Особенности функционирования советского государственного аппарата в 1940-е гг.

Н.И. Хроменкова, Омский государственный технический университет

1. Изменения в государственном аппарате под влиянием Второй мировой войны (1939-1941 гг.)

Вторая мировая война изменила условия деятельности государственного аппарата. Реальная угроза быть втянутыми в войну заставила пересмотреть приоритеты, задачи, структуру и методы системы управления. На первый план вышли вопросы укрепления обороноспособности страны. Началась милитаризация управления и ужесточение командно-административных методов. Правящая партия брала на себя все больше административных и хозяйственных функций, превращаясь в монопольный субъект власти и управления. Она обюрокрачивалась, шло слияние партийного руководства с государственным в единый партийно-государственный аппарат. Из-за репрессий заметно изменился его состав. В 1940 г. при расширении территории СССР в новых республиках шло формирование новых органов центральной и местной власти с преобразованием бывших парламентов в Верховные Советы, а Кабинетов министров – в СНК. При этом конституции новых республик строились на основе общесоюзных, но имели некоторые отличия. Это обуславливало некоторые особенности управления в этих районах.

В предвоенные годы усилилась централизация управления. В 1940 г. существовало 25 общесоюзных и 16 союзно-республиканских наркоматов. Для координации их деятельности при СНК было создано 6 хозяйственных советов. Наркоматам своего профиля они могли давать обязательные для исполнения распоряжения. В советы входило 3-5 человек, во главе стоял заместитель председателя СНК. Расширение аппарата вызвало необходимость усилить контроля над ним, для чего в сентябре 1940 г. был создан Наркомат государственного контроля. Во всех центральных органах были контрольно-инспекторские группы, подчиненные этому наркомату. НКВД в феврале 1941 г. был разделен на НКВД и НКГБ. Изменилась система управления армией за счет обращения к дореволюционному опыту. В 1940 г. были восстановлены генеральские и адмиральские звания, отменен институт военных комиссаров и введены штрафные части. В апреле 1941 г. Комитет обороны (создан в 1937 г.) получил статус чрезвычайного органа управления. В предвоенные годы выросла секретность всех звеньев государственного аппарата и сократилась гласность. Это помогло в определенной мере подготовить страну и государственный аппарат к войне.

2. Система государственных учреждений периода Великой Отечественной войны и особенности её функционирования

Великая Отечественная война создала новые, катастрофические условия существования советского государства и заставила перестроить всю систему власти и управления на принципах милитаризма, чрезвычайности и экстремальности. Максимальная централизация укрепила вертикаль власти и придала её функционированию оперативность и результативность. Чрезвычайный характер управления достигался двумя путями: 1) конституционные органы, милитаризованные и максимально централизованные, осуществляли свои функции с применением чрезвычайных методов; 2) была создана система чрезвычайных неконституционных органов с особыми полномочиями. Система власти и управления перестраивались форсированно. В условиях войны усилилось слияние государственных и партийных органов, произошла концентрация полномочий в руках партийных работников.

Основными чрезвычайными органами были Государственный Комитет обороны, областные и городские комитеты обороны, Ставка Верховного Главнокомандующего, Совет по эвакуации. ГКО был образован решением Президиума Верховного Совета, СНК и ЦК ВКП (б) 30 июня 1941 г. Ему принадлежала вся полнота гражданской и военной власти. Решения ГКО подлежали немедленному и обязательному исполнению всеми учреждениями и гражданами. Своего аппарата ГКО не имел и действовал через конституционные государственные и партийные органы, проводя через них свои решения. В республиках, краях, областях и городах он имел своих уполномоченных. В прифронтовых районах создавались городские и областные комитеты обороны, которые возглавлялись первыми секретарями райкомов и горкомов. Они имели право объявлять местность на осадном положении, проводить эвакуацию населения, формировать народное ополчение и т.д. Их решения мог отменить только ГКО или, если они касались военно-оборонных вопросов – военные советы фронтов. Для решения конкретных вопросов ГКО создавал специальные комитеты, советы и комиссии. Некоторые из них превращались в постоянные органы и наделялись большими полномочиями. Уже 24 июня 1941 г. создан Совет по эвакуации, который в июле был подчинен ГКО. В октябре образован Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности. В декабре оба органа объединены в Управление по делам эвакуации при СНК СССР. Такие же управления были созданы в республиках и краях. Кроме этого, ГКО подчинялись такие чрезвычайные органы, как Транспортный комитет, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии. В декабре 1942 г. было создано Оперативное бюро, контролировавшее выполнение военных заказов и текущую работу наркоматов. В непосредственном подчинении ГКО находилась Ставка Верховного Главнокомандования. Высший государственный орган власти – Верховный Совет СССР, война отодвинула на второй план. За эти годы он провел лишь три сессии.

До войны непосредственное управление обороной осуществляли Наркомат обороны и Наркомат ВМФ. С началом войны система военного управления была перестроена. Высшим военным органом стала образованная 23 июня Ставка Главного Командования. Военные округа западных районов были преобразованы во фронты. 10 июля создано 3 главных командования, а ставка переименована в Ставку Верховного Главнокомандования. 8 августа она стала Ставкой Верховного главнокомандующего. Её рабочим органом был Генеральный штаб, до этого подчиненный НКО. НКО с этого времени занимался в основном подготовкой резервов для армии, тыловым обеспечением, управлением внутренними военными округами и политической работы в армии. Ставка утверждала планы военных кампаний и операций, назначала высший командный состав, формировала новые соединения и распределяла ресурсы. При этом стратегические вопросы решались коллегиально, по другим Сталин принимал решения единолично. С ростом партизанского движения в мае 1942 г. при Ставке создается Центральный штаб партизанского движения. Он координировал действия отрядов между собой и с частями армии, организовывал их снабжение, существовал до января 1944 г.

С началом войны начался перевод экономики на военный лад. Система наркоматов была перестроена с учетом потребностей военного времени. Осенью 1941 г. были созданы наркоматы танковой промышленности и минометного вооружения, в 1942 г. – Комитет по учету и распределению рабочей силы при СНК. По закону 1 июля 1941 г. «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени» наркомы и директора предприятий получили широкие полномочия в использовании материальных и денежных ресурсов, перераспределении капитальных вложений и других вопросах, что усиливало оперативность и инициативность в решении задач, способствовало удачному сочетанию централизма с децентрализацией и самостоятельностью отраслевых и местных органов управления.

Изменились условия, задачи и масштабы работы правоохранительных органов. Постоянно менялись их состав и структура. В июле 1941 г. был восстановлен единый НКВД, но весной 1943 г. из него вновь в самостоятельный НКГБ выделились разведка и контрразведка, а Главное управление военной контрразведки вошло в состав министерства обороны. В июле 1941 г. в военных частях и на транспорте образованы военные трибуналы.

Система государственного управления в годы войны опиралась на общественные организации и антифашистские комитеты, действовали Общество Красного Креста и Красного Полумесяца, Общество содействия обороне, авиации и химическому строительству. В 1942 г. при правительстве была создана Чрезвычайная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков, которая являлась государственным и общественным органом. В годы войны изменились отношения между государством и церковью. В 1943 г. было восстановлено патриаршество, закрыты Общество воинствующих безбожников и антирелигиозные печатные издания. При правительстве создан Совет по делам русской православной церкви. В годы войны церкви возвращены многие храмы и монастыри, открыты 2 духовные академии и 2 семинарии. 22 июня 1941 г. митрополит Московский и Коломенский Сергий от имени русской православной церкви опубликовал воззвание ко всем православным христианам России, благословив их на защиту Отечества. Церковь собирала средства для помощи фронту. Религиозные деятели участвовали в работе Чрезвычайной комиссии.

Появились новые тенденции в национально-государственном строительстве. С одной стороны, осуществлялась децентрализация управления. Республики получили право формировать свои воинские соединения и осуществлять внешнеполитические функции. В республиках были созданы НКИД, а Украина и Белоруссия стали самостоятельными членами ООН. В 1944 г. в состав СССР вошла Тувинская народная республика как автономная область РСФСР. Одновременно с этим в национальной политике стали применяться репрессивные меры по отношению к целым народам. Так в августе 1941 г. в качестве превентивной меры была ликвидирована автономия немцев Поволжья и более 1 млн. человек переселено за Урал, а в 1943 - 1944 гг. за предательство отдельных лиц в Среднюю Азию и Сибирь были депортированы калмыки, чеченцы, крымские татары и ряд других народов, которые лишились своей государственности.

В целом система государственной власти и управления в годы войны доказала свою эффективность и стала одним из источников и механизмов победы.

3. Послевоенное государственное устройство СССР

Окончание войны поставило вопрос о перестройке системы власти и управления применительно к мирным условиям. Восстанавливался нормальный режим работы учреждений. Управление отказалось от методов военного времени, был обновлен кадровый состав аппарата, в основном за счет демобилизованных. Упразднялись чрезвычайные органы, а некоторые центральные учреждения изменили свой профиль. Восстанавливалась нормальная работа конституционных органов. В 1946-1948 гг. прошли выборы в местные Советы депутатов трудящихся, в союзный и республиканские Верховные Советы. Несколько расширились полномочия местных и республиканских Советов. В марте 1946 г. СНК был преобразован в Совет министров, в наркоматы – в министерства. Уменьшилось количество центральных учреждений, а система министерств постоянно реорганизовывалась. Менялось соотношение союзных и союзно-республиканских министерств. Количество союзных министерств колебалось от 28 до 36, а союзно-республиканских – от 19 до 23. Это отражало стремление найти наиболее оптимальное сочетание централизации с децентрализацией. В республиках складывалась соответствующая им структура отраслевых министерств, а также отделов краевых и областных исполкомов. Одновременно усилился бюрократизм в управлении и вырос штат чиновников.

Росло значение прокуратуры в надзоре за соблюдением законности органами управления. Произошла некоторая демократизация судебной системы: были ликвидированы военные трибуналы на транспорте и проведены впервые в 1948-1949 гг. всеобщие выборы судей и народных заседателей.

Еще больше возросло партийное влияние на государственный аппарат и усилилось совмещение государственных и партийных постов. Фактически все управление осуществляло Политбюро, которое действовало бесконтрольно, так как съезды партии в 1939-1952 гг. не созывались, а Пленум ЦК за послевоенный период собирался два раза. Вновь начались репрессии работников партийного и государственного аппарата, в ходе которых устраняли самых способных и свободомыслящих. Таким образом, произошло восстановление форм и методов управления довоенного времени. Это явно не соответствовало условиям жизни страны и её международному положению. Назрела необходимость в радикальной реформе государственной власти, в демократизации жизни страны.