(сравнительное исследование)
О.И. Зазнаев
Процесс становления демократии в посткоммунистических странах сталкивается со многими препятствиями. Ожидаемый большими группами населения скорый прорыв в царство экономического изобилия и демократических свобод фактически не состоялся. Более или менее успешный переход к рыночной экономике и демократии заметен в некоторых странах Восточной Европы. В государствах СНГ процесс перехода к политической демократии сопровождается острым экономическим кризисом, обнищанием больших масс людей, ростом этнического национализма, авторитарности в государственном управлении, возрастанием числа конфликтов, отсутствием стабильности. Классическим примером такого положения дел является Россия и особенно некоторые ее регионы.
Настоящая статья исследует динамику политических процессов шести республик Поволжья и Приуралья (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика). Эти республики составляют единый территориальный массив между Волгой и Уральскими горами. Они имеют тесные экономические, исторические и культурные связи. Все шесть республик являются субъектами Российской Федерации, имеют собственные конституции, договоры с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий. В каждой из республик существует титульная этническая группа, смешанный состав населения. Местные политические элиты на протяжении последних десяти лет соревновались в создании имиджа последовательного защитника интересов своих республик, за расширение полномочий и получение более независимого статуса в Российской Федерации. Вместе с тем они тесно связаны между собой, поддерживают друг друга в построении взаимоотношений с федеральным центром. Значимость объекта исследования заключается в том, что на территории этих республик проживает 8,4 % населения страны (более 12,5 миллионов человек). Территория республик охватывает более 320 тысяч квадратных километров. Происходящие в этих республиках политические процессы имеют как множество общих, так и специфических черт.
Республики Поволжско-Уральского региона в процессе перехода: к демократии или авторитаризму?
Наиболее характерной чертой политической жизни республик Поволжья и Приуралья последних лет является отступление от демократических принципов, свертывание процессов либерализации и демократизации (так называемая «де-демократизация»), результатом чего является формирование в этнических регионах авторитарных региональных режимов или режимов с преобладанием авторитарных черт («авторитарная ситуация»). За последние годы в шести республиках Поволжья и Приуралья (Башкортостан, Республика Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия и Чувашия) сделан отход от продекларированных правящими элитами идей демократии в сторону снижения народного представительства, ослабления контроля за региональными лидерами и их командами, «выдавливания» оппозиции и политических партий из процесса принятия решений. Несмотря на значительную диверсификацию внутриполитических процессов в республиках Поволжья и Приуралья, можно выделить ряд общих для всех тенденций дедемократизации.
Происходит усиление юридических полномочий и фактической власти президента (Башкортостан, Марий Эл, Татарстан, Чувашия) или главы региона (Мордовия; Удмуртия — до 15 октября 2000 г.). В руках регионального лидера (президента, главы республики, главы парламента) находятся формирование политики, кадровые вопросы, сосредотачивается значительная политическая, а порой и экономическая власть. Во всех республиках именно от президента зависит всецело местная политика. Наверное, не случайно в Башкортостане и Татарстане президентов называют "бабаями" (дедушками), подчеркивая не только элемент мудрости пожилого человека, но и указание на то, кто в "доме" хозяин. Так, Президент Башкортостана Муртаза Рахимов заявил: «Да, я хозяин, народ меня выбрал, народ в меня поверил».
Происходит постепенный переход к президентскому типу разделения властей, когда не столько усиливаются полномочия президента, сколько ослабляется или прекращается контроль республиканских парламентов над правительством. Об этом свидетельствуют изменения, внесенные в Конституцию Чувашской Республики, новая Конституция Республики Марий Эл (1995 г.), введение поста президента в Удмуртии, дрейф в сторону президентской системы организации власти в Башкортостане и Татарстане. Так, в Татарстане в течение почти трех месяцев 1998 года пост премьер-министра оставался вакантным, правительство в этот период возглавлял Президент РТ. Как было справедливо отмечено в литературе1, президентский тип власти не способствует становлению демократии, что, на мой взгляд, подтверждают примеры президентских республик между Волгой и Уралом.
Все республики Поволжья и Приуралья являются президентскими. Лишь в Удмуртии до октября 2000 года сохранялась парламентская система власти (она во многом напоминала «советскую» парламентскую систему, в которой правительство формировалось парламентом). По сравнению с другими российскими республиками, которые еще в начале 1990-х гг. ввели институт президента, в Удмуртии на протяжении последнего десятилетия велись споры по поводу необходимости этого института: этот вопрос обсуждался в Госсовете Удмуртской Республики в октябре 1991, январе 1992, январе, ноябре и декабре 1993 года, в течение 1994 года, когда шла работа над новым проектом Конституции республики; в марте 1995 года был проведен референдум о введении поста президента, но из-за низкой явки избирателей он не состоялся; в феврале 1998 года Госсовет Удмуртии решил провести еще один референдум, но он не состоялся. Наконец, в марте 2000 года в Удмуртии был проведен референдум о введении поста президента, на котором большинство граждан высказались положительно.
Принципа разделения властей повсеместно нарушается, исполнительная власть доминируют над законодательной властью, президент или глава республики — над всеми государственными органами. Ситуация отягощается практически бездействием судебных органов, которые могли бы сдерживать лидера. Так, в Республике Татарстан правящая элита восемь лет противилась формированию Конституционного суда республики, хотя закон о нем принят в 1992 году (Конституционный суд сформирован лишь летом 2000 года). Иски о нарушениях в ходе организации и проведения выборов в этих республиках судами не удовлетворяются, несмотря на многочисленные жалобы со стороны граждан, партий и движений.
Представительский характер местных парламентов снижается. Это проявляется в занятии должностными лицами исполнительных органов власти (преимущественно главами администраций) мест в законодательном собрании региона. Так, разрешено (а на практике — поощряется президентом) совмещение должности работника исполнительной власти с депутатским мандатом в Башкортостане, Марий Эл, Татарстане, Чувашии. В ряде республик существуют так называемые административно-территориальные округа (территория округа совпадает с территорией района или города; количество административнотерриториальных округов соответствует количеству административных единиц: в Башкортостане их 148 — по два депутата от каждого района или города; в остальных республиках от каждого района, города избирается один депутат; всего их в Марий Эл — 17, Татарстане — 63). В административно-территориальных округах баллотируются главы районных и городских администраций и другие чиновники, что приводит в итоге к формированию частично или полностью подчиненных региональному лидеру ассамблей, превращению парламентов в "ручных" и легко управляемых со стороны президента.
Вот что говорит Президент Татарстана Минтимер Шаймиев по поводу избрания глав администраций депутатами Госсовета РТ — парламента республики: «Абсурдно требование запретить главам администраций избираться депутатами в Государственный Совет. Какое мы имеем право им запрещать? Что, главы имеют меньше конституционных прав? Или глава администрации имеет меньше заслуг, меньше работает, чем руководитель движения или партии? Они решают каждодневно множество вопросов, с людьми работают, заботу о них проявляют. И почему они должны иметь меньше прав, чем те люди, которые сегодня начинают предъявлять требования? Мы никогда не пойдем по пути запрета. Тем более, что если главу администрации не изберут депутатом, то главой я его и не оставлю»2. (Главы администраций назначаются и снимаются со своих должностей Президентом РТ.)
Наблюдается отход от принципа профессионального парламента: в конституциях Мордовии, Татарстана, Чувашии содержится положение о том, что депутаты осуществляют свои полномочия, "как правило", не порывая со своей производственной и служебной деятельностью. Частично профессиональный парламент существует в Марий Эл и Удмуртии. Одна палата Государственного собрания Республики Башкортостан состоит из профессиональных депутатов (Законодательная Палата), другая — из депутатовсовместителей (Палата Представителей). Формирование непрофессиональных республиканских парламентов не способствует повышению качества законотворческой работы, а превращает парламент в простого статиста, штампующего ранее подготовленные проекты законов.
Законодательные ассамблеи рассматриваемых мною республик носят непартийный (или псевдопартийный) характер: оппозиционные власти партии крайне редко составляют большинство. За последние годы правящим элитам удается «выдавить» партии из местных парламентов через механизм административного контроля за выборами. Так, в парламенте Татарстана первого созыва существовали крупные партийные фракции и группы, а уже в парламенте второго (1995-2000) и третьего созыва (избран 19 декабря 1999 года) партийных фракций нет. Аналогичная картина — в Чувашии: в парламенте Чувашии первого созыва, избранном в июне 1994 года, большинство мест принадлежало КПРФ и Аграрной партии и правоцентристскому движению «Согласие». В тот период Госсовет Чувашии находился в жесткой оппозиции к Президенту Чувашии Николаю Федорову. После выборов 12 июля 1998 года среди депутатов осталось лишь 8 членов КПРФ (всего депутатов в Госсовете Чувашии 87). Сегодня отсутствуют партийные фракции и в парламенте Башкортостана. Даже в те годы (1993-1995), когда 8 из 30 депутатов Госсобрания Марий Эл избирались по партийным спискам, роль партий в парламенте республики была невелика.
Оппозиция в республиках теряет завоеванные позиции. В настоящее время она слаба, ее роль в местной политике незначительна, ощутимые результаты ее деятельности отсутствуют. Об этом говорят, в частности, выборы, на которых оппозиционные власти кандидаты часто сходят с дистанции еще до дня голосования (Башкортостан, Мордовия, Татарстан); победа пропрезидентского варианта Конституции Республики Марий Эл; победа Президента Чувашской Республики Николая Федорова на референдуме об упразднении должности Президента ЧР. Власть предпринимает разные формы воздействия на оппозицию: игнорирование и пренебрежение ее вялой деятельностью (Татарстан), дискредитация в глазах общественности (Чувашия), угрозы (Удмуртия), репрессивные меры (Башкортостан).
Суживаются демократические принципов организации власти в регионах. Правящие элиты стремятся не допустить неугодных людей к важнейшим управленческим позициям, всячески воспрепятствовать контролю за элитами и ограничению их власти. Об этом красноречиво свидетельствуют сопротивление Президента Республики Татарстан Минтимера Шаймиева идее избрания глав районных и городских администраций, ожесточенная борьба Председателя Госсовета Удмуртской Республики Александра Волкова против органов местного самоуправления и избираемости глав администраций, отмена выборов части депутатов Госсобрания Марий Эл по партийным спискам, снятие ограничения на занятие одним и тем же лицом должности Президента РТ два срока подряд. Наблюдается усиление авторитарных методов руководства и управления.
Во всех республиках, за исключением Марий Эл, сегодня у власти находятся лидеры — выходцы из партийно-советской и хозяйственной номенклатуры, имеющие за своими плечами авторитарный опыт советского времени (Рахимов в Башкирии, Шаймиев в Татарстане, Меркушкин в Мордовии, Волков в Удмуртии). Исключение представляет лишь президент Марий Эл Вячеслав Кислицын, избранный 5 января 1997 года. Он не был связан со старым партийным руководством республики.
Политика в республиках не носит характера партийного или идеологического соперничества, а представляет собой борьбу разных внутриэлитных структур за власть. Ярчайший пример этого — Удмуртия, где на протяжении последних лет шла острая борьба между республиканскими властями во главе со спикером парламента Александром Волковым и властями столицы республики Ижевска во главе с мэром города Александром Салтыковым.
Можно выделить три вида конфликта внутри политических и деловых элит:
«региональный лидер — мэр столицы республики (мэры городов)»: имел место в Удмуртии, Татарстане (в 1998 году), Марий Эл;
«исполнительная власть — законодательная власть»: имел место в Чувашии до 1998 года;
«администрация — основные региональные предприятия»: в какой-то степени Мордовия подпадает под этот случай, где идет противостояние между сельской администрацией и городскими предприятиями.
Наиболее опасные для региональных лидеров соперники устраняются с политической сцены разными способами. Например, в марте 1996 года был снят с должности глава администрации района Кислицын (в дальнейшем стал Президентом) по обвинению в нецелевом расходовании бюджетных денег. В его снятии участвовал ОМОН, оцепивший улицы поселка. В Удмуртии парламент республики принял закон, направленный против местного самоуправления в республике, однако цель принятия такого закона состояла в устранении опасного для спикера парламента конкурента — мэра города Ижевска Александра Салтыкова. В Мордовии для устранения русского президента демократического толка Гуслянникова был ликвидирован в 1993 году пост президента (восстановлен в 1995 году под другим названием — «глава республики»). Один из излюбленных приемов «партии власти» — «отсев» неугодных кандидатов на этапе сбора подписей и регистрации в избиркоме (здесь к кандидатам предъявляются слишком жесткие требования). Таким способам воспользовались на выборах Президента Татарстана в 1996 году. В Башкирии на выборах Президента республики в 1998 году избирком не зарегистрировал наиболее серьезных конкурентов Президента Рахимова (Аринин, Миргазямов, Кадыров); второй кандидат в бюллетене — министр сельского хозяйства Бакиров выполнял функцию создания иллюзии альтернативности выборов (он получил 9 % голосов избирателей против 73 % у Рахимова). Аналогичная ситуация была в Мордовии в 1998 году. На этапе регистрации кандидатов все серьезные конкуренты Главы республики Меркушкина были отметены избиркомом. Оппонентом Меркушкина был зарегистрирован директор макаронной фабрики, который явно не рвался в Президенты (он получил всего 3,2 % голосов против 90,8 % голосов у Меркушкина).
За последние годы правящие элиты в республиках отработали механизмы сохранения своей власти путем манипуляций в процессе выборов. При наличии большой доли протестного электората и недовольства властью происходит переизбрание региональных лидеров на новые сроки (Шаймиев в Татарстане, Рахимов в Башкортостане, Федоров в Чувашии, Меркушкин в Мордовии). По сравнению с российскими областями и краями, где избиратели "прокатывают" своих губернаторов, в республиках, как правило, президенты избираются вновь (лишь в Марий Эл в результате выборов 1996 года президентом стал прежде опальный и гонимый властью оппозиционер, член КПРФ Вячеслав Кислицын).
В республиках между Волгой и Уралом происходит постепенное ограничение и нарушения политических и гражданских прав и свобод: об этом говорят указы президентов ряда республик о чрезвычайных мерах по борьбе с организованной преступностью (Конституционным судом РФ такой указ Президента Республики Мордовия был признан неконституционным), контроль над СМИ, принятие дискриминационных актов (требование знания языка титульной нации для кандидата на пост президента, содержащееся в конституциях Башкортостана, Татарстана, Марий Эл, Чувашии). Многочисленны случаи нарушений в ходе предвыборной кампании и проведения выборов. Жалобы поступают от кандидатов и партий, однако доказать через суд фальсификации — проблематично. О фальсификациях имеются косвенные свидетельства. Так, например, на президентских выборах 1996 года на территории Мордовии в первом туре предпочтение избирателей было отдано Зюганову (49,7 %), победившему Ельцина с двукратным перевесом (24,1 %), а во втором туре Ельцин прибавил почти вдвое (45,6 %), а Зюганов потерял часть голосов (47,7 %). В данном случае подозрения в фальсификации результатов голосования, на мой взгляд, вполне оправданы.
В ряде республик Поволжья и Приуралья (особенно в Татарстане и Башкортостане) наблюдаются элементы правового сепаратизма. Правовой сепаратизм — процесс создания субъектом Федерации обособленной и независимой от федеральной правовой системы права, нормы которой направлены на регулирование общественных отношений на территории субъекта лишь исходя из волеизъявления этого субъекта (его государственных институтов, лидеров, элиты, народа и пр.), не считаясь с волей Федерации. Сепаратистские тенденции регионов проявляются в том, что законы и нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации, противоречат Конституции и законодательству Российской Федерации. Расхождение законодательства регионов с российским законодательством затрагивает широкий круг важнейших вопросов регулирования общественных отношений, в частности: определения статуса субъекта Федерации, отношения субъекта к законодательству РФ, разграничения предметов ведения и полномочий, в военной области, по вопросам безопасности, гражданства, налогообложения, избирательного права, приватизации и управления федеральной собственностью, таможни, судебной системы и местного самоуправления и др.
Антидемократические тенденции регионов до последнего времени (период правления Ельцина) не вызывали негативную реакцию со стороны федерального центра, который, руководствуясь политической целесообразностью, предпочитал не вмешиваться во внутриполитическую ситуацию российских республик, игнорировал случаи нарушения федерального законодательства и прав граждан. Пассивность центра была платой за лояльность региональных элит центру, платой за внутриполитическую (и особенно — межэтническую) стабильность в этнических республиках. Решения Конституционного Суда РФ по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным законодательством немногочисленны: два постановления по Башкирии, одно — по Удмуртии, одно — по Мордовии, одно — по Чувашии. Очевидно, что на фоне многочисленных случаев нарушения демократических стандартов и нарушения федерального законодательства центру следовало бы быть более активным. Эпизодические реакции Москвы на правовые "шалости" республик, которые на деле представляют большую опасность для единства и будущего демократии в России, не решают проблему в корне.
Региональная псевдодемократия: пример Татарстана
В начале 90-х годов Республика Татарстан боролась сначала с союзным, а затем российским центром за суверенитет, за повышение своего политико-правового статуса, расширение прав и полномочий (1990-1994 гг.). Татарстан был лидером в движении суверенизации: первым принял Декларацию о государственном суверенитете, первым провел референдум о суверенитете республики, первым принял новую Конституцию республики, первым заключил договор с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий. Татарстан показывал путь, по которому могут идти другие субъекты Федерации. Ведя борьбу с федеральным центром за повышения статуса республики и расширение полномочий, правящая элита Татарстана несла, по сути, демократический заряд в общество. Объективно эти действия были направлены на децентрализацию власти в России, формирование реальной федерации, построение новых отношений с федеральным центром. Субъективно же в основе этой борьбы лежали интересы элиты Татарстана, стремление расширить свои властные полномочия и получить небывалую прежде самостоятельность.
Правящая элита республики не могла оставаться в стороне от общероссийских либеральных преобразований и пошла на некоторую демократизацию политической системы республики. Активно использовавшиеся в политическом лексиконе истэблишмента тезисы о демократии были закреплены в Конституции РТ 1992 года, а также в ряде других нормативноправовых актов. Однако по мере укрепления власти и получения большей независимости от Центра, правящая элита начала изменять демократическим принципам, сделав ставку на формирование режима с монократическими чертами. За почти десятилетний период авторитарные тенденции в Татарстане заметно усилились, уменьшилась демократическая основа организации власти, ослабли демократические механизмы и процедуры, снизился контроль за правящими элитами со стороны общества.
Основы государственного устройства Республики Татарстан закреплены, прежде всего, в Конституции, принятой Верховным Советом — парламентом республики в ноябре 1992 г. С тех пор поправки в Основной Закон вносились неоднократно (29 ноября 1994 г., 30 марта и 8 декабря 1995 г., 27 ноября 1996 г., 26 мая и 21 июля 1999 г., 3 марта 2000 г., 31 мая 2000 г.). Ряд изменений сделан в сторону отхода от демократических принципов, для "подгонки" Конституции под интересы президента и номенклатуры, что свидетельствует об утилитарном отношении правящей элиты республики к Основному Закону, когда он меняется в угоду сиюминутным и эгоистическим интересам "партии власти".
Основные институциональные препятствия демократизации Татарстана кроются, на наш взгляд, в принятой здесь форме правления — это смешанная президентско-парламентская республика. Ее нельзя отнести к чисто президентской, поскольку Президент РТ не самостоятелен в назначении и освобождении премьера и министров, требуется согласие парламента. Предусмотрена также двойная ответственность кабинета министров — перед президентом и парламентом: Государственный Совет решает вопрос о доверии кабинету министров и его членам по предложению президента, а также по собственной инициативе (ч.З п. 10 ст.89 Конституции РТ). Кроме того, президентско-парламентская система организации верховной власти Татарстана имеет одну важную особенность, несвойственную подобным системам — здесь нет конституционного права президента на роспуск парламента.
В систему представительных органов входят: высший представительный законодательный и контрольный орган власти — Государственный Совет Республики Татарстан, местные Советы народных депутатов — районные, городские (городов республиканского подчинения) и районные в городах (ст.64 Конституции РТ).
Глава государства — Президент РТ, возглавляет также систему органов государственного управления республики. Президент, согласно ст. 111 Конституции РТ, представляет Госсовету на утверждение кандидатуру на пост премьер-министра (в отличие от Российской Федерации, в Татарстане непринятие этой кандидатуры не влечет за собой роспуск парламента), фор^ мирует кабинет министров, вносит в его состав изменения, освобождает от должности премьер-министра и членов кабинета министров по согласоваию с Госсоветом. Президент также назначает (по согласованию с соответствующими Советами) народных депутатов и освобождает от должности глав администраций районов и городов республиканского подчинения, предлагает для избрания гражданами кандидатуру на должность главы администрации, если этот человек не является депутатом от данной территории РТ. Президент назначает председателя Национального банка, прокурора, председателей Следственного комитета и Центризбиркома РТ; самостоятельно назначает и отзывает постпредов Республики Татарстан в иностранных государствах и международных организациях; подписывает законы РТ (с правом отлагательного вето); отменяет постановления и распоряжения кабинета министров, акты глав администраций районов и городов; вводит чрезвычайное положение в республике или ее местностях; обладает рядом полномочий в области внешних сношений и т.п.
Исчерпывающего перечня полномочий президента Конституция РТ не содержит, допуская, что президент может осуществлять "иные полномочия". Это создает возможность вторжения в компетенцию парламента, которая была неоднократно реализована в Татарстане. Так, президент принимал приравненные к законам указы ("указное право") по социальноэкономическим вопросам и по борьбе с преступностью.
Президент РТ не только по Конституции, но и на практике обладает чрезвычайно широкими полномочиями. С его согласия назначаются (и освобождаются) чиновники на ключевые посты, директора крупных промышленных предприятий, должностные лица на местах. Президент и его администрация держат в руках основные кадровые рычаги в республике, не позволяя никому вторгаться в этот процесс. Попытки оспорить волю главы государства обречены на провал. Так, в мае 1998 г. встал вопрос о новом спикере. Президент предложил парламенту на этот пост кандидатуру Ф.Х. Мухаметшина. Группа депутатов осмелилась выдвинуть другую кандидатуру — Р.З. Алтынбаева, тогда мэра Набережных Челнов. За него проголосовало 50 депутатов, что не хватило для избрания. С небольшим (27 голосов) перевесом председателем Госсовета РТ был избран Мухаметшин. Последствия этого парламентского "бунта" не заставили себя ждать долго: за несколько месяцев более 10 глав сельских администраций — "бунтовщиков", проголосовавших за мэра, были сняты президентом со своих постов, а затем "добровольно" сложили с себя полномочия депутатов Госсовета РТ. Затем и Алтынбаев "по собственному желанию" покинул должность мэра. Шаймиев недвусмысленно заявил тогда, что в Татарстане политикой будут заниматься он сам да спикер.
В республике сложилась ситуация, при которой и юридически, и фактически власть президента ничем не ограничена. У парламента нет средств воздействия на президента, за исключением, пожалуй, конституционного права Госсовета РТ на преодоление вето президента. Наложенное на закон, принятый Госсоветом РТ, оно может быть преодолено двумя третями голосов парламента, и в этом случае, как гласит Конституция РТ (ст. 111 п. 5), президент "обязан" подписать закон. Однако на практике не было случая, когда Госсовет не согласился бы с президентом.
Конституция РТ была "подогнана" под действующего президента уже в ноябре 1996 г., вскоре после избрания Шаймиева на второй срок. Законом "О внесении изменений в статью 108 Конституции Республики Татарстан" от 27 ноября 1996 г. устранен запрет на избрание одного и того же лица более двух сроков подряд. За считанные минуты без какого-либо серьезного обсуждения и проработки депутаты Госсовета РТ простым росчерком пера (точнее, нажатием кнопки) отменили испытанную многими государствами мира демократическую норму — сменяемость и ротация кадров. Тогда же было снято и возрастное ограничение в 65 лет на право занимать президентскую должность (20 января 1997 г. Шаймиеву исполнилось 60 лет). Объяснение этому выглядело малоубедительно: дескать, надо устранить основания для подковерной борьбы за власть.
Как и следовало ожидать, усиление президентских полномочий сопровождается ослаблением законодательных, контрольных и представительских функций республиканского парламента, который превратился в декоративный орган, создающий иллюзию демократичности и цивилизованности.
Государственный Совет РТ избирается на срок 5 лет, в него входят 130 депутатов. Это завышенное число, если принять во внимание численность населения республики (3,77 млн. чел.) и избирателей (2,63 млн. чел.).
В Татарстане не запрещено совмещение должности работника исполнительной власти с депутатским мандатом. Более того, Президент РТ поощряет избрание глав местных администраций депутатами парламента. Если главу не выбирают депутатом Госсовета РТ, то он уходит со своего поста, — естественно, "по собственному заявлению" (в ходе избирательной кампании 1999 г. такой случай был: выборы в одном из округов признаны недействительными). Этому способствуют и выборы по административно- территориальным округам, которых в Татарстане насчитывается 63 — по числу городов и районов республики (остальные 67 — обычные территориальные округа). Депутаты, избранные от административно-территориальных округов, работают в парламенте, как правило, на неосвобожденной основе. Цель образования административно-территориальных округов — обеспечить избрание глав местных администраций депутатами Госсовета РТ. В результате формируется парламент, почти наполовину состоящий из глав, назначаемых и снимаемых с должности Президентом РТ. Практически полностью зависимый парламент — что может быть лучше для сохранения "гармоничных" взаимоотношений между президентом и легислатурой! Любопытно, что Президент РТ присутствует на пленарных сессиях Госсовета, ему выделено специальное место в президиуме. При необходимости президент вмешивается в ход обсуждения вопросов, тем самым Демонстрируя, "кто в доме хозяин".
Госсовет РТ трудно назвать профессиональным парламентом: подавляющее большинство депутатов (84%) осуществляют свои полномочия, не порывая с производственной и служебной деятельностью. Остальные (21 человек) работают на постоянной основе, образуя так называемый "малый парламент" (в Госсовете предыдущего созыва так работало 39 человек). Подобный подход к формированию республиканского парламента не способствует повышению качества законотворческой работы, превращает парламент в "статиста", штампующего заранее подготовленные аппаратом проекты законов.
Ключевые посты в республике занимают преимущественно представители титульной нации (которая в структуре населения составляет, согласно официальной статистике, 52%; русских в республике, по данным переписи 1989 г., насчитывается 43,5%). По подсчетам автора, 76,5% политической элиты республики — татары (по состоянию на 1997 г.). В Госсовете РТ предыдущего созыва (1995-1999 гг.) татары составляли 72%, русские — 26%. Сегодня татары составляют 73 % от состава парламента республики.
Доминирование исполнительной ветви власти, ее ярко выраженная вертикальная структура подчинения обусловливает преобладание принципов подбора и расстановки кадров, характерных для закрытых элит. Это сильно затрудняет контроль за исполнительной властью со стороны общества и других ветвей власти.
При усилении авторитарных методов руководства и управления происходит также сужение демократической основы организации власти на местах — правящие элиты стремятся не допустить неугодных людей к важнейшим управленческим позициям, всячески препятствуют контролю своих действий и ограничению власти. Используя отработанные и отточенные механизмы манипуляций в ходе избирательных кампаний, власть прямо или косвенно воздействует на избирателей и результаты выборов.
Избирательное законодательство содержит целый ряд дефектов. Конституция РТ допускает возможность безальтернативных выборов. Согласно ст. 77, в бюллетень может быть внесено любое число кандидатов, что на практике означает разрешение на регистрацию одного кандидата в округе. Так, на безальтернативной основе дважды избирался Президент РТ М. Ш. Шаймиев; в 1995 г. безальтернативно была избрана в Госсовет РТ почти половина глав районных и городских администраций. При таком законодательстве и нежелании кандидатов иметь соперников выборы напоминают до боли знакомое советское "одобрям'с". Выхолащивается сама идея выборов.
Одно из татарстанских избирательных "ноу-хау" — это выборы по так называемым "административно-территориальным" округам. Выше уже отмечались два порочных следствия выборов по таким округам: во-первых, в качестве депутатов парламента выступают главным образом районные и городские начальники, ряд чиновников республиканского уровня (премьерминистр, глава президентской администрации и др.); во-вторых, формируется непрофессиональный парламент, в котором лишь немногие депутаты работают на освобожденной основе.
Третий дефект, связанный с образованием административнотерриториальных округов, — это нарушение принципа равенства выборов. Речь идет о нарушении единой нормы представительства (когда на каждого депутата приходится одинаковое число избирателей). Выборы по системе, существующей в Татарстане, не обеспечивают равновесия голосов: один депутат избирается в Госсовет РТ от самого маленького районного административно-территориального округа, Елабужского, где всего 7,7 тыс. избирателей, и один депутат — от самого большого по численности городского административно-территориального округа — Казанского, где 788,9 тыс. избирателей. Численность избирателей в этих округах отличается более чем в 100 (!) раз. Значительные диспропорции в количестве избирателей наблюдаются и между другими городскими и сельскими административнотерриториальными округами.
Еще одно (четвертое по счету) негативное следствие выборов по административно-территориальным округам — неравное представительство в Госсовете РТ городского и сельского населения: от 1,7 млн. городских избирателей в парламент избрано 56 депутатов, а от сельчан (менее 1 млн.) — 74 депутата.
В законодательстве Татарстана существует ограничение на выдвижение кандидатов по административно-территориальным округам: ими могут быть лишь граждане РТ, постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа (ч. 8 ст. 21 Закона РТ "О выборах народных депутатов Республики Татарстан"). Данное положение, вопервых, противоречит международным нормам, согласно которым в основу регистрации претендентов должно быть положено разумное требование проживания в зоне юрисдикции органа, в который идет баллотировка. Вовторых, избранные по административно-территориальным округам депутаты работают на не освобожденной основе и представляют главным образом города и районы Татарстана. Это означает, что главам администраций созданы особые условия для избрания депутатами Госсовета РТ, что подтвердили выборы в парламент республики в 1995 г. и 1999 гг.: все главы администраций стали депутатами Госсовета. В-третьих, эта норма направлена против "варягов" — представителей партий и движений, позиции которых в республике (особенно в сельских районах) крайне слабы. Им сложно найти подходящую кандидатуру на местах, а "привезти" партийного кандидата из Казани не позволяет закон.
При образовании территориальных округов также нарушается принцип "один депутат — равное число голосов избирателей". Так, расхождение между числом избирателей в самом большом округе (Алишевском, 48,8 тыс. избирателей) и самом маленьком округе (Теньковском, 27,8 тыс. избирателей) составляет 56%. Диспропорция более в 10% характерна и для других округов.
В результате выборов в парламент республики в декабре 1999 г. и довыборов в марте 2000 г. сформирован новый состав Госсовета РТ, в котором большинство мест (88,5 %) принадлежит должностным лицам органов власти разных уровней и руководителям экономических структур. Депутатские места (130 мандатов) распределились следующим образом: 51 мандат получили главы районных и городских администраций, 4 — заместители глав, 8 — государственные и профсоюзные чиновники, включая премьерминистра и руководителя аппарата Президента РТ. К ним можно добавить 8 человек, которые работали на постоянной основе в парламенте предыдущего созыва и занимали руководящие должности в нем. Таким образом, представители партии власти образуют в парламенте довольно внушительную группу в 71 депутат (54,6 %). 44 депутатских места принадлежит генеральным директорам, начальникам крупных промышленных объединений и руководителям банков (в совокупности — 33,8 %). Чиновничье-директорский корпус "разбавлен" четырьмя врачами (из них трое — главврачи), четырьмя научно-педагогическими и творческими работниками (один из них представляет оппозиционный блок "Равноправие и законность"), одним директором совхоза.
Последние выборы в Госсовет РТ еще раз наглядно показали, что оппозиция в Татарстане не способна противостоять административной машине. Существующие в регионе партии и движения крайне слабы, их роль в местной политике незначительна, результаты деятельности практически отсутствуют.
Можно выделить несколько групп партий и движений, действующих в Татарстане:
а). партии и движения, близкие к власти, — партия Татарстана "Единство и прогресс", блок "Наш дом Россия" — "Туган илем — Татарстан" (последняя до отставки Черномырдина в марте 1998 г. была партией власти), движение "Татарстан — новый век" (республиканский аналог ОВР);
б). общедемократические организации, среди которых можно выделить республиканские организации ("Равноправие и законность", "Согласие") и татарстанские отделения общероссийских партий ("Демократический выбор России", "Яблоко" и др.);
в). коммунистические организации, представленные прежде всего двумя партиями — КПРТ (действует в составе КПРФ, лидер А. Салий) и КПРТ (В. Машков — М. Федоров); есть также казанское отделение Национал-большевистской партии, "Трудовой Татарстан" — региональное отделение Общероссийского общественно-политического движения "Трудовая Россия" и ряд других близких по духу организаций;
г). организации национального и националистического толка — Всетатарский общественный центр (ВТОЦ), Татарская партия национальной независимости "Иттифак", Союз татарской молодежи "Азатлык", Республиканское общественно-политическое движение "Омет" ("Надежда"), Демократическое движение "Суверенитет" и др. Многие из этих организаций объединены в блоки, из которых наиболее известен "Милли Меджлис".
Кроме вышеперечисленных групп партий в Татарстане действуют республиканская организация ЛДПР, "Русское движение", отделение РНЕ, а также ряд небольших организаций.
Следует отметить парадоксальность партийно-блокового строительства в Татарстане, ставшую следствием провалов оппозиции на выборах и ее резкого противостояния режиму. Так, в июле 1996 г. был образован "Народнотпатриотический союз .Республики Татарстан" — симбиоз партий разной идейной.и. политической .ориентации,. таких как.Татарская. партия национальной независимости "Иттифак", КПРТ, региональная организация Российского общенародного союза, Союз татарской молодежи "Азатлык" г. Казани и региональное отделение Всероссийского офицерского собрания. В принятой на учредительном собрании декларации говорилось, что следствием выборов Президента России в 1996 г. стала "ликвидация остатков демократии (народовластия)".
Другой попыткой объединения оппозиционных Президенту РТ партий и движений было создание в 1994 г. "Круглого стола РТ", куда вошли "Милли Меджлис",отделение Российского общенародного союза, "Иттифак", "Омет", отделение движения "Трудовая Россия", КПРТ (большевиков), С ДПР, КПРФ, "Равноправие и законность". Наиболее значимой акцией протеста можно считать голодовку в июле 1999 г., проведенную со следующими требованиями к властям: 1) избирать часть (1/3 или 1/2) депутатов Госсовета РТ по партийным спискам; 2) обеспечить гласность всех избирательных процедур в соответствии с демократическими принципами новых российских законов; 3) отменить выборы в Госсовет РТ по административно-территориальным округам и запретить совмещение полномочий депутата Госсовета и главы администрации города и района. Ни одно из этих требований не 'было удовлетворено. Власть обвинила голодающих в стремлении привлечь к себе внимание. Тем не менее, голодовка и все последующие акции протеста "Круглого стола РТ" имели важное значение для Татарстана. Во-первых, голодовка оппозиции была первым публичным мероприятием, призванным обратить внимание населения республики на недемократичность ее избирательной системы. По словам одной местной газеты, это был пробный камень, брошенный в сонное болото. В условиях, когда правящая элита республики не устает говорить о демократии в Татарстане, это было особенно важно. (Спикер парламента Ф. Мухаметшин назвал законы о выборах РТ "самыми демократичными", а президент М. Шаймиев заявил, что, не было бы в Татарстане демократии — не было бы и голодовки"). Во-вторых, этот акт протеста показал, что оппозиция в Татарстане, хотя и "на улице", но существует. Несмотря на слабую поддержку населением партий и движений Татарстана, в частности, акции протеста на площади Свободы, участники "Круглого стола РТ" продемонстрировали свое несогласие с властью и желание реформировать политическую систему РТ в демократическом направлении. В-третьих, несмотря на слабое освещение голодовки в российских СМИ, о политической ситуации в Татарстане стало известно и за пределами республики.
По сравнению с предыдущими выборами в Госсовет РТ в декабре 1999 г. политические партии и движения Татарстана проявили меньшую активность. Если в 1995 г. от них было выдвинуто около трети всех зарегистрированных кандидатов, то в 1999 г. — лишь пятая часть (99 кандидатов). Причем из 28 республиканских политических объединений, имеющих уставное право участвовать в выборах, кандидатов выдвинули лишь 14. Наибольшее число (44 кандидата) было зарегистрировано от Компартий РТ. Компартия большевиков РТ выдвинула 3 кандидата, по 11 кандидатов — объединения "Равноправие и справедливость" и "Равноправие и законность", по 5 — партии "Яблоко" и "Отечество Вся Россия", 4 — ЛДПР, 3 — исполком Всемирного конгресса татар. Остальные 6 партий и движений выдвинули по 1-2 кандидата.
Итак, политика в республиках не носит характера партийного или идеологического соперничества, а представляет собой борьбу разных внутриэлитных структур за власть, которая жестко контролируется президентом. Как метко заметил как-то Шаймиев, подковерная борьба идет, но по ковру ходит президент...
Сегодня в Татарстане нет акторов, которые могли бы противостоять "партии власти". Институционализированная оппозиция практически отсутствует, бизнес-элита зависит от власти и не может составить самостоятельную силу, а население республики в целом пассивно и аполитично. Подвижки в политической системе Татарстана в демократическом направлений возможны, скорее всего, лишь под воздействием федерального центра и других российских регионов.
Список
литературы
1 Linz, Juan J. The Perils of Presidentialism // Journal of Democracy. 1990. Vol.1. No 1 (Winter). P.52.
|