Реферат: Вопросы экономики №7 (1999)

Вопросы экономики № 7 (1999)

Дж. СТИГЛИЦ,

профессор экономики,

старший вице-президент и главный

экономист Всемирного банка

КУДА ВЕДУТ РЕФОРМЫ?

(К десятилетию начала переходных процессов)*

Введение

С начала реформ в бывших социалистических странах прошло десять лет. Какие же уроки можно извлечь из их опыта? Большин­ство наблюдателей склоняются к выводу, что китайский путь в отли­чие от российского пока что был успешным. Я утверждаю, что прова­лы реформ в России и во многих республиках бывшего Советского Союза (БСС) обусловлены не тем, что плохо осуществлялась в об­щем-то здравая политика. Причины неудач гораздо глубже, они коре­нятся в непонимании реформаторами самих основ рыночной эконо­мики и процесса институциональных реформ. Модели реформ, опи­рающиеся на общепринятые положения неоклассической теории, ско­рее всего, недооценивают роль информационных проблем, в том числе проблем корпоративного управления, социального и организацион­ного капитала, а также институциональной и правовой инфраструк­туры, необходимой для эффективного функционирования рыночной экономики. Недооценивают данные модели и важность открытия новых предприятий и связанные с этим трудности. Например, обеща­ния провести быстрые экономические преобразования и создать "на­родный капитализм", основанный на ваучерной приватизации и сис­теме инвестиционных фондов, оказались иллюзорными. Альтернатив­ная стратегия децентрализации с передачей прав принятия решений на уровень, на котором заинтересованные лица могут защищать соб­ственные интересы даже при отсутствии полноценной правовой ин­фраструктуры (а ее создание требует длительного времени), при та­ких обстоятельствах может оказаться более эффективной.

' Stiglitz J. Whither Reform? Ten Years of the Transition. World Bank. Annual Bank Conference on Development Economics, Washington, D.C., April 28-30, 1999. Содержание доклада отражает личные взгляды автора и их никоим образом не сле­дует приписывать Всемирному банку, его аффилированным организациям или чле­нам Совета директоров либо странам, которые они представляют. Публикуется с не­которыми сокращениями.

Нынешнее столетие ознаменовалось двумя великими экономически­ми экспериментами. Исход первого, социалистического эксперимента, начавшегося в наиболее крайней форме в России в 1917 г., сегодня ясен. Вторым экспериментом является возврат социалистических стран к принципам рыночной экономики. Безусловно, это - одно из самых крупномасштабных и относительно внезапных изменений правил игры в истории. С такой же поспешностью, с какой данные страны провозгла­сили отказ от коммунизма, западные советники выступили со своими "безошибочными" рецептами быстрого перехода к рыночной экономике.

Через десять лет после начала переходных процессов в странах Восточной Европы и республиках бывшего Советского Союза и через двадцать лет после их начала в Китае картина представляется неодноз­начной. Каждая из этих стран имеет свою историю, свои духовные и материальные возможности. Одни из них большую часть века находи­лись под гнетом централизованного планирования и авторитаризма, другим же они были навязаны лишь после второй мировой войны. Последние, граничившие с Западной Европой и вдохновлявшиеся пер­спективами европейской интеграции, явно были в лучшем положении, чем такие географически замкнутые страны, как Монголия или быв­шие советские республики Центральной Азии. Альтернативный вари­ант истории - "что было бы, если бы проводилась иная политика" -всегда проблематичен, так как приходится иметь дело с очень большим числом переменных. Однако различия в успехах и неудачах стран с переходной экономикой столь велики, что это требует объяснения.

Контраст между стратегиями (и результатами развития) двух крупнейших стран - России и Китая, может быть поучительным. За десять лет начиная с 1989 г. ВВП Китая почти удвоился, а России сократился почти в два раза (см. рис. 1). В начале периода ВВП России более чем в два раза превышал ВВП Китая, в конце его он оказался меньше на '/з¹ - Но в эти десять лет Россия не только переживала

Динамика ВВП России и Китая (млрд. долл. США)*

* В цепах 1987 г.

Источник: Statistical Information and Management Analysis (SIMA) database.

Рис, 1

' Конечно, по отдельным позициям глубина спада переоценивается из-за недоуче­та деятельности в неформальном секторе, в то время как по другим позициям она существенно недооценивается, поскольку для измерения объемов выпуска продукции используются рыночные, а не теневые бартерные цепы. Далеко не радужную картину дают и социальные показатели (которые также следует учитывать с оговорками).

стагнацию. Ей также удалось перевернуть "с ног на голову" теоретичес­кое соотношение между неравенством доходов и экономическим рос­том: в процессе сокращения ВВП степень неравенства доходов (изме­ряемая коэффициентом Джини) возросла вдвое (см. рис. 2). Последние данные рисуют еще более мрачную картину: число лиц, находящихся на уровне бедности, определяемом доходом 4 долл. в день, возросло к середине десятилетия с 2 млн. до более чем 60 млн.

Динамика ВВП и углубление неравенства в России*

* ВВП выражен в ценах 1987 г. Графики представляют собой линии тренда между точками 1989 и 1996 гг.

Источник : World Development Indicators, 1999.

Рис. 2

Названия некоторых книг, недавно выпущенных ведущими за­падными консультантами по проблемам переходного процесса, весь­ма красноречивы: "Как Россия стала рыночной" или "Наступающий бум в России". Несостоятельность тех, кто консультировал Россию, постоянно предсказывая, что она находится в преддверии успеха, и заявляя о победе даже накануне недавнего краха, должна была стать очевидной. Да, России удалось "приватизировать" большую часть про­мышленности и запасов природных ресурсов, однако уровень вало­вых инвестиций в основной капитал - куда более важный признак быстрого развития рыночной экономики - за последние пять лет значительно снизился. Россия быстро превращается в страну с сырь­евой, а не с современной индустриальной экономикой.

С этими провалами контрастируют огромные успехи, достигну­тые Китаем, который сумел выстроить свой собственный путь перехо­да (не используя "чертежи" или "рецепты" западных консультан­тов). Он преуспел не только в обеспечении быстрого экономического роста, но и в создании полнокровного негосударственного сектора коллективных предприятий. Инвестиции в обрабатывающую промыш­ленность в Китае в отличие от России росли "как на дрожжах". Кри­тики подобных сравнений указывают на значительное различие в исходных позициях двух стран: душевой доход в Китае в начале ре­форм был намного ниже и поэтому имелись благоприятные возмож­ности для того, чтобы догнать Россию. Однако я, наоборот, склонен утверждать, что у Китая было больше трудностей, так как ему при­шлось одновременно решать задачи и перехода, и развития. И решал он их успешнее других стран с сопоставимым уровнем душевого до­хода, в то время как действия республик БСС и стран Восточной Европы по большей мере оказались неэффективными.

Нам предстоит ответить на вопрос: почему произошли прова­лы при переходе к рынку? Как и можно было ожидать, те, кто ратовал за шоковую терапию и быструю приватизацию, утверждают, что проблема заключается не в том, что было слишком много шока и мало терапии, а в том, что шока было слишком мало. Иными словами, реформы проводились недостаточно целенаправленно. Лекарство было назначено правильное, но пациент не следовал предписаниям врача. Другие защитники рекомендованной программы реформ счи­тают, что неудачными были не сами проекты реформ, а их осуще­ствление. Один из российских реформаторов недавно в шутку заме­тил, что в принимавшихся ими законах не было ничего плохого, кроме того, что они не исполнялись.

Однако, как я уже упоминал, причины провалов намного серьез­нее. Отчасти проблема состоит в чрезмерном доверии к моделям эко­номики, почерпнутым из учебников, которые могут быть весьма удоб­ны для обучения студентов, но на них нельзя опираться при консуль­тировании правительств, пытающихся воссоздать рыночную экономи­ку. Написанный в типично американском стиле учебник слишком за­висит от специфической интеллектуальной традиции - неоклассичес­кой модели, оставляя в стороне другие традиции (в частности, зало­женные Шумпетером и Хайеком), которые могли бы способствовать более глубокому пониманию ситуаций, возникающих в переходных экономиках. Отметим также смешение средств и целей. Например, про­ведение приватизации или снятие ограничений на вывоз капитала рассматриваются в качестве показателей успеха реформ, а не средств достижения более фундаментальных целей. Даже создание рыночной экономики важно не само по себе, а как фактор повышения жизнен­ного уровня населения и обеспечения основы для устойчивого, демок­ратического развития, отвечающего принципам справедливости.

Наконец, хотя к "политическим процессам" в странах с переход­ной экономикой относились с должным почтением и ими часто оп­равдывались конкретные реформаторские шаги, в действительности об их понимании мало что свидетельствует. В ретроспективе стано­вится ясно, что нередко политические прогнозы активных участников процесса реформ были далеки от истины, многие опасения не под­твердились, в то время как важные политические события не были предсказаны. Нельзя отделять "принципы" в чистом виде от того, как они реализуются или должны реализовываться на практике. Запад­ные консультанты предписывали свои рецепты реформ в условиях конкретного общества: с собственной историей, достигнутым уровнем социального капитала, совокупностью политических институтов, поли­тическими процессами, на которые влияли (если не определяли их) те или иные политические силы. Экономисты не могут так просто отмахнуться от того, как эти рекомендации используются. Докторам пора пересмотреть свои рецепты. Однако при этом им придется при­нимать пациента таким, каков он сегодня, а не таким, каким он был бы, если бы история пошла по иному пути. Вопрос не в том, чтобы "пере­играть" заново старые сражения, а в том, чтобы извлечь из прошлого уроки, которые помогут управлять будущим развитием.

Часть I . Ошибочное понимание рыночной экономики

В своей книге "Куда ведет социализм?"² я утверждал, что провал рыночного социализма был частично обусловлен неспособностью по­нять движущие силы реальной рыночной экономики - неспособно­стью, связанной с несостоятельностью самой неоклассической модели экономики. Если бы модель Эрроу-Дебре (ЭД)³ была верна, то рыноч­ный социализм мог бы оказаться намного эффективнее. Однако мо­дель ЭД отражает один существенный аспект рыночной экономики -информацию, передаваемую посредством ценовых сигналов, и роль пос­ледних в координации производства. Информационные же проблемы, которые решает экономика, намного сложнее. Цены передают не всю полезную информацию. Те, кто ратует за шоковую терапию с ее упором на приватизацию, потерпели аналогичную неудачу, потому что не смог­ли понять современный капитализм: они находились под слишком сильным влиянием чересчур упрощенных моделей рыночной эконо­мики, заимствованных из учебников. Однако мы не должны быть сни­сходительными к этому заблуждению. Ведь еще Хайек и Шумпетер разработали альтернативные парадигмы, которые не были надлежа­щим образом интегрированы в главное русло англо-американской на­учной традиции. Ко времени же, когда постсоциалистические экономи­ки столкнулись с переходными проблемами, теория информационной экономики показала вопиющую ограниченность модели ЭД и исполь­зовала средства современного экономического анализа, чтобы убеди­тельно проиллюстрировать проблемы корпоративного управления, о которых на протяжении нынешнего века писали Маршалл, Кейнс, Берле и Минз, Гэлбрейт, Марч и Саймон и многие другие.

Конкуренция и приватизация

Согласно стандартной неоклассической теории, для того чтобы рыночная экономика действовала хорошо (была оптимальной по Па-рето), необходимы частная собственность и конкуренция ("сиамские близнецы", обеспечивающие возможность эффективного создания бо­гатства). Требуется одновременно и то, и другое. Однако проблема заключается в выборе: если нельзя иметь и то, и другое сразу, то можно ли обойтись одной лишь приватизацией?

Те, кто выступал за приватизацию, с гордостью указывали, что зна­чительная часть государственных предприятий перешла в частные руки, но это было весьма сомнительным достижением. В конце концов легко просто раздать государственные активы, особенно своим друзьям и приятелям, а стимулы к этому очень сильны, если политики, проводя­щие приватизацию, могут получить свою долю - прямо или косвенно -в качестве пожертвований на ведение собственной избирательной кам­пании. В самом деле, если приватизация проводится способами, которые

² Stiglitz J. Whither Socialism? Cambridge MA, MIT Press, 1994. ³ Arrow K., Dcbrcu G. Existence of an Equilibrium for a Competitive Economy. -Econometrica, 1954, vol. 22.

многие считают незаконными, и при отсутствии институциональной инфраструктуры, то фактически могут быть подорваны более долго­временные перспективы рыночной экономики. Но еще хуже то, что на­рождающиеся частнособственнические интересы приводят к ослабле­нию государства и разрушают общественный порядок посредством кор­рупции и присвоения имущества представителями властных органов. Рассмотрим побуждения так называемых российских олигархов. Они могли бы рассуждать следующим образом: демократические выборы в конечном счете приведут к признанию того, что их богатство получено нечестным путем, и будут предприняты попытки его ото­брать. Им, по-видимому, пришлось придерживаться двойственной стра­тегии: с одной стороны, использовать свою финансовую мощь, чтобы приобрести достаточное политическое влияние и уменьшить вероят­ность подобного исхода; с другой - полагая, что такая стратегия свя­зана с риском, попытаться вывезти значительную часть своего богат­ства за пределы страны, в "безопасную гавань". Консультанты по "ре­формам" облегчили этот процесс, поощряя, а в некоторых случаях и настаивая на снятии ограничений на вывоз капитала⁴ . Таким образом, провал приватизации как основы создания рыночной экономики был не случайным, а предсказуемым следствием способа ее проведения.

Альтернативные способы приватизации

Те, кто ратовал за быструю приватизацию в России, попали в затруд­нительное положение. Дело в том, что внутри страны отсутствовали законные источники частного богатства. Таким образом, у правитель­ства было четыре альтернативных варианта: продажа национальных активов за границу; ваучерная приватизация; "ручная спонтанная при­ватизация"; то, что я за неимением лучшего термина называю "неузаконен­ной" приватизацией. Именно последний вариант вскоре после 1995 г. выбрала Россия, приняв известную схему залоговых аукционов "креди­ты за акции". Правительство может позволить частным предпринима­телям создавать банки, которые могут ссужать им деньги для приобре­тения предприятий (или, как в случае сделок "кредиты за акции", кре­дитовать государство под залог принадлежащих ему акций). Кто бы ни получал лицензию на банковскую деятельность, он одновременно получал "лицензию на печатание денег", то есть на приобретение госу­дарственных предприятий. Хотя механизм коррупции действовал не­ким окольным путем, а процесс был менее "прозрачным", чем если бы правительственные чиновники раздавали активы государства своим друзьям, на самом деле эти два процесса мало чем различаются.

Поскольку подобная грабительская приватизация многими не признавалась легитимной, она подорвала репутацию рыночного капи­тализма сильнее, чем доктрина "эры коммунизма". А так как особых

⁴ Къян Ипцзи в докладе, представленном на данной конференции, убедительно доказывает, что ограничения па вывоз капитала из Китая сыграли решающую роль в его успехе, не только обеспечив крупный источник дохода для государства (что было бы невозможно при полной открытости), но и ослабив стимулы к распродаже активов.

оснований полагать, что те, кто таким способом приобретал активы -хорошие менеджеры, не было, то вряд ли стоило надеяться, что теперь активы будут использоваться лучше. Конечно, поддерживающие этот процесс мало беспокоились о политических последствиях или неком­петентности менеджеров. Они считали, что есть сильные стимулы для игры на "вторичном рынке" и поэтому в конечном счете активы по­падут в руки тех, кто наилучшим образом сумеет управлять предпри­ятиями. Была надежда, что новые "бароны-грабители" по крайней мере сумеют провести хороший аукцион. Однако данный процесс потер­пел неудачу по нескольким причинам. Во-первых, оставалась нере­шенной главная проблема: откуда возьмутся команды менеджеров с требуемым капиталом? Во-вторых, в результате снижения доверия к российской экономике и правительству страна стала менее привлека­тельной для иностранных инвесторов. В-третьих, олигархи обнару­жили, что легче обогатиться на распродаже активов, чем на их обнов­лении с целью обеспечения основы для создания богатства.

Ваучерные схемы оказались едва ли успешнее, при этом Чехия (вначале признанная моделью) служит яркой иллюстрацией более глу­бокой проблемы корпоративного управления, корпоративного менедж­мента как общественного блага. Возможно, введение спонтанной прива­тизации в юридически четкие рамки могло бы дать лучший резуль­тат: дробление крупных предприятий способно создать условия для более эффективного управления заинтересованными лицами.

"Созидательное разрушение"

Существенным элементом перехода к эффективной экономике яв­ляется переориентация ресурсов на использование в более производи­тельных областях. Перемещение работников из сферы малопроизводи­тельного труда на положение безработных само по себе не повышает производительность, а снижает ее, поскольку лучше достичь хотя бы какой-то производительности, чем никакой. Перевод на положение без­работных - дорогостоящая и неэффективная промежуточная стадия. Его можно было бы оправдать только отсутствием лучшего способа перемещения работников непосредственно с рабочих мест с низкой производительностью на более производительную работу. Сторонники подобного подхода нередко опирались на упрощенную трактовку зако­на Сэя (при недостаточном эмпирическом подтверждении): большой объем предложения рабочей силы создаст дополнительный спрос на нее частично за счет понижательного давления на заработную плату.

Однако у всех, кто изучает процесс создания предприятий и про­блемы предпринимательства, особенно в регионах БСС, где история рыночно ориентированной деятельности весьма коротка, такая позиция вызывает опасения. Для того чтобы предпринимательство было успеш­ным, должны сформироваться определенные навыки, которые у граж­дан БСС отсутствовали. Они приобретали совсем иные навыки -учились уклоняться от регулирующего воздействия государства, из­влекать выгоду из неэффективного государственного регулирования частных доходов и действовать "на стыке" между легальной и нелегальной сферами. Однако это существенно отличается от процесса создания нового бизнеса и конкуренции на мировом рынке.

Для предпринимательской деятельности требуется капитал, но его мало кто имел, особенно после того, как инфляция "съела" весьма скромные сбережения населения. Банковская система не обладала опытом отбора заемщиков и мониторинга выдаваемых кредитов, да и вообще говорить об этих банках как о "банках" в западном смысле было бы неправильным. Терминология здесь запутала как население страны, так и западных консультантов. В любом случае возможности предоставления средств новым малым предприятиям были ограниче­ны и, таким образом, даже при наилучших условиях предпринима­тельство задыхалось. Откуда же могли появиться новые рабочие ме­ста для людей, вытесненных из существующих сфер занятости?

Важнейшей частью механизма рыночной экономики является банк­ротство или реальная его угроза. Институт банкротства, подобно его антиподу, предпринимательству, практически не имел прецедента в социалистической экономике, его только предстояло создать. За несколько веков в рыночных экономиках сформировались разнообразные моде­ли банкротства, и каждая была интегрирована в "свою" специфичес­кую экономику. Вряд ли можно было ожидать, что "вживление" подоб­ного механизма в чуждую среду произойдет быстро, особенно при от­сутствии независимого и компетентного суда, усвоившего основные принципы данной процедуры. Те, кто надеялся, что вновь разработан­ное и "внедренное" законодательство о банкротстве будет способство­вать реструктуризации промышленности, были очень разочарованы.

Кроме того, непросто найти единственный и наилучший способ банкротства. Все его системы представляют собой компромиссы между правами кредитора и должника. Законодательство о банкротстве дол­жно учитывать местные условия. Например, важная его особенность -скорость, с которой активы могут быть вновь вовлечены в производи­тельное использование. В странах с недостаточным развитием пред­принимательства, неэффективной системой социальной защиты насе­ления и слабой мобильностью трудовых ресурсов следует ожидать тяготения к банкротствам с ориентацией на должника⁵ . Кроме того, не надо надеяться, что реструктуризация промышленности будет осуще­ствляться судами по делам о банкротстве. Цель подлинной реструк­туризации - не допустить формального банкротства компании.

Предпринимательство и банкротство, вхождение в бизнес и вы­ход из него должны рассматриваться как две стороны "монеты" эконо-

⁵ Существует давняя правовая традиция считать, что суды постепенно и не без колебаний начинают руководствоваться принципами прямой или по меньшей мере "ощущаемой" эффективности. Тогда вероятно, что независимые суды в экономике со значительным недоиспользованием ресурсов будут склоняться к решениям, которые предусматривают продолжение использования ресурсов. Судья Верховного суда США У. Дуглас заметил, что "в основе всех наших законов о банкротстве лежит философия, выраженная в 1840 г. Генри Клеем: "Я считаю, что публичное право государства при всех правах его граждан, моральных и физических, имеет приоритет в отношении любых предполагаемых прав частного кредитора" (см.: Douglas W. An Almanac of Liberty. Garden City, Doublcday, 1954, p. 289).

Дж. Стиглиц

мических изменений. Советы типа "только обеспечьте исполнение за­конов о банкротстве" или "только ужесточите бюджетные ограниче­ния" не годятся там, где недостает культуры создания нового бизнеса. Нужно помнить обе части формулировки Шумпетера "созидатель­ное разрушение". Даже давно сложившиеся рыночные экономики нельзя вывести из глубокой депрессии путем принуждения большо­го числа фирм к банкротству. Решительные меры по созданию и под­держанию занятости посредством поощрения предпринимательства и/ил и использования кейнсианских стимулов должны сопровождать (если не предшествовать) реструктуризацию через банкротство.

Социальный и организационный капитал

Давно признано, что рыночная система не может действовать ис­ходя только из узкокорыстных интересов. Информационные проблемы в рыночных взаимодействиях предоставляют немало шансов для оп­портунистического поведения. Без достижения определенного уровня минимального общественного доверия и гражданских норм социаль­ное взаимодействие свелось бы к осторожной и ненадежной торговле товарами. За этими социальными нормами стоит механизм права, ко­торый сам по себе не относится к элементам рынка. "Системы собствен­ности вообще не являются полностью самодостаточными. При своей спецификации они зависят от множества правовых процедур - как гражданских, так и уголовных. Осуществление права не может рас­сматриваться как подчиненное системе цен. Судьям и полиции можно иногда платить, однако сама система исчезла бы, если бы они могли каждый раз "продавать" свои услуги и решения. Таким образом, спе­цификация прав собственности, основанная на системе цен, зависит имен­но от отсутствия всеобщности частной собственности и системы цен... В той мере, в какой эта всеобщность отсутствует, система цен должна дополняться неявным или явным социальным контрактом"⁶ .

Информационные потребности и трансакционные издержки, свя­занные с обеспечением соблюдения явного и неявного контрактов, как правило, различаются, так что эти два типа контрактов являются, скорее, взаимодополняющими, а не взаимозаменяемыми. Проблема пе­реходных экономик состоит в том, что оба механизма обеспечения соблюдения контрактов были несовершенными: правовые и судеб­ные возможности государства ограничены, в то время как сам про­цесс перехода - значительные институциональные изменения, высо­кие теневые процентные ставки и короткие временные горизонты -снижает эффективность неявных контрактов. Таким образом, даже при отсутствии необходимости формировать новые институты сам про­цесс перехода создает помехи работе рыночной экономики.

Эрроу, Хиршмэн, Путнам, Фукуяма и другие утверждали, что ус­пех рыночной экономики нельзя понять, оперируя лишь узкими эко­ номическими стимулами: критически важные роли играют нормы,

⁶ Arrow К. Gifts and Exchanges. - Philosophy and Public Affairs, 1972, vol. 1, No 4, p. 357.

общественные институты, социальный капитал и доверие⁷ . Рыночно­му обществу необходим именно неявный социальный контракт, кото­рый нельзя просто узаконить, декретировать или ввести постановле­нием реформаторского правительства. Подобный "социальный клей" требуется любому обществу. Одна из наиболее трудных задач трансфор­мации, подобной переходу от социализма к рыночной экономике, -это трансформация старого "неявного социального контракта" в но­вый. Если реформаторы просто разрушат старые нормы и ограниче­ния, чтобы "очистить государство", не учитывая, что процесс создания новых норм занимает много времени, то новые узаконенные институ­ты могут оказаться бездействующими. Тогда реформы будут дискре­дитированы, а реформаторы станут винить свои жертвы в неправиль­ном осуществлении их плохо продуманных проектов.

Одной из вариаций на эту тему является возложение вины за про­вал шоковых реформ на коррупцию и рентоориентированное поведе­ние⁸ . Однако, хотя стремление к извлечению ренты и коррупция сыгра­ли важную роль в провале этих реформ, в числе его причин были еще и другие, более весомые (в самом деле, если бы погоня за рентой была единственной проблемой, то уменьшение подобных возможностей, о чем пишет Ослунд, должно было бы сопровождаться бумом национального производства). Кроме того, распространению коррупции и рентоориен-тированного поведения может содействовать и способ проведения ре­форм, разрушивших и без того непрочный социальный капитал и рас­ширивших возможности и стимулы для такой деятельности⁹ .

Социальный и организационный капитал, необходимый для осуще­ствления перехода, нельзя насадить "сверху". Люди должны играть актив­ную и конструктивную роль в трансформации самих себя; можно ска­зать, что им нужно чаще находиться на "водительском сидении". В про­тивном случае реформаторский режим прибегнет к взяткам и угрозам, с тем чтобы добиться внешних изменений в поведении людей в той мере, в какой оно поддается контролю. Однако это - совсем не трансформация.

В рыночных экономиках деятельность фирм можно рассматри­вать как локальные нерыночные решения проблем коллективных действий там, где трансакционные издержки препятствуют коорди­нации посредством рыночных контрактов¹⁰ . В новых постсоциалис-

⁷ С другой стороны, следует избегать ошибочного мнения, что социальные ин­ституты, возникающие для преодоления провалов рынка из-за несовершенства ин­формации, необходимо повышают благосостояние. Условия, при которых децентра­лизованные социальные институты приводят к распределениям, эффективным по Парето, столь же ограничительны, как и те, при которых децентрализованные эконо­мические институты ведут к эффективности по Парето.

⁸ См., например: Aslund A. Why Has Russia's Economic Transformation Been So Arduous? World Bank, Annual Bank Conference on Development Economics, Washington, B.C., April 28-30, 1999, draft.

⁹ Один наш коллега в шутку заметил: "Институциональный блицкриг разру­шил старые социальные нормы и не создал новых, устранив последние ограничения на пути опасного для общества распространения коррупции. Так маляр мог бы сжечь свою старую спецодежду из огнемета, а потом стал бы жаловаться на то, что он не может закончить покраску, поскольку дом сгорел дотла".

'"Coase R. The Nature of the Firm. - Economica, November 1937, vol. IV.

тических рыночных экономиках, как и в сложившихся рыночных
экономиках, первый пример экстенсивной (то есть выходящей за
пределы семьи) общественной кооперации в повседневной жизни
обнаруживается на рабочем месте. Таким образом, предприниматель­
ская инициатива, формирующаяся на базе действующих предприя­
тий, может быть весьма эффективной с точки зрения сохранения
элементов социального и организационного капитала в постсоциа­
листических обществах. Другие общественные организации, которые
могли бы служить "инкубатором" и поддерживать предпринима­
тельскую инициативу, включают городские администрации, профсо­
юзы, школы, колледжи, кооперативы (жилищные, потребительские,
кредитные и производственные), ассоциации взаимной помощи, гиль­
дии, профессиональные ассоциации, церкви, ассоциации ветеранов,
клубы и расширенные семейные группы. .

Постсоциалистическое разделение собственности и управления

Поскольку очень сложно вновь собрать организационный ка­питал после того, как он был "рассеян" или разрушен, важно содей­ствовать предпринимательской реструктуризации на существующих предприятиях. На необходимость их фундаментальной реструктури­зации, конечно, обратили внимание и многочисленные западные кон­сультанты, однако их советы приводили порой не столько к реше­нию проблемы, сколько к ее усложнению.

При ретроспективном взгляде ясно, что одной из примечатель­ных черт набора западных советов применительно к развитию пост­социалистических экономик (Вашингтонского консенсуса), особенно когда они касались проблемы приватизации, выступает отсутствие внимания к разделению собственности и управления. Подобный ин­теллектуальный подход, по-видимому, можно отнести к курьезному "миру до Берле и Минза"¹¹ , где частная собственность и управление предприятием - в сущности, одно и то же, как будто нормой являет­ся мелкая или средняя закрытая корпорация. Однако крупные ком­пании в экономиках англо-американского типа характеризовались прежде всего тем, что Берле и Минз назвали "разделением соб­ственности и управления". Еще раньше эту точку зрения высказал Кейнс: "Одним из наиболее интересных и незамеченных явлений последних десятилетий (написано в 1926 г. - Прим. авт.) была тен­денция к самосоциализации больших предприятий. В процессе рос­та крупного института, особенно железной дороги или коммуналь­ного предприятия, но также и банка или страховой компании на­ступает момент, когда собственники капитала, то есть акционеры, почти

" Bcrle A., Means G. The Modern Corporation and Private Property. New York, Macmillan Company, 1932. См. также: Roe M. Strong Managers, Weak Owners: The Political Roots of American Corporate Finance. Princeton, Princeton University Press, 1994; Kaufman A., Zacharias L., Karson M. Managers Vs. Owners. New York, Oxford Chivcrsity Press, 1995.

полностью отделяются от менеджмента. Результатом является то, что личная заинтересованность менеджеров в получении значительных прибылей уходит на второй план"¹² .

Расхождение интересов менеджеров и акционеров крупных корпораций, акции которых обращаются на открытом рынке, стало главным источником возникновения теории агентских контрактов¹³ . Однако суровым урокам разделения собственности и управления и возникшим в результате этого проблемам агентских отношений в стандартных западных рекомендациях не было уделено доста­точного внимания, несмотря на широкое обсуждение вопросов кор­поративного управления. Позвольте мне привести несколько при­меров "замечательных выражений".

"Четко специфицированные права частной собственности". Вместо того чтобы попытаться контролировать поведение менеджеров государственных предприятий с помощью контрактов, содержащих эффективные стимулы, стандартная рекомендация со­стоит в том, что следует провести приватизацию предприятия и позволить "правам частной собственности" обеспечить естествен­ные стимулы - "как на Западе". Однако разделение собственности и управления в крупных западных компаниях означает, что функ­ция управления не распределяется на основе "четко специфициро­ванных прав частной собственности". Владение акциями, подобно владению облигациями, действительно четко определено: акционер может купить, продать или сохранять эти права. Однако они ниче­го не "добавляют" к реальному, основанному на собственности уп­равлению компанией, если акционеры "атомизированы" и "рассея­ны". Это положение можно выразить, признав, что менеджмент от­крытой компании с "рассеянной" собственностью является обще­ственным благом и, как в случае любого общественного блага, объем его предложения будет недостаточным. Возможна и иная формули­ровка: рынок менеджеров - процесс поглощений - весьма несовер­шенен и, вообще говоря, не гарантирует, что компанией будут управ­лять те, кто обеспечит наивысшие доходы¹⁴ .

"Контролирующий частный владелец". После признания про­блем "рассеянного" владения акциями при управлении компания­ми в целях их решения обычно предлагалось иметь "контролирую­щего частного владельца" в форме инвестиционного фонда - как в

¹² Kcynes J. Essays in Persuasion. New York, Norton, 1963.

¹³ См.: Ross S. The Economic Theory of Agency: The Principal's Problem. -
American Economic Review, 1973, vol. 63, May; StiglitzJ. Principal and Agent. In:
The New Palgrave: Allocation, Information, and Markets. New York, Norton, 1987.

¹⁴ См.: Stiglitz J. Some Aspects of the Pure Theory of Corporate Finance: Bankruptcies
and Takc-Overs. - Bell Journal of Economics, 1972, vol. 3, No 2. Поглощения компаний
командами менеджеров, повышающими их стоимость, никогда не могли быть успеш­
ными, поскольку каждый акционер имеет стимул к сохранению своих акций с тем,
чтобы в полной мере участвовать в дележе возрастающих доходов; в то же время
если каждый акционер полагает, что другие предложат свои акции на продажу, то
поглощения, снижающие стоимость и связанные с распродажей не приносящих при­
быль активов, будут успешными (Grossman S., Hart О. Takeover Bids, the Free Rider
Problem and The Theory of the Corporation. - Bell Journal of Economics, 1980, No 11).

стандартной модели ваучерной приватизации, рекомендованной Ва­шингтонским консенсусом и повторенной в чешской программе при­ватизации. Одной из очевидных трудностей при этом решении было то, что ваучерные инвестиционные фонды сталкивались с более серь­езной проблемой корпоративного управления, чем компании, акции которых находились в их портфелях. Акции принадлежали предста­вителям самых разных слоев населения. Таким образом, влияние ак­ционеров на менеджеров фонда было, по сути, нулевым. Однако идея контролирующего инвестиционного фонда была "продана" в стандарт­ном пакете рекомендаций Вашингтонского консенсуса как "решение" (а не осложнение) проблемы корпоративного управления.

"Естественные стимулы частной собственности". В экономике, как и в политике, есть хорошая идея - "следовать за деньгами". Кто имеет экономические интересы ("права на денежные потоки"), обычно соотносимые с правом собственности на корпорацию? Согласно стан­дартной теории, экономические интересы связаны с владением акция­ми. Акционер получает экономическую отдачу двумя путями: в фор­ме дивидендов и прироста стоимости акций при продаже по сравне­нию с покупной стоимостью. Однако, когда собственность и управле­ние разделены, воздействие "естественных стимулов собственности" на управляющего агента частично или полностью исчезает. Послед­ствия разделения усугубляются в случае строительства "пирамиды".

В соответствии с чешской схемой ваучерной приватизации экономический ин­терес компании по управлению фондами предприятия, акции которого принадлежат ваучерному фонду, составляет 0,4-0,9%. Если бы вы контролировали некий актив, но могли получать от этого не более 0,9% через определенный капал, разве вы не постарались бы найти более "эффективный" канал для извлечения стоимости? Именно это и произошло в Чехии¹⁵ .

"Лучшие контракты на управление". Мне могут возразить, что ответ может заключаться в совершенствовании методов регулирова­ния и эффективных стимулах для менеджеров, управляющих фонда­ми. Если бы правительство обладало такими возможностями мони­торинга и принуждения, чтобы противодействовать негативным сти­мулам, почему ему не использовать эти возможности непосредствен­но на "корпоратизированных" (то есть преобразованных в акционер­ные общества) государственных предприятиях с тем, чтобы более про­думанно их приватизировать в последующем? В целом можно ска­зать, что "стандартный" тип приватизации пора переосмыслить.

Сокращение агентских цепей: приватизация заинтересованными лицами

В основе современной рыночной экономики лежат высокораз­витые агентские отношения. Одно из важнейших отличий реальных экономик от моделей, описанных в учебниках, - наличие проблем

¹⁵ Ellcrman D. Voucher Privatization with Investment Funds: An Institutional Analysis. - World Bank Policy Research Report, 1998, No 1924.

асимметричной информации, несовершенного мониторинга и оппор­тунистического поведения. Соответственно некоторые из ключевых экономических институтов возникают именно для того, чтобы облег­чить решение проблем агентстких отношений (например, юридичес­кие механизмы обеспечения прав акционеров и других заинтересо­ванных лиц, ликвидные фондовые рынки и "открытые" инвестици­онные фонды, дающие инвесторам возможность "голосовать нога­ми", юридическое обеспечение политики конкуренции, вся система мониторинга бухгалтерского учета и аудита и, наконец, дух управ­ленческого профессионализма). В более стабильных и развитых ры­ночных экономиках сформировались многозвенные цепи агентских отношений (например, работники служат агентами для менедже­ров, выступающих, в свою очередь, агентами для акционеров, в част­ности, взаимных фондов, акционерами которых являются пенсион­ные фонды, действующие как агенты для своих бенефициаров, та­ких, как работники). Однако на ранних стадиях развития рыночных экономик агентские цепи намного короче.

Эти агентские институты должны складываться постепенно, в течение десятилетий. Если кто-то попытается за один день внедрить рыночную экономику со столь широко распространенными и взаи­мопереплетенными агентскими отношениями, то эта надстройка мо­жет развалиться вследствие дисфункции, что и произошло в Рос­сии и бывшем Советском Союзе. Элиты, которые выполняли роль институциональных агентов, представлявших широкие слои изби­рателей в БСС, оказались во многих случаях неспособными проти­востоять искушению захватывать все, что только можно¹⁶ . Они в огромной степени утратили доверие общества. Те, кто должен обес­печивать соблюдение агентских отношений и других обязательств, зачастую сами являются частью проблемы.

Вот почему пора пересмотреть сложные агентские цепи, кото­рые мы пытаемся "внедрить" в бывшем Советском Союзе. Почему мы осуждаем олигархов и менеджеров за распродажу и разграбле­ние активов, которые ведут к краху предприятия? Могут сказать, что они как акционеры не выходят за рамки своих прав. И тем не менее мы осуждаем их за то, что они напрямую лишают работников средств к существованию и косвенно влияют на экономическую жизнь местных сообществ и на перспективы связанных с предприятиями лиц, таких, как поставщики и потребители. Учитывая интересы дру­гих сторон при оценке нанесенного ущерба, мы фактически отож­дествляем их с лицами, имеющими интерес в предприятии. Именно эти заинтересованные лица (stakeholders) пострадали от преда­тельства агентов - участников обширной цепи агентских отноше­ний в переходной экономике.

Если пирамидальные агентские связи не функционируют и на создание институтов поддержки потребуется много лет, то лучше все­го сократить эти связи так, чтобы мониторинг в конечном счете осу-

^{| в} См.: Shlcifcr A., Vishny R. The Grabbing Hand: Government Pathologies and Their Cures. Cambridge, Harvard University Press, 1998.

ществляли заинтересованные лица. Вместо ситуации, когда некий А пытается заставить некоего Б принудить некоего В что-то сделать для Л, следует сократить пирамидальные агентские связи настолько, насколько это возможно. Сокращение одного звена означает, что А будет пытаться заставить Б что-то сделать для А. Наиболее радикаль­ное решение состоит в объединении принципала (доверителя) и агента, так что А будет помогать самому себе. Тогда проблема корпоративно­го управления становится если и не решенной, то по крайней мере более управляемой. Она не существует в случае объединения принци­пала и агента на семейной ферме или в бизнесе, управляемом самим владельцем. В общем можно доказать, что, чем короче агентская цепь, тем легче решить проблему корпоративного управления¹⁷ .

Это - стратегия приватизации в пользу заинтересованных лиц, которая может рассматриваться как способ распространения прин­ципов бизнеса, управляемого владельцем, или семейной фермы на средние и крупные фирмы¹⁸ . Поскольку заинтересованные лица, по определению, устанавливают долговременные экономические связи с предприятием, у них более широкие интересы в фирме и имеются другие возможности влияния на менеджмент. Их сотрудничество не­обходимо для функционирования фирмы, так что эта "грабительская власть" позволяет заинтересованным лицам осуществлять "корпора­тивное управление" как часть их повседневных деловых взаимоотно­шений, а не через внешний правовой механизм. Они не являются отстраненными пассивными акционерами, которые видят в предпри­ятии только "имущество" (дающие возможность быстро пожинать

¹⁷ В недавно вышедшей книге один из "пионеров" планов акционерной соб­
ственности работников (ESOP) Дж. Гейтс ратовал за аналогичную концепцию "пол­
ностью закрытого капитализма". В качестве примера выгод от пего лауреат Нобелев­
ской премии по экономике М. Скоулз приводит позитивное воздействие, которое
акционерная собственность работников может оказывать на процесс принятия реше­
ний. С этой точки зрения такая внутренняя собственность способствует улучшению
результатов деятельности как непосредственно, побуждая работников выступать против
плохо продуманных управленческих решений, так и косвенно, влияя на менеджеров,
которые знают, что владельцы фирмы теперь работают рядом с ними (Scholcs M.
Stock and Compensation. - Journal of Finance, 1991, vol. 46, July). Аналогично, если
население будет участвовать в собственности коммунальных предприятий, менедже­
ры будут жить среди акционеров, которые являются также их соседями, однокашни­
ками и членами их же команды. Такая заинтересованность общины в собственности
могла бы существенно изменить качество деловых связей, поскольку местные "закрытые
капиталисты" ставят на карту больше, нежели отдаленные инвесторы (Gates J.
The Ownership Solution. Reading, Addison-Weslcy, 1998).

¹⁸ Примерами приватизации в пользу заинтересованных лиц являются польская
приватизация путем ликвидации (по большей части лизинговое управление и выку­
пы компаний работниками) и китайские поселково-ссльскис предприятия (ПСП).
Тот факт, что не все согласятся считать ПСП "частными", показывает, во что превра­
тилась "сюрреальная" фетишпая "приватизация". Китайские менеджеры и работни­
ки мобилизованы на своих ПСП, так что эти "барьеры для выхода" обусловливают
возникновение "логики приверженности", которая вкупе с жесткими бюджетными
ограничениями приводит к тому, что фирма de facto становится частной. Напротив,
польские фирмы, которыми владеют национальные инвестиционные фонды (на са­
мом деле полугосударствспныс холдинговые компании), считаются "частными" про­
сто потому, что холдинговые компании разместили свои акции на фондовом рынке
и таким образом были "приватизированы".

плоды), или слишком зависимыми от агентских цепей либо институ­тов-посредников, чтобы оказывать свое влияние¹⁹ .

Данная общая стратегия будет способствовать децентрализации. Идея заключается в том, чтобы переложить ответственность за приня­тие решений на те уровни, где люди смогут непосредственно контроли­ровать своих агентов или где может осуществляться мониторинг со стороны равных, при этом не потребуются сложные институты мони­торинга и правовой поддержки, формирование которых занимает мно­гие годы. И на децентрализованных уровнях обычно существует кор­рупция, однако при централизации управление слишком оторвано от проявлений недовольства, которые способны привести к переменам.

Эта стратегия также повлечет за собой усиление активности подав­ляемых групп населения, таких, как рабочие и их профсоюзы. Те, кто испытывает лишения, должны располагать информацией и организаци­онным потенциалом, чтобы жестко защищать свои интересы и не зави­сеть от какой-то реформаторской элиты. То же самое справедливо и в отношении местных органов власти, а также поставщиков и потребите­лей. Сотрудничество заинтересованных лиц необходимо для функциони­рования предприятия, а их интересам наносится ущерб, когда оно подвер­гается разграблению. Поэтому приватизация в пользу заинтересованных лиц вместе с расширением их полномочий будет способствовать тенден­ции к объединению прав контроля de facto и прав собственности de иге в рамках саморазвивающейся системы корпоративного управления.

Реструктуризация и банкротство

Реструктуризация промышленных предприятий с целью повыше­ния их конкурентоспособности оказалась одной из наиболее трудных и "неподъемных" задач переходного процесса. Надежды на то, что при­ватизация приведет к реструктуризации "рынком", практически не

"Возможно, основная группа заинтересованных лиц - это рабочие и менеджеры предприятия. В своей глубокой статье, опубликованной в начале десятилетия, М. Вайц-ман (который в отличие от наиболее известных западных консультантов хорошо разби­рался в экономике советского типа) привел прагматический довод в пользу варианта собственности работников при приватизации заинтересованными лицами. "При соб­ственности работников сами работники или их агенты должны осуществлять копт-роль за оплатой труда и вести переговоры о закрытии заводов. Можно будет избе­жать наиболее острых патовых ситуаций типа "нам или им". Собственность как бы приближается к процедурам принятия управленческих решений и может оказывать прямое влияние па результаты работы компании. Можно избежать захватов в ходе внешнего регулирования деятельности фирмы. Более приемлемыми могут стать жесткие бюджетные ограничения. Будет меньше возможностей для финансовых махинаций" (Weitzman M. How Not to Privatize. In: Privatization Processes in Eastern Europe. Baldassarri M., Paganetto L., Phelps E. (cds.). New York, St. Martin's Press, 1993, p. 267). Однако отмстим, что концентрация собственности в руках старого менеджера в условиях БСС все еще может вести к разграблению. Если нет конечного выхода па стратегическо­го инвестора или на открытый рынок, временной горизонт менеджера-владельца не­редко резко сужается, что при отсутствии ограничений может привести к разграбле­нию всего, что можно разграбить, а не к созданию долговременного богатства. Собствен­ность заинтересованных лиц необходимо распространить па достаточно широкую коа­лицию, чтобы устранить угрозу разграбления фирмы и чтобы каждое заинтересован­ное лицо ограничивалось "деланием бизнеса" вместо "срывания большого куша".

оправдались. Часть вины, как я уже отмечал, должна быть отнесена на счет методов приватизации, которые не создали достаточно стимулов для реструктуризации в противоположность "откачке" стоимости из фирм. Однако часть вины следует возложить на неспособность понять природу реструктуризации в условиях переходной экономики.

Фундаментальной ошибкой (похожей на ту, с которой мы столк­нулись в последние два года в странах Юго-Восточной Азии) является непонимание различий между реструктуризацией отдельной фирмы в рамках хорошо работающей рыночной экономики и реструктуриза­цией практически всей экономики или по крайней мере ее обрабаты­вающего сектора. Когда осуществляется реструктуризация одной фир­мы в экономике, работающей при полной занятости, увольнение работ­ников, занятых неполный рабочий день, оказывает благоприятное воз­действие отчасти из-за того, что они быстро находят новые рабочие места, где используются более производительно. Однако в условиях массовой безработицы увольняемые работники попадают в положе­ние безработных, при этом вряд ли правильно утверждать, что подоб­ное перемещение ведет к общему повышению производительности эко­номики, хотя баланс отдельной фирмы может стать лучше.

В переходных экономиках принималось множество неудачных инвестиционных решений. Проблема, с которой столкнулись эти стра­ны при данном основном капитале, в краткосрочной перспективе зак­лючалась не в том, хотели ли они иметь другой основной капитал. Вопрос формулировался иначе: как при данном основном капитале наилучшим образом занять работников? Конечно, даже в краткосроч­ной перспективе некоторое перераспределение трудовых ресурсов было целесообразным. Одни фирмы должны были нанимать работников, другие - увольнять; это присуще любой динамичной экономике. Од­нако нереально, что все фирмы имели бы излишнюю рабочую силу, кроме случаев, когда в то же самое время могут существовать и со­ здаваться новые фирмы, способные нанять оставшихся без работы.

Не было оснований полагать, что унаследованная финансовая структура фирм в переходной экономике в начале процесса транс­формации обладала каким-либо внутренним "достоинством" просто потому, что при социалистическом режиме финансы играли совер­шенно иную роль. Банки не занимались отбором претендентов на по­лучение ссуд и их мониторингом. Завышенное отношение долга к собственному капиталу, свидетельствующее о невозможности выпол­нения фирмой своих обязательств, таким образом, не обладало ника­кой информативной ценностью. Оно не было даже сигналом о неком­петентности главного финансового директора фирмы.

К тому же в условиях системного банкротства распродажа акти­вов не имеет большого смысла: кто их купит? И даже если какая-то фирма могла бы более эффективно использовать актив при крайне несовершенном рынке капитала - отсутствии доступа к капиталу, она может столкнуться с невозможностью получения средств для при­обретения этого актива. Таким образом, перераспределение активов при наличии системной проблемы - дело куда более трудное, чем в случае изолированной слабой фирмы.

Реструктуризация через децентрализацию, реконституирование и рекомбинирование

Одна важная форма реструктуризации, к сожалению, за немноги­ми исключениями оказалась обойденной вниманием. Это - реструк­туризация с целью децентрализации процесса принятия решений. Рас­смотрим централизованную организацию, которая сталкивается с по­следовательными неудачами в решении своих задач (правительствен­ную организацию или предприятие). "Железный закон олигархии"²⁰ сыграл свою роль и организация стала централизованной, окостене­лой и стагнирующей. Те, кто обладает в ней властью, стремятся под­держивать ее структуру, чтобы сохранить свою власть и привилегии.

В ходе децентрализации более мелкие подразделения компании получают некоторую независимость, риски диверсифицируются, так как плохое решение одного подразделения не влечет за собой необходимо­сти принимать такое же решение для других подразделений. Децентра­лизация означает вертикальную и/или горизонтальную дезинтеграцию крупной фирмы на отдельные полуавтономные группы (команды), или центры прибыли в пределах федеральной структуры²¹ или, возможно, ее дробление на более независимые единицы бизнеса (например, "от­почковавшиеся" отделения, которые могут быть в союзе с материнской фирмой или в ее частичном владении). Децентрализация способствует усилению стимулов (увязывая действия отдельных лиц или более мел­ких подразделений с вознаграждениями) и повышению ответственнос­ти, а также ужесточению бюджетных ограничений, исключая перекрест­ные субсидии, которые часто существуют в крупных организациях.

Децентрализованным организационным единицам понадобятся новые менеджеры. Передача прав и ответственности - труднейшая часть процесса, так как центральное руководство уступает немалую долю своей власти децентрализованным или отпочковавшимся организаци­онным единицам, которые будут находиться под управлением более молодых менеджеров среднего звена. Однако в этом - ключ к успеху. Реструктуризация ради рыночной экономики влечет за собой резкий уход от стратегии сохранения или укрупнения больших структур, ко­торые могли бы удачнее лоббировать выделение дотаций. Вместо ло­зунга "вместе мы сильны, порознь - слабы" может быть такой: "цент­рализованные - в министерство, децентрализованные - на рынок".

Конечно, давление на центр с целью заставить его передать часть своих прав децентрализованным организационным единицам для того, чтобы начать процесс реконституирования компании, должно исхо­дить прежде всего от конституирующих заинтересованных лиц - тех, кто проиграет, если организация не будет удачно реструктурирована. Их участие и вовлеченность в процесс принятия решений о реструк­туризации будут способствовать лучшему выполнению ее планов.

²⁰ См.: Michels R. Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical
Tendencies of Modem Democracy. New York, Collier, 1962.

²¹ См. например: Balancing Corporate Power: A New Federalist Paper. In: Handy
Ch. Beyond Certainty. Boston, Harvard Business School Press, 1996.

Принципиально важно, что признанные провалы централизован­ного планирования, обусловленные по крайней мере отчасти неспо­собностью центральных плановых органов собирать и распростра­нять нужную информацию, присущи любой крупной организации. Если мы станем называть организацию "фирмой", это само по себе еще не создает стимулы для ее конституирующих подразделений передавать информацию центру и не наделяет фирму возможностями обрабаты­вать эту информацию так же, как не обеспечивает четкого механизма передачи указаний центральных штаб-квартир их конституирующим подразделениям и не содействует обратной реакции на них.

После децентрализации новые организационные единицы могут экспериментировать, проводя зондаж своего внешнего окружения, ис­пытывая свои способности и накапливая местные знания. Связь между экспериментом и ответной реакцией при децентрализации будет зна­чительно теснее. Поэтому процесс обучения может существенно уско­риться. Подлинная децентрализация предприятия означает, что его организационные единицы получают право закупать материалы и про­давать продукцию за пределами фирмы, в то время как прежде они фактически были привязаны к монопольному поставщику или по­купателю в рамках фирмы. Это также означает, что новые организаци­онные единицы должны нести бремя своих неудач и вместе с тем могут пожинать плоды своих успехов. Такие конкретные возможнос­ти высветят их уязвимые места и будут стимулировать процессы обучения и обновления. Следовательно, децентрализацию можно рас­сматривать как механизм общественного обучения для содействия рекомбинированию и реструктуризации. Поэтому "горизонтальные" дискуссии между организационными единицами можно рассматри­вать не только как "обмен передовым опытом", но и как элемент "конституционного" процесса восстановления организационных свя­зей "снизу вверх", то есть воссоздания социального капитала.

Часть II . Ошибочное понимание процесса реформ

В начале 90-х годов широко обсуждались проблемы темпов ре­форм и их последовательности в переходных экономиках. В обоих случаях для обоснования альтернативных стратегий использовались политические и экономические соображения. Выше я показал ограни­ченность неоклассической модели. Только в последние пятнадцать лет были осознаны ее пробелы, но, к сожалению, не теми, кто проводил реформы. Традиционная экономическая теория еще меньше способна объяснить динамику перехода, чем состояние равновесия. Однако именно проблемы динамики занимали центральное место в спорах относи­тельно определения темпов реформ и их последовательности.

Последовательность и темпы реформ

Часто реформаторам давалась поверхностная рекомендация, что "все важно" и "все нужно делать сразу". Однако реально всегда существует выбор при данных ограничениях на время, которым распо­лагает правительство, на приоритеты и ресурсы. Один из подходов заключался в том, чтобы начинать с "низко висящих плодов" - "лег­ких кусков" для "запуска" реформ, прежде чем приняться за "более трудные куски". Хотя возможны и другие подходы, правительства в любом случае склонны сначала браться за "легкие куски". Этот под­ход получил широкое распространение.

Особый контекст, в котором я буду рассматривать проблему опре­деления последовательности реформ, - приватизация. Существовали три различные ее стратегии: (а) проводить приватизацию по возмож­ности быстро; важнее то, что она осуществляется, а не то, как это проис­ходит; б) проводить приватизацию, как только установлены ее рамки, однако при этом не ждать, когда будет сформирована соответствующая правовая база, в том числе нормы регулирования и конкуренции (по­скольку провал государства имеет куда более серьезные последствия, нежели провал рынка); в) проводить полную приватизацию только тогда, когда будут созданы надлежащие правовые условия.

В пользу каждой из названных стратегий выдвигались свои ар­гументы. Первая стратегия опирается на идею Коуза о том, что не важно, кем были исходные собственники, поскольку рынок быстро перераспределяет собственность в пользу эффективных собственни­ков. Один из серьезных доводов в пользу быстрой приватизации заключается в том, что она породит мощные политические силы, под­держивающие экономические реформы. Опасаясь возврата к комму­нистическому государству, люди должны не только закреплять дос­тигнутые успехи, но и создавать политические движения, действую­щие в пользу рыночной экономики. Еще один довод состоит в том, что, если ждать формирования правовой базы, это приведет к тормо­жению реформ. Приватизация по крайней мере формально может быть осуществлена быстро, в то время как для создания нормативной базы конкуренции и правовой системы для ее обеспечения понадобятся годы. Нужно было "сорвать" низко висящий плод, любым способом "воспользоваться окном возможностей".

Противоположная точка зрения сводится к тому, что реформам присуще свойство сильной взаимодополняемости. Приватизация - не такое уж великое достижение, ее можно осуществить, когда пожела­ешь, хотя бы раздав имущество своим друзьям. Другое дело - созда­ние частной рыночной экономики, однако для этого требуются инсти­туциональные рамки - набор надежно действующих законов и пра­вил. Обеспечьте решение этой задачи, и можно приступить к более масштабной приватизации, когда будет "готова" институциональная инфраструктура, хотя ориентированная на заинтересованные лица приватизация мелких и средних фирм (связанная с меньшими зло­употреблениями и требующая более простых регулирующих струк­тур) может осуществляться быстро, не дожидаясь того момента, когда появится соответствующая институциональная инфраструктура.

Люди, обеспокоенные определением последовательности и тем­пов реформ, были озабочены и тем, что без надлежащей стратегии вероятность успеха реформ будет ограничена, а провал подорвет возможность их неуклонного проведения. Главное - успех, а не скорость. Действительно, если бы реформы не выглядели устойчивыми, у инве­сторов не было бы стимула брать на себя долговременные обязатель­ства, столь необходимые для обеспечения роста. Существовала вероят­ность оказаться в "западне" равновесия на низком уровне. Успешные стратегии перехода должны были обладать свойством последовательно­сти во времени и обеспечивать политическую стабильность.

Что же мы усвоили из опыта переходных экономик? Некоторые из наиболее красноречивых уроков касаются самого политического процесса реформирования. Одна из теоретических проблем состоит в том, что группы интересов не просто находятся в гуще процесса ре­форм. Реформы способствуют возникновению новых политических сил. Ранние реформы в стиле "срывания низко висящих плодов" могут -и во многих случаях так и происходило - создавать новые группы интересов (часто связанные с реформаторами), которые затем исполь­зуют свои возможности, чтобы заблокировать последующие рефор­мы. Можно привести несколько примеров.

Безусловно, легче начинать процесс приватизации банков, приватизируя суще­ствующие банки в пользу отечественных групп. Новые отечественные частные банки затем смогут упрочить свое положение, прежде чем возникнет конкуренция со сторо­ны иностранных банков. Проблема здесь заключается в том, что частные группы, вла­деющие первыми приватизированными банками, постараются использовать всю свою пробивную политическую силу для того, чтобы предотвратить продажу банков иност­ранцам или непосредственный приход иностранных банков в страну.

Многие страны в действительности приняли политику "приватизировать сей­час, регулировать потом". И опять ранняя приватизация, по сути, в нерегулируемой среде создала сильную и естественную заинтересованность в воспрепятствовании последующим попыткам регулирования в случае естественных монополий или созда­ния конкурентного рынка в тех отраслях, где конкуренция была жизнеспособной²² .

Хотя предполагалось, что приватизация "обуздает" политическое вторжение в рыночные процессы, она дала дополнительный инстру­мент, посредством которого группы особых интересов и политические силы смогли сохранить свою власть. Например, в ходе разного рода сомнительных договоренностей политические союзники реформаторов "покупали" активы (например, на деньги, занятые у правительства или у банков, которым правительство предоставило соответствующие при­вилегии) , причем часть полученной от них прибыли использовалась на финансирование политических кампаний реформаторов.

Аргумент Коуза о том, что произойдет быстрое перераспределение активов в пользу "эффективных" производителей, оказался отчасти несостоятельным ввиду отсутствия подлинного вторичного рынка по тем же причинам, по каким не было и реального первичного рынка, так

²² Эта проблема вышла за рамки определения последовательности реформ и оказалась па уровне непонимания самой сути рыночной экономики. Вместо того чтобы рассматривать частную собственность и конкуренцию как "сиамских близнецов" -инструменты эффективного создания богатства, приватизацию превратили в главный фетиш, в то время как политика конкуренции и другие меры рыночного регулирова­ния рынка считались чем-то второстепенным. Западные советники сделали акцент не па политике конкуренции, а на других вопросах, таких, как скорость приватизации.

что активы в большей мере расхищались, чем перепродавались. Однако в коузовском подходе была еще одна проблема. Для поддержания ус­тойчивости важно не только прояснение прав собственности, но и то, каким образом это происходит. Предположим, что есть несколько сто­рон с нечетко определенными претензиями на "куски пирога". Одна стратегия состояла бы в том, чтобы наделить какую-то сторону ясными правами собственности (возможно, на основе политических соображе­ний), а затем разрешить торговлю ими. Но другие стороны, вероятно, отвергнут подобное наделение правами и будут саботировать это "ре­шение", поскольку оно игнорировало бы весь процесс обсуждения и достижения соглашения, в результате которого согласованные права собственности можно было бы четко зафиксировать и уважать. В этом альтернативном варианте урегулирования путем переговоров между заинтересованными лицами точные изначальные доли были бы неяс­ны, однако все стороны имели бы стимулы прийти к какому-то согла­шению, которое затем могло поддерживаться с целью развития бизнеса.

"Грабящая рука" государства; "мягкая перчатка" приватизации

Одна из теорий, ратующих за приватизацию независимо от нали­чия конкурентной или даже регулируемой среды, - теория "грабя­щей руки" государства²³ . Последнее представляется главным источни­ком проблем: оно вмешивается в работу государственных компаний и "грабит" частные фирмы. Акцент делается на провалах государства, а не рынка²⁴ . Приватизация предприятий и деполитизация экономи­ческой жизни являются всеобъемлющими политическими целями.

Историки могут с полным основанием заинтересоваться тем, как программы, осуществленные "архитекторами" российской приватиза­ции, смогли привести к нынешней системе экономической олигархии и дезорганизации. Теория "грабящей руки" рассматривает государ­ство как безнадежно коррумпированное, в то же время на частный сектор смотрит через "розовые очки". Однако осуществляемая про­грамма передачи активов в частный сектор без регулирующих гаран­тий ("деполитизация") преуспела лишь в том, что надела на "грабя­щую руку" "мягкую перчатку" приватизации. "Грабящая рука" про­должает "грабить", и надежд на ограничение обществом такого "гра­бежа" стало даже меньше. Быстрая либерализация сферы вывоза ка­питала позволила банковскому сектору похищать миллиарды долла­ров ежегодно, в то время как "архитекторы" этой либерализации вели переговоры о новых миллиардах внешних займов.

Экономические и политические силы - стимулы - добиваются результатов, резко отличающихся от того, что предсказывали сторонники

²³ См.: ShlciferA., Vishny R. Op. cit. •

²⁴ Шлайфер и Вишиы подчеркивают, что российская программа приватизации "не делала акцепта на корпоративном управлении как раз потому, что предполага­лось снизить ущерб от провалов государства, а не от провалов рынка" (Shleifer A., Vishny R. Op. cit.).

теории "грабящей руки" (некоторые из них все еще утверждают, что, хотя с начала процесса перехода прошло уже десять лет, производство продолжает падать, а неравенство населения - ужасающе расти, мы слиш­ком спешим с выводами). И чему нам следует удивляться? Это не пер­вый случай, когда те, кто имел укорененные интересы, использовали политические процессы для их сохранения и упрочения. В данном эпи­зоде примечательно то, что экономисты, которым следовало бы лучше знать ситуацию, "приложили руку" к созданию подобных интересов, полагая, невзирая на длительную историю, доказывающую обратное, что коузовские силы приведут к эффективным социальным результатам.

Облачение "грабящей руки" в "мягкую перчатку" не решает цент­ральную проблему безответственности власти - общественной или частной. Вот почему я настаиваю на стратегии децентрализации, на перемещении власти вниз, на уровни, где можно использовать мест­ные институты (например, предприятия, ассоциации, профсоюзы и местные правительства) для защиты собственных интересов и распо­ряжения своими ресурсами для постепенной комплексной перестрой­ки функционирующих институтов.

Современные дебаты: шоковая терапия или инкрементализм

Стандартная западная доктрина, подобная Вашингтонскому кон­сенсусу, исходила из того, что Хиршмэн²⁵ назвал идеологическим, фун­даментальным и всеохватывающим подходом к реформам в противо­положность инкрементальному, постепенному, корректирующему и адаптивному. У меня нет особых возражений против шоковой терапии как способа быстрого восстановления нормальных ожиданий, скажем, в рамках антиинфляционной программы. Спор больше велся по пово­ду попытки использования шокотерапевтического подхода к "уста­новлению" институтов там, где его лучше было бы называть подходом "блицкрига". Исторически такой подход к изменению институтов ас­социируется с якобинством Великой французской революции и (иро­ния судьбы) - с большевизмом Октябрьской революции в России.

В критике якобинско-болыпевистского подхода к институцио­нальным изменениям существует "австрийская" традиция. Работы К. Поппера и Ф. Хайека придали этой традиции современный авст­рийский "привкус", однако ее корни уходят в прошлое по крайней мере ко времени критики Э. Бурке якобинства Великой француз­ской революции²⁶ . П. Мюррелл воспользовался этой традицией в своей критике шоковой терапии²⁷ . Я исхожу из того, что неформальные

²⁵ Hirschman A. Journeys Toward Progress. New York, Norton, 1973.

²⁶ Popper K. The Open Society and Its Enemies: The High Tide of Prophecy: Hegel, Marx, and the Aftermath. New York, Harper and Row, 1962; Hayek F. The Counter-Rcvolution of Science: Studies on the Abuse of Reason. Indianapolis, Liberty Fund, 1979; Burke E. Reflections on the French Revolution. In: The Harvard Classics: Edmund Burke. Ed. by Ch. Eliot. New York, Collier, 1937.

²¹ Murrcll P. Conservative Political Philosophy and the Strategy of Economic Transition. - Eastern European Politics and Societies, 1992, vol. 6, No 1.

Куда ведут реформы?

проблемы вкупе с незастрахованностью людей от ошибок делают реальный мир резко отличным от моделей традиционной неокласси­ческой экономической теории. И действительно, многие интуитивные догадки и неформальные доводы австрийской школы находят свою точную формулировку в рамках новой информационной экономики. Неудивительно, что у меня всегда были опасения относительно шо-котерапевтического компонента Вашингтонского консенсуса по край­ней мере применительно к институциональным изменениям.

Таблица

"Битва метафор"

'См.: Bcnziger V. The Chinese Wisely Realized That They Did Not Know What They Were Doing. - Transition, 1996, vol. 7, No 7-8 (July-August).

"О метафоре "капитального ремонта корабля в море" см.: Elstcr J., Offe С., ct al. Institutional Design in Post-communist Societies: Rebuilding the Ship at Sea. Cambridge. Cambridge University Press, 1998.

Ирония заключается в том, что современная критика утопичес­кой социальной инженерии была основана главным образом на боль­шевистском подходе к переходу от капитализма к коммунизму, а сторон­ники шокотерапевтического подхода пытались использовать многие из тех же принципов для обоснования обратного перехода - как если бы многие западные консультанты просто думали, что у большевиков были неверные учебники, а не абсолютно неправильный подход.

Поскольку дебаты в основном ведутся в метафорических терми­нах, я подытожу "битву метафор" в таблице.

"Рамки всеобъемлющего развития" и предпосылки участия

Какова альтернативная стратегия перемен? Социальный и орга­низационный капитал оказывается столь хрупким и его - как и сва­лившегося Шалтая-Болтая ('персонаж детских сказок - "живое яйцо", упавшее с полки. - Прим. пер.) - так трудно собрать вновь, что лучше всего начинать с существующих социальных институтов и пытаться их постепенно трансформировать, а не уничтожать "с корнями и вет­вями", чтобы затем начинать "с чистого листа".

Почему реформаторы так не желали начинать с того места, где они находились? Возможно, постсоветские реформаторы считали, что все, органично выраставшее на почве советских или российских ре­форм, несет на себе клеймо коммунизма. Они хотели устроить чис­тый прорыв, используя "окно возможности", чтобы перепрыгнуть че­рез бездну к "передовой модели", как в западных учебниках.

Мы должны ясно признать: риски были во всем. Критики по­степенной реформы боялись, что действовавшие силы - старые уко­ренившиеся интересы смогут каким-то образом утвердиться вновь, если их власть не будет окончательно сломлена. Они также были озабоче­ны тем, что импульсы силы и склонность людей к изменениям были ограничены и нельзя было упустить открывшуюся возможность. С другой стороны, демократическим обществам нередко присущ застой в развитии, а для общества, отчаянно нуждавшегося в переменах, он мог бы оказаться катастрофическим.

Политическую динамику прогнозировать труднее, чем экономи­ческую. Тот факт, что мало кому удалось предвидеть динамику распа­да советской империи, должен был внушить чувство смирения; а от­слеживание точности прогнозов в процессе перехода, кажется, было налажено не лучшим образом. Устойчивое развитие требует широкой общественной поддержки, для чего необходимы экономические успе­хи. Если бы с экономической теорией реформ все было благополучно, то же было бы и с политикой. Однако сегодня в России немного людей поддерживают так называемых реформаторов и реформы по крайней мере в том виде, в каком они проводились в последние годы. Реформаторы, конечно, утверждают, что им мешала именно политика: она воспрепятствовала осуществлению реформ теми темпами и спо­собами, которые они рекомендовали. Однако это утверждение звучит в определенной мере неубедительно. Один из ключевых аргументов

по поводу темпов и последовательности реформ - это наилучший вариант при данной политической ситуации. Ясно, что поборники шоковой терапии имели неверные суждения о политике.

В первой части доклада я также заметил, что они неверно суди­ли и об экономике. Они недооценили важность социального, орга­низационного и информационного капитала. Они недооценили пре­пятствия на пути создания новых предприятий. И что, возможно, самое главное, они уделяли слишком мало внимания корпоративно­му управлению. Даже тогда, когда в процесс приватизации не была вовлечена политика, были веские априорные основания ожидать, что схемы ваучерной приватизации столкнутся с острыми проблемами корпоративного управления. Это могло бы случиться и в ходе при­ватизации заинтересованными лицами: в конце концов проблемы "общественного блага" и "безбилетника" возникают на локальном уровне так же, как и на национальном. Однако если бы у местных сообществ имелись соответствующие стимулы (как в Китае), была бы надежда, что они будут вырабатывать способы решения своих проблем (как они это делали в Китае).

Самые сложные вопросы, касающиеся процесса реформ, выво­дят нас за пределы экономики и политики - к проблемам, относя­щимся к эволюции и изменениям не только в обществе, но и само­го общества. Чтобы понять смысл всего произошедшего в минувшее бурное десятилетие, необходимо проводить больше исследований, особенно - беспристрастных с исторической точки зрения. Суще­ствуют определенные области макроэкономического управления, где действия, инициируемые государством, должны быть нормой. В то же время имеются обширнейшие области институциональной транс­формации, в которых диктат центрального правительства неприем­лем. Конечно, между ними есть некие "серые" области. Однако про­блемы экономического развития и переходных процессов в боль­шей мере относятся к сфере институциональной трансформации, чем повседневного экономического управления. Хотя социальная транс­формация неизбежно влечет за собой коллективное действие, оно может иметь место как в рамках государственного регулирования, так и вне их, как на национальном, так и на локальном уровнях. Центр неизбежно будет играть большую роль, возможно, наиболее эффективную, создавая условия, при которых эволюционные про­цессы, включая эксперименты на локальном уровне, будут разви­ваться максимально свободно.

Таким образом, согласно идеям концепции "Рамки всеобъем­лющего развития" (Comprehensive Development Framework)²⁸ , необ­ходимо создание предпосылок для включения, участия и вовлече­ния людей в процесс преобразований. Если приходится выбирать между стихийной силой вовлеченности в реформы с изъянами "снизу вверх" и насаждением "сверху вниз" того, что реформаторы счита­ют "модельными" институтами, авторы концепции выступают в

²⁸ См.: Wolfensohn J. A Proposal for a Comprehensive Development Framework (A Discussion Draft). Washington, World Bank, 1999.

пользу совершенствования подхода к трансформации "снизу вверх"

и OQ

на основе наших знании и опыта .

Заключение _

В начале доклада я отметил, что уходящее столетие ознаменова­лось двумя великими экономическими экспериментами. Исход пер­вого - социалистического - не вызывает сомнений. Сегодня мы нахо­димся в разгаре второго великого эксперимента - перехода от социа­листических экономик к рыночной экономике. Этот эксперимент по­шел не так, как предсказывали многие экономисты десять лет назад. Конечно, процесс перехода далек от завершения. Однако это десяти­летие не было простым для многих стран, даже Китай при всех его успехах впереди ожидают нелегкие проблемы. Чтобы общество могло функционировать, государство должно предоставить ему определен­ный минимальный набор услуг, для чего необходимы ресурсы. Во всех обществах налоги собираются потому, что правительства обеспе­чивают исполнение налогового законодательства благодаря праву на конфискацию имущества в случае неуплаты налогов. Россия и другие страны с переходной экономикой должны проявить решимость и за­ставить всех платить налоги, в результате государство сможет предо­ставлять базовые услуги населению. Если налоги будут собираться, проблема государственных доходов решится, если нет, государство имеет право посредством процедуры банкротства и других юриди­ческих механизмов взять под свой контроль ранее приватизирован­ные активы, получив возможность еще раз заняться некоторыми клю­чевыми проблемами, например, связанными с приватизацией. Можно надеяться, что на этот раз данные проблемы будут решаться с лучшим пониманием принципов рыночной экономики и проведения реформ. Можно надеяться, что страны с переходной экономикой и их кон­сультанты извлекут уроки из многих горьких и разочаровывающих провалов (и немногих успехов) прошедшего десятилетия.

Перевод с английского Н. Павлова, С. Винокура

²⁹ Например, Инь Дзиян в докладе, представленном па настоящей конференции, отметил, что "главным уроком из китайского опыта является то, что значительный рост возможен при разумных, по несовершенных институтах, и что некоторые "пере­ходные институты" могут быть более эффективными, чем "наилучшие" в течение определенного периода времени в силу действия принципа "лучшее - враг хороше­го": устранение одного искажения может быть контрпродуктивным при наличии другого искажения" (Qian Yingi. The Institutional Foundations of China's Market Transition. World Bank. Annual Bank Conference on Development Economics. Washington, D.C., April 28-30, 1999).

30