисполнителями.

Кроме того, понятием "государственные функции" охватывались и чисто технические функции, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к "раздуванию" их штатов и одновременно к снижению эффективности выполнения этих функций.

Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные "проводники" интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений.

Один из важнейших выводов, сделанный Комиссией Правительства РФ по проведению административной реформы, состоял в том, что необходимо не только расчленить разные государственные функции, типизировать их, но и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть на основе типизации государственных функций нужно типизировать и федеральные органы исполнительной власти.

Разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти реализовано в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <125>.

--------------------------------

<125> См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

20 мая 2004 г. Указом Президента РФ N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" в Указ N 314 были внесены существенные изменения.

В новой редакции Указа N 314 выделены следующие типы функций:

- регулятивные;

- контроля и надзора;

- управления государственным имуществом;

- оказания государственных услуг.

На основе установленной типологии функций государственного управления федеральных органов исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" создана трехуровневая структура федеральных органов власти (министерство - служба - агентство), позволяющая четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования.

Правительством приняты постановления по вопросам деятельности вновь образованных и преобразованных федеральных органов исполнительной власти, установлено количество заместителей руководителей и структурных подразделений министерств, служб и агентств, позволявшее сформировать компактный корпус ответственных руководителей исполнительной власти на федеральном уровне, персонально отвечающих за все сферы государственного регулирования.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, утверждаются Правительством РФ.

Рационализация типологии федеральных органов исполнительной власти сопровождается изменением их внутренней структуры, суть которой заключается в переходе к новому принципу построения. Основным структурным подразделением федерального органа исполнительной власти становится департамент, наделенный определенным кругом самостоятельных полномочий.

Для правового обеспечения преобразований в сфере исполнительной власти и стабилизации новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти необходимо:

- неукоснительно соблюдать положения Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- принять типовое соглашение о передаче осуществления части полномочий органов в системе исполнительной власти;

- последовательно осуществлять компетенционные нормы отраслевых законов и кодексов (Бюджетного, Налогового, Земельного, Лесного, Водного и др.);

- ускорить подготовку проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов об оптимизации государственного регулирования и прекращении осуществления федеральными органами исполнительной власти функций, признанных избыточными или дублирующими;

- усовершенствовать статус хозяйствующих субъектов, ускорив принятие федерального закона "О саморегулируемых организациях", внеся изменения в Федеральные законы об унитарных предприятиях, акционерных обществах и другие в части их взаимоотношений с государственными и муниципальными органами <126>;

--------------------------------

<126> См.: Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 30.

- принять федеральный закон "О доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Важными новыми нормативными правовыми актами, установившими общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, являются Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 <127>, и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства от 28 июля 2005 г. N 452 <128>.

--------------------------------

<127> См.: СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

<128> См.: СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.

Одним из главных направлений административной реформы является реальное повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Решение этой задачи диктуется необходимостью обеспечить высокую организованность всех звеньев исполнительной власти и государственных служащих, четкость и деловитость в осуществлении их компетенции и, главное, позитивное влияние на деятельность производителей материальных и духовных благ - организаций, предприятий и учреждений. Постановлениями Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" и от 27 апреля 2005 г. "Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы" управленческие структуры ориентируются на достижение высоких конечных результатов. В соответствии с этим в положениях о федеральных министерствах закреплены их обязанности по представлению в Правительство Российской Федерации проектов планов работы и прогнозных показателей деятельности министерства. Теперь предстоит освоить новую технологию государственного управления.

И в научном плане необходимо решить ряд новых задач. Введение механизмов правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти означает, во-первых, разработку оптимальных способов осуществления компетенции государственных органов и совершения ими комплекса организационных, правовых, финансовых и материальных действий для реализации нормативных целей и функций.

Во-вторых, надо последовательно реализовывать статус государственного служащего в соответствии с Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и решительно искоренять проявления коррупции.

В-третьих, необходимо исследовать корреляцию между целями, функциями и действиями государственных органов и реальными переменами в отраслях и сферах, в уровне деятельности организаций и предприятий. Следует усилить внимание к локальным актам.

В-четвертых, важно продолжить разработку механизма действия законов и иных правовых актов, используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь расширения сфер правомерного поведения граждан. Тогда можно с уверенностью вести речь о реальном повышении уровня государственного управления в стране и деятельности всех органов исполнительной власти.

В рамках реформирования органов исполнительной власти особая роль по защите прав и свобод граждан отведена прокуратуре Российской Федерации.

Необходимо отметить, что понятия "права" и "свободы" в законодательстве обычно употребляются вместе и, по существу, идентичны, но термин "свободы" подчеркивает более широкие возможности индивидуального выбора (свобода совести, свобода слова и т.д.). В то же время термин "права" определяет конкретное действие человека (право избирать и быть избранным, право участвовать в управлении государством и т.д.) <129>.

--------------------------------

<129> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 34.

Тем не менее, употребляя слова "человек" и "гражданин", не все обращают внимание на то, что эти категории нетождественны. Если естественные права человека присущи всем людям от рождения, независимо от того, являются они гражданами государства, в котором живут или нет, то гражданскими правами человек наделяется государством, в соответствии с интересами и возможностями общества и государства, в силу чего на него в полном объеме распространяются конституционные права, свободы и обязанности <130>.

--------------------------------

<130> См.: Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М., 1996. С. 90.

Исследование проблем прав человека в истории политико-правовой мысли позволяет определить как ретроспективы, так и перспективы развития интеллектуального, ценностного и поведенческого пластов как системообразующих элементов правовой культуры, которые, конечно же, развиваются не одновременно и не равнозначно.

В современных демократических странах правовые гарантии - это совокупность правовых норм, установленных законом, которыми охраняются и защищаются права граждан, пресекаются и устраняются их нарушения, восстанавливаются нарушенные права и свободы.

Положения о правах и свободах человека, содержащиеся в конституциях государств и в ряде международно-правовых документов, представляют собой содержание конституционных прав и свобод человека.

Согласно Уставу ООН, Всеобщей декларации о правах человека и его свобод их можно разделить на несколько групп:

- личные права и свободы: право на жизнь, право на уважение человеческого достоинства, право на личную свободу и равенство, право на защиту чести и репутации, право на свободу передвижения и выбор места жительства, право на неприкосновенность жилища, право на свободу слова, право на свободу совести, религии и т.д. Личные права и свободы человека иногда именуют гражданскими <131>;

--------------------------------

<131> См.: Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. М., 1998. С. 22.

- политические права и свободы: право на получение и распространение информации, право на свободу объединений, право на свободу убеждений и на проведение мирных собраний, митингов, демонстраций, шествия и пикетирования, право на участие в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, право на равный доступ к государственной службе;

- экономические, социальные и культурные права: право на труд, на возможность реализовать себя в сфере материального производства, иметь свое имущество, право на брак и семью, материнство и детство, право на охрану здоровья, право на бесплатное среднее образование в государственных учебных заведениях, право на свободу творчества, право на охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека, право на минимальный размер заработной платы и пенсии, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и потери кормильца, на бесплатно гарантированный объем медицинской помощи и т.д.

Без утверждения в общественном сознании и практике прав человека невозможно формирование правового государства. Признание, соблюдение и защита прав человека являются важнейшей обязанностью государства. Вот почему по защите прав граждан конституцией республики и действующими законодательствами установлены жесткие требования <132>.

--------------------------------

<132> См.: Лаповский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д, 1987. С. 43.

В правозащитной деятельности участвуют все ветви государственной власти, и осуществляется она судом, прокуратурой, адвокатурой, уполномоченным по правам человека, органами внутренних дел, национальной безопасности и рядом ведомств в пределах их полномочий. Несомненно, основной механизм обеспечения прав и свобод граждан - правосудие, т.е. разбирательство гражданских, уголовных и административных дел, которому принадлежит решающее слово в определении правовых последствий нарушения политических, трудовых, авторских, избирательных, жилищных и других имущественных и неимущественных прав. В то же время многие из ущемленных в правах граждан, как правило, ищут первоначальной защиты на досудебной стадии, в органах прокуратуры. Преимуществом прокуратуры является строго централизованное построение системы ее органов, что позволяет прокурорам действовать в едином направлении, согласованно решать возникающие проблемы укрепления законности и защиты прав граждан <133>.

--------------------------------

<133> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Практикум. М., 2001. С. 32.

В настоящее время надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является приоритетным направлением деятельности прокуратуры и поэтому на первый план выдвинуты задачи усиления правозащитной функции органов прокуратуры <134>. При этом необходимо строго руководствоваться конституционным принципом равенства всех перед законом, гарантированного государством равенства прав и свобод человека и гражданина. Основополагающим направлением деятельности органов прокуратуры каждого демократического государства является защита прав и свобод человека и гражданина.

--------------------------------

<134> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. А.А. Чувилева. М., 1999. С. 23.

Российская прокуратура постоянно стоит на страже прав и свобод человека и гражданина; прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению предоставленных гражданам Конституцией РФ прав и свобод (гл. 2, разд. 1). Речь идет о защите политических, трудовых, жилищных, экономических, экологических и иных прав и свобод человека и гражданина <135>.

--------------------------------

<135> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. 5-е изд. Юрайт, 2004. С. 94.

Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор, его в первую очередь интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И если они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению этих нарушенных прав и свобод. В связи с этим прокурорский надзор выступает одной из гарантий реального соблюдения прав и свобод человека и гражданина, важнейшим направлением прокурорской деятельности на современном этапе.

Раздел III Закона о прокуратуре "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина", с одной стороны, говорит об особой актуальности для России соблюдения прав и свобод граждан, а с другой - о повышении роли прокуратуры как органа надзора в обеспечении прав и свобод в переходный для государства период. В правовом демократическом государстве приоритетно соблюдение прав и свобод личности <136>. Будучи принятой в Европейский Союз, Российская Федерация взяла на себя обязательство неукоснительно соблюдать права и свободы человека и гражданина, создавать условия для реализации ими предоставленных прав и свобод.

--------------------------------

<136> См.: ст. 2 Конституции Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237.

Многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, допускавшиеся в последнее время, недостатки в работе судов (волокита и бюрократизм) вследствие возросшего количества рассматриваемых дел, недоступность для многих граждан услуг адвокатов ввиду отсутствия средств и, следовательно, ослабление правовой защищенности граждан - все это подчеркивает необходимость совершенствовать и активизировать прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина <137>.

--------------------------------

<137> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Практикум. М., 2005. С. 68.

Что касается надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, то он отделился от общего надзора и теперь может рассматриваться в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора, поскольку имеет собственный предмет надзора и характеризуется свойственными ему полномочиями прокурора. Ему посвящена гл. 2 разд. 3 (ст. ст. 26 - 27) Федерального закона "О прокуратуре РФ". Выделение данного направления деятельности прокуратуры свидетельствует о признании правозащитного потенциала прокуратуры, об усилении позиций органов прокуратуры в механизме государственной охраны прав и свобод человека и гражданина. Однако этот вопрос входит в предмет не только рассматриваемого направления прокурорского надзора. Он охватывает и сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, и реализуется в ходе выполнения функции уголовного преследования. Предметом надзора, определяемого ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре РФ", охватывается соблюдение только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других отраслей прокурорского надзора <138>.

--------------------------------

<138> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. А.А. Чувилева. М., 2004. С. 71.

По своему содержанию предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина составляет в целом законность действий и правовых актов федеральных министерств, агентств, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, связанных с соблюдением положений Конституции и положений иных законов, регламентирующих права и свободы человека и гражданина.

Прокуратуру Российской Федерации можно отнести к органам, выполняющим обязанность государства соблюдать и защищать права и свободу человека. В этой связи следует отметить, что для организации надзорной практики органы прокуратуры руководствуются одним из основополагающих конституционных принципов равенства всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

При детализации предмета прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо отметить, что в сферу данной отрасли прокурорского надзора входит соблюдение прав и свобод лиц следующих категорий: граждан Российской Федерации, граждан Российской Федерации, имеющих также гражданство иностранного государства, так называемое двойное гражданство, а также иностранных граждан и лиц без гражданства. Полагаем нет необходимости упоминать, что каждая из указанных категорий граждан обладает различным объемом прав и свобод.

Пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина по своей сути определяются по тем же правилам, что и пределы надзора за исполнением законов общего надзора. Осуществляя данный надзор, прокуроры исходят из их органической связи с деятельностью прокуратуры по защите интересов государства и общества. Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами, должностными и иными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь государственных органов, в том числе и органов прокуратуры <139>.

--------------------------------

<139> См.: Ломидзе А.Б. Прокурорский надзор за законностью принимаемых следователями процессуальных решений: Метод. пособ. М., 2000. С. 56.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определены также в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов Федерации.

Надзорные мероприятия должны проводиться в первую очередь в тех государственных органах, на которые возложен контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как от того, как выполняют эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит обеспечение этих прав и свобод. Однако, осуществляя надзор за исполнением законов названными органами, прокурор должен действовать строго в рамках предоставленной ему компетенции, не допуская вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность этих органов и не подменяя их.

Если установлен судебный порядок рассмотрения споров, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина, прокурор, не подменяя суд, может воспользоваться правом обращения с исками в суды в защиту интересов граждан <140>.

--------------------------------

<140> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 78.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор в полную меру использует полномочия, применяемые им при надзоре за исполнением положений, которые закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре. При этом основным правовым средством выявления нарушений прав и свобод граждан также является прокурорская проверка, проводимая при наличии сведений о нарушении законов <141>.

--------------------------------

<141> См.: Макуев Р. Конституционный Суд России и международное право // Международная жизнь. 1993. Февраль. С. 112.

В соответствии со ст. 27 данного Закона, прокурор при осуществлении возложенных на него функций защиты прав и свобод человека и гражданина предпринимает следующие меры:

- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан. Работа с обращениями граждан подчинена задачам охраны прав и свобод человека и гражданина. Рассматривая обращения и реагируя на них, прокурор получает информацию о соблюдении прав и свобод человека и гражданина и принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод. Рассмотрение жалобы прокурором не препятствует обращению гражданина в суд по тому же вопросу;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод.

В связи с тем что многие граждане имеют недостаточное представление о порядке защиты своих прав и свобод, прокуроры на личном приеме граждан, во время иных встреч с трудящимися, через средства массовой информации разъясняют им, какими правами и свободами они обладают и как их следует защищать. Прокуроры знакомят граждан, в частности, с процедурой судебной защиты их прав и свобод;

- принимает меры к предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба слабозащищенным в социальном отношении категориям граждан (при их согласии).

Когда нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство по делу об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях соответствующих составов <142>.

--------------------------------

<142> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М., 1997. С. 81.

В случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в судах и арбитражных судах иски в интересах пострадавших. Этим правом прокурор пользуется, как правило, тогда, когда пострадавший по своему состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы. Прокурор предъявляет и поддерживает иски в судах и в тех случаях, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо когда нарушение приобрело (получило) особое общественное значение (общественный резонанс) <143>.

--------------------------------

<143> См.: Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М., 1996. С. 112.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает предусмотренные законом меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию.

Таким образом, прокуроры по законодательству Российской Федерации наделены необходимыми полномочиями, позволяющими им отстаивать права и свободы человека и гражданина.

Федеральный закон "О прокуратуре РФ" (ст. 10) обязывает прокуроров рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.

Генеральный прокурор РФ, согласно Приказу от 15 января 2003 г. N 3 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации" <144>, требует от прокуроров всех звеньев осуществлять действия по рассмотрению и разрешению обращений граждан, по решению задач защиты прав и свобод человека, укреплению законности и правопорядка и организовывать работу таким образом, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение той прокуратурой, к чьей компетенции оно относится. Генеральный прокурор обращает особое внимание на принятие исчерпывающих мер к удовлетворению обоснованных обращений и пресечению нарушений законов, используя в полном объеме полномочия прокурора.

--------------------------------

<144> См.: Законность. 2003. N 4. С. 8.

В структуре Генеральной прокуратуры РФ имеется Управление по рассмотрению писем и приему граждан, а в прокуратурах субъектов РФ - отделы, группы или старшие помощники (помощники) по рассмотрению писем и приему граждан. На них возложены организация по рассмотрению и разрешению обращений граждан, оказание помощи в этом начальникам структурных подразделений прокуратуры, прокурорам районов и городов, оперативным работникам, а также контроль за исполнением приказов Генерального прокурора РФ, регулирующих этот участок работы. Рассмотрением и разрешением обращений в органах прокуратуры занимаются в той или иной мере все прокурорские работники и следователи.

В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ не подлежат разрешению в органах прокуратуры обращения, не связанные с вопросами исполнения или нарушения законов. Что касается обращений по вопросам, подведомственным судам, то они могут разрешаться органами прокуратуры при необходимости защиты общественного интереса либо прав наименее защищенных лиц.

Общепризнанно, что надзор за исполнением законов является одним из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации <145>. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана не только с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, с утверждением действенной вертикали власти, но в не меньшей, а если выразиться точнее - в конечной степени заключается в реальной защите и обеспечении прав и свобод человека и гражданина.

--------------------------------

<145> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 71.

В рамках проводимой административной реформы необходимо отметить, что на сегодняшний день в России сложилась определенная система правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, включающая, наряду с самозащитой и международно-правовой защитой прав и свобод, государственно-правовую защиту в установленном законом порядке (правоохранительными органами и иными федеральными органами исполнительной власти, Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и субъектах Федерации) и в судебном порядке. Расширены доступ к правосудию граждан в деле защиты прав и законных интересов, возможности обжалования в суд действий и решений должностных лиц. Более активно используется потенциал правозащитных организаций и средств массовой информации. Важное место и позитивная роль в защите прав и свобод человека и гражданина России принадлежат прокуратуре Российской Федерации.

Однако приходится признать, что состояние законности и правопорядка в стране в этой сфере все еще не соответствует предъявляемым требованиям. До сих пор не созданы эффективные механизмы реализации конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Вызывают озабоченность факты незаконного администрирования и ущемления прав и свобод человека и гражданина, когда чиновники, которые должны следовать закону, нередко попирают нормы права в угоду своим личным интересам и во вред правам и законным интересам личности, общества, государства. Особо нетерпимы преступления против жизни и здоровья людей. Остается явно недостаточной острота реагирования органов власти на факты нарушения законности и конституционных прав граждан. Нередко права человека восстанавливаются лишь после многочисленных жалоб потерпевших в различные инстанции, в том числе в Европейский Суд по правам человека. Ослаблен спрос за низкую эффективность работы с государственных структур по защите прав человека, снижена ответственность госслужащих перед населением. В решении этих задач не обеспечивается должная система, комплексный подход, низка координирующая роль Правительства Российской Федерации по взаимодействию всех государственных и общественных правозащитных структур. Назрела необходимость создания системы административных судов, чья юрисдикция не совпадала бы со сложившимся административно-территориальным делением. Такие суды повысили бы гарантии защиты прав и законных интересов граждан от произвола чиновников и одновременно явились бы надежным средством укрепления режима законности в деятельности государственного аппарата. Необходимы законодательные и правоприменительные меры в сфере уголовного наказания с целью его гуманизации, поскольку в судебной практике неоправданно широко применяется лишение свободы как вид наказания за совершение преступлений небольшой тяжести.

На основании изложенного можно сделать ряд выводов.

1. Вывод о приоритетном направлении участия прокуроров в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации, а также участие в уголовном, гражданском, административном, арбитражном судопроизводстве в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

2. Предложение об изучении и систематизировании практики взаимодействия органов прокуратуры с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и субъектах Федерации, а также правозащитными организациями в целях повышения эффективности обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.

§ 3. Участие прокурора в судебных заседаниях в

условиях административной реформы

Процесс реформ, проводимых в государстве, коснулся и судебной ветви власти, основная проблема которой состояла в обеспечении ее реальной независимости от других властных структур. Эта задача - с издержками переходного периода - в целом была решена путем принятия Закона "О статусе судей в Российской Федерации" <146>. Но, как показала практика, гипертрофированная самостоятельность и независимость любой ветви власти, включая судебную, чревата бесконтрольностью и произволом. Особую остроту приобрел вопрос о взаимоотношениях судебных органов с органами прокуратуры. Оппоненты прокуратуры, ссылаясь на факты отечественной истории 30-х гг. XX в., утверждают, что прокуратура подрывала независимость суда и ставила себя над судом, забывая при этом сказать о позиции суда того времени. Отсюда, как следствие, вытекают многочисленные предложения об ограничении полномочий прокурора не только как участника судопроизводства, но и как органа, осуществляющего надзор за законностью.

--------------------------------

<146> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.

Напомним, что одной из основных целей судебной реформы является обеспечение в государстве законности, нынешнее состояние которой нельзя назвать удовлетворительным. Оппоненты надзорной деятельности прокуратуры утверждают, что в связи с возросшей ролью суда в деле обеспечения законности отпала необходимость в прокурорском надзоре. "Наша прокуратура с ее функцией надзора - рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом" <147>. По их мнению, прокурорский надзор лишь дублирует судебный контроль, который является наиболее эффективным контрольным институтом в этой сфере.

--------------------------------

<147> Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 165.

Подобные призывы к демонтажу прокуратуры, уже оформленные в конкретный законопроект, вызывают вполне объяснимую тревогу у многих российских ученых и практиков. Давно известно, что правовая система любого государства представляет собой сложный, пронизанный многочисленными внутренними связями механизм, нормальное функционирование которого складывается постепенно - десятилетиями, а иногда и столетиями. Революционным путем здесь трудно найти истинные формы и механизмы. Ведь резкое изменение одного из компонентов системы может привести к ее дисбалансу. Надзорные функции, которые предлагается "отнять" у российской прокуратуры, объективно необходимы на современном этапе развития общества. Анализ конституций зарубежных стран убедительно показывает, что объективно существующие контрольно-надзорные функции могут выполняться и выполняются различными общими и специальными органами, не входящими в систему прокурорской службы: парламентами, обычными и специализированными судами, следственными судьями, пенитенциарными судьями, омбудсменами, органами финансово-экономического контроля и т.д. Таким образом, даже если лишить российскую прокуратуру большинства ее функций, это неизбежно приведет к упразднению старых и созданию новых государственных структур - в условиях нехватки бюджетных средств и отсутствия опыта у вновь созданных структур.

Любой государственный орган, лишенный внешних профессиональных оппонентов и внешнего контроля, склонен к перерождению путем противопоставления своих ведомственных, клановых интересов интересам общественным. Эти обстоятельства следует учитывать, определяя правовые основы таких органов и их взаимодействия. Поэтому проблема взаимодействия прокуратуры с судом - это проблема ее отношений с судебной ветвью власти, т.е. с Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и судами арбитражной системы.

Оппоненты прокуратуры, отстаивая независимость судебных органов, противопоставляют категории "судебный контроль" и "прокурорский надзор", полагая, что в процессуальном отношении это приведет не к взаимодействию, а к междоусобице <148>. Так, в прокурорском надзоре они видят бесполезный, неэффективный, частично дублирующий судебный контроль институт, который нужно упразднить, по крайней мере в части его совпадения по предмету надзора с судебным контролем.

--------------------------------

<148> См.: Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. 2001. N 4. С. 15 - 16.

Рассматривая эти вопросы, необходимо определить сферу распространения компетенции суда и прокуратуры, способы осуществления судом и прокуратурой контрольно-надзорных полномочий, соотношение прокурорского надзора и судебного контроля.

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях:

1) относительно круга объектов надзора, актов, за исполнением которых надзирают прокуроры;

2) относительно характера прокурорского надзора;

3) относительно характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Эти три составляющие в достаточной степени определяют границы прокурорского надзора, и их знание позволяет обеспечивать единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора <149>.

--------------------------------

<149> См.: Рохлин В. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // Законность. 2000. N 6. С. 20 - 22; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: Учебник для юрид. вузов (полный курс). В 3-х т. М., 2002. С. 142.

Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, осуществляющего контроль и надзор за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями и должностными лицами на всей территории государства. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать отклонения от требований закона и требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. Поэтому в поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с его исполнением. Как установлено Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" <150>, прокурор не вправе подменять другие органы, его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

--------------------------------

<150> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Характер прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому и непосредственному устранению нарушений закона. В пределах его полномочий (после выявления нарушения закона, причин и способствующих им условий) - поставить вопрос об устранении нарушений перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер.

Судебный контроль, появившись в России в 1992 г. в виде права обжалования в суд постановления об аресте и о продлении срока содержания под стражей, постоянно развивался и, как правило, в сторону расширения возможности обжалования в суд решений органов предварительного расследования. В связи с деятельностью Конституционного Суда РФ сфера деятельности судебного контроля значительно расширилась.

Решения органов предварительного расследования, которые сегодня разрешено обжаловать в суде условно можно разделить на три группы:

1) постановления органов следствия и дознания, а также прокурора, в которых сформулированы итоговые или окончательные процессуальные решения (например, об отказе в возбуждении уголовного дела);

2) решения тех же органов, затрагивающие основные права и свободы человека, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления (например, об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу);

3) иные решения тех же органов, затронувшие интересы иных лиц (например, в связи с жалобой родителей обвиняемого, у которых произвели обыск и наложили арест на имущество).

При обсуждении проблем судебного контроля обычно высказываются разные точки зрения: 1) его нужно расширять и дальше; 2) наоборот, его нужно сужать или ограничивать; 3) необходимо сохранить существующее положение.

Очевидно, что преобладание судебного контроля над иными его формами отвечает духу демократического государства. Однако при этом существует несколько крайностей, которых необходимо попытаться избежать.

В частности, некоторые сторонники расширения судебного контроля предлагают включить в сферу его действия не только основные действия и решения органов предварительного следствия и прокурора, но и установить возможность обжалования в суд отказа в удовлетворении ходатайства стороны защиты о проведении следственных действий по собиранию доказательств <151>. Можно представить себе, в какие сроки выльется производство по делу в случае обжалования в суд хотя бы половины следственных действий и насколько это подорвет эффективность предварительного следствия. Это даст прекрасную возможность недобросовестным адвокатам тянуть следствие чуть ли не годами.

--------------------------------

<151> См.: Пиюк А. Состязательность на стадии предварительного расследования и судебный контроль // Российская юстиция. 2000. N 4. С. 12.

Еще более опасная крайность - предложение не только существенно расширить судебный контроль, фактически без каких бы то ни было материальных и организационных предпосылок (а их на данном этапе развития в России нет), но и полностью ликвидировать прокурорский надзор в этой сфере <152>.

--------------------------------

<152> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 111.

В вопросе соотношения судебной власти и надзора прокуратуры существует множество противоречий, корни которых следует искать в исследовании сущности прокурорского надзора и прокурорской деятельности. Мы уже отмечали, что понятия контроля и надзора в современной теории, законодательстве и практике не разделены. Анализ нормативно-правовых актов позволяет в данном вопросе увидеть следующие противоречия. Например, на основании норм права, установленных п. п. 1 и 2 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование, прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя. Одновременно с этим положением прокуратура на основании ст. 1 указанного Закона, как единая федеральная централизованная система органов государства, осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

При сопоставлении норм права, закрепленных в вышеназванных статьях Закона, возникает несколько вопросов. Один из них: почему прокурор, поддерживая в суде от имени государства обвинение, должен изменить свой статус, т.е. забыть, что он - орган прокурорского надзора за исполнением законов? Другой - поскольку закон есть выраженная воля народа и одновременно "творение" государственных органов законодательной ветви власти, то прокуратура, как орган надзора за исполнением законов, находится как бы "при" законодательной ветви власти. Но, с другой стороны, прокурор вместе с государственными органами этой ветви власти должен заботиться о претворении его в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении. Он сам действует на основе закона и подчиняется только закону и, следовательно, в своей деятельности не зависит от законодательных органов. Причина этого противоречия состоит в том, что до сих пор не определено точное положение прокуратуры в системе российской государственности.

Взаимодействие прокуратуры с органами судебной власти должно определяться правовыми условиями, среди которых следует выделить:

1) взаимный контроль прокурора и суда за законностью процессуальных действий и решений;

2) порядок участия прокурора в судопроизводстве;

3) способы и возможности инициирования прокурором судопроизводства (направление в суды общей юрисдикции обращений, исков, материалов обвинения).

Нетрудно заметить, что с принятием Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <153> функции прокуратуры по отношению к суду изменились. Деятельность прокуратуры ориентирована на содействие всестороннему и полному исследованию дела, правильному применению закона, принятию законного и обоснованного судебного решения во всех судебных инстанциях.

--------------------------------

<153> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Сфера компетенции суда и прокурора, с одной стороны, совпадает, а с другой - у прокурора она значительно шире <154>. Это объясняется тем, что прокурор не ограничивается рассмотрением вопросов о дозволении совершить те или иные действия оперативно-розыскным и следственным органом, оценкой правомерности действий и решений поднадзорных органов, организаций и должностных лиц. В круг его полномочий включено соблюдение порядка приема и рассмотрения обращений граждан в государственный орган и органы местного самоуправления, законности расходования бюджетных средств и т.д. Следовательно, более широк круг лиц, подпадающих под сферу его надзора.

--------------------------------

<154> См.: Зеленин С. Зависимость суда от позиции прокурора // Законность. 2001. N 5. С. 14 - 16. См. также: Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. 2001. N 1.

Отличаются также и способы осуществления судом и прокуратурой контрольно-надзорных полномочий. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений и жалоб граждан, организаций, оперативно-розыскных и следственных органов и, как правило, публично, путем судебного разбирательства. Надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно. Прокуратуре на основании ч. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <155> не обязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку. Основанием для проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующая принятия мер прокурором. А в таких направлениях, как соблюдение законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, содержание задержанных и арестованных, исполнение уголовных наказаний, прокурорский надзор действует независимо от наличия формально закрепленной информации. В этой связи уместно проанализировать соотношение общественных и личных интересов, отношение государства к личности, что выражается в категориях публичности и диспозитивности.

--------------------------------

<155> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Напомним, что публичность - правовой принцип, в соответствии с которым должностные лица и органы государства обязаны действовать от его имени и в его интересах. В случаях коллизии интересов государства и личности предпочтение отдается первым.

В свою очередь, диспозитивность как принцип права, наоборот, предоставляет гражданам возможность распоряжаться своим материальным и процессуальным правом по собственному усмотрению. В условиях диспозитивности личный интерес гражданина оказывается более ценным, чем конкурирующий государственный интерес. Преобладание диспозитивности свойственно зрелому гражданскому и демократическому обществу.

Принцип публичности пронизывает в России все уголовное право (государство в интересах общества определяет, какое поведение преступно и уголовно наказуемо), уголовный процесс (деятельность государства по раскрытию преступлений, установлению виновных и реабилитации невиновных); то же относится к материальному и процессуальному административному праву.

Достаточно полно принцип диспозитивности проявляет себя в гражданском и гражданско-процессуальном праве <156>. Человек может воспользоваться возникшим у него субъективным правом по своему усмотрению - обратиться в суд или в другой компетентный государственный орган за защитой нарушенного права либо воздержаться от такого обращения. Отказ от иска, мировое соглашение сторон по общему правилу обязательны для суда и влекут прекращение производства по гражданскому делу.

--------------------------------

<156> См.: Костенко Н.И. Прокуратура в государственном механизме Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 23. См. также: Чурбаков А.В. Конституционная реформа в Российской Федерации и пределы полномочий конституционного законодателя // Правоведение. 2001. N 2.

В сфере уголовного процесса элементы диспозитивности усматриваются в том, что уголовные дела частного обвинения (ст. ст. 115, 116; ч. 1 ст. 129; ст. 130 УК РФ) возбуждаются только по жалобе потерпевшего и подлежат прекращению в случае примирения потерпевшего с обвиняемым до удаления суда в совещательную комнату; уголовные дела частно-публичного обвинения (ч. 1 ст. 131, ст. ст. 146, 147 УК РФ) возбуждаются не иначе как по жалобе потерпевшего, но прекращению за примирением потерпевшего с обвиняемым не подлежат. Во всех случаях частный интерес потерпевшего признается здесь более значимым, чем раскрытие преступления и наказание виновного.

Однако закон существенно ограничивает диспозитивное начало уголовного процесса, допуская возбуждение уголовного дела частного и частно-публичного обвинения по усмотрению прокурора, если он считает, что дело имеет особое общественное значение или потерпевший не в состоянии защищать свои права и законные интересы в силу беспомощного состояния, зависимости от обвиняемого или по иным причинам <157>. В этих случаях дело приобретает публично-правовой характер. Представляется, что публичное начало здесь необоснованно расширено. По нашему мнению, желательно, чтобы прокурор получал согласие потерпевшего на возбуждение уголовного дела частного и частно-публичного обвинения, за исключением случаев, когда потерпевший недееспособен. Иначе защита потерпевшего прокурором перерастает в свою противоположность - в игнорирование законных интересов психически здорового, дееспособного потерпевшего, хотя бы находящегося в беспомощном состоянии (соматическое заболевание, старость и т.п.). Указание в законе "иных причин", побуждающих прокурора возбудить уголовное дело, делает его компетенцию безбрежно неопределенной.

--------------------------------

<157> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Авт. кол.: Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров и др.; под науч. ред. Ю.Е. Винокурова. С. 81.

Прокурор вправе возбудить в любой момент, вступить в возбужденное судьей дело частного обвинения и поддерживать обвинение в суде, "если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав граждан". В таких случаях прекращение дела за примирением потерпевшего с обвиняемым не допускается, т.е. дело частного обвинения трансформируется в дело публичного обвинения. Это обстоятельство вызывает справедливую критику, как со стороны правозащитников, так и у многих сторонников судебной реформы в России <158>, предлагающих сократить полномочия прокурора, поставив его вступление в дело в зависимость от согласия дееспособного потерпевшего. Избежать этого можно было бы, придав расплывчатым формулировкам, таким как "охрана общественных, государственных интересов и прав граждан", большую определенность.

--------------------------------

<158> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 71.

Иначе существует вероятность искажения такой особенности в деятельности прокурора, как инициативность. Судебный контроль не обладает таким свойством и не может обладать по объективным причинам. Судья, с каким бы нарушением закона, прав и свобод человека и гражданина ни сталкивался, сам по своей инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд.

Следует также учитывать и другой существенный момент: есть немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. К таким нарушениям можно отнести незаконные решения органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где отсутствует "ущемленная сторона", которая может возбудить судебное дело; незаконные решения следователя о прекращении уголовного дела (например, о хищении государственного имущества, злоупотреблении властью и т.п.), а также о необоснованном освобождении от уголовной ответственности лиц, причинивших ущерб. В этом заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность, а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять и пресекать их. Прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав.

Таким образом, инициативность позволяет прокуратуре выявлять и устранять незаконные правовые акты органов власти и местного самоуправления, государственного контроля, военного управления, которые "достаточно редко попадают в сферу судебного контроля по обращениям заинтересованных лиц" <159>.

--------------------------------

<159> Пришло ли время вносить поправки в Конституцию? // Российская юстиция. 2000. N 2. С. 3.

В то же время полномочия суда по контролю за законностью обладают императивностью. Если прокурор не устранил нарушения закона, то он обращается в суд и посредством императивности судебных полномочий может добиться восстановления законности. Статистика показывает, что около 2/3 письменных обращений граждан, поданных в органы прокуратуры, разрешаются непосредственно работниками прокуратуры.

Отсюда можно сделать следующие выводы:

1) надзор прокуратуры радикально трансформирован, в частности, установлены четкие ограничения его сферы (по кругу поднадзорных субъектов, основаниям прокурорского вмешательства, перечню актов прокурорского надзора и другим признакам). Это касается всех отраслей (направлений) прокурорского надзора, и прежде всего общего, вызывающего у оппонентов прокуратуры наибольшие нападки;

2) любое решение прокурора может быть обжаловано в суде, и это является гарантией соблюдения прав субъекта прокурорского надзора;

3) содержание прокурорского надзора качественно изменилось, поскольку он осуществляется за исполнением нового законодательства, регулирующего изменившиеся общественные отношения;

4) приоритетным направлением прокурорского надзора стал надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Среди элементов взаимоотношений органов прокуратуры и судебных органов необходимо отметить прокурорские проверки, которые характеризуются своей оперативностью. В этих целях не требуется особой процедуры, обязательной для судопроизводства: протоколирование, назначение и проведение слушаний и т.д. При необходимости прокурор может провести проверку внезапно (например, в нерабочее время), чтобы предотвратить сокрытие факта нарушения закона или его последствий.

Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и приказами Генерального прокурора Российской Федерации установлены жесткие сроки рассмотрения органами прокуратуры жалоб и заявлений граждан и организаций по поводу нарушения законности, а также контроль за сроками, порядком и правильностью рассмотрения обращений со стороны вышестоящих органов прокуратуры. Если в суде отмена решения нижестоящего суда может иметь место лишь в апелляционном и кассационном порядке по инициативе участников процесса или в надзорном порядке по инициативе органов суда или прокуратуры и в рамках строго определенной процедуры, то централизованная прокурорская система предполагает возможность для вышестоящих органов прокуратуры в любое время истребовать материалы от нижестоящего органа и принимать самостоятельные решения.

Немаловажным обстоятельством для характеристики прокурорского надзора и оценки его соотношения с судебным контролем является его бесплатность. Это обстоятельство означает, что органы прокуратуры полностью открыты и доступны для обращения граждан и организаций. Обращение в прокуратуру не требует оплаты государственной пошлины и привлечения высокооплачиваемых адвокатов. Более того, в отдельных случаях прокурор сам обращается в суд в интересах граждан и организаций, освобождает их от значительных материальных затрат.

Таким образом, особенности форм осуществления прокурорского надзора и надзорных полномочий в сопоставлении с таковыми судебных органов позволяют прокуратуре: во-первых, по обращениям заинтересованных лиц и собственной инициативе самостоятельно требовать устранения нарушения закона, прав и свобод граждан, интересов общества и государства во внесудебном, оперативном порядке, освобождая от данной обязанности суды; во-вторых, следить за соблюдением законности там, где объективно невозможен судебный контроль <160>.

--------------------------------

<160> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 73.

С другой стороны, по ряду вопросов судебный контроль за законностью носит "исключительный характер" <161>, а постановления суда, вступившие в законную силу, окончательны и обязательны для всех. Такое сочетание активного по своим полномочиям прокурорского надзора и обязательного по своим окончательным решениям судебного контроля служит организационной основой для взаимодействия суда и прокуратуры, укрепления законности и правопорядка в стране.

--------------------------------

<161> См.: Саликов М.С. О необходимости создания курса "Конституционно-процессуальное право Российской Федерации" // Совершенствование методики преподавания и организации процесса обучения в юридических вузах России: Материалы Всерос. учебно-метод. конф. (16 - 17 ноября 2000 г.). Екатеринбург, 2000. С. 74.

Проведенное сравнение категорий "прокурорский надзор" и "судебный контроль" в сфере совпадения объектов их контроля в рамках административной реформы, анализ законодательства, регулирующего правоотношения органов прокуратуры с судебными органами, материалов научных исследований и мнений практических работников органов прокуратуры дает возможность сформулировать ряд выводов.

1. Контроль, осуществляемый судебной властью, в силу объективно присущих правосудию закономерностей функционирования не может и не должен заменять собой прокурорский надзор. Каждая из этих систем заполняет свое, установленное нормами права, закрепленными в нормативно-правовых актах, положение в правовом государстве, основанное на принципе разделения властей, где а) суд является самостоятельной ветвью государственной власти, а прокуратура как орган контрольной власти вместе с рядом других государственных органов образует систему "сдержек и противовесов", способствуя своей деятельностью не только правильному разделению и балансу различных ветвей власти, но и их эффективному взаимодействию; б) судебный контроль за законностью в правовом государстве должен обязательно дополняться внесудебными альтернативными механизмами обеспечения исполнения законов, соблюдения прав и свобод граждан; в) современный прокурорский надзор - это уже не надзор в собственном смысле слова, а прокурорско-надзорный процесс, существующий в различных формах и включающий в себя общее прокурорско-надзорное производство по уголовным и гражданским делам, осуществляемое на основе Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в уголовно- и гражданско-процессуальной формах. Эти формы могут развиваться, и в перспективе при условии развитой нормативно-правовой основы возможно появление его уголовно-исполнительной, административной и арбитражной форм; г) главным содержанием прокурорско-надзорного процесса является реагирование на правонарушения, координация правоохранительной деятельности. Именно правонарушение - необходимое условие обязательности прокурорского надзора; д) авторитет и сила прокурорской деятельности заключаются в юридической и фактической обоснованности действий, их законности в каждом случае выявления прокурором правонарушений и привлечения виновных к ответственности при взаимодействии с судебными органами.

2. Предложение о необходимости определить функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры нормой-дефиницией, определить понятие "конституционный надзор", сформулировав содержание предмета такого надзора в новом Федеральном конституционном законе "О прокуратуре Российской Федерации". В этом законе следует предоставить прокурору: право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, в конституционные и уставные суды субъектов Федерации; право приостановления прокурором действия оспариваемого закона или иного нормативного акта; право дачи заключений по вопросам, возникающим при рассмотрении дел конституционными и уставными судами; право опротестования конституций (уставов), законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации; право обращения в суды общей юрисдикции с заявлениями о признании законов и иных нормативных правовых актов недействительными в случаях их несоответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; право дачи заключений в органах государственной власти по законам, имеющим конституционный характер или затрагивающим права и свободы граждан; право внесения предложений Президенту Российской Федерации и в органы государственной власти субъектов Федерации по вопросам, направленным на укрепление в стране конституционной законности.

3. На конституционном уровне необходимо определить основные формы взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти, т.е. Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам; порядка вступления и участия прокурора в судопроизводстве; порядка и основания проверки прокурором судебных дел и принесения протестов на неправосудные решения, приостановления исполнения противозаконных судебных решений по наиболее общественно значимым делам; роли Генерального прокурора Российской Федерации в конституционном судопроизводстве, в том числе по вопросам процессуального порядка исправления ошибочных решений, наделив его полномочиями опротестования в Президиум Конституционного Суда решений, принятых палатами. В такой ситуации потребуется создать в структуре Конституционного Суда президиум, которому следует предоставить право пересмотра решений, принимаемых его палатами.

Полагаем, что отдельного внимания заслуживает развитие административной юстиции в Российской Федерации в рамках административной реформы. Во многих странах мира институт судебного контроля реализуется через систему административной юстиции. В разных государствах этот институт прошел сложные и неоднозначные этапы своего становления. В результате в каждой стране создавались собственные институты защиты прав граждан с учетом исторической обстановки и потребностей общественного развития. Поскольку данный институт делает первые шаги на почве отечественной правовой системы, постольку его становление и развитие сопровождается рядом проблем как теоретического, так и практического характера.

Административной юстиции как научной проблеме посвящено множество исследовательских работ и научных дискуссий. Тем не менее единого подхода к определению административной юстиции до сих пор нет. Так, например, одни авторы административную юстицию рассматривают как судебный контроль за действиями органов исполнительной власти и их должностных лиц. Другие исследователи отождествляют административную юстицию с правосудием по административным делам, понимая под правосудием применение судом в установленном процессуальным законом порядке норм права к конкретному спорному правоотношению и установление правовых последствий для субъектов самого спора.

Однако последнее утверждение разделяют далеко не все ученые-административисты, многие из которых считают, что понятие правосудия по административным делам шире понятия административной юстиции, поскольку включает в себя также и рассмотрение судом дел об административных правонарушениях. В качестве примера обоснованности подобного подхода приводятся положения Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", в котором рассмотрение мировым судьей дел, возникающих из административных правонарушений, названо правосудием. Одно из классических научных определений понятия "административная юстиция" предложил Д.М. Чечот: "Административная юстиция - это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров" <162>.

--------------------------------

<162> Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973. С. 31.

Суммируя различные точки зрения, высказанные в научной литературе за последние годы, можно сделать вывод, что существуют два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражают два различных взгляда на этот правовой институт: первый подход заключается в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов, а второй - в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждаются в составе субъекта управления (доктрины специальных административных судов и квазисудебных органов). Этим двум направлениям теоретической мысли соответствуют две системы организации административной юстиции на практике: специализированные административные суды (созданы в Германии, Швейцарии, Бельгии, Дании, Норвегии); особые судебно-административные коллегии в рамках органов управления (сложились во Франции, Испании, Португалии). В России пока еще идет поиск вариантов наиболее эффективной организационной модели защиты прав граждан и юридических лиц от нарушений со стороны органов управления и их должностных лиц.

Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 13 устанавливает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в предусмотренных законом случаях и нормативный акт, не соответствующий закону и иным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными, а нарушенное право подлежит восстановлению. В связи с этим тенденцией развития действующего законодательства должно стать расширение сферы судебной деятельности, в том числе судебного контроля за законностью решений и действий государственных органов (должностных лиц), так как преимущества судебного порядка обжалования по сравнению с административным очевидны.

Суд независим и подчиняется только закону. Он не связан никакими узковедомственными интересами. Судьи профессионально сведущи в вопросах законодательства. Кроме того, деятельность суда протекает в судебном заседании и порядок его проведения точно регламентирован законом. Он обеспечивает гласность, публичность разбирательства, личное участие заинтересованных лиц. Демократические принципы судопроизводства создают наиболее благоприятные условия для выяснения действительных обстоятельств дела и вынесения законного, обоснованного и справедливого решения.

В ст. 118 Конституции Российской Федерации административное судопроизводство упоминается как самостоятельная форма осуществления судебной власти, наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. Данное конституционное положение имеет важное значение для всего административного процесса. Однако реализация этой конституционной нормы в части административного судопроизводства требует отдельного законодательного закрепления.

Контроль за законностью действий административно-правового характера, к сожалению, в настоящее время не обеспечен необходимыми для его осуществления атрибутами: специальными судебными органами, особой процессуальной формой разрешения дел, собственной компетенцией с необходимыми юрисдикционными полномочиями, оптимальной организационной структурой и соответствующей нормативной базой. Если признавать, что обязательным признаком административной юстиции является наличие системы судебных или квазисудебных органов, осуществляющих разрешение административных споров по особым процессуальным правилам, то пока нельзя говорить о сложившемся в правовой системе России институте административной юстиции. Однако Конституция Российской Федерации, Декларация прав и свобод человека и гражданина, а также Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <163> (в ред. ФЗ от 15 ноября 1995 г.) значительно расширили возможности граждан и юридических лиц по судебной защите их прав и свобод от неправомерных действий (решений) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих.

--------------------------------

<163> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.

В настоящее время, бесспорно, происходят важные изменения, например, с принятием Кодекса РФ об административных правонарушениях законодательно установлен судебный контроль за применением мер административного принуждения, расширены возможности судебного обжалования ряда управленческих решений. Но тем не менее судебный контроль за исполнительной властью осуществляется пока или судами общей юрисдикции, или арбитражными судами. Интересно в этом отношении высказывание председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлева. Выступая на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г., он отметил, что в системе арбитражных судов административные коллегии уже были созданы пять лет назад и административные дела в общем объеме деятельности арбитражных судов занимают 46 процентов. Таким образом, "административное судопроизводство уже осуществляется, имеет организационную основу, по нему наработан большой опыт" <164>.

--------------------------------

<164> Вестник ВАС РФ. 2001. N 1. С. 10.

С нашей точки зрения, административную юстицию следует рассматривать как судебную защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти (их должностных лиц). В настоящее время суды общей юрисдикции при рассмотрении административно-правовых споров применяют нормы гражданского процессуального законодательства с изъятиями, установленными в Законе РФ от 27 апреля 1993 г., а также в специальном разделе ГПК РФ (раздел II "Производство в суде первой инстанции"; подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений"). Подобное положение позволяет ряду авторов относить рассмотрение административно-правовых споров к гражданскому судопроизводству.

С этим, однако, нельзя согласиться, поскольку необходимо учитывать процессуальные особенности рассмотрения административных дел.

С сожалением следует отметить, что принятые недавно и действующие в настоящее время ГПК РФ и АПК РФ этих особенностей не учитывают и не делают принципиальных различий (в процессуальном аспекте) гражданско-правовых и публично-правовых (административных) споров, подчиняя, по сути дела, рассмотрение последних общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства. Действующие гражданско-процессуальные и арбитражно-процессуальные нормы ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры, однако для административного судебного процесса характерны элементы инквизиционного процесса. Также неучтенным осталось и то, что, рассматривая и разрешая публично-правовой (административный) спор, суд тем самым осуществляет как полномочия правосудия, так и полномочия судебного административного контроля - контроля за законностью действий и решений органов администрации, прежде всего органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Проводимое ныне в России дальнейшее реформирование судебной системы обусловливает необходимость существенного обновления процессуального законодательства, являющегося важным составным элементом обеспечения эффективности правосудия. С этих позиций учеными-административистами была активно поддержана идея разработки и принятия федерального закона об административном судопроизводстве. В рамках трехстороннего сотрудничества Россия - Совет Европы - Европейский союз был разработан проект Федерального закона "Об административном судопроизводстве. Общая часть". В настоящее время подготовлен проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, который можно признать наиболее целесообразной формой законодательного оформления административного судопроизводства.

В структуре проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выделено 5 разделов. В разделе "Общие положения" определены задачи, пределы и основные принципы административного судопроизводства, состав суда, компетенция судов по рассмотрению административных дел, установлен состав лиц, участвующих в деле. Также в разделе "Общие положения" содержатся нормы о представительстве, доказательствах, процессуальных сроках, судебных извещениях и вызовах, а также судебных расходах. Следующими разделами определена процедура рассмотрения дела, пересмотра решения суда, восстановления судебного производства, а также установлены особенности рассмотрения отдельных категорий дел (об отказе в регистрации, приостановлении деятельности и ликвидации общественных объединений, дел, вытекающих из налоговых отношений и т.д.).

Проект Кодекса исходит из того, что предметом административного судопроизводства являются административные дела. Понятием "административное дело" охватываются споры о законности нормативных и ненормативных правовых актов и действий органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц. Сущность административного дела состоит в защите нарушенных прав, свобод и охраняемых интересов граждан и юридических лиц.

На первом этапе законодательного оформления российской системы административной юстиции необходимо решить вопрос общего порядка - выбрать наиболее приемлемый для сегодняшнего дня вариант формирования специальных органов административной юстиции. Создать ли специальные административные суды, как в Германии, перенять ли французскую систему административной юстиции или расширить подведомственность судов общей юрисдикции, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров, - именно на эти вопросы предстоит ответить законодателю прежде всего.

В середине 2000 г. Верховным Судом Российской Федерации был подготовлен и внесен в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации". По мнению разработчиков законопроекта, административные дела должны рассматриваться федеральными административными судами, к которым первоначальный вариант законопроекта относил Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, федеральные окружные административные суды, судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости, а также федеральные межрайонные административные суды.

Анализ первоначального варианта законопроекта показал многие слабые стороны законопроекта и потребовал существенной доработки его отдельных положений. В числе основных недостатков и противоречий первоначального варианта законопроекта можно назвать следующие:

1) нечеткое определение критериев отнесения публично-правовых споров к административным делам;

2) наличие оценочных категорий (например, указывается, что Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции "иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение") без определения тех субъектов, которые полномочны проводить такую оценку;

3) пробелы в определении таких понятий, как правовые акты управления (или административные акты), административное действие (бездействие);

4) отсутствие ответа на вопрос о различии таких судебных решений, как признание правового акта недействующим, незаконным или недействительным. В принимаемых в настоящее время решениях Верховного Суда Российской Федерации по вопросу соответствия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Конституции Российской Федерации и федеральным законам наблюдается неопределенность и непоследовательность в терминологии: в одних случаях Верховный Суд Российской Федерации признает соответствующие пункты, положения, нормы недействительными (незаконными) <165>, в других - недействующими (незаконными);

--------------------------------

<165> См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 2. С. 9.

5) спорность наделения мировых судей полномочиями по рассмотрению административных дел (по мнению Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой, "мировые судьи с точки зрения их статуса и территории деятельности вряд ли смогут осуществлять функции административной юстиции" <166>);

--------------------------------

<166> См.: Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.

6) пробел в вопросе о том, каковы особенности процедуры рассмотрения административных дел. В законопроекте отсутствовали также статьи, указывающие на необходимость разработки специфического административно-процессуального законодательства, по правилам которого административные суды стали бы рассматривать административные дела.

В первоначальном варианте проекта предложенная система федеральных административных судов представлялась несогласованной и непоследовательной. С одной стороны, речь шла о создании новых судов, с другой - о выделении судебных коллегий по административным делам в действующих судах. Если концепция законопроекта состоит в создании целостной системы специализированных административных судов, то необходимо выстраивать четкую судебную структуру, предусмотрев в том числе создание высшего судебного органа по административным делам (Высший Административный суд). Если же поддерживать идею о целесообразности выделения в системе судов общей юрисдикции отдельных коллегий (присутствий) по административным делам, то нет необходимости создавать федеральные межрайонные и окружные административные суды. Попытка совместить два подхода к организации системы органов административной юстиции может привести к запутанности системы административных судов.

В рамках административной реформы, с нашей точки зрения, создавать отдельную систему административных судов целесообразно лишь в будущем, по мере появления организационных, экономических и кадровых предпосылок на основе опыта функционирования специализированных коллегий по административным делам. Для нормального развития административной юстиции в России в настоящее время не хватает еще правовой базы, и данный пробел в законодательстве может быть восполнен путем последовательного проведения административной и судебной реформ. Учреждение самостоятельной системы административной юстиции позволит усилить гарантии законности в действиях государственных органов и должностных лиц, создать эффективный механизм защиты гражданина от ошибочных или произвольных действий государственных чиновников.

§ 4. Основные направления реформирования

прокуратуры России применительно к целям

административно-правовой реформы

Место прокуратуры в системе органов государства в значительной мере обусловливается состоянием самой государственности. В переходные периоды, когда государственность ослабляется, роль прокуратуры как органа уголовного преследования, с использованием ее в политических целях, усиливается. Наиболее ярко это проявилось в революционный период досоветского этапа и в предконституционный период российского этапа развития прокуратуры <167>.

--------------------------------

<167> См.: Кобзарев Ф.М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. М., 2002. С. 65.

На Всероссийском совещании прокуроров, состоявшемся в январе 2001 г., особое внимание было уделено проблемам места и роли прокуратуры в формирующемся правовом государстве, совершенствованию ее статуса в условиях происходящих глубоких общественных преобразований и продвижения судебно-правовой реформы, призванной содействовать необратимости демократических процессов, стабильности правопорядка и упрочению законности в охране прав и свобод личности, интересов общества и государства.

В настоящее время, в рамках проводимой административной реформы, одна часть научной общественности, а также политические деятели, депутаты Государственной Думы выступают за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий, недопустимость государственного вмешательства в частные дела. По их мнению, в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инструментов судебной власти, подчиненный этой власти и контролируемый ею.

С нашей же точки зрения, необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный государственный орган, основной целью деятельности которого является охрана прав, свобод человека и гражданина, укрепление законности путем определения и совершенствования новых приоритетов в задачах и формах ее работы. Основные аспекты взаимодействия органов прокуратуры и суда должны проявляться, прежде всего, во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда.

При осуществлении надзорной функции прокуроры не имеют права инициировать конституционное судопроизводство, хотя уже сейчас накоплен достаточный фактический материал, дающий основания ставить вопросы о соответствии федеральных законов (их отдельных норм) положениям Конституции РФ. Эта проблема давно требует положительного разрешения. Существуют и некоторые проблемы в области определения порядка обращения соответствующих прокуроров в уставные суды и четкого разграничения компетенции судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

К числу дискуссионных и требующих научного осмысления концептуальных проблем относится вопрос о роли прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Закон возложил на прокуроров функции координации деятельности только по борьбе с преступностью, а деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. Иной подход к этому вопросу означает расширительное толкование содержания предмета координации, тем более круга ее участников.

Развитие и совершенствование координационной деятельности органов прокуратуры позволило сформировать определенную систему координации на нескольких уровнях: межгосударственном (Генеральная прокуратура РФ, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств - участников СНГ); федеральном (Генеральный прокурор РФ, руководители федеральных правоохранительных органов); межрегиональном (Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов); региональном (прокуроры субъектов Федерации, военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации); местном (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории).

Достаточно длительный период совершенствования законодательства о прокуратуре, к сожалению, не определил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем специальных (только ей присущих) полномочий. До сих пор не ясна цель реформирования прокуратуры. При ее определении следовало бы использовать исторический опыт развития законодательства.

В Конституции РФ необходимо предусмотреть раздел, посвященный прокуратуре как самостоятельному органу государственной власти. Это позволило бы обеспечить независимость указанной структуры от каких-либо иных государственных органов <168>.

--------------------------------

<168> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 89.

Следует детально разработать исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определить жесткие рамки объема полномочий прокуроров различных уровней. При этом функция надзора должна приобрести статус основополагающей.

Во многих научных исследованиях, а также на основании обширной прокурорской практики установлено, что закрепленный в действующей Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов <169>.

--------------------------------

<169> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 81; а также: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Авт. кол.: Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров и др.; под науч. ред. Ю.Е. Винокурова. С. 211.

В рамках реформы прокуратура должна стать самостоятельной, единой, централизованной системой органов государственной власти с четко закрепленным правовым статусом в Основном законе страны и специальном федеральном конституционном законе.

Один из наиболее актуальных вопросов в рамках административной и судебной реформы - проблема взаимоотношения судебной власти и прокуратуры при осуществлении ими правозащитной функции.

Конечной целью судебной реформы предполагалось возрождение судебной власти в России на демократических принципах и укрепление ее независимости. В связи с этим суд был освобожден от прокурорского надзора и прокурор в судебном разбирательстве обрел статус лишь процессуального участника. Однако в действующем законодательстве наметилась тенденция постепенного вытеснения прокурора из судебного процесса. Пресловутая ст. 45 ГПК РФ определяет возможность обращения прокурора в суд в защиту лишь ограниченного круга субъектов. Возникает закономерный вопрос: как подобное реформирование повлияет на простых граждан, на соблюдение конституционных прав личности в российском государстве?

Дальновидность законодателя не позволила реализоваться разрушительным концепциям, предлагавшим низвести прокуратуру до придатка суда в уголовном процессе. Несмотря на неприкрытое давление экспертов Совета Европы, под патронажем которых проводится судебная реформа в России, Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) предусматривает осуществление прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. На сегодня вроде бы можно констатировать сохранение института прокурорского надзора в России в его традиционных формах. Но насколько может быть эффективен прокурорский надзор без опоры на суд?

Здесь следует отметить, что основная идея реформаторов, согласно которой с усилением роли судебной власти в стране сама по себе отпадет необходимость реализации правозащитной функции прокуратуры, по меньшей мере, непродуманна. Институт прокурорской власти в любом государстве связан в первую очередь с его культурно-историческими традициями. Прокуратура - столь специфичный институт государственной власти, что при решении вопроса о целесообразности его существования прежде всего необходимо учитывать общественный интерес, а потом теоретико-правовые устремления. Попытки западных специалистов привести российскую модель конституционно-правового статуса прокуратуры в соответствие с несуществующими европейскими стандартами чреваты дестабилизацией правоохранительной системы в целом.

В силу ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Это означает, что суд и прокуратура как основные звенья его правоохранительной системы, реализуя полномочия по защите конституционных прав граждан, должны дополнять друг друга, строить свои взаимоотношения на началах сотрудничества и взаимного контроля. Демонстрация независимости в этой ситуации недопустима, поскольку заложниками подобного противостояния становятся простые граждане.

К основным направлениям реформирования прокуратуры в рамках административной реформы следует отнести предложение расширить полномочия прокурора на обращение в суд в защиту интересов граждан, особенно в тех случаях, когда игнорируются требования традиционных мер прокурорского реагирования.

Полагаем также, что в рамках административной реформы прокуратура должна уделять особое внимание образованию законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, содержащих положения, противоречащие федеральному законодательству и не во всем соответствующие Конституции страны <170>. Нормативные акты, противоречащие действующему праву, обоснованно рассматриваются исследователями как едва ли не главная опасность для стабильности права, законности и правопорядка. Поскольку Россия является одной из стран, где законы служат формой права, роль прокуратуры как органа государственной власти, назначение которого - обеспечение единства права, его соответствия действующей конституции страны, повышается многократно.

--------------------------------

<170> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 61.

Стоит отметить, что институт федерального вмешательства органически свойствен государственно-правовой системе различных федераций современности. Возможность его использования прокуратурой как федеральным органом государственной власти в случае конституционных правонарушений в деятельности субъекта Федерации уже достаточно апробирована и признана в качестве эффективной формы контроля со стороны федеральной власти. Вместе с тем требуются специальные исследования и осмысление пределов, логики и способов федерального прокурорского вмешательства, в которых оно анализировалось бы с полнотой, соответствующей его значению в правовом воздействии.

Принцип прокурорского вмешательства для обеспечения единства и чистоты законности, как один из важных видов федерального вмешательства, сформулирован, во всяком случае в плане терминологии, относительно недавно. В Приказе Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" <171> предписано оценивать деятельность прокуроров, исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий в устранении нарушений закона.

--------------------------------

<171> См.: Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

В информационном письме Генеральной прокуратуры РФ "О практике прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации" этот принцип получил развитие на основе расширения использования процедуры федерального воздействия прокуроров на органы государственной власти субъектов Федерации.

Повод для вмешательства прокуратуры в процесс законотворчества субъектов Федерации видится в сохранении неблагоприятных факторов, создающих угрозу российскому федерализму, государственности и единству правовой системы. Одна из причин этого - "разрыв" между теоретическими представлениями и практическими подходами к конституционным основам федеративного устройства, к соотношению Федерации и субъектов. Вплоть до новейшего времени не преодолена тенденция вымывания и "разъедания" суверенитета страны региональным законотворчеством субъектов Российской Федерации. Нельзя не согласиться с мнением, что проблемы становления и утверждения в субъектах российского конституционализма по ряду принципиальных вопросов связаны скорее не с ее недостатками, а с неэффективностью механизма обеспечения <172>. В этом плане выдвижение прокуратуры на первые роли для решения фундаментальной проблемы - обеспечения единства правового пространства, гарантированности прав и свобод человека и гражданина - отнюдь не случайно. Органы прокуратуры, по сути, сегодня являются наиболее действенным субъектом применения мер федерального вмешательства при защите конституционно регулируемого пространства, суверенитета и государственности России.

--------------------------------

<172> См.: Конституционно-правовая реформа в современной России (научно-практическая конференция) // Государство и право. 2005. N 5. С. 89.

Институт федерального вмешательства появился почти одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства <173>. Однако роль этого правового института в условиях становления Российской Федерации, во всяком случае на начальном его этапе, оказалась незначительной, хотя необходимость мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации обусловлена самой природой федеративного государства. Законотворчество в субъектах Федерации, идущее вразрез с Конституцией РФ и федеральным законодательством, длительное время оставалось без должного реагирования со стороны Президента, Конституционного Суда, Минюста, прокуратуры. Один из парадоксов конституционного развития страны в этот период состоял в том, что возник явный диссонанс между федеральной правовой системой и формирующейся правовой системой республик. Данные несоответствия усугубились противоречиями между правовой доктриной и формально принятыми в республиках конституциями, провозгласившими свой суверенитет, гражданство, неприкосновенность глав субъектов и др. Все это свидетельствует о глубоком кризисе государственной власти, необходимости совершенствования и повышения контроля со стороны Федерации. В таких условиях проведение конкретных реформ, в частности административно-правовой реформы, призванных прежде всего укрепить вертикаль государственной власти, становится объективно необходимым. Следовательно, федеральное вмешательство для преодоления разрыва единого конституционного пространства и идентификация прокуратуры как субъекта применения мер такого вмешательства оказывают стабилизирующее воздействие на региональное законодательство, служат средствами целенаправленного воздействия на правовую систему субъекта Федерации.

--------------------------------

<173> См., напр.: Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной обязанности России. М., 2003. С. 49.

Несомненно, что в условиях проведения нынешних реформ, призванных укрепить вертикаль государственной власти, роль федерального вмешательства возрастает. Поэтому представляется актуальным обозначить, хотя бы в общих чертах, его перспективы.

Природа этого правового института к настоящему времени отчасти раскрыта в научных исследованиях И.В. Гончарова, А.К. Домрина, И.Н. Барцица <174>. Учитывая особый характер в регулировании федеративных отношений, И.В. Гончаров предложил понимать под ним институт конституционного права, совокупность норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации при совершении ими конституционных правонарушений.

--------------------------------

<174> См.: Гончаров И.В. Указ. соч.; Домрин А.К. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации. М., 1995; Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основание и механизмы // Правоведение. 2000. N 2.

В случае принятия субъектами Федерации законов, нарушающих общепринятые конституционные нормы и общепризнанные принципы и нормы международного права, для защиты своих суверенных и законных интересов Федерация вынуждена, в том числе через прокуратуру, применять меры обеспечения своего государственного и правового единства.

Сама идея института федерального вмешательства была обоснована еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2000 г., однако его становление и формирование нормативной основы связано с внесением в июле 2000 года изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <175>. В контексте Послания федеральное вмешательство определяется как гарантия четкого исполнения Конституции РФ и федеральных законов. Президент РФ в реализации федерального вмешательства играет особую роль, как и участвующие в этом органы судебной власти, в частности Конституционный Суд РФ. Специфика такой правовой формы деятельности, как инициирование применения мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации, заложена и в деятельности прокуратуры. Ее выделение в конкретное направление - это не дань моде: такое полномочие обусловлено не просто его служебной ролью, а наличием сугубо объективных факторов. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, за соответствием Конституции РФ, федеральному законодательству издаваемых ими правовых актов. Надзорные акции прокуратуры (внесение представлений) по приведению в соответствие с федеральным законодательством локальных правовых актов как типичные случаи федерального вмешательства отличаются и по такому дополнительному критерию, как их функциональное предназначение. По сути, они опосредуют отношения внутри вертикали власти, через прокурорско-надзорные акции вмешательства проводится государственная воля Федерации по отношению к управляемым субъектам в целях разрешения конкретных правовых ситуаций. Без властного характера отношений по применению права, возникающих между Федерацией и субъектом вследствие федерального вмешательства, без вынесения (в данном случае - прокуратурой) акта реагирования едва ли возможно как осуществление в конституционном русле правовых отношений между Федерацией и субъектами, так и в целом управление обществом и государством.

--------------------------------

<175> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Важным аспектом является осмысление оснований возникновения федерального вмешательства со стороны прокуратуры как субъекта применения соответствующих мер. Такие основания возникают, применяются и прекращаются в связи с наступлением определенных юридических фактов.

Юридические факты, порождающие необходимость прокурорского вмешательства, многочисленны и представляют собой законотворчество и нормотворчество как со стороны представительных (законодательных) органов субъекта Федерации, так и со стороны его исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. Правовая связь между вмешательством прокуратуры как "агента" государства, регулирующего местное правоприменение и правотворчество, выражается в юридически значимой, властно-публичной деятельности по упрочению единства правового пространства страны.

Дополнительные трудности в пресечении незаконного нормотворчества в субъекте Федерации посредством прокурорского вмешательства создает то, что в текстах законов право нередко подменяется его идеологическим обоснованием, не имеющим юридического содержания. Таковы, например, положения Конституции КБР, в которых устанавливается, что республика обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, что единственным источником власти в республике является ее многонациональный народ, что государство поддерживает традиционные для народов республики религиозные конфессии и движения. Данные положения на сегодня приведены в соответствие с федеральным законодательством или изъяты из ее текста парламентом республики после соответствующих обращений прокуратуры. В этом плане наполнение статуса прокуратуры новым содержанием, осмысление ее как субъекта применения мер федерального вмешательства отражает, и это главное, нацеленность на обеспечение единства права, приоритета действующей конституции страны.

Таким образом, Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" наряду с общими функциями, характерными для данного органа государственной власти, выделяет такие функции прокуратуры, выполняя которые она в необходимых случаях является субъектом федерального вмешательства при защите основных прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации. К их числу относится осуществление надзора:

- за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п. 2 ст. 1).

Сочетание в законе целей, предметов, функций прокурорской защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не содержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан представляют органическое единство. Пересекаясь во многих своих аспектах, они только взаимодополняют друг друга и содействуют выполнению одной задачи - охране права <176>.

--------------------------------

<176> См.: Безлепкин А.В. Конституционные основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 72.

В этом единстве возложенных на прокуратуру обязанностей и раскрывается содержание ее правозащитной функции, ее вмешательства в целях обеспечения единства права. Смена приоритетов в функциях прокуратуры, ее диалектическая трансформация неразрывно связаны с объективными переменами в развитии правовой системы. Практика прокурорского надзора постоянно подтверждает взаимозависимость и взаимообусловленность этих двух видов государственной деятельности. Возможности органов прокуратуры влиять на процессы, препятствующие реализации общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, несомненно, ограничены определенными рамками. Тотальный прокурорский надзор в этой сфере невозможен прежде всего из-за решающей роли судов в обеспечении прав и свобод граждан. Но расширение судебного порядка защиты прав граждан не умаляет значения прокурорского вмешательства.

Таким образом, анализ нормативной базы функциональных полномочий прокуратуры в сфере надзора за соблюдением конституционных прав и свобод граждан и федерального законодательства позволяет говорить не только о наличии существенных предпосылок для всестороннего развития этого направления деятельности прокуратуры, но и о большой общественной значимости прокуратуры в период становления правового государства в России.

С учетом изложенного можно предложить следующее определение понятия прокурорского вмешательства при защите единства правового пространства. Это особая разновидность прокурорско-надзорной деятельности, урегулированная федеральным законом, в рамках которой на основе материально-правовых и процессуальных норм осуществляются государственно-властные полномочия по обеспечению единства права, разрешение от имени государства правовых ситуаций. Следовательно, в процессе совершенствования законодательства о прокуратуре важно учитывать не только правоохранительный, правозащитный, но и правоприменительный аспект ее деятельности.

Необходимо отметить, что процесс реформирования, осуществляемый в рамках административной реформы в настоящее время, не может не повлечь соответствующих изменений и для территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В этой связи все более актуальным становится вопрос о взаимодействии субъектов Российской Федерации с федеральными структурами. Система территориальных структур федеральных органов исполнительной власти должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Условием успеха реформы становится целенаправленное формирование новых правовых механизмов работы органов государственной власти, что возможно лишь в рамках крупных изменений в объеме и методах правового регулирования. Речь идет о комплексных правовых решениях. Поэтому представляется обоснованным общий вывод о необходимости принятия государственной программы развития законодательства в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития страны.

К основным направлениям реформирования прокуратуры России, применительно к целям административно-правовой реформы, также можно отнести повышение уровня профессионализма кадрового состава. В настоящее время сложности правозащитной деятельности прокуратуры можно разделить на две группы. Первая группа - проблемы внутренней организации, а именно кадровые проблемы и нехватка вспомогательных материально-технических средств; вторая группа - вопросы внешней организации: в основном проблемы пересечения полномочий с ведомственными контрольными органами, а также вопросы определения статуса прокурора в системе субъектов, участвующих в осуществлении правосудия. Вопрос качественной кадровой политики наиболее актуален, поскольку нехватка профессиональных кадров в значительной степени оставляет незащищенными права и свободы граждан.

История государств со всей убедительностью доказывает, что от компетентности государственных служащих, их способности к мобилизации зависит, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны. Именно поэтому реформа государственной службы признана решающим фактором. Это единственное направление административной реформы, по которому Президентом Российской Федерации утверждена специальная "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации" от 15 августа 2001 г. N Пр-1496. Указом Президента от 19 ноября 2002 г. N 1336 утверждена также Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)".

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи Российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д.

Основы и главные направления реформы последовательно и исчерпывающе раскрыты в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. <177>.

--------------------------------

<177> См.: СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3502.

В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Как приоритетное направление в области нового государственного строительства реформирование государственной службы предполагает решение следующих основных задач:

- приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

- определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование;

- создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе Федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В августе 2001 г. одновременно с утверждением Концепции реформирования государственной службы России были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ и межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся этой сферы.

Первые результаты их деятельности получили закрепление в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, которым была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" <178>. Для повышения эффективности государственной службы, развития ее ресурсного обеспечения, оптимизации затрат на государственных служащих и т.д. необходимо было прежде всего разработать и принять ряд приоритетных федеральных законов и других нормативных правовых актов, призванных гарантировать выполнение возложенных на госслужбу задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.

--------------------------------

<178> См.: СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4664.

Концепция содержит перспективные для разработки идеи и положения о том, какой должна быть государственная служба России. И эти идеи обретают свою правовую форму в соответствии с упомянутой Федеральной программой, предусматривающей "...создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации". 27 мая 2003 г. принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" <179>. Закон впервые определил систему государственной службы и ее виды.

--------------------------------

<179> См.: СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Впервые реально оформлен и юридически и организационно обособленный вид государственной службы - государственная гражданская служба.

В 2004 г. принят Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", регулирующий прохождение государственным служащим государственной гражданской службы от поступления на службу до ее прекращения, включая более четкие и прозрачные процедуры подбора кадров (конкурс), кодекс поведения и материальное поощрение по результатам работы. 1 февраля 2005 г. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вступил в силу.

В соответствии с этим Законом приняты Указы Президента Российской Федерации "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" <180>, "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)" <181>, "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" <182>, "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим" <183>, "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела" <184>, "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих" <185> и др.

--------------------------------

<180> См.: СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 437.

<181> См.: СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 438.

<182> См.: СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439.

<183> См.: СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 440.

<184> См.: СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2242.

<185> См.: СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3134.

Таким образом, в России постепенно создается комплексная нормативная правовая основа регулирования государственной службы в соответствии с установленной системой.

Многие вопросы требуют дополнительного нормативного регулирования и разъяснения. По нашим подсчетам, предстоит еще принять около 8 федеральных законов (в том числе, ряд законов о видах государственной службы), более 20 указов Президента Российской Федерации (среди них - о размерах и порядке выплаты единовременного поощрения за безупречную и эффективную федеральную государственную гражданскую службу; об обеспечении транспортного обслуживания или компенсации за использование личного транспорта федерального государственного служащего; о порядке исчисления стажа государственной службы), 15 постановлений Правительства Российской Федерации (о порядке прохождения диспансеризации, перечне заболеваний, препятствующих поступлению или прохождению государственной гражданской службы; о порядке и условиях получения федеральным государственным служащим единовременной субсидии на приобретение жилой площади и др.), изменены будут и ведомственные акты.

Есть основания считать, что принятие федеральных законов о государственной службе Российской Федерации создает прочную правовую основу для эффективного функционирования государственной службы, что, в свою очередь, является серьезным шагом на пути формирования комплексной нормативной правовой базы регулирования государственной службы Российской Федерации и необходимым условием проведения административной реформы.

Этот важный шаг в направлении создания принципиально новой системы правового регулирования государственной службы должен привести к повышению эффективности функционирования государственного аппарата и в конечном счете к повышению авторитета государства, что признается в современной научной доктрине одним из важных направлений реализации прав человека.

Любая реформа требует материально-технического обеспечения. Не является исключением в этом отношении и государственная служба. Программа предусматривает оптимизацию как рабочих мест государственных служащих, так и размещение самих государственных органов. Ключевым элементом оптимизации размещения государственных служащих и государственных органов признано внедрение арендных отношений на государственной службе при размещении государственных органов.

Необходимо упомянуть об изменениях в мотивации на государственной службе. Речь идет о показателях результативности и эффективности деятельности государственных служащих. Решение, которое предоставит руководителю государственного органа право платить гражданскому служащему в зависимости от измерения показателей, приведет к серьезным сдвигам в мотивации государственных служащих. Такое решение позволит привлечь на государственную службу профессионалов и одновременно удержать специалистов, которые успешно будут решать задачи по осуществлению полномочий государственных органов и проведению реформ в стране.

Реформа государственной службы продолжается. Остановить ее невозможно. В 2006 г. действующая Федеральная программа, по всей вероятности, будет продлена или принята новая федеральная программа реформирования государственной службы. В связи с этим следует уделить особое внимание системе управления реализацией мероприятий по реформированию государственной службы, которая должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов.

В настоящее время существует сложная система взаимодействия государственных разработчиков, заказчиков, координатора, исполнителей и других участников процесса реформирования государственной службы: Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, Правительственная комиссия по проведению административной реформы, Межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, Управление Президента РФ по вопросам государственной службы Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России и др. Представляется, что система управления реализацией мероприятий программы реформирования государственной службы должна быть упрощена и эволюционировать в направлении будущей системы управления государственной службой РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе проведения административной реформы в Российской Федерации совершенствование законодательства о прокуратуре, как конституционного, так и отраслевого, должно быть увязано с задачами построения в России демократического правового государства. Усиление влияния прокуратуры на состояние законности, правопорядка, защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства, безусловно, находится в рамках выполнения этих задач. Идеалом при этом служит такой тип правового государства, в котором право, добившись своего верховенства и неукоснительного авторитета, берет под жесткую защиту ценности социальной справедливости.

Содержание концепции развития прокуратуры заключается в следующем:

- определение места прокуратуры в конституционной системе разделения властей, отношений и взаимодействия ее с другими ветвями власти с созданием эффективной системы "сдержек и противовесов", дабы ни одна из ветвей власти не могла узурпировать ее;

- приведение действующего законодательства в соответствие с требованиями единства, централизации и независимости органов прокуратуры;

- дальнейшее совершенствование прокурорского надзора по защите конституционных и отраслевых прав и свобод граждан;

- осуществление других мер законодательного характера, направленных на обеспечение властных полномочий органов прокуратуры, повышение эффективности ее правозащитного потенциала.

Наряду с необходимостью повышения правового статуса прокуратуры как органа, входящего в систему государственной власти, и выделения в Конституции РФ раздела о прокуратуре, в котором будут описаны ее задачи, функции, объекты надзора и порядок назначения высших должностных лиц, представляется важным закрепить в ст. ст. 10 и 11 Конституции РФ самостоятельность прокурорской власти, а в отдельной главе "Прокурорская власть" - ее осуществление посредством прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, а также путем уголовного преследования.

Изложенные в представленной монографии выводы и предложения направлены на совершенствование организации деятельности прокуратуры Российской Федерации в условиях проводимой административной реформы.

В первую очередь они касаются определения правового статуса прокуратуры как органа государственной власти, обеспечивающего надзор за органами каждой ветви государственной власти и в силу этого не входящего ни в одну из них, верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав человека и гражданина, а также охраняемых интересов общества и государства.

В ходе исследования установлено, что прокуратура, конституционно закрепленная в главе "Судебная власть", не отправляет правосудие по уголовным, гражданским, административным и иным делам. По своей сути участие прокурора в рассмотрении конкретных дел судом имеет конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом; при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. Прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции, а прокуроры не подчинены и неподотчетны этим органам.

По характеру своей деятельности прокуратура как надзирающий орган взаимосвязана с каждой из ветвей государственной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Данное заключение позволяет сделать вывод о необходимости введения в Конституцию РФ отдельной главы, посвященной прокуратуре.

Полагаем, что необходимо на конституционном уровне определить основные формы взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти, т.е. Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам; порядка вступления и участия прокурора в судопроизводстве; порядка и основания проверки прокурором судебных дел и принесения протестов на неправосудные решения, приостановления исполнения противозаконных судебных решений по наиболее общественно значимым делам; роли Генерального прокурора Российской Федерации в конституционном судопроизводстве, в том числе по вопросам процессуального порядка исправления ошибочных решений, наделив его полномочиями опротестования в Президиум Конституционного Суда решений, принятых палатами.

По своему содержанию прокурорский надзор определен как форма прокурорской власти, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.

Представляется актуальным определить функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры нормой-дефиницией, дать определение понятия "конституционный надзор", сформулировав содержание предмета такого надзора в новом Федеральном конституционном законе "О прокуратуре Российской Федерации".

Следует уточнить и изменить конституционно-правовой статус прокуратуры. Включение прокуратуры в главу 7 Конституции РФ - решение ошибочное и требует нормативного изменения. Прокуратура не может быть судебной властью, ибо есть исчерпывающий перечень органов судебной власти в Законе "О судебной системе РФ". Прокуратура не является и надзорной властью, потому что в правовом государстве правосудие осуществляется исключительно властью судебной, и только суд своим решением может констатировать о законности или противоправности тех или иных действий или решений. Прокуратура же в рамках своей компетенции и определенных функций должна обращаться в суд и в суде в уголовном и гражданском процессе доказывать от имени государства свою юридическую правоту. В связи с этим считаем, что ст. 129 Конституции РФ необходимо поместить в главу 7*, изложив ее в следующей редакции:

"Прокуратура Российской Федерации составляет единую систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, обладает правом законодательной инициативы, назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с руководителями субъектов Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются ФКЗ "О прокуратуре РФ".

Таким образом, может быть решена одна из сложнейших конституционно-правовых проблем, стоящих перед российской наукой и практикой, как конституционного права, так и прокурорского надзора.

Необходимо подчеркнуть, что данные предложения, направленные на уточнение конституционно-правового статуса прокуратуры России, не затрагивают кардинально ее историко-правовые традиции, но изменят ее положение с учетом изменения системы законодательства в современный период, общественного строя, необходимости построения на практике правового государства и закрепления верховенства судебной власти.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные акты

1. Декларация прав и свобод человека и гражданина. Принята Верховным Советом РСФСР 22.11.91 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.93. М., 2005.

3. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21.07.94 N 1-ФКЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607; 2001. N 51. Ст. 4824; 2004. N 24. Ст. 2334.

4. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31.12.96 N 1-ФКЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; 2001. N 51. Ст. 4825; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2698.

5. Об арбитражных судах в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.04.95 N 1-ФКЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2699; 2004. N 13. Ст. 1111.

6. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.97 N 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

7. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.02 N 95-ФЗ. С последующими дополнениями // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012; 2004. N 31. Ст. 3216.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.94 N 51-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.96 N 14-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

10. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 24. Ст. 2335; N 31. Ст. 3230.

11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.01 N 195-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

12. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.96 N 63-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

13. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.97 N 1-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 198.

14. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.01 N 174-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921.

15. О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: Федеральный закон от 20.04.95 N 45-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455; 1998. N 30. Ст. 3613; 1999. N 2. Ст. 238; 2000. N 10. Ст. 1067; 2001. N 26. Ст. 2580; N 49. Ст. 4566; 2002. N 50. Ст. 4928; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607.

16. О милиции: Закон РФ от 18.04.91 N 1026-1. С последующими изменениями и дополнениями // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; 1993. N 10. Ст. 360; N 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2964; 1999. N 14. Ст. 1666; N 49. Ст. 5905; 2000. N 31. Ст. 3204; N 46. Ст. 4537; 2001. N 1 (ч. 2). Ст. 15; N 31. Ст. 3172; N 32. Ст. 3316; 2002. N 27. Ст. 2620; N 30. Ст. 3029; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. I). Ст. 2700; N 28. Ст. 2880; N 50. Ст. 4847; 2004. N 30. Ст. 3087; N 35. Ст. 3607.

17. О несостоятельности (банкротстве): Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190; 2004. N 35. Ст. 3607.

18. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.92 N 2202-1. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; N 47. Ст. 5620; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5018; 2002. N 26. Ст. 2523; N 30. Ст. 3029; N 40. Ст. 3853; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607.

19. О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании: Закон РФ от 02.07.92 N 3185-1. С последующими изменениями и дополнениями // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913; СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3613; 2002. N 30. Ст. 3033; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 27. Ст. 2711, N 35. Ст. 3607.

20. О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений: Федеральный закон от 15.07.95 N 103-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2759; 1998. N 30. Ст. 3613; 2001. N 11. Ст. 1002; 2003. N 1. Ст. 2; N 27 (ч. I). Ст. 2700; N 50. Ст. 4847; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607.

21. О судебных приставах: Федеральный закон от 21.07.97 N 118-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590; 2000. N 46. Ст. 4537; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607.

22. О судоустройстве РСФСР: Закон РСФСР от 08.07.81 N 976. С последующими изменениями и дополнениями // ВВС РСФСР. 1981. N 28. Ст. 976; ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 27. Ст. 1560; N 30. Ст. 1794; 1993. N 33. Ст. 1313; СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3300; 1999. N 1. Ст. 5; 2000. N 2. Ст. 158; 2002. N 30. Ст. 3033; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2702; 2004. N 34. Ст. 3528.

23. О Федеральной службе безопасности: Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269; 2000. N 1 (ч. I). Ст. 9; N 46. Ст. 4537; 2002. N 19. Ст. 1794; N 30. Ст. 3033; 2003. N 2. Ст. 156; N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607.

24. Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 21.07.97 N 119-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591; 2003. N 2. Ст. 160; N 50. Ст. 4847; 2004. N 10. Ст. 837; N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607.

25. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27.04.93 N 4866-1. С последующими дополнениями // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

26. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12.08.95 N 144-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349; 1997. N 29. Ст. 3502; 1998. N 30. Ст. 3613; 1999. N 2. Ст. 233; 2000. N 1 (ч. 1). Ст. 8; 2001. N 13. Ст. 1140; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607.

27. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.95 N 119-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990; 1999. N 8. Ст. 974; 2000. N 46. Ст. 4537; 2003. N 22. Ст. 2063.

28. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы: Закон РФ от 21.07.93 N 5473-1. С последующими изменениями и дополнениями // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1316; СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2964; 1998. N 16. Ст. 1796; N 30. Ст. 3613; 2000. N 26. Ст. 2730; 2001. N 11. Ст. 1002; 2003. N 50. Ст. 4847; 2004. N 10. Ст. 832; N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607.

29. О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 20.10.93 N 1685 // СААП. 1993. N 43. Ст. 4084.

30. Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации; утв. Указом Президента РФ от 30.06.97 N 659 // СЗ РФ. 1997. N 27. Ст. 3185.

31. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; утв. Указом Президента РФ от 18.04.96 N 567. С последующими изменениями // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958; 2003. N 48. Ст. 4659.

32. О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 N 2. С последующими изменениями // Вестник ВАС РФ. 2003. N 3; 2004. N 8.

33. О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.12.93 // Вестник ВС РФ. 1993. N 13.

34. Инструкция о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях, утв. Приказом Минюста России от 07.03.2000 N 83 // Российская газета. 2000. 13 сент. N 177.

35. Инструкция по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 28.12.98 N 93 (документ опубликован не был).

36. О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 N 3 (документ опубликован не был).

37. О введении в действие Типовой инструкции по организации работы постоянно действующих следственно-оперативных групп по раскрытию убийств: указание Генерального прокурора РФ и министра внутренних дел России от 02.06.93 N 315-16-93 // Вопросы расследования преступлений: Справочное пособие. М.: Спарк, 1996.

38. О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей: Приказ Генерального прокурора РФ от 08.07.98 N 45 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

39. О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе: Приказ Генерального прокурора РФ от 05.06.2003 N 20 // Вестник ВАС РФ. 2003. N 10.

40. Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства: Приказ Генерального прокурора РФ от 03.06.2002 N 28 (документ опубликован не был).

41. О мерах по обеспечению участия прокуроров в уголовном процессе: указание Генерального прокурора РФ от 08.11.01 N 65/6 (документ опубликован не был).

42. О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений: Приказ МВД России и Генеральной прокуратуры РФ от 28.11.01 N 1058/72 (документ опубликован не был).

43. О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах: Приказ Генерального прокурора РФ от 11.02.2003 N 9 (документ опубликован не был).

44. О порядке подготовки в суд, арбитражный суд заявлений (исковых заявлений) Генерального прокурора Российской Федерации (его заместителей) и обеспечения участия в их рассмотрении: распоряжение Генерального прокурора РФ от 10.11.98 N 77/38р // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

45. О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур: Приказ Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 N 54 (документ опубликован не был).

46. Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах: Приказ Генерального прокурора РФ от 05.08.2003 N 27 (документ опубликован не был).

47. О совершенствовании системы подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров: Приказ Генерального прокурора РФ от 28.11.97 N 71 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

48. Об обеспечении постоянного взаимодействия управлений и отделов центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации по актуальным проблемам прокурорского надзора: Приказ Генерального прокурора РФ от 25.04.96 N 25 (с изменениями, внесенными Приказом Генерального прокурора РФ от 13.10.97 N 61) // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

49. Об обеспечении представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации в судах, арбитражных судах: распоряжение Генерального прокурора РФ от 27.10.98 N 71/38р // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

50. Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генерального прокурора РФ от 11.11.96 N 66 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

51. Об организации исполнения Федерального закона "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" и переходе органов прокуратуры к работе в новых условиях уголовного судопроизводства: Приказ Генерального прокурора РФ от 20.02.02 N 7 // Законность. 2002. N 4.

52. Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генерального прокурора РФ от 03.08.98 N 50 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

53. Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности": Приказ Генерального прокурора РФ от 25.04.2000 N 56 (документ опубликован не был).

54. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального прокурора РФ от 22.05.96 N 30 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

55. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами: указание Генерального прокурора РФ от 06.01.99 N 1/7 (документ опубликован не был).

56. Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием: Приказ Генерального прокурора РФ от 18.06.97 N 31 (документ опубликован не был).

57. Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью: Приказ Генерального прокурора РФ от 26.06.97 N 34 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

58. Об организационных условиях деятельности прокуратур городов с районным делением: Приказ Генерального прокурора РФ от 21.10.96 N 57 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

59. Об улучшении организации работы прокуроров-криминалистов: Приказ Генерального прокурора РФ от 27.01.97 N 4 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

60. Об улучшении организации работы транспортных прокуратур и повышении эффективности их деятельности: Приказ Генерального прокурора РФ от 31.03.98 N 19 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

61. Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных или подготавливаемых преступлениях: Приказ Генерального прокурора РФ от 10.01.99 N 3 (документ опубликован не был).

62. Об утверждении Инструкции о порядке исполнения распоряжений председателя суда, судьи и председательствующего в судебном заседании и взаимодействия судебных приставов с должностными лицами и гражданами при исполнении обязанностей по обеспечению установленного порядка деятельности судов и участия в исполнительной деятельности: Приказ Минюста России от 03.08.99 N 226 // Бюллетень Минюста РФ. 1999. N 9.

63. Об утверждении Инструкции по организации работы с документами (по делопроизводству) при ведении исполнительных производств в подразделениях служб судебных приставов органов юстиции в субъектах Российской Федерации и типовых форм документов, используемых судебными приставами при ведении исполнительных производств: Приказ Минюста России от 03.08.99 N 225 // Бюллетень Минюста РФ. 1999. N 9.

64. Об утверждении Положения об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генерального прокурора РФ от 30.10.98 N 74 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.

65. Об утверждении структуры Генеральной прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генерального прокурора РФ от 05.02.96 N 12 (документ опубликован не был).

66. Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве: Приказ Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 N 51 (документ опубликован не был).

67. О решении Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 23.12.2005 N 47: письмо Казначейства РФ от 12.01.2006 N 42-7.1-15/5.1-5 (документ опубликован не был).

68. Об изменении состава Правительственной комиссии по проведению административной реформы: распоряжение Правительства РФ от 21.12.2005 N 2262-р // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 327.

69. О составе Правительственной комиссии по проведению административной реформы: распоряжение Правительства РФ от 21.05.2004 N 681-р (ред. от 21.12.2005) // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2191.

70. О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

71. О внесении изменений в состав Правительственной комиссии по проведению административной реформы: распоряжение Правительства РФ от 16.07.2005 N 1019-р // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3190.

72. Об изменении состава Правительственной комиссии по проведению административной реформы: распоряжение Правительства РФ от 11.10.2004 N 1306-р // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 327

73. О порядке закрытия в рамках проводимой административной реформы лицевых счетов получателя средств федерального бюджета: письмо Минфина РФ от 19.07.2004 N 11-13Д-01/12-216 // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2004. N 16.

74. О Правительственной комиссии по проведению административной реформы: Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 N 451 (ред. от 21.05.2004) // СЗ РФ. 2003. N 31 Ст. 3150.

75. О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах: Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 824 // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

Научная и учебная литература

76. Басков В.И. Конституционные основы прокурорского надзора в СССР (цикл лекций). Часть 1. М., 1981.

77. Басков В.И. Конституционный надзор. М., 1995.

78. Балашов А.Н., Курбанов А.А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия: Учеб. пособие. М., 1983.

79. Басков В.И. Деятельность прокурора по рассмотрению уголовных дел в порядке надзора. М., 1975.

80. Басков В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник. М., 1998.

81. Басков В.И. Прокурорский надзор: Учебник. М., 1996.

82. Белякин Н.М., Самсонов В.З., Сафонов А.П. Прокурорский надзор за соблюдением законов в исправительно-трудовых учреждениях: Метод. пособие. М., 1984.

83. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М., 1957.

84. Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. М., 1957.

85. Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. М., 1998.

86. Боботов С.В. Конституционный контроль в буржуазных странах: доктрина и практика // Советское государство и право. 1989. N 3.

87. Васильев А. Место прокуратуры в правовом государстве // Социалистическая законность. 1990. N 7. С. 10 - 11.

88. Винокуров А.Ю. Природоохранная деятельность российской прокуратуры и основные пути ее совершенствования. М., 2001.

89. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами: Проблемы организации правового обеспечения. М., 2000.

90. Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды: Учеб. пособие. М., 1996.

91. Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. Изд. 5-е, М., 2004.

92. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Учеб. пособие. М., 1993.

93. Волженкина В.М. Оказание правовой помощи по уголовным делам в сфере международного сотрудничества. СПб., 1999.

94. Всероссийская конференция лучших следователей органов прокуратуры: Материалы конференции. М., 1984.

95. Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора. Саратов, 1982.

96. Гаджиев Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Государство и право. 1993. N 7.

97. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990.

98. Давыденко Л.М. Организация деятельности районной, городской прокуратуры по профилактике преступлений: Учеб. пособие. Харьков, 1990.

99. Дьяченко М.С., Кудрин Ф.М. Прокуратура Российской Федерации. М., 1993.

100. Емельянов С.А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М., 1980.

101. Звирбуль В.К. Координация деятельности правоохранительных органов: Учеб. пособие. М., 1985.

102. Звирбуль В.К. Координация деятельности правоохранительных органов: Учеб. пособие. М., 1984.

103. Звирбуль В.К. Правовая реформа и коренная перестройка прокурорского надзора. М., 1991.

104. Зиманов С. Законность - это сегодня проблема номер один // Закон и время. 1996. N 1.

105. История советской прокуратуры в важнейших документах. М., 1952.

106. История прокуратуры в документах. М., 1947.

107. История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры 1917 - 1954 гг.: Сборник документов / Под ред. С.А. Голунского. М., 1955.

108. Капука П.М., Мирзаев Т.Р. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране земель, вод и атмосферного воздуха от загрязнения: Учеб. пособие. М., 1987.

109. Карлин А.Б. Участие прокурора в арбитражном процессе: Учеб. пособие. М., 1987.

110. Карлин А.Б., Прокудина Л.А. Иск прокурора в арбитражном процессе. М., 1997.

111. Кириллова Н.П. Процессуальные и криминалистические особенности поддержания государственного обвинения в суде первой инстанции: Учеб. пособие. СПб., 1996.

112. Кливер И.Я. Организация планирования работы в органах прокуратуры: Учеб. пособие. М., 1991.

113. Кливер И.Я. Управление прокурорской системой в условиях формирования правового государства: Учеб. пособие. М., 1990.

114. Кобзарев Ф.М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. М., 2002.

115. Комментарий к Положению о прокурорском надзоре в СССР. М., 1968.

116. Кони А.Ф. Избранные произведения. М., 1980.

117. Кожевников О.А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами расследования. Екатеринбург, 1994.

118. Козусев А.Ф. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. М., 2001.

119. Козусев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов о розыске скрывшихся обвиняемых: Учеб.-метод. пособие. М., 1996.

120. Козусев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел об умышленных убийствах, совершенных в условиях неочевидности. М., 1997.

121. Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М., 1996.

122. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М., 1997.

123. Косоплечев Н.П., Левакова Э.Н., Сидоренко Е.Н. Роль прокурора в организации предупреждения преступности: Метод. пособие. М., 1990.

124. Костанов Ю.А., Кузьмина А.И. Особенности судебной речи прокурора по делам о взяточничестве: Учеб. пособие. М., 1991.

125. Кузьмин С.В., Аршаница Н.М. Расследование преступных загрязнений атмосферного воздуха и водных объектов: Учеб. пособие. СПб., 1994.

126. Ломидзе А.Б. Прокурорский надзор за законностью принимаемых следователями процессуальных решений: Метод. пособие. М., 2000.

127. Лаповский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д, 1987.

128. Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957.

129. Матющенко М.А. Прокурорский надзор за исполнением уголовных наказаний, не связанных с мерами исправительно-трудового воздействия: Учеб. пособие. Харьков, 1987.

130. Макуев Р. Конституционный Суд России и международное право // Международная жизнь. 1993. Февраль.

131. Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе, 1970.

132. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1989.

133. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1991. N 118.

134. Николаева Л.А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. Л., 1976.

135. Организация и методика работы прокурора в судебных стадиях уголовного судопроизводства: Учеб. пособие. СПб., 1996.

136. Организация работы городской (районной) прокуратуры: Методич. пособие. М., 2001.

137. Практикум по уголовно-процессуальному праву: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005.

138. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998.

139. Проблемы организации и деятельности прокурорской системы в свете Закона о прокуратуре СССР. М., 1980.

140. Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период) / Рук. авт. кол. Скуратов Ю.И.; Бойков А.Я., Ястребов В.Б. и др. М., 1994.

141. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Практикум. М., 2001.

142. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. А.А. Чувилева. М., 1999.

143. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2004.

144. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2005.

145. Прокурорский надзор в СССР / Под ред. М.П. Малярова. М., 1994.

146. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. М., 1959.

147. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М., 1999.

148. Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2001.

149. Рохлин В.И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Курс лекций. СПб., 1998.

150. Рохлин В.И., Пинчук В.И., Сердюк В.М. Расследование и прокурорский надзор по фактам нарушения природоохранительного законодательства: Учеб. пособие. Л., 1991.

151. Руководство для государственных обвинителей. Криминалистический аспект. Ч. 1. СПб., 1998.

152. Рябцев В.П. Законодательство об организации и деятельности органов прокуратуры стран СНГ и Балтии: характерные черты и особенности. Вступит. ст. // Законы о прокуратуре стран СНГ и Балтии: Сборник. М., 1995.

153. Рябцев В.П. Становление и развитие функций прокуратуры и ее организационной структуры // Советская прокуратура: Очерки истории. М., 1993.

154. Рябцев В.П. Концептуальные проблемы функционирования органов прокуратуры. М., 1992.

155. Рябцев В.П., Дашков В. и др. Государственные органы зарубежных стран, исполняющие функции, сходные с функциями прокуратуры в СССР // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. 1991. N 131.

156. Савицкий В.М. Очерки теории прокурорского надзора. М., 1975.

157. Скаредов И. Участие прокурора в следственных действиях. М., 1987.

158. Смирнов А.Ф. Проверка организации работы нижестоящих прокуратур с оказанием практической помощи: Учеб. пособие. М., 1989.

159. Советская прокуратура. Очерки истории: Сборник документов. М., 1981.

160. Скуратов Ю.И. О концепции реформирования прокуратуры Российской Федерации на переходный период // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1994.

161. Смирнов А.Ф. Место и роль прокуратуры в системе государственной власти: Лекция. М., 1995.

162. Смирнов А.Ф. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 1996.

163. Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблема управления. М., 1997.

164. Соловьев А.Б. и др. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000.

165. Соловьев А.Б., Токарева М.Б. и др. Прокурорский надзор за всесторонностью, полнотой и объективностью расследования преступлений: Методич. пособие. М., 1996.

166. Спиридонов Б.М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в исправительно-трудовых учреждениях. М., 1978.

167. Тарнаев Н.Н. Стиль делового общения прокурора-руководителя: Лекция. М., 1991.

168. Чувилев А.А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: Лекция. М., 1995.

169. Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора: Учеб. пособ. М., 1999.

170. Чурилов А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о занятости населения: Учеб. пособ. М., 1994.

171. Юрдзицкий А.И. Прокурорский надзор за законностью исполнения уголовно-исполнительными инспекциями наказаний, не связанных с изоляцией для общества. М., 1999.

172. Чувилев А.А. Новшества в регламентации подследственности уголовных дел // Законность. 1997. N 3. С. 29 - 32.

173. Чувилев А.А. Содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений // Российская юстиция. 1996. N 1. С. 35.

174. Чувилев А.А. Соотношение оперативно-розыскного и уголовно-процессуального права // Право. 1997. N 1. С. 26 - 29.

175. Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан // Законность. 1997. N 8. С. 18 - 14.

176. Чурилов А., Титов П. Аналитическая работа в органах прокуратуры // Законность. 1993. N 4. С. 16 - 23.

Диссертации и авторефераты диссертаций

177. Басков В.И. Прокурорский надзор по уголовным делам в суде первой инстанции. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1963.

178. Васильев А.Н. Основы следственной тактики. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1960.

179. Деменьев В.П. Развитие демократических основ в организации и деятельности прокуратуры. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968.

180. Ковалев М.А. Процессуальные вопросы прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974.

181. Ковин А.С. Обеспечение законности в области управления народным хозяйством средствами прокурорского надзора. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980.

182. Костенко Н.И. Прокуратура в государственном механизме Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996.

183. Михайлов В.А. Прокурорский надзор за прекращением уголовных дел на предварительном следствии в советском уголовном процессе. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968.

184. Михайлов В.Т. Прокурорский надзор за законностью исполнения приговоров к мерам наказаний, не связанных с лишением свободы. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

185. Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974.

186. Пономарев С.Н. Прокуратура в условиях кризиса законности и правовых реформ в России. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.

187. Савицкий В.М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1957.

188. Савченко В.Н. Общий надзор прокуратуры в СССР как метод осуществления законности. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1956.

189. Сухарев А.Я. Феномен Российской преступности в переходный период: тенденции, пути и средства противодействия. Дис. ... докт. юрид. наук в виде научного доклада. М., 1996.

190. Яковлев М.В. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1962.

191. Якубов М.К. Прокурорский надзор за предварительным следствием и дознанием в органах МВД СССР. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996.