Территориальные и материально-финансовые основания местного самоуправления: европейский опыт
Каминская Наталия Васильевна,канд. юрид. наук, доцент, профессор кафедры конституционного и международного права Национальной академии внутренних дел, Украина, г. Киев
Основания местного самоуправления составляют те объекты реальной действительности, на которых базируется организация и деятельность соответствующих органов и должностных лиц, те ресурсы, которые они имеют в своем распоряжении. Среди них выделяют правовую, территориальную, материально-финансовую основы либо основания. В современных условиях в период евроинтеграционных процессов, трансформации политико-правовых и экономических систем постсоветских государств важен опыт европейских стран касательно усовершенствования таких оснований, что, в свою очередь, влечет повышение эффективности деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, жизнедеятельности территориальных общин, местного населения.
Любая система местного самоуправления независимо от того, рассматриваем мы ее в общеевропейском или внутригосударственном контексте, непосредственно локальном (местном) или региональном уровнях, базируется на соответствующих объективно сформированных в обществе экономических, социальных, финансовых, правовых и других возможностях и условиях, совокупность которых составляет основания (основы) местного самоуправления. Это те объекты реальной действительности, на которых базируется организация и деятельность органов власти, ресурсы, имеющиеся в их распоряжении.
Они разнообразны по природе, объектному составу, что дает возможность их классифицировать по различным критериям. Наиболее распространенная позиция, в соответствии с которой выделяют правовые, территориальные и материально-финансовые основания органов публичной власти. Правовые основания предопределяются принадлежностью к конкретной модели местного самоуправления, правовой системе государства и включают соответствующие нормативно-правовые акты. Таким образом, они характеризуются спецификой и могут быть предметом отдельного исследования. В пределах данной статьи сосредоточим внимание на территориальных и материальнофинансовых основаниях местного самоуправления.
Закрепление и исследование территориальных оснований имеет важное значение, поскольку местное самоуправление характеризуется в первую очередь определенными пространственными и графическими факторами, может осуществляться территориальным обществом (общиной) в пределах административных границ населенных пунктов. Под «территорией» здесь понимают совокупность частей социального, естественно ресурсного и других потенциалов страны, которые пространственно совпадают, относительно которых со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления можно осуществлять соответствующие регулятивные действия [1, с. 107].
Территориальные основания местного самоуправления
Территориальными основаниями местного самоуправления на локальном (местном) уровне, как правило, являются такие административно-территориальные единицы, как село, поселок, город либо добровольные объединения сел. В свою очередь, территориальные основания регионального самоуправления составляют район, область, иногда район в городе или города общегосударственного значения.
Территориальные основания организации и деятельности органов местной и региональной власти включают ряд признаков, которые дают количественную и качественную характеристику того географического пространства, на которое распространяется власть упомянутых органов. К ним принадлежат географические размеры и масштабы подвластной территории, место, где находятся органы власти, топография, условия для определенного вида экономической деятельности, наличие природных ресурсов, доступ к транспортным узлам и коммуникациям и др. Эти аспекты имеют существенное значение для выяснения потенциальных и реальных возможностей государств, международных организаций, территориальных общин, органов местного самоуправления, населения, определения места и роли определенных местностей среди аналогичных административно-территориальных единиц.
Таким образом, территориальные основания местного самоуправления включают административно-территориальные единицы субнационального и других уровней государства. Если рассматривать европейскую систему местного самоуправления, то ее территориальные основания предполагают выделение государственной территории, в том числе ее административно-территориальные единицы, территорий государств членов соответствующих международных организаций (ЕС, Совета Европы, ОБСЕ, ОЧЭС и др.).
Как свидетельствует практика, в повседневной жизни европейских государств наиболее эффективно данная система функционирует именно при участии регионов (областей, провинций, других единиц такого уровня) или территориальных общин городов, их объединений, реже территориальных общин и органов власти села. Но именно сельская местность охватывает 85% всей территории Европы, и в ней расположены жилища больше половины ее жителей [2; 3]. С учетом этого Советом Европы в Рекомендации 107 (2002) «О проблемах сельской местности в Европе» предлагается укрепить значение сел, маленьких городов как составных сельских регионов, содействовать развитию жизнеспособных сельских общин и возобновлению сел [4].
Среди элементов территориальной основы местного самоуправления наиболее ярким является регион или другое территориальное образование субнационального уровня. Конечно, конституции и другие законодательные акты европейских государств их перечисляют, определяют статус либо отсылают к отдельным законам. На данном уровне присутствуют многочисленные названия: «регионы» во Франции, Италии, Бельгии; «земли» в Германии и Австрии; «автономные содружества (общества)» в Испании; «окружные советы» в Скандинавских странах и Великобритании; «провинции» в Нидерландах, Бельгии, Италии, Испании; «области» и т. п. Они стали субъектами региональной политики внутригосударственного масштаба и постепенно проявляют элементы правосубъектности на международном, региональном, наднациональном уровне.
Поэтому Единый Европейский Акт 1986 года, Декларация относительно регионализма в Европе 1996 года, Резолюция Европейского Парламента по вопросам региональной политики Сообщества и роли регионов 1988 года (известная как Хартия содружества о регионализации), учредительные договоры и ряд других актов, принятых в рамках ЕС, также уделяют большое внимание регионам как территориальной основе осуществления управления, регионального самоуправления [5; 6; 7].
В свою очередь, в рамках Совета Европы в ее правовых актах внимание акцентируется на особенностях регионов как территориальной основы реализации современной системы местного самоуправления и в перспективе системы регионального самоуправления. Хартия КМРВЕ 1994 года, Хельсинская декларация относительно регионального самоуправления 2002 года, Рекомендации КМРВЕ «О международном сотрудничестве на региональном уровне» 99 (2001), «О стабильных регионах в контексте глобализации» 138 (2003), Проекты Европейской хартии региональной автономии, Проект хартии регионального самоуправления, Проект Европейской хартии региональной демократии и др. подчеркивают роль регионов европейских государств в укреплении демократии, определяют их пространственную основу для международного сотрудничества и т. п.
Несмотря на то что сегодня регионы Европы не всегда имеют одинаковые конституционные, административные и материальные возможности для эффективного участия в межправительственном и неправительственном сотрудничестве, Совет Европы рекомендовал государствам-членам создать благоприятный климат и условия для эффективного развития международного сотрудничества регионов [8; 9; 10].
В то же время город, по сути, является частью территории государства с определенными пределами, где постоянно проживает население, которое в процессе совместной деятельности, пользуясь предоставленным законом правом осуществлять местное самоуправление под свою ответственность, решает вопросы экономического, социального, культурного характера, создания необходимых условий для жизнедеятельности города в целом, каждого его жителя отдельно [11, с. 141-145]. По форме это специфический населенный пункт, который отличается особым видом деятельности жителей (как правило, не аграрного), высоким уровнем организации общественной и политической жизни, значительной численностью населения.
На нынешнем этапе понятие «город» все больше отождествляется с самоуправляющимся обществом (commune, municipium, municipio, gemeinde) как автономной административно-территориальной единицей, что объединяет сообщество жителей с определенными интересами, населенным центром с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией [12, с. 42].
В первой Европейской хартии городов закреплены права граждан в европейских городах, городское управление впоследствии провозглашено новой формой урбанистики. Хартия «Города Европы на пути к устойчивому развитию» (Ольборгская хартия) 1994 года, Международная хартия об охране исторических городов (Вашингтонская хартия) 1987 года, Градостроительная хартия СНГ 1999 года, Международная хартия по охране и реставрации архитектурноградостроительного наследства (Краковская хартия) 2000 года, Социальная хартия городов членов Союза балтийских городов (Росток) 2001 года и др. также определяют особенности города как территориальной основы осуществления власти, в первую очередь местного самоуправления, а на уровне некоторых городов регионального самоуправления.
Существенным изменением, которое наблюдается в ряде европейских стран с конца ХХ века, является формирование третьего уровня территориальной организации. Это связано в первую очередь с тем, что старые административно-территориальные единицы оказались слишком малыми для эффективного экономического планирования. К тому же в результате децентрализации власти созданные раньше территориальные единицы (департаменты, районы, провинции) получили право на самоуправление. В таких условиях государство часто стремится создать большие территориальные образования для контроля над территориями и координации их деятельности.
В странах Западной Европы создание регионального уровня территориальной организации тоже стимулируется вмешательством наднациональных органов ЕС. Многие европейские программы в обязательном порядке требуют наличия регионов, которые отвечают определенным географическим характеристикам. В результате появляются новые или возобновляются старые территориальные единицы: регионы в Португалии, Франции, Италии, периферии в Г реции и управленческие округа в землях Г ермании.
Территориальные основания местного самоуправления развиваются не только вверх (в сторону создания больших территориальных единиц), но и вниз, в сторону формирования более мелких. Во-первых, это связано с решением проблемы отдельных поселений: реформы по укрупнению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве западных стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования. В этом случае возникает проблема с представительством интересов жителей отдельных сел и поселков; кроме того, многие вопросы целесообразнее решать именно на уровне отдельных сел и поселков. Во-вторых, за последние тридцать лет усилилась тенденция к демократизации и децентрализации местного (регионального) самоуправления во всей Европе.
Важным достижением является разработка в рамках ЕС универсальной региональной статистической системы классификации территориальных единиц, которая является наиболее пригодным инструментом для оценивания региональных проблем и уровня экономической возможности в пределах ЕС. Здесь территориальные единицы определяют в соответствии с Номенклатурой территориальных единиц для статистики NUTS, разработанной и внедренной Европейским Агентством статистики, которая используется на законодательном уровне Европейского Сообщества с 1988 года, но в 2003 году новый Регламент Европейского Парламента и Совета Европы ввел в действие систему классификации NUTS (Regulation (EC) № 1059/2003). Впоследствии регионы новых стран членов ЕС добавляются к этой системе.
NUTS как пятиуровневая иерархическая система классификации, исходя из принципа комплементарности, включает три региональных уровня (NUTS 1-3) и два местных (NUTS 4-5). Они отвечают численности населения в административно-территориальных единицах: NUTS I от 3 млн до 7 млн; NUTS II от 800 тыс. до 3 млн; NUTS III от 150 тыс. до 800 тыс. жителей. Ниже расположены «местные административные единицы» (LAU), создание которых является добровольным для стран членов ЕС, в отличие от обязательного регионального уровня для потребностей планирования и статистики, которые отвечают системе NUTS [13; 14; 15]. Также ее значение заключается в как можно более ровной регуляции неминуемого процесса изменений административных структур стран-членов с целью минимизации их влияния на доступность, возможности сравнения региональных статистических данных.
Составляющими, своего рода подсистемами уже упомянутой европейской системы местного самоуправления, в отличие от систем местного самоуправления внутригосударственного масштаба, по территориальному признаку можно определить, кроме всего прочего, также определенные географические части Европы. Речь идет о центральноевропейской, восточноевропейской, северноевропейской и других частях. В частности, в последнее время восточноевропейский регион характеризуется тем, что большинство государств, которые сюда географически относятся, являются членами Совета Европы, ОБСЕ, но не все из них являются членами ЕС. Это в известной степени тормозит развитие европейской системы местного самоуправления, препятствует надлежащей реализации существующих европейских стандартов, программ и проектов, а иногда и сотрудничеству европейских стран.
Как особенное географическое пространство со значительным количеством населения, природными ресурсами, рынком, который расширяется, большим потенциалом развития; важный узел, через который проходят энергетические и транспортные потоки Европы, Центральной Азии и Ближнего Востока, определяют Черноморский регион. Сюда входят Болгария, Румыния, Украина, Россия, Турция, Албания, Сербия, Грузия, Молдова, Армения, Азербайджан, Греция. Хотя четыре последних государства не являются прибрежными, история, приближенность и их связи подчеркивают их принадлежность к членам этого региона [16]. Для Черноморского региона характерны нерешенные «замороженные» конфликты, экологические проблемы и недостаточный контроль на границах, что способствует незаконной миграции и организованной преступности, столкновению глобальных интересов.
Именно здесь отмечается потребность взаимосвязанного решения проблем как в политико-территориальной, так и в экономической области. По нашему убеждению, необходимо продолжать процесс реформирования органов местного и регионального самоуправления, их финансовой и политической децентрализации и т. д.
Материально-финансовые основания местного самоуправления
Материально-финансовые основания местного самоуправления предусматривают выделение отдельно материальной и финансовой составляющих. К первой относят в первую очередь имущественные ресурсы коммунальной и других форм собственности (в установленных правовыми актами случаях), земельные ресурсы или другие объекты, которые находятся в собственности субъектов систем местного самоуправления. Конституции большинства европейских стран к ней относят движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, землю, природные ресурсы, которые пребывают в собственности территориальных общин (ст. 142 Конституции Украины) [17].
Толкование статей 3, 4, 9 и других положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 года позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление предусматривает возможность для местных советов владеть не только финансовыми ресурсами, но и материальными ценностями и что соответственно эту собственность следует считать существенной и неотъемлемой составляющей местного самоуправления [18].
Целесообразно признать, что существуют две системы коммунальной собственности: в государствах, где разрешено существование лишь одной такой формы собственности, и в государствах, где коммунальная собственность разделена на такую, которая находится в государственном владении (государственная собственность), и на такую, которая есть в частном владении (частная собственность). В целом формы коммунальной собственности являются такими же, как и формы государственной собственности, то есть существует равенство между органами государственной и местной властей в правовом отношении к собственности.
Несмотря на отличие процедур приобретения и использования объектов коммунальной собственности в европейских странах, в некоторых государствах вся коммунальная собственность или ее часть может материально обеспечивать или быть конфискована и/или продана. Органы местного самоуправления разных уровней имеют право учреждать коммерческие компании и создавать объединение с другими органами местной власти или юридическими лицами либо благодаря передаче собственности этим компаниям или юридическим лицам, либо благодаря управлению определенной коммунальной собственностью.
В соответствии с существующими европейскими стандартами контроль над коммунальной собственностью осуществляется в форме административных проверок органов местной власти или в отдельных случаях как специальных процедур. Существуют разнообразные национальные способы налогообложения коммунальной собственности, налог на такую собственность является бюджетным или внебюджетным источником органов местной (региональной) власти.
Как известно, делегирование центральным правительством европейских стран полномочий органам местной или региональной власти сопровождается также передачей соответствующей собственности, которая в данном случае может составлять также материальную основу ЕСМРС. Но государство не должно передавать органам местного самоуправления собственность, которая является грузом для них, а не полезным ресурсом, чтобы это излишне не ограничивало их бюджеты.
С целью эффективного внедрения Хартии 1985 года в сферах, связанных с коммунальной собственностью, принят ряд других документов. Так, Рекомендация Совета Европы «О коммунальной собственности в духе принципов Европейской хартии местного самоуправления» № 132 (2003) предусматривает необходимость гарантирования органам местной власти права владеть коммунальной собственностью основным фактором местного самоуправления, которое обеспечивает выполнение обязанностей в интересах местной общины [19]. В пределах законодательства могут покупать на льготных условиях или использовать собственность третьих сторон благодаря использованию принудительных мер (отчуждение, реквизиция, использование подавляющего права на приобретение и т. п.) в интересах общества и общин согласно демократическим принципам и процедурам.
В Рекомендации идет речь о возможности передавать объединению органов местной власти в собственность или управление части коммунальной собственности под демократическим контролем с целью выполнения обязанностей, которые представляют общий интерес. В целом государства должны обеспечить прозрачность управления и открытость по делам, связанным с коммунальной собственностью, право обращаться к судебной защите.
Вторая составляющая материально-финансовых оснований местного самоуправления включает доходы местных бюджетов, средства общегосударственных бюджетов, финансовые ресурсы европейских региональных организаций, местные и региональные банковские ресурсы, дотации, субвенции, трансферты и т. п. В соответствии с существующими европейскими правовыми актами в этой сфере, в частности с Европейской хартией местного самоуправления, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны отвечать полномочиям, которые предоставлены конституцией или соответствующим законом. Поэтому в Рекомендации 228 (2007) закреплена необходимость определения в законодательстве принципа сопроводительного финансирования, за которым местные органы власти в пределах национальной экономической политики имеют право на получение прогнозных средств, которые отвечают и являются достаточными для их полномочий и ответственности [20].
Согласно позиции авторов этой Рекомендации, местные органы власти при формировании финансовых средств свободно определяют уровень сборов, а также местного налогообложения в соответствии с условиями, определенными законодательством. При этом система местного налогообложения должна обеспечивать стабильность и наследственность публичных услуг на основе гибкости; финансовое выравнивание должно применяться для того, чтобы обеспечить местным властям относительный средний стандарт для уровней налогообложения и сборов, его критерии должны быть объективными, прозрачными, предсказуемыми и контролируемыми.
Следует вспомнить и о Рекомендациях «О финансовых ресурсах органов местной власти и их обязанностях: тест на субсидиарность» № 87 (2000), «О финансовом и бюджетном управлении на местном и региональном уровнях» № Rec (2004) 1, «О финансовых источниках органов местной и региональной власти» № Rec (2005) 1 и др. Большое внимание уделяется финансовым основаниям для реализации локальных, в большинстве случаев региональных программ в правовых актах ЕС.
Опыт европейских стран свидетельствует о том, что финансовые дотации для местных и региональных органов власти осуществляются в форме субсидий:
общих не имеют целевого назначения относительно определенных заданий;
особенных выделяются на финансирование отдельных проектов, в частности инвестирование и выполнение делегированных полномочий.
Общий подход европейского права при выделении таких субсидий заключается в следующем:
эти субсидии должны гарантировать местной власти определенный уровень экономической и финансовой стабильности;
должны учитываться такие факторы, как экономический рост, повышение расходов, заработной платы, изменения в сфере социальных норм и критериев охраны окружающей среды;
критерии предоставления указанных субсидий должны быть объективными, четкими, транспарентными, предсказуемыми и контролируемыми [12].
При этом, если особенные субсидии выделяются при условии финансового участия местной власти в их получении, то уровень этого участия (взноса) должен учитывать финансовые возможности местных органов власти.
Требования относительно объективности, четкости, прозрачности, предсказуемости и контролируемости предусматриваются также и к финансовым ограничениям исключительного характера, которые могут быть применены к местной или региональной власти. Никакие ограничения финансовой самостоятельности такой власти не должны ставить под угрозу принципы местного (регионального) самоуправления, иметь признаки любого наказания и должны быть пропорциональными цели, которая достигается.
Другой важной проблемой, которая стоит перед Евросоюзом в плане его влияния на местное и региональное самоуправление, является проблема финансовой помощи со стороны структурных фондов ЕС наименее развитым территориям и регионам. В современных условиях решающую роль в выделении субсидий и дотаций играют национальные правительства, действующие исходя чаще из собственных интересов, чем из интересов местности или региона, который является объектом финансирования.
При этом органы местного самоуправления оказываются иногда отстраненными от участия в принятии жизненно важных для них решений. Необходимо отметить, что во многих странах политика финансирования регионов или других административно-территориальных единиц недостаточно эффективная. Проблемы реализации или неэффективность инструментов региональной политики, политики в сфере местного самоуправления ведет к необходимости осуществления реформ в этой сфере, привлечения инвестиционных или других средств. За последние годы реформы в этом направлении прошли в Португалии, Испании, Великобритании, как правило, на всех территориально-пространственных уровнях. Одновременно отмечается тенденция к укреплению потенциала административнотерриториальных единиц среднего звена, как правило, коммун, районов и т. д.
В качестве позитивного явления следует отметить наднациональные или другие европейские механизмы обеспечения материальных, финансовых и других оснований систем местного самоуправления. В ЕС сформирована собственная общая политика регионального развития, созданы и функционируют трансграничные, межрегиональные инструменты при участии Совета Европы и других структур. В частности, в рамках региональной политики ЕС действуют специальные фонды, которые финансируют нуждающиеся регионы, депрессивные территории за счет общих доходов ЕС от внешнего таможенного тарифа и других поступлений. Это Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, секция Европейского фонда ориентации и гарантий для сельскохозяйственного производства, Финансовый фонд ориентации рыболовства и др.
Таким образом, проведенный анализ территориальных, материально-финансовых оснований демонстрирует необходимость их усовершенствования, особенно в условиях евроинтеграционных процессов, трансформации политикоправовых и экономических систем постсоветских государств. Тут очень важен опыт европейских стран, участия международных организаций, целью деятельности которых является обеспечение повышения жизнедеятельности населения, территориальных общин, равно как и повышение эффективности деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Список литературы
http://www.undp.org.ua/ua/ (дата обращения: 30.05.2013).
URL: http//www.coe.org/cplre/ (дата обращения: 30.05.2013).
http://www.aer.eu/fileadmin/user_upload/ PressComm/ (дата обращения: 30.05.2013).
DGRP / EU Cohesion policy 1988-2008. Luxembourg, 2008. 44 p.
URL: http://www.coe.int/t/e/ cultural_co-operation/ (датаобращения: 30.05.2013).
Хельсинская декларация о региональном самоуправлении 2002 г. [Електронний ресурс]. URL: http://www.kmv.gov.ua; www. aer.eu/fileadmin/Regional/Self-Gov.doc (датаобращения: 30.05.2013).
Nomenclature des unites territoriales statistiques [Електроннийресурс]. URL: http//ec.europa.eu/comm/eurostat (датаобращения: 30.05.2013).
Regulation (EC) № 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS) // Special edition in Czech. Chapter 14. Vol. 1. 21.06.2003. P. 196-238.
|