Механизмы развития регионов России: целевые программы

Россия страдает от высокой неравномерности развития своих регионов. Но как она решает эту проблему? Какое значение имеют реализуемые федеральные целевые программы? Каковы приоритеты федерального финансирования и какова их природа?

1. Плюрализм инструментов развития регионов. Государственная региональная политика реализуется через комплекс программ и проектов по поддержке федеральных округов, отдельных регионов и городов России. Данная поддержка может выражаться в непосредственном инвестировании средств федерального бюджета в экономику субъекта Российской Федерации и в косвенной форме, а именно, в предоставлении региону льготного налогового режима в целях стимулирования экономической активности. Помимо этого, поддержка регионов со стороны федерального центра может носить не только территориальный, но и отраслевой характер.

В целом, комплекс мер государственной региональной политики можно разделить на три блока:

- федеральные целевые программы (ФЦП),

- фондовая поддержка и

- особые экономические зоны.

Какая ситуация складывается в России с точки зрения результативности перечисленных инструментов регулирования?

2. Структура финансовых приоритетов. Проведем анализ важности федеральных целевых программ по региональному развитию.

Федеральные целевые программы (краткосрочные и долгосрочные) являются главным механизмом реализации приоритетов социально-экономического развития России. Информационный сервер по федеральным целевым программам, осуществляющий мониторинг их финансирования, выделяет 7 приоритетных направлений ФЦП: «Развитие социальной инфраструктуры», «Развитие транспортной инфраструктуры», «Новое поколение», «Безопасность и экология», «Развитие науки и технологий», «Развитие регионов», «Развитие государственных институтов».

Имея данные о финансировании ФЦП по указанным направлениям за 2006-2008 гг., можно оценить степень приоритетности направления «Развитие регионов» в краткосрочном и среднесрочном аспектах государственной политики. Однако здесь необходимо сделать одно замечание.

Дело в том, что возможна альтернативная группировка программ, направленных на региональное развитие - по критерию участия Министерства регионального развития России либо его агентств в этих программах в статусе государственных заказчиков, государственных заказчиков-координаторов. В этом случае состав ФЦП будет шире и объем их финансирования будет больше, чем у перечня ФЦП из направления «Развитие регионов».

В табл.1 и табл.2 приведены объемы финансирования ФЦП из федерального бюджета за 2006-2008 гг., а также планируемые расходы на 2009-2010 гг. соответственно в абсолютном и относительном выражении.



Таблица 1. Объемы финансирования ФЦП, млн. руб.

Источник: рассчитано по данным http://fcp.vpk.ru на 16 ноября 2008 года.





Таблица 2. Структура финансирования ФЦП, %

Источник: рассчитано по данным http://fcp.vpk.ru на 16 ноября 2008 года.



Данные табл.1 и табл.2 позволяют сделать следующие выводы.

Во-первых, сравнительный анализ уровня приоритетности направлений социально-экономического развития России через призму объемов финансирования соответствующих ФЦП показывает, что направление «Развитие регионов» в 2006-2008 гг. было в 2 раза менее значимым, чем «Развитие науки и технологий»; более чем в 4 раза уступало по своей приоритетности «Развитию транспортной инфраструктуры». Фактически сугубо региональная тематика по своей приоритетности находится далеко не на первом месте и опережает только «Новое поколение» и «Развитие государственных институтов».

Во-вторых, что касается динамики абсолютных объемов финансирования ФЦП по развитию регионов, то в 2008 году выделенные федеральным бюджетом средства (63 млрд. руб.) превысили аналогичный показатель 2006 года почти в 2 раза (табл.1). Даже делая поправку на 2-летнюю инфляцию, увеличение объема финансирования является очень существенным.

В-третьих, относительно доли блока «Развитие регионов» в общем объеме расходов федерального бюджета на ФЦП можно сказать, что уровень актуальности региональной тематики на федеральном уровне достаточно устойчив во времени, но не высок. В 2006-2008 гг. степень приоритетности не превышала 10% (табл.2). Исключение составляет 2010 год, однако ввиду прогнозного характера оценок на среднесрочную перспективу, значение 14,3% вряд ли стоит рассматривать как финальную цифру.

Подчеркнем, что данные выводы сделаны относительно группировки ФЦП по направлениям социально-экономического развития России. Рассматривая альтернативную группировку ФЦП по региональной тематике, обнаруживаем более весомые абсолютные и относительные показатели финансирования федеральным бюджетом региональной тематики. Очевидным плюсом альтернативной группировки ФЦП, направленных на развитие регионов, является учет программ, имеющих межотраслевую специфику, например, ФЦП «Жилище» и ее подпрограммы, ФЦП «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов» и др.

Конечно, в выборку можно включить и такую финансово емкую ФЦП, как «Модернизация транспортной системы России», поскольку транспортные пути непосредственно связаны с конкретными регионами и направлены на ускорение товарных потоков в стране. Однако неучастие в этой программе Минрегиона России подчеркивает ее сугубо отраслевую специфику, в которой вопросы регионального развития носят второстепенный характер.

Оценка степени приоритетности региональной проблематики по альтернативной группировке ФЦП за 2006-2008 гг. показывает, что, во-первых, абсолютные объемы финансирования возросли в номинальном выражении в 2,2 раза. Во-вторых, доля затрат федерального бюджета на региональное развитие в общем объеме расходов на ФЦП, находившаяся в интервале 15,7-18,5%, на 6,8-9,3 процентных пункта превышала значения аналогичных показателей при группировке ФЦП по разделам.

Таким образом, мы получили две краткосрочные оценки приоритетности блока «Развитие регионов» в совокупности ФЦП. Чтобы подвести черту под оценками приоритетности региональной тематики среди ФЦП и перейти к единому значению, на наш взгляд, следует использовать среднеарифметическое значение расчетных долей по двум форматам оценки. Проведенные расчеты показывают, что усредненное значение приоритетности регионального направления в рамках ФЦП составляет 12-14%.

В целом, приведенные агрегированные цифры позволяют сделать вывод о том, что непосредственное инвестирование средств федерального бюджета в экономику регионов является постоянной, но не первостепенной задачей по сравнению с некоторыми отраслевыми направлениями (наука и развитие технологий, развитий транспортной инфраструктуры).

3. Природа финансовых приоритетов. Углубляя анализ непосредственной поддержки федеральным бюджетом ряда регионов России, перейдем к исследованию объемов и структуры финансирования отдельных программ в рамках блока «Развитие регионов». Это позволит выявить конечных получателей бюджетных средств и оценить характер предоставляемой поддержки. В табл.3 и табл.4 представлены абсолютные и относительные показатели по финансированию ФЦП из направления «Развитие регионов» за 2007-2008 гг.



Таблица 3. Финансирование ФЦП из федерального бюджета в 2007 году по направлению «Развитие регионов».

Источник: рассчитано по данным http://fcp.vpk.ru на 26 октября 2008 года.





Таблица 4. Финансирование ФЦП из федерального бюджета в 2008 году по направлению «Развитие регионов».

Источник: рассчитано по данным http://fcp.vpk.ru на 16 ноября 2008 года.



Данные табл.3 и табл.4 позволяют сделать следующие выводы.

Во-первых, структура ФЦП рассматриваемых лет не выглядит достаточно динамичной. Например, программа по развитию Курильских островов вообще берет свое начало в начале 1990-х годов, Дальнего Востока - с 1996 года, а финансирование ФЦП по Чеченской Республике - с 2002 года.

Во-вторых, если изучить причины возникновения этих программ, то многие из них имеют неэкономические корни. Например, развитие Дальнего Востока преимущественно обусловлено подготовкой Владивостока к внешнеполитическому событию - саммиту АТЭС 2012 года (23,8% финансирования в 2008 году). Восстановление Чеченской Республики продиктовано разрушениями и экономическими последствиями военных действий в 1990-х годах (27% и 22% финансирования в 2007 г. и 2008 г. соответственно). Долгосрочная поддержка Курильских островов (более 10 лет) также носит политический характер в связи с тем, что эти территории являются предметом неразрешенного спора между Россией и Японией о государственной принадлежности (4-5% годового объема финансирования). Программа развития города Сочи связана с крупным международным спортивным событием - Зимними олимпийскими играми 2014 года (36% в 2007 году). Расходы федерального бюджета на поддержку Калининградской области можно объяснить стремлением государства придать этому региону дополнительный импульс к развитию и особый статус, учитывая его геополитическое значение и окружение странами Евросоюза (порядка 4% годового объема финансирования).

Таким образом, непосредственное инвестирование федеральных средств в экономику регионов через ФЦП (более половины средств) обусловлено не экономическими, а политическими критериями, когда регионы рассматриваются как места реализации федеральных полномочий.


^[1] В 2006 году направление по региональному развитию имело название «Региональный паритет».
^[2] Постановление Правительства РФ от 14 января 2008 г. N 10 «О Федеральной целевой программе «Юг России (2008-2012 годы)».

Шилов Максим Анатольевич ,
13.04.2009. Просмотров: 5821

Капитал страны