О.В. Шудра
Сегодня к числу важнейших политических проблем современного федеративного государства относится вопрос о соотношении гражданства и национальной идентичности. В условиях незавершенности процесса федерализации именно нахождение разумного баланса между ними может стать основой национально-государственного строительства в России. В связи с этим далеко нелишне рассмотреть как ретроспективу влияния этих важнейших факторов на функционирование равновесных и асимметричных параметров российского политического пространства, так и прогнозировать различные варианты появления возможных локальных политико-правовых моделей в этой области в рамках субъектов Федерации.
При этом нельзя забывать, что специфика современной российской государственности, где ключевым институтом является единое и равное российское гражданство, во многом определяется многонациональным характером страны с сильно выраженными центробежными стремлениями национального сепаратизма при одновременной приверженности общества политическим и правовым устоям унитаризма и административной централизации.
Поэтому естественны вопросы: каковы пределы процесса установления асимметричного статуса субъектов Федерации; насколько соизмеряется цель построения "реальной", "демократической" федерации с сохранением конституционной целостности Российской Федерации? Решение этих проблем не в последнюю очередь увязано со сложностью обеспечения конституционного принципа единого и равного гражданства в федеративной России.
В этом контексте, на наш взгляд, представляется совершенно уместным рассмотрение вопроса, не получившего еще должного освещения в научной литературе: о политических и социальных последствиях функционирования гражданства национальных республик. Это играет особую роль в осознании того реального риска, который вызван усугублением асимметричности Федерации в результате заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, не только закрепляющих разностатусность регионов, но и в определенных случаях перераспределяющих ряд предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу субъектов Федерации (Татарстан, Саха (Якутия), Башкортостан).
Разыгрывая карту этнического федерализма в политическом торге с федеральным центром, региональные элиты отстаивают институт республиканского гражданства как особую статусную привилегию, важный аргумент в пользу своей государственности. Не надо забывать, что именно гражданство тесно увязано с принципом государственного суверенитета, а потому и рассматривается политическим руководством таких флагманов суверенизации, как Татарстан и Башкортостан, в качестве институционального выражения особого положения республик в Федерации.
Еще не так давно центральная власть в обмен на политическую лояльность национальных республик молчаливо закрывала глаза на их возрастающие претензии самостоятельно определять свою «внутреннюю политику», местное правотворчество, свобода которого, естественно, должна иметь свои пределы и учитывать общероссийские интересы. Это не в последнюю очередь коснулось и введения института республиканского гражданства, противоречия и несогласованность в правовом регулировании которого между федеральным и республиканским законодательствами наиболее очевидны. Причем следует отметить, что такое стремление доказать свою государственную природу, обзавестись соответствующей государственной атрибутикой, никак не было связано ни со становлением правовой государственности, действительно республиканского правления, ни с последовательной реализацией принципов демократии.
Напротив, сам институт гражданства республик в составе Российской Федерации, изначально не несший серьезной опасности суверенитету России (если основываться в целом на опыте СССР1), постепенно стал превращаться «в институт отсеивания» лиц нетитульной национальности от решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни республик.
1 В годы существования Советского Союза на конституционном уровне признавалось гражданство союзных республик. Уже в первой союзной Конституции 1924 года провозглашался принцип единого союзного гражданства, каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР.
И в этом нет ничего неожиданного. Явно авторитарный характер политических режимов таких субъектов Федерации, где об этнической толерантности политической элиты можно говорить лишь с большими оговорками, не ориентирован на эффективное демократическое правление, обеспечение и защиту прав и свобод человека, подлинное равноправие. В споре с федеральным центром суверенизационные идеи и лозунги национального возрождения активно используются как весомые официальные аргументы в получении особых привилегий и благ, исходящих из нахождения в рамках единого экономического и политического пространства России. При этом руководство республик совершенно себя не связывает федеративными обязательствами, освобождаясь от федерального контроля.
Более того, легитимную возможность правящим элитам республик проявить, правда, в определенных федеральным законодателем рамках, собственную правотворческую самостоятельность в этой сфере регулирования общественных отношений представляет закрепленная Законом РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 года возможность республикам принимать собственные законодательные акты, касающиеся гражданства, основных прав и свобод. Это непосредственно ведет к нарушению важнейшего конституционного принципа равноправия, получению односторонних преимуществ гражданами республик, входящих в состав Российской Федерации, с одной стороны, и возможность дискриминации не граждан республики, с другой.
Прежде всего, это касается ограничения политических прав российских граждан, не обладающих республиканским гражданством. А если прибавить сюда, например, еще и требование конституционного либо законодательного порядка обязательного владения претендентом на пост Президента республики языком титульной нации вполне можно говорить и о дискриминационном характере этого института, поскольку далеко не малочисленная часть населения республики лишается пассивного избирательного права2. А
2 Введение языкового ценза для избрания на пост Президента республики неоднократно являлось предметом рассмотрения в высших судебных органах страны. Так, в 1996 году был подан запрос о соответствии Конституции Российской Федерации ч. 2 ст. 76 Конституции Республики Марий Эл. На основании решения Верховного Суда Российской Федерации в текст Конституции Республики были внесены соответствующие изменения, снимающие дискриминационные ограничения политических прав граждан. Подобный запрос был подан в Конституционный Суд Российской Федерации в отношении ряда положений ч. 1 ст. 92 республиканской Конституции и ведь еще со времен античных республик утвердилось понимание, что именно «обладание правами и есть то, что делает гражданина гражданином и что отличает коллектив граждан от других, более ранних форм общежития»3. Безусловно, признание за лицом совокупности прав, прежде всего политических, является одним из важных правовых последствий, связанных с гражданством.
Возьмем, к примеру, избирательное законодательство республик, лидеры которых наиболее жестко публично заявляют о необходимости существования республиканского гражданства.
Согласно Конституции Республики Татарстан (ч.1 ст.70) право избирать и быть избранными имеют граждане Республики, Президентом РТ может быть избран гражданин республики, постоянно проживающий на ее территории не менее 10 лет и владеющий государственными языками (татарским и русским) (ч.1 ст. 108). Подобные конституционные положения, получающие развитие в текущем законодательстве Республики, безусловно, противоречат Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года в редакции от 30 марта 1999 года.
Напомним, что законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Федерации всем российским гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Таким образом, установление подобных норм субъектом Федерации не допускается.
Мы уже обозначали, что самые явные ограничения прав граждан, не обладающих республиканским гражданством, неизбежно будут проявляться в политической сфере. Поскольку реализация политических прав с помощью гражданства может обеспечивать социальные преимущества лицам, принадлежащим к «титульной» нации.
Здесь небезынтересно будет сравнить соотношение численности представителей титульной нации, проживающей на территории республики, с их представительством во властных структурах. Наиболее показателен пример Татарстана. Если в целом на территории Татарстана проживает 48,3 % татар при 43,5 % русских и 8,2 % других народностей, то 78,1 % республиканской правящей элиты составляют татары4. Кроме как этнизацией власти этот факт никак иначе и не идентифицируешь. По сути единственным и последним серьезным представителем русских в политическом руководстве Республики был верный соратник Шаймиева сегодня постоянный представитель РФ при Европейских сообществах, Чрезвычайный и Полномочный посол В. Лихачев, которого вытеснили с поста Председателя Государственного Совета Республики под давлением значительной части националистически настроенной республиканской политической элиты, недовольной в том числе и его резкой и последовательной критикой республиканского закона о гражданстве.
Проблема функционирования института республиканского гражданства заключается не только в сложности определения политического статуса российского гражданина, проживающего на территории республики в составе Российской Федерации, и особенно тех россиян, которые приедут для проживания в Татарстан после принятия республиканского закона о гражданстве. Хотя, безусловно, важно, будут ли они обладать всем комплексом политических прав на участие в политической и общественной жизни, в осуществлении государственной власти Республики или уподобятся по своему статусу негражданам на этой территории по примеру Эстонии. Это касается не только избирательных прав, права на участие в референдуме, но и других не менее важных конституционных прав и свобод: свободы мысли и слова, свободы информации, права на объединение, свободы проведения публичных мероприятий, права петиций.
Обязательно надо учесть и социальные риски введения этого института — определение социального статуса такого гражданина. Отсутствие республиканского гражданства у россиянина, постоянно проживающего на территории Республики, реально может препятствовать реализации его прав в сфере трудоустройства, занятия должностей на публичной службе Республики.
Помимо этих соображений настораживает тот факт, что, например, в Татарстане одним из аргументов необходимости принятия республиканского закона о гражданстве было объяснение, что граждане Республики пользуются гораздо более широкими социальными льготами по сравнению с остальными россиянами. Считалось, что только на граждан Татарстана будут распространяться законы о приватизации, купли-продажи любой недвижимости, включая землю. Более того, депутаты парламента Татарстана предлагали отложить введение в действие республиканского закона о земле, который предполагал разный порядок купли-продажи земли гражданами и негражданами Татарстана, до принятия Закона РТ о гражданстве5. О каком построении современного гражданского общества, как общества социального многообразия и взаимной терпимости, добровольной социальной кооперации, развитой культуры общественного диалога и выражения общественного мнения, может идти речь, если изначально закладывается дискриминация его членов.
Как известно, в главе первой Конституции Российской Федерации 1993 года "Основы конституционного строя" закрепляются основополагающие нормы о гражданстве Российской Федерации, которые рассматриваются в качестве конституционных принципов этого правового института. Принцип единого и равного российского гражданства не случайно нашел отражение именно в этой главе Конституции, пересмотр которой чрезвычайно усложнен, и призван гарантировать необходимую незыблемость конституционного текста от опасных попыток внесения политически односторонних конституционных изменений. Такое расположение объясняется важностью реализации этого принципа в рамках федеративного государства, представляющего сегодня в действительности один из главных проблемных узлов становления современного российского федерализма.
Уже сейчас можно говорить о двух уровнях серьезных коллизий Конституций республик и принимаемых республиканских законов о гражданстве с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, с одной стороны, и российской Конституции и Закона РФ о гражданстве от 28 ноября 1991 года, с другой.
Чтобы разобраться в этой ситуации, на наш взгляд, необходимо определиться: 1) каковы истоки и причины этих коллизий; 2) что означает в федеративном государстве единое гражданство; 3) каковы тенденции развития института гражданства субъектов Федерации исходя из анализа законодательства о гражданстве, принятого в республиках; 4) каковы необходимы концептуальные изменения в федеральном законодательстве о гражданстве.
Что касается первого вопроса.
Истоки российской федеративной модели, выстроенной на основе Конституции 1993 года, когда, с одной стороны, федеральная Конституция в части 4 статьи 5 провозглашает равноправие всех субъектов Федерации, а с другой, в части 2 той же статьи именует республики государствами, тем самым, превращая их в "привилегированные регионы", имеющие особые отношения с федеральным центром, следует искать в прошлом государственно-правовом опыте полиэтнического государства, а если быть более точной, в начале 90-х годов Россия представляла собой нетипичную Федерацию с исторически сложившимися автономными образованиями, занимавшими лишь определенную часть территории страны.
Тогда, в последние годы существования Советского Союза, его руководство заигрывало с автономными республиками, уравнивая их в статусе с союзными республиками6. Иными словами, эти образования рассматривались как республики, то есть государства в составе России. Конфликтный потенциал в сфере межнациональных отношений был получен российским государством как своеобразное наследство Советского Союза7.
6. В этот период из 16 автономных республик в составе РСФСР 15 приняли декларацию о своем государственном суверенитете, отказавшись от статуса автономных республик. Первыми это сделали Татарстан, Якутия и Чечено-Ингушетия, разделившаяся впоследствии на две республики — Чеченскую и Ингушскую. А 4 автономные области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская) были преобразованы в Республики. Бывшие национальные округа провозгласили себя самостоятельными субъектами РСФСР, стали именоваться автономными округами.
7. Только в период с марта 1991 года по март 1992 были выдвинуты такие предложения по изменению сложившейся административно-территориальной системы: создание польского национального образования в Калининградской области; выход Майкопского района из состава Адыгеи; восстановление Шапсугского национального района в Краснодарском крае; создание Зеленчукско-урунского казачьего округа и выход его из состава Карачаево-Черкессии; введение казачьей автономии в Сунженском районе Чечено-Ингушетии; образование русскоязычной Закамской республики и выход ее из состава Татарстана; создание татарских автономных образований
Такая позиция еще раз подтвердила существовавшую советскую традицию рассматривать этническую составляющую в качестве единственного легитимного основания приобретения определенной степени политической автономии, означающей осуществление государственной власти государством (это и право на собственную Конституцию, республиканские органы государственной власти, государственные символы, а также республиканское гражданство). Согласно доктрине советского федерализма «каждой более или менее крупной национальной группе должна соответствовать определенная форма национальной государственности (союзная республика, автономная республика, автономная область, автономный округ)»8.
Это, на наш взгляд, во многом предопределило и специфику конституционной природы современного российского федерализма. Как отмечают многие политологи — его крайнюю "вариативность", следствием которой является возможность трансформации конституционных норм при их реализации в принципиально разные модели. Отсюда вытекают и многочисленные конституционные противоречия, главные го которых — это проблема равноправия субъектов Федерации (конституционной асимметрии статуса субъектов) и многовариантность распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами.
Кроме того, не последняя роль здесь принадлежит и Федеративному Договору, подписанному 31 марта 1992 года, признавшему бывшие автономные республики самостоятельными субъектами Российской Федерации.
Федеративный Договор юридически закрепил статуснополитические преимущества республик перед другими субъектами Федерации. Именно тогда впервые были заложены правовые основания закрепления республиками их права на обладание гражданством, тогда как все остальные субъекты Федерации — края, области, автономная область, автономные округа таким правом не обладали. Еще раз подчеркивались статусные особенности национальных государственных образований по сравнению с государственно-территориальными, хотя и в большинстве превосходящими по своему экономическому потенциалу, территории и численности населения бывшие автономные республики. Это, кстати, опять в определенной мере проявление советского подхода к федеративному государству как формы решения национального вопроса, а не как это принято в большинстве государств — формы децентрализации управления.
Таким образом, проблема республиканского гражданства вышла за чисто юридические рамки, приобрела серьезный политический характер, поскольку традиционно гражданство исходит из суверенитета государства, являясь одним из наиболее важных его признаков. В качестве одного из последствий реально можно было ожидать как усиление центробежных тенденций и активизацию региональных национальных элит к политической самостоятельности (вплоть до сепаратизма) через свое видение государственного устройства, так и настойчивое требование других субъектов Федерации выравнивания своего статуса.
В целом, оценивая значимость Федеративного договора, нельзя не согласиться с И.Г. Шаблинским, утверждающим, что общий правовой смысл трехъярусной конструкции из соглашений с тремя группами субъектов Российской Федерации: (1) с национально-государственными — республиками; 2) с административно-территориальными — с краями, областями, с Москвой, Санкт-Петербургом; 3) с национально-территориальными — автономными округами, автономной областью) состоял в расширении полномочий бывших автономий и других составных частей Федерации. В политическом же смысле — это была уступка федерального центра, желающего получить в обмен сохранение единой России9.
Однако этот Договор всех проблем устройства государства решить не смог, не снял вопроса о суверенитете республик, не ослабил напряженности между центром и регионами. Практика его реализации оказалась достаточно противоречивой. Республики Ингушетия, Чечня и Татарстан не подписали Договор. Башкирия подписала его с особым протоколомприложением. Татарстан провозгласил, что находится с Россией в отношениях "ассоциированного членства". Ряд республик заявили о своем праве отказаться от применения федеральных законов, приостанавливать их действие и даже денонсировать Федеративный Договор в одностороннем порядке.
Историческую роль в формировании Федерации, безусловно, сыграла Конституция РФ 1993 года, закрепившая конституционную природу Российской Федерации. Не случайно, что после сентябрьско-октябрьских событий 1993 года претерпевший серьезные изменения проект Конституции в части регламентации федеративного устройства уже не содержал положений о наличии у субъектов Федерации статуса "суверенных государств", об институте гражданства в республиках в составе Российской Федерации10.
Таким образом, в самом тексте российской Конституции отсутствует норма, предоставляющая республикам исключительное право на установление собственного гражданства, напротив, определяется федеральный характер российского гражданства. Прежде всего, это касается закрепленного в статье 6 Конституции РФ принципа единого и равного гражданства, независящего от каких-либо оснований приобретения, согласно которому все лица, имеющие российское гражданство, обладают одинаковым конституционно-правовым статусом независимо от времени и способов приобретения гражданства на всей территории России.
Обращает внимание в самом конституционном тексте положение пункта «в» статьи 71, относящее к исключительному ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, а также гражданство в Российской Федерации. Речь здесь идет не о гражданстве республик, а о гражданстве в Российской Федерации.
Сравнительный анализ таких фундаментальных конституционных положений с аналогичными законодательными нормами Советского Союза свидетельствуют о сохранении преемственности в подходе к вопросу о единстве общегосударственного гражданства11.
Однако статья 2 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 года с последующими изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 года и 6 февраля 1995 года12 закрепляет, что "граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики", то есть имеют гражданство республики.
" Со дня образования российского федеративного государства (1918-1922 гг.) и до распада СССР (1921-1991 гг.) признавалось единое гражданство. Существовавшее утверждение о том, что в Советском Союзе было тройное гражданство (гражданство СССР, гражданство РСФСР (союзных республик) и гражданство автономных республик) на практике не имело существенного значения, так как, в частности, от имени РСФСР (в том числе и ее автономных республик) во всех сферах жизни, как правило, выступал Советский Союз со своим единым гражданством. 12 ВВС РФ. 1992, № 6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 496.
Такое положение, на наш взгляд, серьезно нарушает конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, еще раз подчеркивая "исключительность" этого вида субъектов в рамках одной единой Федерации. Поскольку конституционное равноправие субъектов Федерации предполагает их политико-правовую равноценность, предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности13.
Кроме того, следует отметить еще одно неоднозначное положение указанного выше Закона, согласно которому при определении принадлежности к гражданству Российской Федерации наряду с федеральными актами действуют и применяются акты законодательств республик в составе Российской Федерации.
Общеизвестно, что наличие гражданства субъектов Федерации в федеративном государстве не относится к числу обязательных параметров его функционирования. Например, если в Федеративной Республике Германии все земли могут иметь свое гражданство, то в Канаде вообще отсутствует гражданство членов Федерации, а в Индии лишь один штат в силу исторических условий, обладая особым политико-правовым статусом, закрепленным в федеральной Конституции, имеет собственное гражданство.
Ряд зарубежных федеративных государств предусматривают в качестве основания для приобретения гражданства вступление в гражданство члена Федерации при условии, что лицо, ходатайствующее о приобретении гражданства субъекта, отвечает требованиям, предусмотренным федеральным законодательством.
Особого внимания заслуживает опыт США, где наряду с федеральным гражданством признается гражданство штата. Согласно Конституции США (разд. 1 XIV поправки) устанавливается, что все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами Соединенных Штатов и того штата, где они проживают. А в соответствии с разделом 2 ст. 4 Конституции США гражданам каждого из штатов предоставляются все привилегии и льготы граждан других штатов.
Союзный Конституционный Закон Австрии более явно исходит из идеи первичности гражданства субъекта Федерации, определяя в ст. 6, что с приобретением гражданства земли приобретается федеральное гражданство. При этом каждый гражданин Союза имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли. Подобным образом решается вопрос в Основном Законе ФРГ, в соответствии с которым каждый немец имеет в каждой земле одинаковые гражданские права и обязанности.
С точки зрения подхода к вопросу о едином гражданстве представляет определенный интерес швейцарская модель федерализма, которую можно определить как "различие в единстве". Согласно Федеральной Конституции Конфедерации швейцарских кантонов институт гражданства присутствует в трех видах: гражданство города или Коммуны, гражданство кантона и гражданство Конфедерации.
Такое понимание гражданства в самой старой европейской федерации обусловлено прежде всего историей ее образования, не типичной для других европейских государств. В ее основу была положена идея достижения согласия по поводу учреждения гражданских публичных институтов14. Исторически гражданство города или коммуны автоматически влечет обладание гражданством соответствующего кантона и самой Конфедерации. Хотя надо признать, что в настоящее время вопросы, связанные с приобретением и утратой гражданства, регламентируются специальным федеральным законом.
В любом случае, несмотря на многообразие существующих подходов к пониманию гражданства субъектов Федерации, в большинстве федеративных государств устанавливается общее правило, согласно которому гражданство субъектов Федерации является производным от гражданства Федерации. Именно Федерация призвана определять правовые основы по вопросам гражданства ее субъектов. Это обосновывается прежде всего требованиями сохранения целостности и суверенности единого федеративного государства.
Специфика развития федеративных отношений в Российском государстве обусловила существование на практике, наряду с гражданством Российской Федерации, гражданства республик. Об этом свидетельствуют республиканские конституции, устанавливающие институт собственного гражданства. Предполагалось, что российские граждане, проживающие на территории соответствующей республики, могут в добровольном порядке стать ее гражданами, а могут и уклониться от республиканского гражданства.
Надо иметь в виду, что наличие у гражданина Российской Федерации гражданства республики не означает, что он имеет двойное гражданство. Здесь идет речь о двух уровнях политико-правовых связей лица как с Федерацией, так и с ее субъектом, но в рамках единого гражданства. Тогда как под двойным гражданством статья 62 Конституции РФ понимает одновременное гражданство РФ и гражданство иностранного государства, приобретенное на основании федерального закона и международного договора Российской Федерации.
В соответствии со статьей 71 Конституции РФ вопросы гражданства в Российской Федерации относятся к исключительному ведению Российской Федерации, что гарантирует единство российского гражданства. Это означает, что Российское государство регламентирует как федеральное гражданство, так и обязательные для субъектов Федерации общие положения, касающиеся гражданства, которые и призваны обеспечить равенство правового положения российских граждан. Не может быть такого положения, когда гражданин республики не является одновременно гражданином Российской Федерации. А прекращение российского гражданства влечет за собой прекращение гражданства республик.
Законодательство республик не должно противоречить федеральному закону, устанавливающему основания и порядок приобретения и прекращения гражданства, порядок обжалования решений по вопросам гражданства. Однако на практике в Конституциях ряда республик закрепляется, что гражданство данной республики приобретается в соответствии с республиканским законом, т.е. считается вопросом исключительного ведения республики. Так, например, Конституция Республики Татарстан в статье 19, учреждая республиканское гражданство, устанавливает, что основания, порядок приобретения и прекращения гражданства Республики Татарстан определяются законом о гражданстве Республики Татарстан.
Другим примером проявления сепаратизма в вопросах гражданства является статья 12 Конституции Республики Саха (Якутия), устанавливающая порядок предоставления гражданства Республики без предварительного решения вопроса о предоставлении гражданства Российской Федерации. В данном случае, так же как и с Татарстаном, это явное вторжение в сферу исключительной компетенции Российской Федерации как суверенного государства, в связи с тем, что отношения гражданства регулируются статьей 71 Конституции РФ.
Еще раз подчеркнем, что способствует таким нарушениям Конституции РФ и до сих пор существующая в федеральном законе о гражданстве норма, допускающая существование наряду с российским и гражданства республик в составе РФ.
Активная разработка законодательных актов о гражданстве началась в республиках как реакция на постепенное выравнивание статуса края, области с республиканским статусом, — например, после перехода государственно-территориальных субъектов к легитимной выборности их высших должностных лиц.
Борьба за исключительную суверенность прав во многом определяла содержание правовой политики в регионах, в частности приоритетность принятия законов о гражданстве и их идейную направленность, представляющую не что иное, как проявление правового сепаратизма. Особенно ярко это проявилось в Татарстане — признанном лидере "парада суверенитетов" среди бывших автономий.
Республика Татарстан первой приняла Декларацию о государственном суверенитете, приняла Конституцию РТ, закрепившую в статье 60 норму, согласно которой законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если не противоречат международным обязательствам РТ. Иными словами, устанавливалось юридическое верховенство республиканских законов над федеральными.
Как здесь не вспомнить бурное обсуждение в Государственном Совете Республики Татарстан законопроекта о гражданстве в феврале 1998 года, вызывающего определенную обеспокоенность о тенденциях республиканской регламентации вопросов гражданства. Подобные региональные законодательные инициативы несомненно подрывают саму идею единого российского гражданства, которая отрицает наличие у субъектов собственного, не связанного с федеральным, гражданства. Так, в частности, данный законопроект предусматривал такие нормы, как введение паспорта гражданина Республики Татарстан, возможности приобретения гражданства Республики в упрощенном порядке для "потомственных выходцев населения Республики Татарстан", положение о том, что можно оставаться гражданином Татарстана, лишившись гражданства России. Тогда как согласно федеральному законодательству республиканские акты не могут устанавливать какие-либо условия приобретения гражданином Российской Федерации гражданства республики, кроме постоянного проживания на ее территории. Таким образом, данный законопроект в целом исходил из a priori— гражданство Республики может существовать отдельно от гражданства Российской Федерации.
Поводом для жесткого обсуждения в политических кругах Республики введения института собственного гражданства, да еще в таком крайнем варианте, стало введение нового образца российского общегражданского паспорта, в котором отсутствовала известная советской традиции графа, фиксирующая национальность его владельца. В ответ на такую новацию федеральной власти в проекте Закона о гражданстве появились такие радикальные положения, как введение собственного удостоверения личности, ценза оседлости, необходимого для приобретения гражданства Республики. Право предоставлять гражданство Республики лицам, не имеющим российского гражданства, по аналогии с российским Президентом, предоставлялось Президенту Республики Татарстан. Кроме того, он же и мог решать вопросы о предоставлении политического убежища на территории Республики иностранным гражданам.
На сегодняшний день одним из наиболее "мягких" моделей республиканских законов о гражданстве является принятый 13 мая 1992 года Закон "О гражданстве Кабардино-Балкарской Республики", предоставляющий гражданство постоянно проживающим на территории Республики гражданам РФ. Законом устанавливается равное для всех граждан гражданство КБР, независимо от оснований его приобретения. Соотечественники, проживающие за рубежом, не ограничиваются в вопросах приобретения гражданства КБР. Кроме того, разрешается двойное гражданство. Здесь опять мы наблюдаем явное вторжение в сферу исключительной компетенции России.
Поэтому любые установления субъектов Федерации, противоречащие федеральному законодательству, должны быть признаны антиконституционными в соответствии с принципом единого и равного гражданства, поскольку в институте гражданства субъекта Федерации, не соотнесенном с Федеральной Конституцией и федеральным законодательством, коренится возможность дискриминации и нарушений прав человека.
Кроме того, если говорить о политическом риске функционирования института республиканского гражданства, то он бесспорен. Как его следствие можно прогнозировать рост сепаратистских предпочтений региональной элиты, недовольной проводимой федеральным центром региональной правовой политикой, отражающей позиции общероссийского государственного интереса.
Поэтому и не случайна в свое время озвученная позиция лидеров Татарстана и Башкортостана о необходимости двустороннего процесса приведения в соответствие с федеральной Конституцией республиканских конституцией. По их мнению, изменения должны претерпевать и российская Конституция и Основные законы Республик.
По вопросу о приведении в соответствие законодательства о гражданстве республик федеральному, а федерального законодательства — Конституции РФ, на наш взгляд, веское слово должен сказать Конституционный Суд Российской Федерации как орган конституционного контроля.
Автор, естественно, не претендует на решение всех прозвучавших проблем в рамках данной статьи, а стремился показать, с точки зрения политолога, на политическую практику по острому вопросу соотношения гражданства Российской Федерации и гражданства республик.
Список литературы
Утченко С.Л. Политические учения Древнего Рима. М., 1977. С. 30.
Фарукшин М.Х. Политическая элита в Татарстане: вызовы времени и трудности адаптации // Полис. 1994. № 6. С. 69.
Сусаров А. Татарстан в 1998 году / Регионы России в 1998 году. Ежегодное приложение к «Политическому альманаху России» / Под ред. Н. Петрова; Моск. Центр Карнеги. М., 1999. С. 255.
Права человека как фактор стратегии устойчивого развития/ Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2000. С. 74. 8 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 141.
Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.). М., 1997. С. 40.
Шаблинский И.Г. Указ. соч. С. 209.
Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. М., 1999. С. 53.
Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М., 1993. С. 24-25.)
|