Содержание
Введение 3
Глава 1.История вопроса 4
Глава 2.Понятие и формы систематизации нормативно-правовых актов 5
Глава 3.Формы систематизации_ 9
3.1Кодификация 9
3.2Инкорпорация 15
3.3Консолидация 20
Глава 4.Проблемы систематизации_ 22
Заключение 28
Библиографический список 30
Введение
Кто из нас хотя бы один раз в жизни не восклицал, узнав об очередном изменении в законодательстве: «Ну кто придумывает такие законы! Кому в голову могла прийти мысль сочинить такой акт!», совершенно не задумываясь, что процесс правотворчества это не простое «сочинительство», направленное на упорядочение общественных отношений, а сложнейший процесс, охватывающий не одну стадию прохождения и играющий отнюдь не второстепенную роль в правовой жизни общества.
Еще со времен становления государства, дабы установить хоть какой минимальный порядок, сильнейшие мира сего творили право, стараясь достичь оптимального результата своей деятельности для удовлетворения амбиций и требований населения. Что уж говорить о нынешних временах, когда в динамике текущих дней каждый аспект жизни и деятельности требует правового закрепления и подтверждения! Именно сейчас систематизация нормативно-правовых актов занимает весьма не последнее место место.
Таким образом, данная тема актуальна для исследования, так как:
В отечественной и зарубежной литературе проблемам систематизации законодательства посвящено много книг, диссертаций и статей.
Таким образом, целью нашей работы является исследование систематизации современного законодательства.
Исходя из цели работы автор ставит перед собой следующие задачи:
- выявить значение и роль систематизации законодательства;
- отразить понятие и виды систематизации нормативных правовых актов;
- описать основные формы систематизации законодательства
- в заключение подвести итоги по проделанной работе, подчеркнуть наиболее важные моменты.
Глава 1. История вопроса
Первая попытка систематизации действующих правовых норм в России была предпринята еще в XI-XII вв., в первом сборнике древнерусского права - в Русской Правде. Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII в. Соборное Уложение царя Алексея Михайловича вплоть до первой половины XIX в. оставалось основным сборником законодательных норм в России. К памятникам большой систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под руководством известного юриста того времени М. М. Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской Империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г.
Свод законов в России был издан в 1832 г. и состоял из 15 томов. В него вошло около 36 тысяч нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т.д.) и извлечений из них. Свод подразделялся на 8 разделов, расположенных по предметному принципу.
Высока была техника оформления томов Свода.
В советский период также осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929-1932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР, но она, к сожалению, не была доведена до конца, учитывая явно недостаточное внимание и попросту пренебрежительное отношение к праву и законности в тот период, когда начал формироваться культ личности Сталина.
В 60-70-х гг. были изданы Систематическое Собрание законодательства СССР и соответствующие собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены Свод законов СССР (II томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).
Свод законов РСФСР был издан в 1986-1988 гг. и включал в себя действующие законодательные акты и важнейшие постановления Правительства Российской Федерации общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты.
Положительной чертой Свода было то, что он был издан на съемных листах, позволяющих оперативно заменять текст акта, который признан утратившим силу или в который внесены те или иные изменения и дополнения.
Как известно, период издания Свода законов РСФСР, а именно вторая половина 80-х гг., характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в России, потребовавшей кардинальных изменений в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к нему и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную практику. Кроме того, Свод страдал существенными недостатками, среди которых главный – это его неполнота. В тома Свода включались не все действующие законодательные и нормативные правительственные решения.
Нормативно – правовые акты создаются различными правотворческими органами государства. Систематизация законодательства преследует цель стабилизации правопорядка, приведения нормативно – правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности.
Систематизация нормативно – правовых актов (законодательства) – это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемом в соответствии с разрешаемыми это деятельностью задачами[1]
. Результаты систематизации – своды, кодексы, сборники нормативных актов.
Если система права как следствие исторического развития – объективный феномен, от воли людей не зависящий, то систематизация и ее продукты – феномен субъективный. От воли составителя во многом зависит, каким будет тот или иной сводный акт.
Конечно, значение субъективного начала нельзя преувеличивать. Систематизация в конечном счете также обусловлена объективно существующей системой права (кодексы, например, объединяют юридические нормы одной и той же отрасли права), содержанием систематизируемых правил поведения, объективной потребностью в сборниках нормативных актов того или иного рода и т.п., но по форме своего выражения она всегда субъективна.
В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по особым системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.
В странах, где действует прецедентное или обычное право, систематизация правовых норм представляет собой сложную проблему, поскольку современное законодательство лишь формально признаёт нормативно – правовую состоятельность прецедентов и правовых обычаев.
Систематизация законодательства - это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования.
Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства.
Систематизация законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве.
Во-вторых, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов.
В разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различна. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенной ломки, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план.
Ныне в России темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном хозяйстве. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система в Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели.
Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности:
1) сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);
2) подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);
3) подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);
4) подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства)[2]
.
Теория права различает два основных вида систематизации: инкорпорацию и кодификацию. Однако в настоящее время используется еще одна форма систематизации нормативно - правовых актов – консолидация.
Систематизация и, прежде всего, кодификация, законодательства проводится; как правило, по отраслям. В России почти все базовые отрасли имеют “свои” кодексы (гражданский, уголовный, КЗоТ, о браке и семье, земельный, жилищный, об административных правонарушениях, исправительно-трудовой, арбитражный, два процессуальных).
На современном этапе развития общества систематизация нормативно-правовых актов начинает осуществляться еще на стадии их опубликования в официальных газетах, журналах или вестниках. В этих изданиях они располагаются по определенной системе (в зависимости от их юридической силы, от органа их принявшего, их юридической природы - нормативные - ненормативные и т.д.), каждому акту присваивается свой номер.
Помимо указанной выше первичной формы, существует два основных вида систематизации: инкорпорация и кодификация.
Кодификациязаконодательства - это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними[3]
.
Кодификация - это форма правотворчества. Будучи обобщением действующего регулирования, она в то же время направлена на установление новых норм, отражающих назревшие потребности общественной практики, восполняющих пробелы правового регулирования, на замену неудачных, устаревших правовых предписаний новыми. Кодификация - это форма совершенствования законодательства по существу и ее результатом является новый сводный законодательный акт стабильного содержания (кодекс, положение, устав и т. д.), заменяющий ранее действовавшие нормативные акты по данному вопросу. Сочетание упорядочения и обновления законодательства как свойства кодификации позволяет рассматривать ее как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества.
Кодификация – это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного нормативно – правового акта, которая осуществляется путём глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений.
Кодификация сопровождается нормативных актов обработкой с целью придать нормативным материалам стройность, последовательность, непротиворечивость, полноту и т.п.
Кодификация обладает рядом характерных черт:
1) в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства;
2) такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т. д.);
3) будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;
4) кодификация рассчитана на создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный срок их действия. Эффективность кодификационного акта во многом зависит от того, сможет ли законодатель учесть объективные тенденции развития отношений, являющихся предметом регулирования такого акта, их динамику;
5) предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Кодификационный акт обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или отдельный институт законодательства;
6) акт кодификации всегда значителен по объему, имеет сложную структуру. Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобства их использования.
Кодификация – это наиболее сложная и совершенная форма систематизации законодательства, имеющая правотворческий характер.
Обычно в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации.
1. Первый вид - это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и, как следующий этап, создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа "кодекса кодексов" (например, свод законов того или иного государства),
2. Отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли (например, уголовный или гражданский кодексы),
3. Специальная (комплексная) кодификация – это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (например, таможенный кодекс, кодекс торгового мореплавания, кодекс об административных правонарушениях, и т.д.)[4]
.
Три основные виды кодификационных актов:
1.Основы законодательства – это нормативно – правовой акт, устанавливающий важнейшие положения определённой отрасли права или сфера государственного управления;
2. Кодекс – наиболее распространённый вид кодификационных актов, действующих в основных сферах общественной жизни, требующих правовой упорядоченности (Уголовный кодекс, Таможенный кодекс и т.д.) Кодекс (кодифицированный акт) - это единый, сводный, юридически и логически цельный, внутренне согласованный закон, иной нормативный акт, обеспечивающий полное, обобщенное и системное регулирование данной группы общественных отношений.
Кодифицированные акты носят различное наименование - "кодексы", "уставы", "положения", просто "законы".
Особый характер в федеративном государстве принадлежит кодифицированным актам федерального уровня. В них содержатся исходные и общие положения, имеющие значение для всего федеративного государства. В республиках же и других субъектах Федерации принимаются, акты в соответствии с их компетенцией на основании федеральных кодексов, других федеральных законов.
Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый кодекс - это как бы самостоятельное, развитое юридическое "хозяйство", в котором должно быть "все", что необходимо для юридического регулирования той или иной группы отношений, - и общие принципы, и регулятивные институты всех основных разновидностей данных отношений, и правоохранительные нормы, и т.д. Причем весь этот нормативный материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован.
Существенное значение в каждом кодексе (кодифицированном акте) имеют "общая часть" или "общие положения", где закрепляются Исходные принципы и нормы, общие начала и "дух" данной ветви законодательства.
Основную роль в системе законодательства играют отраслевые кодексы, т.е. кодифицированные акты, возглавляющие соответствующую отрасль законодательства. Эти кодексы собирают в единый фокус, сводят воедино основное содержание той или иной законодательной отрасли. Все другие законы, иные нормативные акты данной отрасли как бы подстраиваются к отраслевому кодексу. В части первой ГК РФ прямо сказано: "Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу" (п. 2 ст. 3).
3. Устав, положение – это кодификационные акты специального действия, которые издаются не только законодательными, но и другими правотворческими органами (президентом или правительством).
На основании наличия кодифицированного акта формируется та или иная законодательная отрасль. Однако наличие кодифицированного акта как одного из критериев отрасли законодательства не нужно понимать узко. Это не обязательно основы законодательства или кодексы, может быть и группа кодифицированных актов, которые в совокупности определяют отрасль (так обстоит дело, например, в законодательстве об охране природы). Но один кодифицированный акт или несколько необходимы для признания конкретной группы норм отраслью законодательства. Отсюда, разумеется, не следует, что до принятия кодифицированного акта об отрасли вообще нельзя говорить. Развитие и становление отрасли – процесс длительный, многоплановый, его признаками являются нацеленность группы правовых норм на регулирование определенных общественных отношений (предмет), использование своеобразного сочетания известных процессов и средств правового регулирования (метод). Принятие кодифицированного акта или нескольких актов завершают процесс образования отрасли.
Совокупность правовых норм признается отраслью законодательства по мере осуществления кодификации. Обоснование новой отрасли, отыскание ее предмета и метода – задача науки, а переход от научных рекомендаций к реализации, проведение кодификации – удел практики.
Правовая система России с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная система кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы законодательства страны. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи - совершенствовать и содержание, и форму законодательства. В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика - это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пустоты, пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким темам, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет, а кроме этого, возникает больше возможностей для создания пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.
В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества. Не следует растаскивать наше законодательное хозяйство по отдельным кускам, мельчить нормативные акты. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов и противоречивости регулирования - это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укрупненным блокам регулирования. Следует сочетать отраслевую и комплексную кодификацию, отдавая предпочтение первой
Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции[5]
.
Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации - сохранение неизменным содержания нормативного регулирования - отличает ее от кодификации и консолидации.
Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов иногда претерпевает определенные, иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов их тексты помещаются с учетом последующих изменений и дополнений. Кроме того, в процессе инкорпорации из текста помещаемых в сборник актов удаляются главы статьи (пункты), отдельные абзацы и иные отделимые части, признанные утратившими силу или фактически такую силу потерявшие. Кроме того, в такой сборник включаются все последующие изменения и дополнения с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены такие коррективы. Из текста нормативных актов исключаются также различного рода оперативные поручения и иные ненормативные предписания, временные нормы, срок действия которых истек, сведения о лицах, подписавших соответствующий акт.
Инкорпорация представляет собой объединения в сборнике или собрание действующих нормативно – правовых актов в определённом порядке (алфавитном, хронологическом, предметном и т.д.) без изменения содержания.
Внешняя форма нормативного акта в процессе инкорпорации меняться может и даже должна. Нельзя, например, поместить в собрание действующих актов текст нормы без внесения в него изменений, последовавших после ее издания. Нельзя не исключить из нее пункты, имевшие временные действия или потерявшие силу вследствие иных причин, и т.д.
В результате инкорпорации производится внешняя обработка действующего законодательства:
1. При внешней обработке нормативно – правовые акты располагаются в определённом порядке: алфавитном, хронологическом или предметном, то есть достигается их внешняя упорядоченность.
2. Содержание нормативно – правовых актов, включаемых в инкорпоративные сборники или собрания законодательства, по существу не изменяются.
Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.
Официальная инкорпорация - утверждение собраний нормативных актов органами их издавшими (например, собрание законов, издаваемые парламентами). Официальные инкорпорации – это упорядочение правовых норм путём издания компетентными органами сборников действующих нормативно - правовых актов. По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно – правовых актов в обработанном и упорядоченном виде. Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный в 80-х гг. Свод законов РСФСР.
Подготовка официальных Собраний (Сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные акты либо их отдельные части, в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения. Принимается ряд новых законов и иных нормативных актов, устраняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Возможно также устранение множественности нормативных актов по одному вопросу путем принятия укрупненных, консолидированных актов.
Официозная инкорпорация - это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х гг., “Бюллетень нормативных актов” министерств и ведомств Российской Федерации, издаваемый Министерством юстиции Российской Федерации
Неофициальная инкорпорация - производимая любыми лицами или организациями без специальных полномочий (например, издание нормативных актов университетами в учебных целях)[6]
, то есть неофициальная инкорпорация – это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами без специальных на то полномочий правотворческих органов. Собрание законодательства, предоставляемых правотворческим органом, и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства - это неофициальная инкорпорация.
По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические.
Хронологическая инкорпорация – это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно – правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу.
Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих нормативно – правовых актов по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности. В систематических собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные, самые принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы.
При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный методы, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке.
Очевидно, что систематические собрания более удачны для эффективной выдачи информации для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических собраний, как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нормативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу.
Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.
Отличие кодификации от инкорпорации состоит в следующем. Инкорпорация – достаточно поверхностная, внешняя систематизация. При ней нормативные акты просто собираются в сборники, содержание актов не меняется, исключаются явные противоречия и вносятся уже принятые изменения. Инкорпорация преследует прежде всего цель обеспечить пользование законодательством. Кодификация означает содержательную систематизацию. При кодификации акты подвергаются существенным изменениям, они сводятся в единый блок, в котором устраняются противоречия и несогласованность. При необходимости восполняются пробелы в регулировании, устаревшие акты заменяются новыми. Кодификация, в отличие от инкорпорации, всегда осуществляется государственными органами. Кодификация всегда представляет собой существенный шаг вперед в развитии законодательства[7]
.
С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных "блоков" законодательства. Один из путей преодоления такой множественности - это консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт.
Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.
Консолидация – это такая форма систематизации, при происходит объеденение нескольких нормативно – правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единой свободный нормативно – правовой акт без изменения содержания.
Особенности консолидации состоит в том, что она содержит в себе некоторые черты кодификации и инкорпорации. По форме систематизации нормативно – правовых актов консолидация в большей мере примыкает к систематической инкорпорации. Она используется там, где отсутствует необходимость или возможность кодификации. В этих случаях консолидация выступает, как эффективное средство для объединения однородного нормативного материала, сокращение числа актов и улучшения формы правового регулирования.
В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта.
Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, чтобы использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).
Работу по созданию качественно новой правовой системы России, существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности нормативных актов по одному вопросу. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была актуальна и ранее. Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т. д. Весьма актуальна такая задача и ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых "лоскутных" актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные неотделимые их части.
Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании укрупненных актов по определенным вопросам.
Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства.
Ныне действующий общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента России от 16 декабря 1993 года № 2117 (в редакции на 1 января 1996 года) не вполне отвечает требованиям времени: с начала 90-х годов на первый план вышли акты, регулирующие экономические, основанные на равенстве сторон, а не административные отношения. В названном же классификаторе основное внимание уделено именно административным, а не экономическим отношениям[8]
.
Анализ этого классификатора приводит нас к выводу о том, что он является результатом адаптации системы классификации нормативных актов, сложившейся в бывшем СССР, к принципиально новым общественным отношениям, реальность которых подтверждается нормами Конституции России. Рассматриваемый классификатор имеет три существенных недостатка:
1. Часть его разделов (такие, как законодательство по общим вопросам хозяйственной деятельности, право собственности и другие вещные права) имеет явно устаревшее деление.
2. Финансовое право разработано недостаточно глубоко. Так, не имеет подразделов раздел "Бухгалтерский учет", а это огромный по объему и количеству актов институт. Рубрикация раздела "Банковская деятельность" также перестала отражать действительную ситуацию.
3. Классификатор содержит и ряд юридических ошибок: подраздел "доверительная собственность" в разделе законодательство о собственности (ГК России не предусматривает такого института); среди организационно-правовых форм предприятий присутствуют такие не предусмотренные Гражданский кодекс России формы как малые предприятия, инофирмы, совместные предприятия, биржи! Этот ряд можно продолжить.
Разработки в президентском классификаторе систематизации ряда отраслей законодательства, таких как Законодательство об обороне, Законодательство о безопасности, Основы конституционного строя, Законодательство об охране окружающей среды, а также разделы "решения по вопросам награждения", "решения о присвоении почетных званий", "решения по кадровым вопросам" и некоторые другие выполнены на современном уровне и, по нашему мнению, вполне отвечают потребностям сегодняшнего дня. Однако при всей своей обширности (более 400 разделов) классификатор не отражает таких реалий современной экономики России как финансово-промышленные группы, финансовая аренда (лизинг); наличие договоров о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и многого другого.
Следует отметить, что классификатор, утвержденный Указом Президента России является не только официальным, но и фактически единственным, применяемым при систематизации законодательства.
Может быть, повторюсь, но еще раз подчеркну, что существующий порядок систематизации законодательства очень слабо учитывает все возрастающую роль норм, регулирующих экономические отношения. С принятием новой Конституции России соотношение частного и публичного права в регулировании экономических отношений изменилось в сторону частного права. Безусловно, в некоторых областях (естественные монополии, защита прав потребителей) значение публичного регулирования не может уменьшаться, однако не учитывать положений Гражданский кодекс о свободе договора и о новых видах договоров тоже нельзя.
Официальная действующая электронная форма классификации нормативных актов направлена прежде всего на систематизацию актов в целом. При этом, как правило, не учитывается, что подавляющее большинство как законов, так и подзаконных актов носит комплексный характер и содержит нормы, относящиеся к различным отраслям права.
Огромное количество различных правовых актов делает весьма затруднительным использование старой системы подготовки Свода законов. В этой ситуации наиболее приемлемым выглядит использование возможностей электронной формы представления правовой информации. Безусловно, эта форма не должна быть исключительной, однако использование ее в качестве основной (существенным преимуществом такой формы представления информации является быстрый, полный и объективный поиск необходимых норм) облегчает работу по систематизации законодательства.
В связи с введением нового Гражданского кодекса официально отменены лишь акты, бывшие у всех на слуху: Закон о собственности в РСФСР, значительная часть Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности. Горы же подзаконных актов продолжают оставаться формально действующими: мало кто может взяться за титанический труд исследовать на предмет соответствия ГК всю эту махину. Лишь в процессе принятия решений по конкретным гражданским делам судебные органы выносят решения о фактическом прекращении действия того или иного акта. Если ранее одновременно с принятием нового нормативного акта издавался перечень актов, подлежащих отмене, то нынешний объем нормативного материала без использования электронной формы его представления делает такую акцию невозможной.
В настоящее время важное значение имеют нормы, содержащиеся в подзаконных актах. Издаваемые либо подготавливаемые различными ведомствами такие акты весьма различны по степени проработанности и соответствия правилам юридической техники, нередко противоречат друг другу и актам более высокой юридической силы.
По-моему, классификатор и процесс классификации нормативных документов должны удовлетворять следующим основным требованиям:
1. Систематизация нормативных актов должна, с одной стороны, основываться на правовой доктрине, и, с другой, быть доступной для всех правоприменителей и граждан, способствовать стабильности и укреплению законности и правопорядка. Это требование диктуется, прежде всего, огромным ростом числа хозяйствующих субъектов, экономическая деятельность которых нуждается в правовой поддержке.
2. Классификатор должен быть основан, прежде всего, на Конституции России, а также на важнейших кодифицированных актах (Гражданском кодексе, Уголовном кодексе, Таможенном кодексе и других). Кроме того, классификатор должен быть восприимчив к изменениям законодательства, то есть допускать введение новых разделов и подразделов, а также изменения уже существующих.
3. В целях доступности для широкого круга пользователей, подразделы разделов классификатора должны сознательно дублироваться: так, законодательство о социальной защите военнослужащих должно являться подразделом законодательства об обороне, а также входить в законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении.
4. В соответствии с Указом Президента России от 6 февраля 1995 г. начата подготовительная работа к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации. Свод законов - это систематическое собрание кодифицированных и систематизированных актов высших органов государственной власти. Свод должен сделать российское законодательство более доступным для всех правоприменителей и граждан. Начиная с электронной системы необходимо классифицировать не нормативные акты в целом, а нормы права, содержащиеся в этих актах - это позволит избежать громоздкости при составлении Свода законов.
5. Следует учитывать установленное Конституцией Российской Федерации и Договорами о разграничении компетенции и предметов ведения разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время законодательные органы субъектов Российской Федерации разрабатывают более 4000 законопроектов по самым разным вопросам нормативно-правового регулирования. Определенные в соответствии с законом разделы классификатора должны учитывать необходимость систематизации актов, издаваемых органами власти субъектов Российской Федерации.
6. Для разработки действительно жизнеспособного классификатора отраслей законодательства необходимо провести анализ законопроектной работы Государственной Думы Российской Федерации и других субъектов законодательной инициативы. Кроме того, особенно в части законодательства, направленного на регулирование экономических отношений, следует изучить проекты законов, принятие которых предусмотрено Гражданским кодексом России.
7. В соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции необходимо детально разработать классификацию международных договоров Российской Федерации. При этом необходимо учитывать, что Россия является правопреемником СССР.
Необходимо внимательно изучить и взять все лучшее из опыта классификации документов Главного Государственно-правового управления Президента РФ, Минюста России, Федерального Собрания РФ, Верховного Совета РСФСР, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда России. Необходимо также изучить опыт классификации документов в странах с развитой правовой системой: Германии, Франции, Нидерландах, Великобритании, США.
Заключение
В ходе проведенного исследования можно резюмировать следующее:
Реформа законодательства является важнейшей составной частью правовой реформы, столь необходимой России. Систематизация же нормативных актов, которая актуальна для любой развитой правовой системы, в российских условиях просто жизненно необходима.
В последние годы в России наблюдается бурное развитие законодательства. После принятия Конституции 1993 года резко активизировалась нормотворческая деятельность на региональном уровне. Ведомственное нормотворчество также имеет весьма существенный объем. C 1992 года введена процедура обязательной регистрации ведомственных правовых актов в Министерстве юстиции России. Только в 1995 году в Минюст России на рассмотрение поступило 400 ведомственных правовых актов, из них зарегистрировано и введено в действие 237[9]
.
Особенности развития России новейшего периода (начиная с 1990 года) привели к уникальной и весьма сложной ситуации в праве, которую вкратце можно охарактеризовать следующим образом.
Развитие экономических и других отношений в обществе значительно опережало развитие правового регулирования этих отношений: по сути принимаемые в начале 90-х годов законы констатировали сложившуюся к моменту их принятия ситуацию, нисколько не способствуя упорядочению последней. Достаточно вспомнить отмененный в значительной части в связи с принятием первой части Гражданского кодекса полный противоречий Закон РСФСР “О предприятиях и предпринимательской деятельности”, или Положение об акционерных обществах, утратившее силу с принятием Федерального закона “Об акционерных обществах”, определявшее акцию как ценную бумагу, удостоверяющую право собственности на долю в уставном капитале акционерного общества.
Принятие первой и второй частей нового Гражданского кодекса России явилось первым шагом на пути приведения разрозненного и противоречивого экономического законодательства в единую систему. Гражданский кодекс является центром всего экономического законодательства России, однако сам он будет действовать в полной мере после принятия и введения в действие предусмотренных им законов, обеспечивающих его развитие и реализацию. В настоящее же время действующее на территории России законодательство включает в себя правовые акты, принятые в сущности в разных государствах - в СССР, в РСФСР в составе Союза ССР и в Российской Федерации как независимом государстве.
Огромное количество правовых актов, принимаемых на уровне министерств и ведомств, оказывает существенное влияние на ситуацию в таких сферах, как налогообложение, банковская деятельность, операции на валютном рынке, международные торговые операции. Причем многочисленные инструкции, директивные письма, телеграммы, приказы и иные ведомственные документы до сих пор остаются вне поля зрения органов, отвечающих за состояние юридической подсистемы общества. Подавляющее большинство этих актов принимается без какой бы то ни было координации, без соблюдения правил юридической техники, нередко противоречит друг другу.
Все эти факторы влияют и на экономику, причем сложившаяся ситуация не может быть решена путем традиционных работ по систематизации и кодификации действующего законодательства. Большинство правовых актов по своему содержанию являются комплексными и включают нормы, относящиеся к различным отраслям права. Поэтому в настоящее время даже простое составление перечня правовых актов, обеспечивающих ту или иную область деятельности, представляется весьма сложным.
Необходима система постоянного мониторинга состояния правовой системы, которая при нынешнем развитии систематизации и кодификации законодательства практически нереализуема.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации 1993 года. М.: Юристъ, 2000
2. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Фонд "Правовая культура", 2000
3. Алексеев С.С. Теория права. М.,2003
4. Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях: Учебное пособие. - М.: Юристъ, 2000
5. Гревцов Ю.И. Правовые отношения и осуществлние права. Л., 2002
6. Зивс С.Л. Источники права. - М.: “Право”,2001
7. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М.2002.
8. Коваленко А.И. Общая теория государства и права (в вопросах и ответах): Учеб. пособие. М., 2002.
9. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М. 2001.
10. Лившиц Р.З Теория права. М.: Изд-во Бек, 2003
11. Медведев А.М. Правовое регулирование действия закона во времени // Государство и право. - 2001. - № 3. - С.69-75.
12. Общая теория права и государства. / Под ред. В.В.Лазарева, М., Юристъ, 2000
13. Основы государства и права. Учебное пособие / Под общей редакцией С.А. Комарова. - М.: Манускрипт, Русь-90, 2002
14. Развитие кодификации советского законодательства. М. 2000.
15. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М.: Проспект, 2002.
16. Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 2002
17. Херлок Е.С. Исторический экскурс в теорию права. М., 2002.
18. Белов А.П. Правотворческая деятельность судов право и судебная практика в России и за рубежом // Право и экономика. - №7. – июль, 2000
19. Жилин Г. Соотношение права и закона //Российская юстиция. - №4. – апрель. - 2000
[1]
Основы государства и права. Учебное пособие / Под общей редакцией С.А. Комарова. - М.: Манускрипт, Русь-90, 2002
[2]
Теория права и государства. / Под ред. проф. Г.Н. Манова. М.: Изд-во БЕК, 2002
[3]
Коваленко А.И. Общая теория государства и права (в вопросах и ответах): Учеб. пособие. М., 2002.
[4]
Спиридонов Л.И. М., 2002. С. 177.
[5]
Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях: Учебное пособие. - М.: Юристъ, 2000
[6]
Спиридонов Л.И. М., 2002. С. 177.
[7]
Лившиц Р.З М., 2003. С.121.
[8]
Общая теория права и государства. / Под ред. В.В.Лазарева, М., Юристъ, 2000
[9]
Жилин Г. Соотношение права и закона //Российская юстиция. - №4. – апрель. - 2000
|