Тема 12. Правовой статус Европейского Союза и Совета Европы.
План.
1. Особенности правового статуса европейских интеграционных объединений: общая характеристика.
2. Политико-экономический статус Европейского Союза.
3. Особенности сотрудничества государств в рамках Совета Европы.
Литература:
Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. – М.: ЮНИТИ, 1998;
Бирюков М.М. Современное развитие Европейского Союза: международно-правовой подход. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. – М., 2004;
Право Европейского Союза / Под ред. С.Ю. Кашкина. – М., 2006.
Введение
За прошедшие с момента распада СССР годы на так называемом постсоветском пространстве образовалось несколько межгосударственных структур. К таким структурам относятся: Содружество Независимых Государств (СНГ), объединение Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России и Таджикистана, включающее Таможенный союз и Единое экономическое пространство, (с недавнего времени - Евроазиатское экономическое сообщество ЕврАзЭС); Центральноазиатское экономическое сообщество Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана (ЦАЭС); объединение Грузии, Украины, Узбекистана, Азербайджана и Молдовы (ГУУАМ), Союзное государство России и Белоруссии.
Вышеупомянутая потребность во взаимодействии имеет объективный характер. СССР был единой экономической системой, основанной на социалистическом, плановом хозяйстве. Уже в конце 80-х - начале 90-х годов XX века статистические данные свидетельствовали о неэффективности этой системы со всей очевидностью - ежегодно происходило снижение произведенного национального дохода, производительности труда, индекса фондоотдачи и одновременно рост материалоемкости и энергоемкости производства. Неудовлетворенный спрос на товары составлял примерно пятую часть товарооборота.
В то же время, хозяйства республик, входящих в СССР, продолжали оставаться частями одного целого союзного хозяйства, управляемого из центра.
1. Особенности правового статуса европейских интеграционных объединений: общая характеристика.
Интеграция представляет собой высший этап в развитии межгосударственных отношений. Государства объединяются для достижения общих целей, как правило, на основе договоров и создают развитую систему органов. В соответствии с договорными нормами, государства принимают на себя конкретные обязательства.
Развитие интеграции проходит под двойным воздействием - политической воли, выражаемой в соответствующих формах, и стихийного давления частной инициативы, интернационализации хозяйства, информации и т.д. Интеграция — процесс длительный, состоящий из нескольких стадий (применительно к экономической интеграции их, как отмечено выше, выделил Б. Балашша). Однако, особенностью современного периода является вовлечение в интеграционный процесс все новых сфер общественных жизни - экологии, социальных, военных вопросов и т.д.
Жизнь вызывает необходимость различать международное сотрудничество как таковое, и процесс более тесного взаимодействия государств, который собственно и именуется интеграцией в узком смысле. Этапным результатом интеграции с одной стороны, и непосредственно формой интеграции - с другой, являются, как отмечено, институциализированные постоянно действующие структуры, которые, применительно к исследуемому процессу, именуются интеграционными объединениями.
Термин этот скорее не международно-правовой, а политический, и все же его использование в данном контексте необходимо. Это обусловлено тем, что с международно-правовой точки зрения такие образования могут быть как традиционными (во всяком случае, - для конца XX века) - такими, например, как международные организации, так и менее традиционными, совмещающими в себе как привычные черты международных межправительственных организаций, так и никогда ранее для таковых несвойственные. Иногда такие объединения называют международными организациями «особого рода». Так, для традиционных международных организаций все же несвойственно наличие метапарламента, состоящего из парламентских делегаций, а то и избираемого населением, и обладающего как квазизаконодательной (выражающейся в принятии модельных законодательных актов рекомендательного характера, рассматриваемых парламентами как законопроекты, подлежащие обязательному первоочередному рассмотрению), так и обязательной административной (применительно к вопросам бюджета и назначению на определенные должности) компетенцией.
Основа европейского правового пространства – общее культурное и историческое наследие, схожая эволюция подходов к фундаментальным ценностям в различных странах. Основанные на этих плодотворных факторах рецепция римского права, внедрение романского права во многих странах и взаимное (трансграничное) влияние национальных правовых систем – все это определяло контуры правового поля в Европе на протяжении столетий.
К началу XXI века сложилось единое европейское правовое пространство и единая правовая стратегия.
Формирование единого европейского правового пространства – сложный и порой противоречивый процесс.
Прежде всего необходимо было обеспечить единое понимание и применение норм интеграционного права всеми государствами – участниками этого процесса. Важно было также определить принципы, на которых должны строиться взаимоотношения интеграционного права и национального права государств – членов интеграционных объединений. Наконец, необходимо было выработать механизм, обеспечивающий принципиальное разграничение юрисдикции национального и интеграционного права.
Современное европейское право – это относительно самостоятельная и автономная правовая система. Она включает в себя европейское интеграционное право (как регулятор на уровне Евросоюза – применительно к разнообразному комплексу вопросов, относящих к различным отраслям права) и европейскую систему защиты прав человека, действующую применительно к более широкому кругу субъектов на уровне стран – членов Совета Европы, объединяющим фактором для которых является Конвенция о защите прав человека и основных свобод.
Конвенция, при небольшом количестве ее статей и относительно «узком» непосредственном предмете, через ее толкование Европейским Судом по правам человека влияет на множество государственных институтов стран-участниц, таких, например, как судебная система и судебное разбирательство. В условиях повсеместного распространения гармонизации и унификации права именно влияние общеевропейского права на право национальных государств остается наиболее сильным.
Однако сложно было бы отрицать, что влияние национального и европейского права взаимно: европейское право не сформировалось бы в своем нынешнем зрелом виде без активного использования сравнительно-правового метода, без заимствования и передачи правовых идей и институтов, без импорта и экспорта права из страны в страну.
Европейское право всегда развивалось на базе национальных законов. Поэтому для понимания европейского права необходимо глубоко вникать в суть правовых систем и первоначальный смысл норм, которые «выросли» до норм европейского уровня, а оттуда уже возвращались на национальный уровень. Кроме того, в ряде случаев интернационализация норм и их развитие на национальном уровне по схожему пути в различных государствах идут параллельно, как это происходило с правами и свободами человека.
2. Политико-экономический статус Европейского Союза.
На современном этапе развития ЕС произошло новое перераспределение социальных функций между его институтами и национальными правительствами. Исходя из положений упомянутого Договора, Европейская комиссия подготовила три программных документа - Зеленую книгу "Альтернативы для Союза", посвященную европейской социальной политике (ноябрь 1993 г.), Белую книгу "Европейская социальная политика: путь для Союза" (июль 1994 г.) и "Среднесрочную программу социальных действий, 1995-1997" (апрель 1995 г.). В этот перечень непременно должна быть включена также Белая книга о росте, конкурентоспособности и занятости (декабрь 1993 г.), в которой сформулирован принципиальный подход ЕС к взаимосвязи экономической и социаль-ной политики в целом, и в первую очередь - к определению оптимального баланса между содействием повышению конкурентоспособности и экономическому росту, с одной стороны, и обеспечением высокого уровня занятости, гарантиями социальной защиты - с другой.
Долгосрочная политика занятости названа приоритетом № 1 во всех важнейших документах EC, опубликованных в 1993-1997 гг. Этот курс направлен на достижение двух взаимосвязанных целей - во-первых, эффективно использовать человеческие ресурсы, чтобы полностью реализовать выгоды крупнейшего в мире единого рынка, укрепив тем самым позиции ЕС в мировой экономике, и, во-вторых, поднять уровень политической поддержки населением планов дальнейшего объединения Европы.
Новый подход к проблеме занятости, пожалуй, наиболее четко сформулирован в Белой книге о социальной политике: "Слишком долго Европа концентрировала основные усилия на регулировании безработицы, тогда как высшим приоритетом должно стать стимулирование создания новых рабочих мест". Решение такой задачи требует согласования целого ряда направлений экономической и социальной политики, поскольку необходимо, с одной стороны, стимулировать экономический рост и производственные инвестиции, создающие новые рабочие места, а с другой - увеличить вложения в "человеческий капитал", то есть в подготовку рабочей силы нового качества. Этот подход нашел отражение в стратегии занятости, утвержденной на сессии Европейского совета в Брюсселе в декабре 1993 г. В ней было выделено семь основных направлений действий:
- совершенствование системы образования и профессиональной подготовки;
- более гибкая политика на уровне предприятий и на рынке труда в целом;
- организационная перестройка работы на уровне отдельных предприятий;
- целенаправленный курс на снижение косвенных затрат на рабочую силу;
- более эффективное использование государственных фондов, созданных для решения проблем безработицы;
- реализация специальных программ с целью профессиональной подготовки молодежи;
- содействие росту занятости с учетом новых требований.
Такая переориентация стратегии занятости неразрывно связана с решением задачи создания единого рынка рабочей силы в ЕС. Как отмечается в Белой книге о социальной политике, "реальный европейский рынок рабочей силы до сих пор не создан". Решить эту задачу не просто, поскольку мобильность рабочей силы намного уступает мобильности капитала. Социальная программа ЕС предусматривает принятие ряда мер, способствующих повышению мобильности рабочей силы, таких как обеспечение права на проживание, признание профессиональных дипломов, урегули-рование пенсионных прав и порядка налогообложения граждан одного государства-члена, работающего в другом государстве-члене, и т.п. Предусмотрено также со-вершенствование ряда положений, касающихся прав трудящихся-мигрантов из третьих стран, если те въехали, проживают и трудятся в странах ЕС на законных основаниях. (В середине 90-х годов мигранты из третьих стран составляли около 5% экономически активного населения Евросоюза.
Важнейшим финансовым инструментом является общий бюджет ЕС. В 2000 он составил 93,3 млрд. евро, что соответствует примерно 2,5% общих государственных расходов государств-членов. С 1967 в бюджет ЕС были объединены бюджеты трех Европейских сообществ (ЕОУС, Евратом, ЕЭС).
Изначально бюджет формировался за счет взносов государств-членов, однако решением Совета ЕЭС от 21 апреля 1970 были созданы собственные финансовые ресурсы ЕС. Они складываются из:
1. таможенных пошлин на импорт; отчислений государств-членов в размере 0,75% от собираемого налога на добавленную стоимость (НДС);
2. отчислений государств-членов, устанавливаемых в соответствии с величиной их ВНП.
В целях соблюдения жесткой бюджетной дисциплины предельная величина общего бюджета ЕС на период с 2000 по 2006 установлена на уровне 1,27% от совокупного ВНП государств-членов.
Через общий бюджет частично финансируются и другие направления внутренней политики ЕС (например, научно-техническая, транспортная и пр.), а также внешняя политика. Из этого источника финансируется гуманитарная и продовольственная помощь нуждающимся странам мира. Помимо этого с 2000 ежегодно более 3 млрд. евро направляется на финансирование проектов технического и структурного развития стран, готовящихся к вступлению в ЕС, что составляет порядка 40% всех расходов на внешнюю политику ЕС.
Правовым инструментом реализации политики ЕС является право Сообщества – acquis communautaire – весь массив действующих нормативных документов, включая неписанные нормы – то есть общие принципы права и сложившиеся традиции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с органами государств-членов. Принятие этого законодательства в полном объеме является непременным условием вступления любого государства в ЕС.
Право Сообщества состоит из большого массива документов, который можно разделить на три большие группы:
1) первичное (договорное) право состоящее из учредительных договоров и приложенных к ним документов – деклараций, протоколов, поправок, а также договоров о вступлении в ЕС;
2) вторичное право – регламенты, директивы, рекомендации, общие и индивидуальные решения, изданные различными органами ЕС;
3) международные соглашения ЕС с третьими странами.
Главенствующая роль принадлежит межгосударственным Договорам об учреждении и функционировании Европейского Союза: (Парижский 1951, два Римских договора 1957, Единый европейский акт 1986, Маастрихтский 1992, Амстердамский 1997 и Ниццский 2000). В них провозглашаются основные цели ЕС, порядок формирования и деятельности институтов, компетенция ЕС. К этой категории относятся некоторые второстепенные акты, такие как Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии 1965, Акт о выборах в Европейский парламент 1976, Соглашение об Едином экономическом пространстве 1994, договоры о вступлении в ЕС новых членов и некоторые другие.
Международные соглашения ЕС с третьим странами и международными организациями являются составной частью права Сообщества и обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-членов. Наряду с основополагающими Договорами и вторичным законодательством, международные соглашения имеют приоритет над национальными законами и являются актами прямого применения и прямого действия, если только суть самих соглашений не предусматривает иного.
При этом различают соглашения, заключаемые между Сообществом и внешними странами, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС (например, торговые соглашения или соглашения об ассоциации) и так называемые «смешанные» договоры, заключаемые между, с одной стороны, действующими совместно Сообществом и государствами-членами, а с другой – с третьими странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС 1994 г.). Для вступления в силу первого типа договоров достаточно их одобрения институтами ЕС, для второго – договоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ратифицированы государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.
Для реализации своей политики ЕС имеет разветвленную институциональную структуру, элементы которой формируются двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих в качестве официальных представителей государств-членов; другие – из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но действующих от имени всего Сообщества. В настоящее время главными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд. Имеются также вспомогательные и консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная палата (или Палата аудиторов).
Европейский Совет (European Council) образован в 1974, а с 1986 его статус был официально закреплен в Едином европейском акте. В его состав входят главы государств и правительств стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По регламенту, Европейский совет заседает дважды в год, а фактически – четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое председательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются общая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, а также состояние мировой экономики и международных отношений, определяются приоритетные направления деятельности, принимаются программы и решения стратегического характера. В случае необходимости созываются также внеплановые заседания, посвященные, как правило, одному крупному вопросу, требующему принятия политического решения. Заседания происходят под председательством главы или премьер-министра того государства, которое в данное полугодие председательствует в Совете. Итоги дискуссий и принятые решения доводятся до всеобщего сведения в виде соответствующих политических заключений председательствующей стороны (Presidency conclusions). Формально, это политический документ, который в последующем трансформируется в правовые акты и решения, принимаемые соответствующими институтами ЕС.
3. Особенности сотрудничества государств в рамках Совета Европы.
Сегодня коррупция является одной из наиболее обсуждаемых проблем. Юридическая практика и средства массовой информации многих стран мира постоянно фиксируют факты, свидетельствующие об актуализации проблемы коррупции и, соответственно, о необходимости принятия государствами согласованных действий в борьбе против этого негативного явления.
Совет Европы проявил заинтересованность в международной борьбе против коррупции, поскольку очевидной является исходящая от нее угроза не только международной торговле или международным финансовым интересам, но и основным принципам организации, а именно: верховенству права, стабильности демократических институтов, правам человека, социальному и экономическому прогрессу. Это связано также с тем, что борьба с коррупцией - предмет, пригодный, по мнению экспертов, для международно - правового сотрудничества: с этой проблемой так или иначе сталкиваются практически все государства - члены Совета Европы, и нередко здесь проявляются транснациональные элементы.
Продолжительные дискуссии позволили выработать подход Совета Европы к проблеме коррупции, который стал определяться "междисциплинарным" характером этого явления: оно может одновременно рассматриваться с точки зрения уголовного, гражданского и административного права.
В соответствии с решениями и резолюциями конференций министров европейских стран 1994 г. (Мальта), 1997 г. (Чехия) и 1999 г. (Молдова), а также с Программой действий против коррупции, принятой Комитетом министров Совета Европы в ноябре 1996 года, осуществление политики, нацеленной на защиту общества от коррупции, становится первоочередной задачей и придает определенную направленность работе по содействию в осуществлении борьбы с коррупцией на региональном и национальном уровнях.
Для координации действий во исполнение вышеупомянутых решений Комитет министров Совета Европы создал в сентябре 1994 года Междисциплинарную группу по коррупции. В ее задачу входят рассмотрение мер, которые могли бы быть приняты на международном уровне, и разработка типовых законов или кодексов поведения, включая международные конвенции о сотрудничестве в борьбе с этим феноменом. Группа с мандатом работы до конца 2000 г. начала свою деятельность в марте 1995 года.
Одним из результатов поиска совместных мер в ответ на вызовы, возникающие в связи с ростом коррупции, явились разработка и принятие двух международных конвенций: Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (1998 г.) и Конвенции о гражданско - правовой ответственности за коррупцию (1999 г.). Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (далее - Конвенция 1998 г.) принята в Страсбурге 4 ноября 1998 года и открыта для подписания 27 января 1999 года.
Следует отметить, что в соответствии со ст. 32 Конвенции 1998 г. и ст. 15 Конвенции 1999 г. они вступят в силу после сдачи депозитарию документов о ратификации, принятии или одобрении от 14 государств. Столь необычно высокое число ратификаций для конвенций, разработанных в рамках Совета Европы (обычно - три, четыре), обусловлено активным разрастанием коррупции, в частности международной, борьба против которой будет эффективной только в том случае, если как можно больше государств одновременно примут необходимые для этого меры. Широко признано, что коррупция негативно влияет на международную торговлю, препятствуя применению правил конкуренции и осложняя функционирование рыночной экономики. Существенным является и то, что государство смогло бы привлечь к ответственности за коррупцию свои национальные компании, входящие в состав транснациональных компаний, если бы другие страны приняли на себя такие же обязательства. С другой стороны, для того чтобы избежать создания помех для национальных компаний нескольких договаривающихся сторон, осуществляющих по смыслу конвенций надлежащую деятельность, конвенции требуют отражения их положений в национальном законодательстве одновременно как можно большего числа государств.
Следует иметь в виду такие важные принципы борьбы с коррупцией, как гласность и прозрачность деятельности органов судебной и исполнительной власти, осуществляющих борьбу с коррупцией; привлечение к этой деятельности СМИ, общественности, как граждан, так и общественных формирований; создание обстановки нетерпимости, осуждения фактов проявления коррупции на любом уровне.
Рассмотренные Конвенции, являющиеся частью разрабатываемой системы антикоррупционной борьбы в рамках Совета Европы, могли бы способствовать усилению борьбы с коррупцией в России, хотя использование их инициатив возможно, как представляется, только с учетом национальных интересов и исторического опыта России. Полагаем, что рекомендации государствам - участникам могут реализовываться только после глубокого и всестороннего анализа и адаптации к современным российским условиям.
Заключение
Процесс суверенизации и нарушения хозяйственных связей между государствами СНГ привел к масштабному экономическому кризису, охватившему все государства и все отрасли их национальных экономик. Выход из этого кризиса отчасти не завершен до сих пор. Определенное экономическое развитие можно наблюдать в государствах, обладающих значительным экспортным потенциалом, прежде всего - сырьевым (газ, сырая нефть, металлопрокат), способным заинтересовать развитые страны. Однако, такое развитие не является устойчивым даже на сравнительно коротком отрезке времени, и, что немаловажно - по существу, происходит за счет хищнической эксплуатации природных богатств, уничтожения природной среды и ограбления будущих поколений.
История исследования интеграционных процессов насчитывает уже несколько десятилетий. В Западной Европе с начала 60-х годов XX в. широко исследовалось понятие интеграции и проблем, связанных с ней. Среди авторов, работавших в этой сфере, выделяются Б. Балашша, М.. Бийе, П. Вердоорн, Дж. Винер, Г. Джонсон и др. Среди названных авторов заслуживает особого внимания Б. Балашша, выделивший исходя из практики европейской интеграции следующие стадии экономической интеграции: зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок и полная экономическая интеграция.
Список использованной литературы
1. Барановский В.Г. Европейское сообщество в системе международных отношений. М., 1997. С. 28.
2. Барановский В.Г. Европейское сообщество в системе международных отношений. М., 1997. С. 28.
3. Европейский Союз на пороге ХХI века: Выбор стратегии развития. / под. ред. Ю.А. Борко. М., 2001.
4. Давыдов Ю.П. США – Западная Европа в меняющемся мире. М., 1999.
5. Международные экономические отношения. / под. ред. В.Е. Рыбалкина. М., 1997. С.187.
6. Ломакин В.К. Мировая экономика. М., 2000. С. 679-680.
7. Европейский Союз на пороге ХХI века: Выбор стратегии развития. / под. ред. Ю.А. Борко; О.В. Буториной. М., 2001. С. 243-244.
8. Европа в меняющемся мире: Международные связи Европейского сообщества. / под. ред. Ю.А. Борко. М., 1995. С. 329-330.
9. Европейский Союз на пороге ХХI века: Выбор стратегии развития. / под. ред. Ю.А. Борко; О.В. Буториной. М., 2001. С. 256.
|