Модернизация государственного аппарата СССР в период перестройки

1. Изменения в государственно-политической системе СССР в годы перестройки

Вторая половина 1980-х гг. вошла в историю нашей страны под названием «эпоха перестройки». Характер перестройки, её общий ход и размах во многом определялись интересами правящей элиты, которую не устраивала зависимость личного благополучия от служебного положения. Чтобы узаконить свое господство и стать настоящими собственниками, номенклатуре нужно было уничтожить социалистическую собственность и партийно-государственную систему власти. Перестройка получила, особенно на начальном этапе, поддержку народа, который рассчитывал на достижение более справедливого порядка. Самообману народа способствовало постепенное развертывание преобразований, объявление их обновлением социализма. Модернизация системы власти не предусматривалась пленумом 1985 г., в решениях которого речь шла лишь об ускорении социально-экономического развития страны. Но проведение политики гласности и ослабление цензуры, а также отсутствие позитивных результатов в экономике позволили партийно-государственному руководству сделать более смелый шаг и в 1987 г. заявить о необходимости перестройки как глубоких, но социалистических по характеру преобразований. Наряду с экономической реформой её главным направлением стала реформа политической системы.

Первые политические сдвиги в обществе начались в 1986 г., когда был упрощен выезд из СССР, освобождались диссиденты и начался процесс реабилитации жертв сталинских репрессий. Была провозглашена демократизация общественно-политической жизни, гласность привела в движение широкие слои интеллигенции, возникли многочисленные общественные движения и клубы в поддержку перестройки. На партийных собраниях, в трудовых коллективах, на митингах шло обсуждение нового правительственного курса. В 1987 г. был проведен эксперимент – выборы в органы власти в ряде мест проводились на альтернативной основе. Состоявшаяся в июне 1988 г. XIX Всесоюзная партконференция обсудила ход преобразований и определила основные направления перестройки, в т. ч. политическую реформу. Её целью было формирование социалистического правового государства. Для этого предполагалось разграничить компетенцию партии и Советов, что осуществлялось под лозунгом – «Вся власть Советам!». В декабре 1988 г. Верховный Совет СССР принял законы об изменении структуры высших органов власти и избирательной системы. Учреждался новый орган власти – Съезд народных депутатов. Верховный Совет реорганизовывался в постоянно действующий орган. Вводились выборы на альтернативной основе и выборы от партий и общественных организаций. В марте 1990 г. была учреждена должность Президента СССР и одновременно из Конституции убрана 6 статья о руководящей роли КПСС в обществе. Это создало условия для формирования многопартийной системы и одновременно для разрушения старой системы власти.

По измененной Конституции высший орган власти – Съезд народных депутатов был правомочен рассматривать любой вопрос, относящийся к ведению Союза. Только он мог принимать и изменять Конституцию, решать вопросы национального строительства, изменять границы СССР и союзных республик, утверждать основные направления государственной политики и перспективные планы развития, избирать Верховный Совет, его председателя и заместителей. Срок полномочий съезда устанавливался в 5 лет, он должен был собираться не реже 1 раза в год. В реальности за 3 года съезды созывались чаще. Проходили они в обстановке гласности и открытости.

С образованием съезда изменился правовой статус и порядок формирования Верховного Совета. Он превратился в постоянно действующий законодательный и распорядительный орган государственной власти. Избирался Верховный Совет на съезде из числа его депутатов, состоял из 2 палат (Совет Союза и Совет Национальностей). Ежегодно он должен был обновляться на 1/5 часть. Верховный Совет имел широкие полномочия: он назначал выборы народных депутатов, утверждал членов правительства, образовывал и упразднял центральные органы, избирал судей высших судов, назначал и смещал Генерального прокурора, принимал законы, ратифицировал и денонсировал международные договоры. Для предварительного рассмотрения законопроектов его палаты могли создавать постоянные комиссии, а Верховный Совет в целом – постоянные комитеты. Его работой руководил избираемый съездом Председатель Верховного Совета.

14 марта 1990 г. III съезд народных депутатов СССР учредил пост Президента СССР. Он избирался на 5 лет всенародным голосованием, но первый Президент СССР М.С. Горбачев был избран Съездом народных депутатов. Президенту отводилось важное место в системе высших государственных органов: он являлся главой государства, обеспечивал взаимодействие органов власти и управления, представлял на утверждение Верховного Совета кандидатуры главы правительства, министров и Генерального прокурора, назначал и смещал высшее военное командование, вел международные переговоры, назначал и отзывал дипломатических представителей, мог объявлять мобилизацию и состояние войны, вводить военное и чрезвычайное положение. В декабре 1990 г. его полномочия расширились. Президенту непосредственно было подчинено правительство, которое переименовано в Кабинет министров. Президент мог единолично назначать его членов. Одновременно вводилась должность вице-президента, который выполнял поручения президента и мог замещать его во время болезни или отставки. Президент возглавлял Совет Безопасности, Президентский Совет и Совет Федерации, в состав которого входили руководители союзных республик. Еще в декабре 1989 г. образован Комитет конституционного надзора, задачей которого было наблюдение за тем, чтобы конституции и законы союзных республик не противоречили Конституции СССР. Но он не был наделен правом их отмены, давая лишь свое заключение, которое направлялось органу, издавшему данный акт. Комитет формировался на 10 лет, что объяснялось желанием обеспечить его независимость от политической конъюнктуры.

2. Кризис и крах советской государственности. Распад СССР

Перемены в общественно-политическом строе СССР раскололи КПСС, руководство которой к этому времени значительно обновилось. Подрыву партийного единства способствовало введение в 1987 г. альтернативных выборов партийных работников и кампания по разоблачению тоталитаризма, который отождествлялся с социализмом. Это помогло очищению партии от старой «партийной гвардии». В рамках правящей партии возникла «Демократическая платформа», которая в единстве с внешней оппозицией в лице Межрегиональной депутатской группы выдвинула лозунг обеспечения полновластия Советов. КПСС, отказавшись от монополии на власть, должна была стать одной из парламентских партий, наравне с другими участвующая в борьбе за власть в ходе выборов. Партийная элита раскололась на три крыла: реформаторы, консерваторы, реставраторы. Горбачев занимает центристскую позицию, лавируя между 2 и 3 группами. Это не устраивало ни радикальных коммунистов, ни радикальных либералов, но серьезно ослабляло партию. Это, в совокупности с неудачами экономической реформы и обострением межнациональных отношений привело к кризису советской государственности и дестабилизировало всю систему государственного управления.

Реформы в государственном аппарате 1988-1990 гг. не остановили центробежных тенденций в государственном развитии СССР. Во многих республиках были образованы народные (национальные) фронты и движения, которые стали влиятельной политической силой. На первых порах их лидеры ставили умеренные цели: признание родного языка в республике официальным, обеспечение реальной самостоятельности местных органов власти, региональный хозрасчет. Но по мере того, как центр демонстрировал неспособность решить экономические проблемы и прекратить межнациональные конфликты, в республиках усиливались позиции сил, выступавших за отделение от СССР и провозглашение независимости. В ноябре 1988 г. Верховный Совет Эстонии принял Декларацию о государственном суверенитете, которая провозгласила верховенство законов Эстонии, республиканскую собственность на землю, её недра, природные богатства, основные средства производства в промышленности. Примеру Эстонии последовали Латвия, Литва и Азербайджан. В 1990 г. о своем государственном суверенитете объявили все другие республики, включая РСФСР (12 июня). В 1990 г. прошли выборы республиканских органов власти, на которых победу одержали сторонники отделения от СССР. Политическая власть переместилась из союзного центра в республики, что было чревато угрозой неконтролируемого распада СССР. С этого времени возникло своеобразное двоевластие, когда существовали союзные и республиканские органы власти с разными идейно-политическими ориентирами. Российские органы власти и её руководство, заняв позицию неприятия идей перестройки, объективно подрывали и без того робкие попытки Горбачева сохранить СССР.

Состоявшийся в июле 1990 г. XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партии. Из неё демонстративно вышел Ельцин, положив начало массовому выходу разочаровавшихся и сомневающихся. По новому Уставу Политбюро утратило часть своих полномочий и превратилось в представительский орган. Горбачев быстро терял свой личный авторитет и реальные полномочия всесоюзного политического лидера. Его попытка спасти СССР, опираясь на решение съезда народных депутатов (декабрь 1990 г.) и всесоюзный референдум (17 марта 1991 г.) оказалась неудачной. В апреле в его подмосковной резиденции Ново-Огареве начались переговоры руководителей девяти союзных республик. 23 апреля было подписано совместное заявление «О безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и возникшем кризисе», где содержалась концепция конфедеративного Союза суверенных республик. 12 июля 1991 г. Ельцин был избран Президентом России и получил полную политическую независимость от центра. Ему оставалось лишь реализовать свое превосходство над Горбачевым. Для предотвращения этого и полного распада СССР Горбачев форсирует подписание нового союзного договора, предусматривавшего преобразование СССР в Содружества Суверенных Государств. Его подписание было намечено на 20 августа. 19 августа вице-президент Г.И. Янаев, премьер-министр В.С. Павлов, руководители силовых ведомств В.А. Крючков (КГБ), Д.Т. Язов (МО) и др. объявили о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению для преодоления экономического кризиса, социальной анархии и межнациональной конфронтации, для сохранения СССР. Но сохранить власть в своих руках ГКЧП не сумел. Ельцин объявил его создание незаконным, а указы – преступными, Горбачев от ГКЧП отмежевался, все его члены были арестованы 23 августа. Эти события ускорили распад СССР и окончательно подорвали позиции Горбачева. На сессии Верховного Совета РСФСР Горбачев, не выдержав давления, подписал указ о приостановлении деятельности КПСС.

В начале сентября V съезд народных депутатов СССР реорганизовал систему власти и управления: был распущен Верховный Совет, из Президента СССР и руководителей республик создан Государственный Совет для согласования внутренней и внешней политики республик, Кабинет министров упразднен, а его экономические функции переданы Комитету по оперативному управлению народным хозяйством. Постепенно все республики заявили о своей независимости, а Госсовет признал её. Был реорганизован центральный аппарат управления. 8 декабря президенты России и Украины и Председатель Верховного Совета Белоруссии в Беловежской Пуще подписали соглашение о прекращении действия союзного договора 1922 г. и роспуске всех государственных структур СССР. Распад СССР стал свершившимся фактом. 25 декабря Горбачев сложил с себя полномочия президента СССР. Заявив о роспуске СССР, Ельцин, Кравчук и Шушкевич объявили об образовании Содружества независимых государств (СНГ), что было формой роспуска СССР и сосуществования бывших союзных республик в постсоветском пространстве. 21 декабря на встрече в Алма-Ате к нему присоединились еще 8 бывших союзных республик (кроме прибалтийских и Грузии), а после падения режима Гамсахурдия в 1992 г. Грузия также вошла в СНГ. Это было антиконституционным путчем, но проведенным без ввода войск и увенчавшимся полным успехом. Наступил стратегически новый этап в развитии российской государственности и управления.