Социальные трансферты – это система мер денежной или натуральной помощи малоимущим, не связанной с их участием в хозяйственной деятельности в настоящее время или в прошлом; их целью является гуманизация отношений в обществе, предотвращение роста преступности, а также поддержание внутреннего спроса.
В зависимости от модели социальной ориентации доли и объем ресурсов, направляемых государством на социальные нужды, могут существенно различаться. В начале 90-х гг. в Швеции на социальные нужды распределялось 39,8 % ВВП, в ФРГ – 27,5 %, в США – 19,4 %, в Японии – 16 %.
На фоне глубокого экономического кризиса возрастает потребность в социальной поддержке все большего числа людей, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации. Это бремя становится непосильным для российской экономики, его дальнейшее увеличение вступает в противоречие с возможностями экономического роста. В настоящее время в России действует более 1000 нормативных актов, предусматривающих 256 тех или иных социальных льгот для 200 категорий населения. Число претендующих на различные льготы, выплаты и компенсации достигает 100 млн. человек. При значительных бюджетных средствах, идущих на социальные нужды, реальная помощь особо нуждающимся зачастую становится чисто символической. Если в развитых странах среди действительно нуждающихся распределяется 50—60 % социальной помощи, то в России среди получающих социальные трансферты доля таковых не превышает 20 %.
Поэтому необходима координация финансовых потоков, направляемых в социальную сферу: общегосударственных социальных фондов, бюджетов субъектов РФ, финансирующих, в среднем, около 80 % расходов на социально-культурные мероприятия, средств местных бюджетов, призванных не допустить резкого снижения жизненного уровня населения данного региона.
Само устройство рыночной экономики делает неизбежным вмешательство государства в сферу доходов с целью их перераспределения. Благодаря этому правительство получает средства, необходимые для удовлетворения общих потребностей (оборона, экология, развитие производственной и социальной инфраструктуры, материальная поддержка временно не занятых в производстве, нетрудоспособных (престарелых и молодежи), а также малообеспеченных групп работников).
Анализ современной системы социальных трансфертов в РФ свидетельствует о том, что она фактически не выполняет функции социальной защиты как механизма поддержки доходов нуждающихся слоев населения. Каркас этой системы сложился в середине 90-х годов и представлен рядом так называемых «социальных законов», среди которых выделяется, в первую очередь, закон РФ «О ветеранах».
Целью данной работы является рассмотрение особенности социальных трансфертов рыночной экономики, а также проблем системы социальных трансфертов в России.
Глава 1. Система социальных трансфертов в РФ и ее актуальные проблемы
1.1. Правовые основы политики социальной защиты
В соответствии с Конституцией РФ вопросы социальной защиты отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72, ч. 2, п. ж). Нормативно-правовые акты рассматриваемых субъектов РФ были приняты и реализуются во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и подзаконных актов (постановлений Правительства РФ, указов Президента РФ, нормативных актов министерств и ведомств), а также по вопросам, относящимся к компетенции самих субъектов.
Основы для развития социального законодательства были заложены Конституцией 1993 г. Статья 7 Конституции провозглашает РФ социальным государством, что означает охрану труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Непосредственно социальной защите и развитию положений ст. 7 в Конституции посвящены две статьи – ст. 38 посвящена защите материнства, детства и семьи; ст. 39 говорит о гарантиях права на социальное обеспечение.
В Конституции не получил закрепления принцип взаимосвязи прожиточного минимума и минимальной заработной платы. Это означает, что минимальная заработная плата может быть меньше прожиточного минимума. Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (принят Государственной Думой 10 октября 1997 г., одобрен Советом Федерации 15 октября 1997 г.) частично увязывает эти категории. Однако из закона не следует, что минимальный размер оплаты труда и пенсии будет соответствовать прожиточному минимуму. То же самое можно сказать и о размерах предоставляемой государством социальной помощи, поскольку граждане (или семьи), чей среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума признаются малоимущими и имеют право на получение государственной социальной помощи (ст. 6, п. 1). При этом условия и порядок предоставления такой помощи «устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации» (ст. 6, п. 2).
В то же время закон РФ «О прожиточном минимуме» впервые предоставляет возможность определить тех лиц, которые испытывают острую потребность в получении социальной помощи. Тем самым делается первый шаг на пути перехода от принципа категориальности в оказании социальной помощи к осуществлению адресного принципа.
В основном блок социального законодательства был принят в 1994-1996 гг. В этот период были приняты такие законы, как: «О ветеранах», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и некоторые другие. Тогда же были подписаны указы Президента и постановления Правительства, направленные на социальную защиту и предоставление различного рода пособий, льгот и компенсационных выплат определенным категориям населения.
Несмотря на то, что эти акты несомненно обладают рядом достоинств, они отличаются декларативностью. Принцип адресности социальной помощи, закрепленный в законах, часто понимается, как адресность по принадлежности к определенной категории населения, а не по принципу нуждаемости Нормативно-правовые акты данного периода содержат огромное количество указаний на льготы, пособия, компенсационные выплаты, получение бесплатных или частично оплачиваемых социальных услуг, право на которые имеют целые категории населения не зависимо от уровня материального благосостояния.
Существует также ряд нормативно-правовых актов, которые с достаточной долей условности можно назвать «корпоративными». Данные акты предусматривают социальную защиту лиц, работающих в определенных отраслях или службах, занимающие должности государственной службы (например, спасатели, работники железнодорожного транспорта, судьи, судебные приставы, жители закрытых административно-территориальных образований, работники внутренних дел и т. д.).
Разумеется, наличие и действие всех указанных нормативно-правовых актов вовсе не означает, что лица, имеющие право на льготы, пенсии, пособия или выплаты по различным основаниям, могут получить все одновременно. Многие нормативно-правовые акты предусматривают возможность получения социальной помощи и/или услуг по одному из оснований, однако, подобные нормы не исправляют положения.
Ядром всего действующего федерального и регионального законодательства является предоставление льгот. Юридический смысл льготы заключается в том, что она является исключением из общего правила, отклонением от единых требований нормативного характера. Функционально – льгота является инструментом перераспределения социальных благ. Льготы устанавливаются для тех субъектов, интересы которых не получают должного обеспечения и защиты в силу наличия у данных субъектов определенных специфических особенностей. Льгота (и в этом ее юридическое значение) должна иметь строго определенную цель и временный характер. Вместо этого льгота давно уже стала универсальным инструментом дифференциации населения, устанавливающей жесткие, почти сословные, разграничения.
Реализация так называемых социальных «прав» и льгот, закрепленных в федеральном законодательстве, осуществляется по мере финансовых и материальных возможностей конкретного региона. Наиболее затратными с точки зрения бюджетных расходов являются законы «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Некоторые законы принимались с нарушением конституционного требования, в соответствии, с которым необходимо заключение Правительства РФ – законы были приняты либо с отрицательным заключением Правительства РФ, либо без такового, что привело к тому к отсутствию финансового обеспечения этих законов. Так, например, в Белгородской области федеральные законы о ветеранах и инвалидах выполняются практически полностью, за исключением предоставления автотранспорта и компенсаций на приобретение медикаментов. В Хабаровском крае выполняются лишь некоторые позиции закона «О ветеранах». В Чувашской республике невозможность реализации всех льгот одновременно привела к введению льготной оплаты телефонов для инвалидов только с 1999 года.
Общей чертой, характерной для всего массива нормативно-правовых актов (как федеральных, так и региональных), регулирующих отношения в сфере социальной защиты, является увеличение численности социально незащищенных категорий граждан и, соответственно, числа и объема льгот. Федеральное законодательство дает возможность субъектам РФ и органам местного самоуправления самим устанавливать категории и льготы, обеспечиваемые из бюджетов соответствующих уровней. Субъекты РФ и органы местного самоуправления обладают полномочиями устанавливать дополнительные категории населения, которым в том или ином виде оказывается социальная помощь, оплачиваемая из бюджета соответствующего уровня.
В результате получателями всевозможных социальных льгот, пособий и выплат являются 2/3 населения России.
Адресность
Принцип адресности социальной помощи, закрепленный в законах, часто понимается, как адресность по принадлежности к определенной категории населения, а не по принципу нуждаемости. В результате понятие адресности на основе нуждаемости совершенно теряется в общей массе законов, направленных на социальную защиту отдельных категорий населения (беженцы и переселенцы; военнослужащие, участвовавшие в разрешении вооруженных конфликтов в России и на территории СНГ; доноры; пострадавшие вследствие аварий на производственном объединении «Маяк» и на Чернобыльской АЭС; проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; герои Советского Союза и РФ; пострадавшие от репрессий и т. д.), а также в массе «корпоративных» нормативно-правовых актов.
Однако адресность социальной помощи может привести к росту иждивенческих настроений. Предоставление адресной помощи исключительно на основании дохода ниже прожиточного уровня приводит к тому, что ее будут получать не только нетрудоспособные граждане, но и вполне трудоспособные. Поэтому система оказания адресной социальной помощи должна быть достаточно гибкой и продуманной, чтобы быть эффективной. Помощь необходимо предоставлять тем, кто не может самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией. Требуется выработать критерии предоставления адресной помощи, например состояние здоровья.
Реализация принципа адресности должна позволить направлять помощь тем, кто в ней реально нуждается. Большое значение при этом имеет механизм предоставления адресной социальной помощи. Вот лишь некоторые принципы организации адресной помощи:
предоставление помощи не категориям, а отдельным лицам;
обоснованность предоставления помощи (наличие среднедушевого совокупного дохода ниже прожиточного уровня, установленного соответствующим субъектом РФ);
определение механизма выявления нуждающихся;
проведение проверок нуждаемости, обследований состояния малообеспеченных семей и одиноких граждан;
ответственность получателя социальной помощи (за достоверность представленных документов, сведений);
сочетание государственной и негосударственной помощи;
наличие единого банка данных лиц, получающих помощь;
координация деятельности всех органов и служб социальной защиты различного профиля.
Региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.
Так, например, в Хабаровском крае и Вологодской области действуют законы об адресной социальной помощи, принятые соответственно в 1996 г. и в 1997 г. В Челябинской области в 1997 году принят закон «О поддержке социально незащищенных слоев населения», в котором предусматривается адресность выплаты детских пособий. (федеральный закон «О государственной социальной помощи» был принят только в 1999 г).
Принятие этих нормативно-правовых актов об адресной помощи, устанавливающих принцип адресности выплаты детских пособий еще до принятия соответстствующего федерального закона, было обусловлено недостатком средств на выплату пособий в полном объеме и увеличением задолженности по ним. К сожалению, для реализации принципа адресности помощь часто предоставляют в натуральной форме, исходя из убеждения, что за получением натуральной помощи будут обращаться только нуждающиеся. Разумеется, накопление задолженностей по выплатам пособий, выдача их в натуральной форме не способствуют прозрачности механизма выплат.
Все региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.
Разграничение полномочий
Основным недостатком федерального закона «О государственной социальной помощи» является отсутствие четкого разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации, вследствие чего не определены источники финансирования социальной помощи.
Федеральное законодательство нуждается в значительном реформировании для того, чтобы предоставить полномочия органам государственной власти субъектов РФ, а также для того, чтобы возложить на них ответственность за то, что происходит в социальной сфере.
Центральной проблемой является разграничение полномочий между федеральным центром и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам социальной защиты. Действующее законодательство совершенно не адаптировано к федеративному устройству страны и региональным особенностям.
На федеральном уровне должны быть установлены общие принципы, условия, правовые и организационные формы предоставления социальной помощи; должен быть установлен перечень минимальных услуг, которые обеспечивают минимальные жизненные потребности.
Федеральное социальное законодательство должно быть рамочным, устанавливающим основные запреты и ограничения. Субъектам РФ необходимо предоставить дискреционные полномочия в пределах, установленных федеральным законодательством. Для наиболее эффективного оказания социальной помощи следует предоставить определенную свободу действий органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, с целью оказания социальной помощи именно малообеспеченным семьям и одиноким гражданам, позволяющую учитывать региональную и местную специфику.
Общей чертой федерального и регионального законодательства является монополизация государством функций социальной защиты. Анализ социального законодательства позволяет сделать вывод о том, что государство (как в центре, так и в регионах) всячески стремится вытеснить негосударственный сектор из этой сферы. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» дискриминирует деятельность негосударственных служб социальной защиты. Трудно назвать какой-либо нормативно-правовой акт, который бы поощрял развитие негосударственной социальной помощи.
Организация исполнения законов о социальной защите имеет множество недостатков, главным из которых является дублирование функций по организации системы социальной защиты и предоставлению помощи. Кроме предоставления органами власти различных уровней помощи одним и тем же категориям населения, наблюдается отсутствие координации между органами социальной защиты одного уровня, но различного профиля (органы социальной защиты, органы здравоохранения, органы образования, органы опеки и попечительства и т. д.).
Существует проблема разрешения споров, возникающих в сфере социальной защиты между службами и получателями социальной помощи, а также между социальными работниками и руководителями. Здесь выявляется интересная закономерность в силу специфики социальных прав, которые нуждаются в материальном и финансовом обеспечении (в отличие от прав личных и политических). Поэтому судебная защита этих прав затруднена, а порой и вовсе невозможна. Обычно суд рассматривает спор о праве: принадлежит ли оспариваемое право данному субъекту, нарушено оно или нет. Как правило, в спорах, возникающих в сфере социальной защиты, оспаривается не само право, а возможность его обеспечения. Ведь чаще всего в российских условиях многочисленные социальные права, предусмотренные законодательством, не могут быть реализованы, т. к. не обеспечены материально и финансово. Суды же, рассматривая такого рода споры, чаще всего принимают сторону гражданина, а иногда и присуждают выплату морального ущерба. Однако путем подачи судебных исков невозможно профинансировать предоставление помощи всем лицам, отнесенным к той или иной категории вследствие недостатка средств.
Конечно, невозможно (да и не нужно) отменять право защиты социальных прав в суде. Представляется, что в сфере социальной защиты необходимо найти альтернативные пути. Здесь можно предложить создание своего рода квазисудов, которые могли бы быстрее и эффективнее рассматривать споры такой категории.
Другой вариант (который может существовать параллельно) – использование процедур медиации (примирения), которые весьма эффективны как в сфере рассмотрения трудовых споров, так и разрешения конфликтов по поводу предоставления социальной помощи.
Следует еще раз подчеркнуть, что государство взяло на себя непосильный объем обязательств. Кроме этого, в сферу социальной защиты попадают обязательства, никакого отношения к ней не имеющие, а выражающие ценность и заслуги тех или иных категорий перед государством. Такие обязательства должны осуществляться в виде прямых трансфертов из бюджетов соответствующих ведомств, но никак не из органов социальной защиты.
Исходя из основных целей и задач реформирования, можно выделить следующие основные направления изменений законодательства и нормативно-правовой базы, на которых основывается все здание социальной защиты:
разработка и принятие рамочных законов (с использованием регионального опыта); разработка и принятие нормативно-правовых актов по их реализации в субъектах РФ;
разграничение полномочий в сфере социальной защиты и, в частности, предоставления социальной помощи между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
разграничение полномочий влечет за собой разграничение между бюджетами различного уровня, т. е. разграничение источников оказания социальной помощи;
пересмотр и совершенствование действующего законодательства (как федерального, так и регионального), ревизия категорий и льгот, постепенный отход от принципа категориальности и постепенная отмена льгот;
определение содержания адресной социальной помощи (круг получателей, условия, виды, формы предоставления и т. п.);
координация деятельности органов социальной защиты по «горизонтали» и «вертикали», создание единого банка данных;
рассмотрение споров, возникающих в сфере социальной защиты, в частности, по поводу оказания социальной помощи.
Направление развития рамочного законодательства и разграничение полномочий
а) Рамочное законодательство
Рамочные законы, устанавливающие общие принципы и условия для всех субъектов РФ, позволяют учитывать региональные и местные особенности, экономические, социально-политические, демографические, культорологические и иные факторы и традиции. Для более эффективного осуществления социальной помощи, рамочный закон устанавливает общие и единые условия предоставления государственной социальной помощи, основные виды социальной помощи, полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих оказание государственной социальной помощи, права и обязанности получателей социальной помощи.
В то же время регионы определяют дополнительные условия предоставления социальной помощи, виды помощи, периодичность оказания помощи, перечень необходимых документов для получения помощи. Кроме того, органы социальной защиты субъектов РФ принимают решения об оказании социальной помощи, ее размерах (в пределах установленных законом) о прекращении, отказе, или лишении государственной социальной помощи; осуществлении проверок реального положения соискателя и получателя социальной помощи, и т. д.
б) Разграничение полномочий
При разграничении полномочий между центром и регионами в сфере социальной защиты и предоставления социальной помощи необходимо выделить полномочия федерального центра; совместные полномочия РФ и субъектов РФ и полномочия субъектов РФ. При разработке региональных нормативно-правовых актов нужно определить полномочия органов местного самоуправления, а при наделении их государственными полномочиями в сфере социальной защиты, предусмотреть одновременную передачу им средств для осуществления указанных полномочий.
К полномочиям Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи должны относиться:
а) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам правового регулирования оказания государственной социальной помощи;
б) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам оказания государственной социальной помощи за счет средств федерального бюджета Российской Федерации;
в) формирование федерального бюджета в части расходов по оказанию государственной социальной помощи, финансируемой из федерального бюджета Российской Федерации;
д) принятие федеральных законов, предусматривающих финансирование государственной социальной помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации, по согласованию с субъектами Российской Федерации.
К совместным полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи должны относиться:
а) обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи;
б) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по оказанию государственной социальной помощи с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, в соответствии с законодательством Российской Федерации;
в) расчет среднедушевого дохода и прожиточного минимума домохозяйства с целью оказания государственной социальной помощи;
г) разработка методических рекомендаций о порядке оказания государственной социальной помощи, и контроль над его осуществлением;
д) проведение экспертизы проектов и программ в области оказания государственной социальной помощи;
е) установление способов проверки нуждаемости малообеспеченных домохозяйств;
ж) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации социальных работников;
з) координация деятельности учреждений и организаций, осуществляющих оказание государственной социальной помощи.
К полномочиям субъектов Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи должны относиться:
а) реализация государственной политики в области оказания государственной социальной помощи на территории субъекта Российской Федерации;
б) разработка в пределах установленной компетенции нормативных правовых актов по вопросам оказания государственной социальной помощи (Примерный перечень нормативно-правовых актов для регионов содержится в Приложении 2);
в) формирование бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов по оказанию государственной социальной помощи;
г) установление размеров и видов государственной социальной помощи, предоставляемой за счет бюджета субъекта Российской Федерации с учетом его социально-экономического развития.
в) Источники финансирования и их разграничение
Финансирование социальной помощи осуществляется из федерального бюджета в том случае, когда это предусмотрено федеральными законами; финансирование из региональных бюджетов, предусмотренное федеральными законами, может осуществляться только с согласия регионов. Из региональных бюджетов также осуществляется финансирование социальной помощи, предусмотренной законами субъектов РФ.
1.2. Адресаты социальных трансфертов.
В 2000 году только на федеральном уровне имелось около 156 видов социальных трансфертов (социальных выплат, льгот, пособий и дотаций). В составе этих трансфертов явно преобладала натуральная помощь, называемая льготами (передача благ бесплатно или с частичной оплатой). Федеральное законодательство России определяет 256 категорий граждан, имеющих право на получение социальных трансфертов. Всего к 2000 году эти категории включали примерно 100 миллионов человек (около 70 % всего населения страны). Принципы, положенные в основу их выделения, в абсолютном большинстве случаев никак не соотносятся с уровнем обеспеченности.
В категории получателей социальных трансфертов попадают граждане в зависимости от:
· прошлых рисков (участие в различных войнах и других событиях, связанных с повышенным риском);
· характера и условий труда как в прошлом, так и в настоящем (труд в годы Великой Отечественной войны, род профессиональной деятельности);
· продолжительности труда (ветераны труда);
· состояния здоровья (инвалиды);
· наличия детей.
· места жительства (северные льготы).
Разрыв между уровнем обеспеченности населения и получением права на льготы показывает структура распределения льготников по категориям.
Даже простой перечень этих категорий позволяет заметить, что предоставляемые социальные трансферты являются, прежде всего, дополнением пенсионной системы, частичной компенсацией отсутствовавшей ранее (и слаборазвитой в настоящее время) системы страхования и завуалированной прибавкой к заработной плате.
Сложившаяся в РФ система социальной защиты в общепризнанном понимании таковой не является, поскольку лишь малая ее часть связана с ее истинным предназначением - организацией и предоставлением помощи нуждающимся. Сюда относятся пособия на детей и, в некоторой степени, материальная поддержка и социальное обслуживание инвалидов. В большинстве случаев низкие доходы не являются официальным основанием для предоставления социальных трансфертов, поэтому они попадают не к нуждающимся, а к «категориям».
Исследования2, проведенное в шести регионах РФ, показало, что во многих случаях на уровне субъектов Федерации наделяются правом на получение социальных трансфертов наделяются дополнительные категории граждан, безотносительно к уровню их обеспеченности (см. табл. 2). Как правило, это тот же набор социальных льгот, который предусмотрен законодательством о ветеранах. Наблюдается зависимость: чем богаче регион, тем выше уровень социального популизма. Однако широкое распространение такой практики сдерживается нехваткой средств даже на финансирование возлагаемых на регионы федеральных социальных обязательств.
1.3. Формы социальных трансфертов в РФ.
Социальные трансферты обычно привязаны к потреблению конкретных благ, которые предоставляются их получателям либо бесплатно, либо со значительной скидкой. Эти трансферты называются льготами. Таким образом, сначала выделяются социально значимые категории граждан, а затем они наделяются пакетами насущных, по мнению политиков, благ. В качестве таковых благ фигурируют, прежде всего, услуги жилищно-коммунальных служб, транспорта, связи и здравоохранения. В настоящее время в РФ на эти цели оцениваются в 350 млрд. рублей. Большая часть этой суммы, а именно, 250 млрд. руб. расходуется по следующим конкретным направлениям:
по Федеральному закону «О ветеранах» — 25,1 % всей суммы;
по Закону РФ « О реабилитации жертв политических репрессий» — 1,1 %;
по Указу Президента РФ « О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей…» — 0,3 %;
по Закону РФ « О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» — 2,7 %;
по Федеральному закону « О социальной защите инвалидов в РФ» — 19,8 %;
по Федеральному закону « О статусе военнослужащих» — 6,9 %;
по нормативным правовым актам, регулирующим льготы, пособия, компенсационные выплаты, предоставляемые на детей — 33,6 %;
по законам, регулирующим размеры пособий, компенсационных выплат, стипендий учащимся, студентам, аспирантам, докторантам, безработным, беженцам и др. — 9,8 %;
по законам, регулирующим предоставление льгот судьям и работникам правоохранительных органов — 0,7 %.
Таблица 23.
Региональные трансферты категориям граждан безотносительно нуждаемости (по состоянию на начало 2002 г.)
В результате привязки социальных трансфертов к потреблению благ начинает действовать схема «больше потребляешь – больше получаешь». Вместе с предоставлением этих трансфертов по категориальному принципу без учета нуждаемости это приводит к ряду противоположных, с точки зрения истинных целей социальной защиты, результатам.
Во-первых, большая часть трансфертов попадает в состоятельные домохозяйства. Это подтверждается материалами, собранными в ходе обследования домохозяйств в шести регионах. В среднем по шести регионам на долю наиболее доходных 10 % домохозяйств приходится от 34,0 % до 60,3 % общей суммы льгот и выплат, а на долю наименее обеспеченных 10 % домохозяйств — от 1,4 % до 4,2 % от этой суммы.
Во-вторых, поскольку значительная часть трансфертов привязана к благам совместно потребляемых внутри домохозяйств, то значительная часть этих трансфертов неизбежно перепадает тем членам домохозяйств, которые никакого легального права на эти трансферты не имеют.
В-третьих, порождается существенное неравенство между носителями одних и тех же прав на социальные трансферты в зависимости от доступности дотируемых благ:
а) по месту постоянного проживания. Ясно, что «льготник» проживающий в сельской местности, практически не получает льгот, на которые формально имеет право, поскольку основной их массив привязан к услугам развитой городской инфраструктуры. Это порождает ярко выраженное неравенство в распределении трансфертов между сельскими и городскими жителями;
б) по состоянию здоровья. Многие носители прав на льготы не в состоянии их потреблять, так как не имеют такой физической возможности. Наиболее иллюстративными в этом плане являются различного рода транспортные льготы.
В-пятых, значительная часть социальных трансфертов может «оседать» у поставщиков дотируемых благ. Например, в регионах дотации предприятиям общественного транспорта осуществляются из расчета 50 поездок в месяц на одного обладателя права на бесплатный проезд. Однако большинство льготников не делают такого числа поездок и, следовательно, часть трансферта «притягивается» транспортным предприятием. Известный для экономиста эффект «текущего ведра» – потери трансферта по мере его продвижения к конечному получателю.
Cледует указать на то, что организованные таким образом социальные трансферты не спасают от бедности. Возникает их распыленность. Они составляют незаметную часть в общих доходах бедных и беднейших домохозяйств.
Нельзя не отметить тот факт, что привязанные к потреблению трансферты – это, по существу, натуральные трансферты. В этом своем качестве они значительно уступают денежным трансфертам той же величины по уровню удовлетворенности их получателя, поскольку ограничивает его свободу выбора.
В то же время натуральные трансферты получают распространение и на уровне регионов. Речь идет здесь как о привязанных к потреблению льготах, так и о прямых натуральных трансфертах социального характера (например, бесплатная поставка дров, муки и т. п.). Прямые натуральные трансферты также нередко не совпадают с оптимальной структурой потребительского выбора, но часто оправдываются с помощью патерналистской риторики, построенной на том, что денежные трансферты легче использовать не по «назначению». В то же время натуральные трансферты открывают широкие возможности для злоупотреблений (через манипуляции с ценами, сортностью поставляемых благ) и возлагают дополнительную нагрузку на органы социальной защиты.
Если исходить из того, что эффективность социальной защиты определяется тем, в какой мере та или иная разновидность социального трансферта достигает тех, кто в этой защите нуждается, то очевидно, что современная организация социальной помощи неизбежно обрекает ее на крайне низкие результаты.
Более подробно я также хотела бы остановиться на рассмотрении таких трансфертов, как пенсии, пособия по безработице и стипендии.
Пенсии
Пенсия — регулярные денежные выплаты, предоставляемые гражданам:
— при достижении определенного законом возраста; или
— по инвалидности; или
— в случае потери кормильца; или
— за выслугу лет и особые заслуги перед государством.
В первом полугодии 2000г. средний размер назначенных месячных пенсий равнялся 624,8 руб. (3), что в реальном выражении составило только 37 % от уровня 1990 г. Следует отметить, что в результате повышения средней назначенной месячной пенсии в апреле 2000 г. — на 13 % и в августе 2000 г. — в среднем на 18 %, средний размер назначенной пенсии в сентябре 2000 г. стал равен 818,9 руб., что уже составляет 45,0 % (с учётом инфляции с апреля по сентябрь 2000г.) от уровня 1990 г.
Размер номинальной средней месячной пенсии (с учётом компенсаций) в апреле 2000 г. составил 153 % её величины в апреле 1998 г., т. е. относительный прирост номинальной средней месячной пенсии составлял только чуть более половины (51,9 %) относительного прироста номинальной среднемесячной заработной платы одного работника. Следствием этого являлось крайне низкое реальное содержание средней месячной пенсии в апреле 2000 г. по сравнению с апрелем 1998 г. Несмотря на то, что за последние 12 месяцев этого периода реальный размер назначенных среднемесячных пенсий вырос на 26,8 % (номинальная среднемесячная пенсия увеличилась на 52,1 %), что превышает рост реальной среднемесячной заработной платы (реальная среднемесячная заработная плата выросла за этот же период на 23,6 %), реальный размер назначенных среднемесячных пенсий в апреле 2000 г. составлял только 59,8 % их величины в апреле 1998 г. Вместе с тем реальная начисленная заработная плата в апреле 2000 г. составила 79 % от её уровня в апреле 1998 г.
Такая динамика покупательной способности среднемесячных пенсий по сравнению с покупательной способностью среднемесячной заработной платы объясняется более глубоким падением реального содержания среднемесячных пенсий за период с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. Так реальный размер среднемесячных начисленных пенсий в апреле 1999 г. составлял лишь 47,2 % их величины в апреле 1998 г., а реальный размер среднемесячной заработной платы — 64,0 %. Это положение сложилось в результате того, что за 12 месяцев с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. пенсии ни разу не индексировались. Однако за последующие 12 месяцев пенсии повышались четыре раза: в мае 1999 г. — на 12 %; в ноябре 1999 г. — на 15 %; в феврале 2000 г. — на 12; в апреле — на 13 %, с 1 августа 2000 г. на 125 руб., т. е. в среднем на 18 %. Таким образом, в сентябре 2000 г. реальный размер назначенных среднемесячных пенсий повысился до 72 % уровня апреля 1998 г.
В апреле 2000 г. среднемесячная пенсия составила 68,4 % прожиточного минимума (79 % при исчислении ПМ по старой методике) а минимальный размер выплат пенсионерам — 46 % ПМ (52,8 % ПМ по старой методике), в то время как два года назад в апреле 1998 г. даже минимальный размер выплат пенсионерам составлял 75 % ПМ, а среднемесячная пенсия –130 % ПМ. В 1990 г. на сумму, равную среднему размеру назначенных месячных пенсий можно было купить 2,23 набора прожиточного минимума пенсионера.
Феномен задолженности по выплате пенсий возник в 1995 г., когда на конец года задолженность составила 10 % от общей суммы назначенных пенсий. Усилиями правительства к июлю 1997 г. задолженность по выплате пенсий была полностью погашена и вновь образовалась в июле 1998 г. в связи с финансовым кризисом. На конец 1998 г. задолженность составляла 27,0 млрд. руб. или 204 % от общей суммы назначенных пенсий. Процесс постепенного снижения задолженности в 1999 г. растянулся на 8 месяцев, но к сентябрю 1999 г. задолженность была полностью ликвидирована.
Лежащей на поверхности причиной возникновения задолженности является снижение на 7 % — 8 % поступлений страховых взносов предприятий и организаций в Пенсионный фонд Российской Федерации. Так было и в 1995 г. и в 1998 г. Ликвидация задолженности по выплатам пенсий была связана не с созданием постоянно действующих финансовых механизмов, демпфирующих возможные во время кризисов колебания финансовых ресурсов Пенсионного фонда, а, прежде всего, с усилиями правительства в направлении выколачивания страховых взносов с предприятий и организаций.
Из Заключительного отчета Компании социальных технологий и экспертизы – СОТЭКО, 2000 г.
«Более актуального мероприятия, чем пенсионная реформа, представить себе сегодня невозможно. Действительно, во-первых, в стране существуют два порядка начисления пенсии, причём для подавляющего большинства работающих пенсионеров выбора наиболее выгодного для них порядка не существует. Они вынуждены получать пенсию по худшему для них варианту. С таким положением связано осеннее повальное увольнение пенсионеров, работающих на низких ставках уборщиц, санитарок, гардеробщиц и вахтёров. Последнее в 2000 г. осеннее увеличение пенсии было связано с увеличением максимального размера индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) с 0,525 до 0,7125. С увеличением максимальной величины индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) при исчислении пенсии в соответствии с новым порядком, сумма пенсии, исчисленной в соответствии со старым порядком (максимальный размер пенсии, исчисленной в соответствии со старым порядком, равен трём минимальным размерам оплаты труда, т. е. 396 руб.) и заработной платы для этих категорий работающих пенсионеров оказалась меньше пенсии, исчисленной в соответствии с новым порядком пенсионирования. Следует иметь в виду, что пенсию, исчисленную в соответствии с новым порядком имеют право получать в подавляющем большинстве случаев только неработающие пенсионеры. В соответствии с данными Госкомстата на конец 1999г. численность работающих пенсионеров составляла 7131 тыс. чел., т. е. почти 19 % пенсионеров подвергаются дискриминации при назначении пенсии.
Во-вторых, для подавляющего большинства пенсионеров отсутствует какая либо связь пенсии с трудовым вкладом. Действительно, из 38, 398 млн. пенсионеров 22,449 млн. пенсионеров, т. е. почти 59 %, получают максимальную пенсию, и 0,663 млн. пенсионеров (почти 2 %) — минимальную. Другими словами, только для оставшихся 39 % пенсионеров можно уловить хотя бы небольшую, но всё-таки какую-то корреляцию между прошлым трудовым вкладом и пенсией. Сегодняшняя пенсионная система представляет собой мощный механизм, стимулирующий сокрытие всех видов доходов населения, представляющих по своему фактическому содержанию оплату труда. Смешные размеры максимальной пенсии сегодня — 985 руб. (около 70 % ПМ) (здесь не рассматриваются пенсии военных, государственных служащих и персональных пенсионеров) — не только сваливают в одну кучу бывших работников, прошлые заработные платы которых могли различаться в десятки, если не в сотни раз, но и полностью убивают стимулы у сегодняшних работников, особенно это касается высокооплачиваемых работников частного сектора экономики, платить страховые взносы в пенсионный фонд и тем более отстаивать необходимость этого перед, и так не склонным к этому, работодателем. Сокрытию заработков способствует и то, что размер пенсии уже не зависит от непрерывного трудового стажа. Т. е. работник может без оформления своих трудовых отношений работать в частном секторе экономики, абсолютно не заботясь о своём трудовом стаже.
Всё вышесказанное и рекомендуемое в рамках предлагаемой реформы распределительных отношений троекратное повышение средней заработной платы в государственном секторе экономики определяет необходимость повышения уровня максимальной пенсии в три раза. Как и заработная плата максимальная пенсия должна повышаться в три этапа: в 2001, 2002, 2003 гг. В 2001г. максимальная пенсия должна быть повышена за счёт увеличения максимального размера ИКП с 0,7125 до 1,00 на 40 % и к концу года составить 1380 руб. в сопоставимых ценах. На это, как показывают модельные расчёты, необходимо дополнительно выделить 86,6 млрд. руб. в течение года. Ещё на 40 % за счёт роста максимального размера ИКП с 1,00 до 1,4 максимальная пенсия должна быть увеличена в 2002 г. В результате этого к концу года она достигнет величины 1930 руб. На это, как показывают расчёты в течение года придётся выделить дополнительно 72,8 млрд. руб. На третьем этапе за счёт роста максимального размера ИКП с 1,4 до 2,00 максимальный размер пенсии увеличится ещё на 50 % и достигнет уровня 2900 руб. Это потребует дополнительно 74,5 млрд. руб. Общая сумма дополнительных годовых расходов на финансирование увеличения максимального размера пенсии в три раза составляет в сопоставимых ценах 214,0 млрд. руб. или 62 % годовых расходов Пенсионного фонда, исчисленных по выплатам октября 2000г. После осуществления мероприятий по троекратному увеличению максимального размера пенсии в три раза за счёт роста ИКП с 0,7125 до 2,1 максимальную пенсию, как показывают модельные расчёты, будут получать только 1,5 % пенсионеров, что уже вполне приемлемо. Очевидно, что средняя пенсия в сопоставимых ценах вырастет при этом на 62 % — с 748,2 руб. (данные Госкомстата на 1 октября 2000 г.) до 1212,0 руб. (1 января 2004 г. — расчётная величина. Минимальный размер выплачиваемых пенсий будет определяться в рамках концепции Единой системы минимальных стандартов в области доходов населения. Но об этом ниже, в соответствующем разделе.
Абсолютно нетерпимым является существование двух порядков исчисления пенсий по старости, тем более, что это связано с дискриминацией более 7 млн. работающих пенсионеров. Как показывают расчёты, переход к единому порядку исчисления пенсий по старости, базирующемуся на ИКП, потребует дополнительных годовых затрат, не превышающих 21 млрд. руб.
И последнее: представляется абсолютно необходимым переход в течение пяти лет (по году отсрочки выхода на пенсию в год), начиная с 2001 г., как мужчин, так и женщин на более поздние сроки выхода на пенсию по старости. Мужчинам возраст выхода на пенсию должен быть увеличен до 65 лет, а женщинам — до 60 лет. Это нужно сделать не только в связи с неблагоприятными изменениями в демографической ситуации в стране, но и для того, чтобы провести абсолютно необходимую пенсионную реформу. Как показывают расчёты, каждый год отсрочки выхода на пенсию даст экономию средств пенсионного фонда на сумму в 17 млрд. руб.»
Стипендии
Стипендия — денежная выплата, назначаемая по результатам экзаменационной сессии студентам, обучающимся в образовательном учреждении по очной форме обучения, по основным профессиональным программам в пределах государственного задания, в зависимости от успехов в учебной (научной) деятельности и материального положения.
В 2001 г. в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» минимальный размер стипендии студентов и учащихся установлен исходя из базовой суммы 100 рублей, и составляет в учреждениях высшего профессионального образования 200 рублей, в учреждения среднего профессионального образования — 70 рублей, в учреждения начального профессионального образования — 70 рублей (для учащихся, не находящихся на полном государственном обеспечении).
В рамках Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу подготовлено Типовое положение о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов.
Указанное Типовое положение утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 2001 г. № 487 и предусматривает реализацию мероприятий по формированию новой системы стипендиального обеспечения студентов.
Типовым положением предусматривается следующие виды стипендий:
стипендии Президента Российской Федерации и специальные государственные стипендии Правительства Российской Федерации;
государственные (муниципальные) стипендии для аспирантов и докторантов;
государственные (муниципальные) академические стипендии;
государственные (муниципальные) социальные стипендии;
именные стипендии.
Предусмотрены также меры по осуществлению материальной поддержки студентов, аспирантов и докторантов, определен порядок назначения и выплаты государственных (муниципальных) социальных стипендий нуждающимся студентам и аспирантам.
Пособия по безработице
Пособие по безработице — денежная сумма, периодически выплачиваемая в порядке социальной защиты из соответствующего государственного фонда физическому лицу, признанному безработным по закону.
Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» (принятым в 1991 г. с поправками, внесенными в апреле 1996 г. и июне 1999г.) предусматривается выплата пособия по безработице лицам, уволенным по любым основаниям, в размере 75 % среднемесячного заработка в течение 3 первых месяцев, 60 % — в течение 4 следующих месяцев, далее 45 %, но не ниже МРОТ и не выше среднего заработка в данном регионе; гражданам, впервые ищущим работу, — в размере МРОТ.
Расчеты эксперта МОТ Т. Четверниной:
«В России пособие по безработице было введено в практику социальной поддержки населения в период реформ, поскольку в плановой экономике безработица, как экономическое явление, отсутствовала. Главной целью пособия по безработице является поддержка граждан потерявших и не нашедших работу. Как и всякая новая форма экономических отношений, система выплаты пособий по безработице имела свои издержки становления и развития, балансируя между поддержкой безработных и искоренением иждивенческих настроений среди неработающего населения. Анализ функционирования данной системы в России, проведенный экспертами МОТ, свидетельствует о том, что наиболее последовательно выполняемым приоритетом является борьба с иждивенческими настроениями, а поддержка безработных посредством выплаты пособия по безработице — это задача далеко не первой важности:
За период с 1995 по 1998 годы доля получателей минимальных пособий по безработице выросла на 22 % в регионах с уровнем безработицы, превышающим 7 %-ную отметку; на 13 % — в регионах с уровнем безработицы от 4 до 7 %; на 10 % — в регионах с уровнем регистрируемой безработицы до 3 %. На протяжении второй половины 1990-х более половины регистрируемых безработных получали минимальное пособие.
Если в 1993 году минимальное пособие составляло 26,9 % от прожиточного минимума, то уже в 1999 году – 8,3 % от прожиточного минимума и 3,5 % от среднего уровня душевых доходов.
В среднем по России около половины зарегистрированных безработных получают минимальное пособие по безработице, а в ряде субъектов Федерации численность получающих минимальное пособие приближается к общей численности зарегистрированных безработных.
Средние выплаты безработным (Помимо пособия по безработице средние выплаты включают: доплаты на иждивенцев; оплату временной нетрудоспособности; оплату районных коэффициентов регионов, приравненных по условиям проживания к северным территориям (таких регионов 30); выплаты задолженности по пособиям.) в среднем по России за период с 1993 по 1999 г. колебались в пределах 28-68 %% от прожиточного минимума. Своего пика они достигли в 1998 году (в основном за счет выплаты задолженности) и резко сократились (до 40 %) в 1999 году, после принятия поправок к Закону «О занятости населения в Российской Федерации», который внес существенные коррективы в систему и размер выплат пособий по безработице.
До принятия поправок к Закону «О занятости населения в Российской Федерации» отношение средних выплат на одного безработного к средней заработной плате в среднем по Российской Федерации составляло 32,1 %, значительно варьируясь по регионам. Так, в Корякском автономном округе пособие составляло 9,6 % от средней зарплаты и в республике Коми – 12,9 % (минимальные значения), а в республике Саха (Якутия) – 63,9 % (максимальный уровень). После принятия поправок к данному закону в июле 1999 года, отношение средних выплат на одного безработного к средней заработной плате в среднем по Российской Федерации снизилось до 25,5 %. При этом минимальный показатель еще более снизился до 9,3 % (Корякский автономный округ), а максимальный — сократился до 50 % (республика Саха-Якутия).
Анализ показывает, что статус занятости несопоставим со статусом безработного и по размеру получаемых выплат, и по доле в семейном бюджете. Соотношение средних выплат на одного безработного со средней заработной платой и со средним уровнем доходов свидетельствует о том, что даже «повышенное» пособие (выплачиваемое до поправок к закону о занятости) не способно породить иждивенческие настроения. Поэтому сокращение выплат безработным – это не борьба с иждивенческими настроениями, а следствие несоответствия финансовых ресурсов, направляемых на оплату пособия по безработице, масштабам и глубине проблем, порожденных в сфере занятости.
— в более, чем половине российских регионов (48 из 89) выплаты пособий по безработицы в 1999 году составляли менее 30 % от средней зарплаты (в 1998 году – в 33 регионах из 89);
— число регионов, где выплаты безработным составляли менее 20 %, увеличилось в три раза (с 6 в 1998 году до 18 регионов в 1999 году);
— число регионов, где выплаты безработным составляли более 50 % от средней заработной платы, сократилось с пяти в 1998 году до одного региона в 1999 году (республика Саха)»
1.4. Проблема финансирования социальных трансфертов.
Перечисленные выше особенности системы социальных трансфертов обрекают на невозможность их финансирования. Доля населения, имеющего право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами РФ, оценивается на уровне 70 % всего ее населения, т. е. около 100 млн. человек могут претендовать на получение социальных выплат и льгот. В то же время необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивается в более чем 15 % ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз.
При этом выделяется еще одна российская особенность: обязательства по финансированию трансфертов, введенных решениями федеральной власти, «сбрасываются» на бюджеты субъектов Федерации. В результате политики федерального уровня (прежде всего, в Государственной Думе) оказываются в роли «защитников» избирателей, а региональные – в роли отвечающих перед ними за недофинансирование федеральных социальных мандатов. Масштабы недофинансирования федеральных мандатов в регионах видны из таблицы 7.
Обращают на себя внимание мандаты с неизвестным объемом финансирования. Он является результатом натуральных льгот, которые могут финансироваться за счет перекрестного субсидирования и прибыли предприятий, поставляющих блага и услуги, отягощенные социальными обязательствами перед льготными категориями их потребителей. Как правило, они делают это «под давлением» региональных властей, которые тем самым «покупают» себе голоса избирателей.
В этой связи можно указать на тесно связанную с современной системой построения социальных трансфертов проблему поддержания работоспособности городского хозяйства. Политики всегда страдают миопией: их срок жизни качестве таковых значительно меньше срока человеческой жизни. Их задача – пройти очередные выборы, «продав» потребителю товар в эффектной упаковке. Таким товаром чаще всего становятся льготные услуги городского хозяйства. Поскольку поставка таких услуг и разрушение городского хозяйства разделены значительно более длительным временным интервалом, чем тот, что требуется политику для переизбрания на очередной (и, возможно, последний) срок, то для политика рационально пренебречь долгосрочными интересами поставщиков коммунальных услуг.
Таким образом, можно констатировать, что социальные мандаты финансируются не только за счет бюджетных средств, но и за счет части доходов поставщиков благ льготникам. Однако поставщики часто не в состоянии перекрыть убытки за счет других потребителей и обречены на прогрессирующий износ и выбытие физического капитала. В конечном счете, многие коммунальные блага, на которые «навешаны» социальные обязательства, по-просту перестают поставляться всем потребителям, как имеющим право льготы, так и лишенных такового («приморский вариант»).
Глава 2. Сравнительный анализ основ перераспределительной политики в России, США и Германии.
В данной главе будет представлен краткий сравнительный анализ перераспределительной политики в России и в странах с развитой рыночной экономикой, в первую очередь в США и Германии. Выбор последних двух стран объясняется желанием обеспечить полноту сравнения, так как они представляют собой две хорошо идентифицируемые модели социальной политики — «американскую» и «европейскую».
Внутренняя структура социальных трансфертов различается в зависимости от особенностей той или иной модели социальной политики и включает три укрупненных элемента:
1) социальное страхование,
2) общественная помощь,
3) детские пособия.
Основное различие между моделями социальной политики заключается в трактовке детских пособий как самостоятельного элемента социальных трансфертов («европейская» модель) либо как составной части общественной помощи («американская» модель). В первом случае детские пособия предоставляются всем семьям, имеющим детей, а во втором — только тем, чьи доходы падают ниже определенного уровня (что выявляется с помощью специального теста).
В системе общественной помощи в России проверка уровня доходов потенциальных реципиентов не осуществляется.
Колебания в объемах социальных трансфертов в России из года в год весьма велики. При этом по общему их уровню в процентах к ВВП наша страна находится в середине между группой стран, объединяемых «европейской» философией социального обеспечения, и группой стран, которые более склонны к «американской» (индивидуалистической) философии. Для первой из названных групп (Франция, Германия, Швеция, Италия) социальные трансферты составляют в среднем 20.6 % ВВП, тогда как для второй (США, Канада, Япония) — в среднем 11.7 % ВВП.
Можно увидеть такую характерную для России особенность, как полное отсутствие денежной составляющей в блоке общественной помощи. Кроме того, сравнительно невелика доля социального страхования. Она составляет менее 50 % в общем объеме социальных трансфертов, тогда как в США — более двух третей, а в Германии — более 80 %
Государственное социальное страхование предназначено для замещения доходов индивидов, утраченных в результате некоторого события, такого как безработица, заболевание или потеря трудоспособности в старости. Этот перечень функций характерен для большинства стране рыночной экономикой и иногда дополняется другими видами социального страхования. Нередко сюда относят и страхование от несчастного случая на производстве, но оно носит в большей степени отраслевой характер (из-за отраслевой природы риска), чем общегосударственный. В России страхование от риска утраты заработка в связи с кратковременной нетрудоспособностью, вызванной заболеванием, входит в социальное страхование. В США данный вид риска вообще не покрывается через систему государственного страхования, а лишь на основе двусторонней договоренности между работодателем и наемным работником. В Германии государство также не страхует граждан от кратковременной нетрудоспособности, хотя если заболевание продолжается более 6 недель, то страховые выплаты производятся через систему медицинского страхования (больничные кассы)
Чтобы обеспечить полноту сравнения, необходимо рассмотреть и источники финансирования программ социального страхования. Во всех трех странах установлены специальные, так называемые маркированные налоги, базой для которых служит начисленная заработная плата.
При этом маркированные налоги в России имеют две характерные особенности.
1. Пропорциональность. Государственное социальное страхование в большинстве стран мира ориентируется на средний и низший общественные классы. Считается, что не следует создавать искусственных препятствий гражданам с высокими доходами для пользования услугами частных страховых компаний. Поэтому маркированные налоги не взимаются с заработков, превышающих установленную величину. В результате маркированные налоги становятся регрессивными.
В России не практикуется установление верхнего предела налогооблагаемого заработка. В результате создаются стимулы к сокрытию доходов и искусственно ограничивается спрос на страховые полисы, предоставляемые частными компаниями. Однако есть и положительная сторона: маркированный налог становится пропорциональным, а не регрессивным, что, как известно, лучше отвечает целям перераспределения.
2. Уплата налога работодателем. Как правило, в мировой практике применяется принцип равной ответственности работника и работодателя за уплату маркированных налогов. Однако этот факт носит чисто символический характер. Учитывая возможности перемещения налогового бремени, становится ясно, что формальное установление процентных долей уплаты налога не влияет на то, кто уплачивает налог фактически. В зависимости от соотношения спроса и предложения на рабочую силу налог может быть полностью перемещен как на работодателя, так и на работника.
В России маркированные налоги полностью уплачиваются работодателем. Исключение составляет налог в Пенсионный фонд.
В Германии величина максимального месячного налогооблагаемого заработка одинакова для систем пенсионного страхования и страхования по безработице. Для всех трех видов социального страхования используется принцип равной ответственности за уплату налога
В США величина максимального месячного налогооблагаемого заработка одинакова для систем пенсионного страхования и «Медикэра». Для страхования по безработице она же учитывается в двойном размере.
Помощь бедным не связана с необходимостью корректировки провалов рынка и повышения экономической эффективности. В ее основе лежат исключительно соображения этики и морали. Большинство людей считает несправедливым такое распределение доходов, при котором «богатые имеют возможность кормить своих домашних животных лучше, чем бедные — своих детей». Их воля, реализуемая через политический механизм, воплощается в создании программ материальной поддержки беднейших слоев населения.
В России программы общественной помощи имеют следующие особенности.
1. Доминирование натуральных трансфертов. В системе общественной помощи отсутствуют денежные трансферты. Натуральные трансферты имеют как отрицательные, так и положительные стороны. Главный недостаток заключается в потере эффективности из-за того, что оценка натуральных трансфертов получателем ниже, чем их фактическая денежная стоимость. Потребителю как бы навязывается определенное благо, он лишается свободы выбора между различными благами, которую он имеет при денежном трансферте.
Положительной стороной натуральной формы оказания помощи обычно считается связанное с ней ослабление остроты проблемы маскировки. Действительно, богатые и среднеобеспеченные граждане вряд ли будут искажать информацию о своем благосостоянии только для того, чтобы получить натуральную помощь, хотя если трансферт будет денежным, то это более вероятно. Однако последнее, например, не всегда относится к трансфертам в форме бюджетной поддержки расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, которые играют ведущую роль в системе общественной помощи в России.
2. Категориальность. Многие страны используют признак принадлежности граждан к той или иной категории в системе социальных трансфертов. Однако он является лишь вспомогательным инструментом при решении вопроса о целесообразности оказания помощи. Основным инструментом всегда служит проверка реальной нуждаемости потенциального реципиента.
Страны с развитой рыночной экономикой в отличие от России строго придерживаются принципа проверки уровня доходов при предоставлении гражданам общественной помощи. В Германии доминируют; ные трансферты и для программы социальной помощи используется принцип индивидуального подхода к каждому потенциальному реципиенту. В США преобладают натуральные трансферты, а правила предоставления помощи более детально проработаны и базируются на строго формализованных критериях.
При изучении источников финансирования программ общественной помощи нельзя оставить без внимания вопрос бюджетного федерализма. В какой-то мере степень перераспределения дохода должна быть решением регионального или национального уровня.
Экономическая теория общественного сектора указывает на то, что программы общественной помощи являются общенациональной, а не региональной проблемой. В условиях относительно свободной миграции внутри страны региональные программы общественной помощи могут иметь негативные последствия. Любой регион, который решает обеспечить сравнительно более высокий уровень жизни для бедных, рискует столкнуться с притоком бедных из других регионов. В результате каждый регион имеет стимулы сделать себя непривлекательным для бедных, чтобы те перемещались в другие регионы.
На практике в России подавляющее большинство расходов на общественную помощь осуществляется из бюджетов субъектов федерации. Только здравоохранение в незначительной мере финансируется из федерального бюджета, а жилищно-коммунальные и транспортные субсидии — полностью из региональных. Однако в отличие от США мобильность населения в современной России (если не считать вынужденных переселенцев) крайне низка.
В Германии такая же социальная помощь и поддержка безработных идут полностью за счет федерации, жилищные субсидии в соотношении 50 % на 50 %, а образовательные субсидии на 65 % за счет федерации.
Американские программы общественной помощи отличаются многочисленностью и разнообразием. Крупнейшая из них («Медикэйд») на 57.2 % финансируется из федерального бюджета; помощь семьям с детьми-иждивенцами — на 54.6 %; продуктовые талоны — на 93.4 %;
дополнительный доход для стариков и инвалидов — на 86.2 %. Доля федерального бюджета (по фактическому финансированию в 1994 г.) составила 70.1 %, а бюджетов штатов соответственно 29.9 %.
Участие федерального бюджета в финансировании общественной помощи в США и Германии осуществляется с помощью категориальных долевых грантов (целевых трансфертов). Это дает федеральному правительству рычаги воздействия на распределение дохода в стране в целом. Представляется, что аналогичные схемы могут быть применимы в будущем и в Российской Федерации.
Глава 3. Реформа системы социальной защиты
3.1. Историческая справка по стране
В течение трех последних лет, начиная с середины 1999 года, Россия испытывает период устойчивого экономического подъема. Благоприятные тенденции в экономике положительно сказались и на общих макроэкономических показателях доходов и уровня жизни населения. В 2001 году реальные доходы населения выросли на 5,8 %, реальная заработная плата не 19,9 %, реальный размер пенсии на 21,4 %. Адаптация к новым условиям позволила предприятиям ряда отраслей улучшить ситуацию с оплатой труда, включая погашение задолженности и рост номинальной заработной платы.
Вместе с тем, несмотря на позитивную динамику макроэкономических показателей в 2000-2001 годах, остаются нерешенными такие проблемы социально-трудовой сферы как высокая дифференциация населения по уровню доходов, низкая заработная плата в рядке отраслей экономики, высокий уровень бедности. По данным официальной статистики, в 2001 г. 27,6 % общей численности населения, или почти 40 млн. человек, жили за чертой бедности.
Граждане со среднедушевыми доходами ниже прожиточного минимума имеют право на получение государственной социальной помощи. Однако ресурсов для обеспечения социальной поддержки всем нуждающимся в помощи недостаточно. По расчетам, потребность в средствах на предоставление социальных пособий и других выплат оценивается в размере 15 % ВВП, или в десять раз больше текущих бюджетных отчислений на социальное обеспечение.
Около 70 % населения имеют право на отдельные формы гарантий по социальному обеспечению, выплаты и пособия. Однако только 25 % общего числа выплат и пособий направляется семьям с доходом ниже минимального прожиточного уровня. Это в основном объясняется тем, что все социальные пособия и выплаты предоставляются по категориям лиц, которым выделяется помощь. Следовательно, существующая система оказания социальной помощи на практике не действует или не обеспечивает надежную защиту для тех, кто живет за чертой бедности.
Политика доходов строится исходя из заложенного правительством в стратегии социально-экономического развития подхода, при котором граждане, обладающие самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, сами, за счет собственных доходов, должны оплачивать практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, а также часть расходов на медицинское обслуживание и образование. Государство сохраняет ответственность за предоставление ограниченной номенклатуры бесплатных услуг в области здравоохранения и образования той части населения, которая без государственной помощи лишилась бы доступа к основным социальным благам.
Реформы в отраслях, предоставляющих услуги населению, расширение платности в здравоохранении и образовании, развитие системы социального страхования должны быть синхронизированы с мерами по повышению реальных доходов населения.
Осуществление реформ социальной защиты должно рассматриваться в контексте подготовки России к ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной). В соответствии с предложениями российской стороны, основанными на результатах сравнительного анализа соответствия российского законодательства и правоприменительной практики в социально-трудовой сфере нормативным положениям Хартии, ратификацию целесообразно проводить поэтапно.
Ратификация статей 13 и 30, касающихся обеспечения прав на социальную помощь, защиту от нищеты и социального отторжения, станет возможным в среднесрочной перспективе по завершении работы, направленной на усиление адресности социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения, реформирование системы льгот и выплат, рационализацию использования бюджетных средств, приведение социальных обязательств государства в соответствие с финансово–экономическими возможностями.
3.2. Текущее состояние дел в данном секторе
Новая программа российского правительства по социально-экономическому развитию направлена на постепенное повышение жизненного уровня населения России и, соответственно, на сглаживание социального неравенства и борьбу с бедностью. Стратегия правительства на среднесрочный период гласит:
«принцип оказания целевой социальной помощи только семьям, доход которых ниже прожиточного минимума, должен стать краеугольным камнем реформ в области социальной поддержки населения».
В настоящее время в регионах действуют разные схемы по обеспечению целевого распределения социальных выплат в зависимости от их экономического положения и географического местонахождения, а также от их социальной структуры и уровня жизни. В связи с этим на федеральном уровне решено и согласовано, что предоставление социальной помощи может более эффективно осуществляться на региональном и муниципальном уровнях. Федеральный уровень будет отвечать в основном за совершенствование правовой базы и соответствующих межбюджетных механизмов, которые должны поощрять региональные и муниципальные власти разрабатывать и осуществлять адресную социальную помощь на основании местных потребностей и сложившейся практики а также способствовать путем межбюджетного выравнивания созданию более эффективной системы социальной защиты для сокращения разрыва в доходах между различными группами населения и снижения бедности.
В целях усиления адресности социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения предстоит трансформировать систему социальных гарантий, льгот и компенсаций, положив в основу принцип предоставления государственной социальной помощи, как правило, семьям с низкими доходами.
В основу реформ положена программа мер и мероприятий, направленных на сокращение бюджетных дотаций производителям товаров и услуг и постепенную их замену на адресные выплаты нуждающимся гражданам. Это позволит снизить нагрузку на бюджет и усилить нагрузку на материально обеспеченные слои населения.
Ресурсы для оказания адресной социальной помощи будут формироваться за счет сокращения безадресных субсидий производителям товаров и услуг (транспорту, жилищно-коммунальному хозяйству, связи), а также социально неоправданных льгот и выплат, предоставляемых многочисленным категориям граждан.
Предусматривается постепенный и взвешенный подход к пересмотру и отмене ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов взамен натуральных льгот. Льготы, установленные для различных категорий работающих граждан, намечено перевести в форму денежных выплат.
При отказе от традиционно сложившегося уравнительного предоставления социальных льгот будут учитываться категории граждан, которые по своему физическому, возрастному состоянию лишены возможности самообеспечения. В этом случае социальные льготы будут трансформироваться в один из видов государственной социальной помощи.
Реорганизация системы социальных пособий и льгот является частью «Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики», в котором говорится следующее:
«Последовательное применение политики, основывающейся на ресурсах и возможностях, реально имеющихся в наличии у государства, требует перехода к перераспределению социальных расходов в пользу наименее защищенных групп населения при сокращении безвозмездных социальных выплат семьям с лучшим материальным положением. Только в этом случае активная социальная политика будет действовать как катализатор, а не как сдерживающий фактор экономического роста».
Социальная система адресной помощи требует сбора информации от получателей социальных выплат и пособий, а введение личных счетов получателей помощи будет предотвращать неоправданное дублирование.
Связанные программы и другая деятельность донорских организаций
Работа, проведенная недавно в этой области донорскими организациями, в том числе Всемирным банком, Управлением США по международному развитию, Министерством международного развития Великобритании и Канадским Агентством международного развития, позволила накопить определенный опыт по методике. В связи с этим настоящий проект начинается не с нуля, хотя идея проверки нуждаемости в советский период не применялась. Она была с большим трудом проведена в жизнь в первые годы перехода к рыночной экономике.
Одно из основных направлений деятельности по разработке новых методик начало прорабатываться российским правительством совместно с Всемирным банком (совместный проект SPIL) в 1997-1998 гг. в рамках проекта «Оказание технической помощи реформированию бюджетов на региональном уровне» и «Целевое распределение пособий по бедности в России, основанное на реальных данных: три альтернативных подхода к проверке средств». Три различные методики начали применяться и тестироваться в трех экспериментальных областях – Волгоградской области, Воронежской области и Республике Коми. Все три методики применялись относительно успешно, хотя не все три были одинаково удовлетворительны. Эксперименту частично помешал августовский кризис 1998 г. Когда бюджет был исчерпан, эксперимент продолжался только в Республике Коми. Итоговый отчет о проведении этих экспериментов можно получить через Министерство труда и социального развития.
В проводимом эксперименте по оценке относительного благосостояния/бедности использовались два существенно отличных подхода: метод, базирующийся на доходах, и метод, базирующийся на расходах, хотя основное внимание уделялось прямой проверке средств (метод, базирующийся на доходах). Метод, основывающийся на расходах, так называемый «метод проверки средств через представителя», вызывает больше споров.
Министерство труда и социального развития и Государственный комитет по статистике (Госкомстат) Российской Федерации, Всемирный банк и Министерство международного развития Великобритании решили осуществить совместный проект «Совершенствование оценки, мониторинга и анализа бедности в России». Проект основан на предложении Всемирного Банка, представленном Правительству Российской Федерации в начале 2001 г., организовать совместную разработку надежной стратегии по борьбе с бедностью в России и оказать техническую помощь при анализе бедности.
Основная цель Проекта заключается в укреплении аналитического потенциала пользователей и производителей информации с целью осуществления действий по борьбе с бедностью, предусмотренных в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период (до 2004 г.) на основе повышения качества баз данных и введения новых методик по мониторингу, анализу и прогнозу бедности.
Основные планируемые результаты Проекта «Совершенствование оценки, мониторинга и анализа бедности в России»:
Разработка усовершенствованной методики оценки бедности для Российской Федерации, основывающейся на международном опыте; анализ существующих баз данных Обследования Бюджетов Домохозяйств (ОБД) с 1997 г.; подготовка отчетов, содержащих рекомендации по усовершенствованию данных административной статистики (январь 2003 г.) и информационных источников ОБД (сентябрь 2003 г.);
Определение системы показателей для непрерывного мониторинга бедности и прогноза уровня бедности; создание системы мониторинга бедности на основе ОБД и имеющейся в настоящее время данных административной статистики; а также обеспечение сопоставимости данных с целью создания временных рядов с 1997 г.
Предоставление внешним пользователям доступа к базе единичных записей ОБД после определения условий открытого доступа к ним в соответствии с действующим российским законодательством и международными рекомендациями и обеспечения полной конфиденциальности отдельных респондентов;
Подготовка серии аналитических записок, посвященных отдельным аспектам бедности в той мере, в какой это возможно с учетом улучшенных микроданных базы ОБД за 1997–2000 гг. и другой имеющейся информацией;
Подготовка итогового доклада, содержащего подробный анализ уровня, структуры и причин бедности, эффективности мероприятий социально-экономической политики и рекомендации, направленные на снижение бедности, на основе базы данных ОБД за 2003-2004 гг. и других информационных массивов (декабрь 2005 г.)
Международные организации активно участвуют в мониторинге уровня бедности в Российской Федерации: среди них можно назвать Всемирный банк, Программу развития ООН, Детский фонд ООН, МОТ и т. д. Основной задачей такого мониторинга является предоставление федеральному правительству и другим заинтересованным сторонам материалов и механизмов по разработке, адаптации и осуществлению политики регулирования доходов, частью которой является проверка средств, а также искоренение бедности.
Другие виды деятельности осуществляются при содействии и финансовой поддержке иностранных организаций, в том числе Управления США по международному развитию, Министерства международного развития Великобритании, Управления международного развития Канады и Управления международного развития Швеции. Данные международные организации используют свои собственные показатели и определения: например, некоторые организации принимают за единицу оценки домохозяйства, другие – семьи или отдельных лиц, но в основном все используют классический метод прямой проверки средств. Эта деятельность все еще продолжается.
В период с 2000 по 2002 годы Департамент социальной политики Института экономики города (Social Policy Unit of the Institute of Urban Economics) предоставил техническое содействие более 30 муниципалитетам на территории Приволжского Федерального Округа, на Дальнем Востоке, в северных регионах. Целью сотрудничества с городами являлось улучшение системы социальной защиты через повышение адресности социальной защиты, развитие профессионализма сотрудников администраций, работающих с социальными программами, повышение качества и эффективности работы социальных служб путем привлечения общественных организаций в качестве подрядчиков на осуществление части работ, а также развитие потенциала общественных организаций для участия в конкурсе.
Определенная работа была проделана по отработке конкурсных технологий по отбору организаций для предоставления социальных услуг, по трасформации местных систем социальной защиты в модели «Одного окна», по введению программы адресной помощи «От пособия к зарплате», по анализу государственных расходов в социальной сфере, по разработке процедур мониторинга системы социальной защиты.
Канадское Агентство Международного развития (CIDA) осуществило целый ряд исследовательских проектов в период с 1997 по 2002 годы. К проектам, имевшим место в 2001 году, относится введение в республике Алтай компьютеризированной технологии, разработанной Компанией социальных технологий и экспертизы (СОТЭКО) «Региональное регулирование минимальных доходов населения» (РМД). Эта технология была встроена в систему социальной помощи для покрытия дефицита доходов нуждающегося населения путем введения «гарантированного душевого дохода» (ГДД) и позволяет рассчитать пособия отдельно для каждой семьи. Гарантированный душевой доход в районах отражает разницу в стоимости жизни для выравнивания минимальной покупательной способности по всей территории, охваченной РМД. Уровни гарантированного душевого дохода учитывают социальные и экономические изменения, а также уровень инфляции. Технология РМД является инструментом централизации доступных бюджетных средств в пользу беднейших семей и в конечном итоге направлена на поэтапное доведение доходов нуждающихся домохозяйств до уровня прожиточного минимума.
Преимущество двустороннего сотрудничества заключается в том, что с местными должностными лицами в российских регионах можно связаться непосредственно, и они в полной мере участвуют в осуществлении проекта.
3.3. Предложения «Леонтьевского центра» по реформированию федерального законодательства
Неэффективность социальной помощи заложена в федеральном законодательстве. Именно оно обусловливает как перераспределение доходов в пользу тех, кто не нуждается в социальной поддержке, так и сверхцентрализацию социальных обязательств государства (свыше 90 % из них установлены федеральными законами).
Общие направления изменения федерального законодательства.
Предложения по изменению федерального законодательства разработаны по двум основным направлениям (с изменением и без изменения существующей концепции социальной защиты в РФ):
· В рамках изменения концепции социальной защиты представлен проект рамочного федерального закона «Об основах предоставления социальной помощи органами государственной власти и местного самоуправления»,
· В рамках существующей концепции сформулированы поправки в действующее законодательство, позволяющие повысить эффективность оказания социальной помощи.
1 направление: Изменение существующей концепции социальной защиты: проект рамочного закона РФ «Об основах предоставления социальной помощи…».
Основными условиями оказания социальной помощи, согласно проекту рамочного федерального закона «Об основах предоставления социальной помощи органами государственной власти и местного самоуправления», являются:
· среднедушевой совокупный доход членов малообеспеченной семьи и одинокого гражданина ниже прожиточного минимума, установленного соответствующим субъектом РФ согласно федеральному закону «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (ст. 6);
· наличие (временно или постоянно) трудной жизненной ситуации, которую невозможно преодолеть самостоятельно, в том числе: инвалидность; неспособность одиноких граждан к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью; сиротство; потеря кормильца.
Отказ от применения принципа оказания социальной помощи «в обмен» на заслуги перед государством реализуется с помощью положения, устанавливающего, что все прочие федеральные законы должны быть приведены в соответствие с федеральным законом «Об основах предоставления социальной помощи органами государственной власти и местного самоуправления».
2 направление: Сохранение существующей концепции социальной помощи: варианты изменения действующего законодательства в ее рамках.
Направление изменения действующего законодательства без изменения его концепции разработано в трёх вариантах:
1. Поправки к федеральному закону «О ветеранах», обеспечивающие замену льгот денежными выплатами.
2. Поправки к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной помощи инвалидам», обеспечивающие предоставление льгот только лицам, имеющим доходы ниже прожиточного уровня.
3. Поправки к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», позволяющие решить отдельные локальные проблемы, в сочетании с внедрением методики, нацеленной на улучшение учёта и планирования социальных выплат и льгот.
В связи с тем, что в существующей политической ситуации принятие какого-либо общего («рамочного») закона, кардинально изменяющего принципы предоставления социальной помощи, крайне маловероятно, целесообразно предлагать на рассмотрение наборы поправок «локального действия», каждая из которых может быть принята отдельно. Хотя вероятность их принятия также не слишком велика, но она существенно выше, нежели возможность принятия закона о базовых принципах оказания социальной помощи.
Что могут дать предложенные поправки?
Разработанный блок поправок (варианты 2,3) к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (приложение 2), позволяет решить следующие проблемы:
· отменить неработающие положения закона «О ветеранах»;
· отменить статьи закона «О ветеранах», блокирующие изменение условий предоставления ветеранам социальной помощи;
· исключить из числа льготников при оплате жилищно-коммунальных услуг членов семей ветеранов и инвалидов, совместно с ними проживающих;
· предоставлять льготы ветеранам труда и инвалидам 3-й группы, только если их доход будет ниже прожиточного минимума.
Если возможность прохождения этих поправок через Государственную Думу окажется минимальной, то предлагается блок поправок, позволяющий осуществить замену льгот денежными выплатами.
Поправки в Закон «О ветеранах» (вариант) — ключ к реформе социального законодательства.
Закон «О ветеранах» выбран для внесения в него поправок в связи с тем, что он регулирует самый большой объём социальных выплат по сравнению с любым другим социальным законом. Указанный закон является единственным, в котором заложено разграничение расходов между различными уровнями бюджетной системы. Он также является чрезвычайно политически важным документом, изменение которого требует консолидации ресурсов исполнительной власти. Предполагается, что реформирование положений закона «О ветеранах» будет ключевым в ряду реформ всего социального законодательства. В случае успеха аналогичная концепция изменений сможет быть применена и в отношении иных социальных законов. Далее излагается обоснование предложенных изменений закона «О ветеранах».
Реформирование закона «О ветеранах»
Основные концептуальные положения по изменению данного закона в случае их успешного осуществления предполагается впоследствии экстраполировать и на другие законы, устанавливающие натуральные виды льгот.
В основу положен принцип неухудшения (в абсолютных величинах) положения городских ветеранов, проживающих в городах, в результате перехода от натуральной к денежной форме помощи.
Предлагаемые меры не сокращают расходы на исполнение закона «О ветеранах» в реальном выражении. Они дают возможность урезать нефинансируемые мандаты в их нефинансируемой части. Кроме того, будет существенно повышена прозрачность и управляемость системы финансирования социальных льгот (в данном случае – в части исполнения закона «О ветеранах»).
Замена натуральных льгот денежным эквивалентом
Необходимо обеспечить методически точный расчёт объёма средств на реализацию закона «О ветеранах» и распределить сумму в рублях по видам льгот в эмпирически выведенной пропорции. Потом разделить эту сумму по группам ветеранов (ветераны ВОВ, ветераны труда и т. п.). Далее определенные для каждой группы средства разделить на число ветеранов в каждой группе и получить сумму в рублях на одного человека в год.
Впоследствии аналогичную методику можно будет применить к закону «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и другим аналогичным законам.
Условия прохождения изменений через Государственную Думу
Для того, чтобы увеличить шансы на принятие изменений Государственной Думой (оцениваемые экспертами как не очень высокие) необходимо придерживаться следующих принципов подготовки изменений к закону:
· не затрагивать ни одной категории (не вносить изменений в положение различных категорий);
· не вводить требование проверки нуждаемости9;
· не затрагивать видов льгот;
· не сокращать объём бюджетных расходов;
· сфокусировать внимание только на замене натуральной формы помощи денежной.
Необходимо минимизировать ущерб для получателей в результате перехода от натуральной к денежной форме помощи. Для этого:
· придать ассигнованиям на закон «О ветеранах» (в новой редакции) статус защищённой статьи, принять все необходимые меры, обеспечивающие своевременность выплат;
· ввести приемлемый для получателей механизм индексации выплат (варианты: по МРОТ, по ИПЦ, по средней заработной плате в стране аналогично индексации пенсий, по ИПЦ и средней зарплате в равной мере);
· зафиксировать объёмы помощи в денежном выражении и установить, что для каждого региона применяется поправочный коэффициент, равный отношению регионального прожиточного минимума к среднероссийскому прожиточному минимуму.
Самый главный плюс предлагаемого законопроекта, основанного на указанных принципах – это отсутствие противоречия со ст.11 закона «О ветеранах». Права и льготы для ветеранов отменяются с равноценной заменой, так как денежная выплата будет равна фактическим выплатам за отчётный период с адекватной индексацией (п.3 ст.11). Права и льготы ветеранов не ограничиваются, так как предоставляются в финансовом эквиваленте (п.4 ст.11).
Расчёт перевода льгот в денежную форму.
Вариант I: расчет на основе фактических расходов
В Проекте выявлены следующие бюджетные расходы на финансирование ветеранов по регионам:
Таким образом, в 1999 году по всем 6 регионам на 1 ветерана приходилось в среднем 359 рублей бюджетных расходов. (на основании закона «О ветеранах»).
В статье 10 закона «О ветеранах» перечислены 15 видов помощи и определены источники финансирования каждого из видов. Приостановка действия на 2001 год пункта о предоставлении льготных кредитов и ссуд даёт возможность рассчитывать, что в будущем положение о приостановке будет продлеваться и постепенно трансформируется в явную отмену. Остаётся 14 видов, из которых наиболее важными, несомненно, являются льготы по оплате услуг ЖКХ.
По экспертным оценкам, на их финансирование расходуется существенно больше средств, чем на какие-либо иные виды льгот. Условно определим, что 40 % приходится на льготы по услугам ЖКХ, а остальное распределяется в равной пропорции по прочим видам помощи (по 5 %). Произведем пересчет в рубли, исходя из ограничения в 360 руб. и представим эти результаты.
В приводимых расчётах не учтены расходы на бесплатное предоставление ветеранам земельных участков (подпункт 7 пункта 1 статьи 14, подпункт 9 пункта 1 статьи 15, подпункт 7 пункта 1 статьи 16 закона «О ветеранах») в связи с тем, что источник их финансирования не указан в статье 10 закона. По данным из 6 регионов – участников Проекта, в настоящее время ветеранам не предоставляются бесплатно земельные участки. Однако, потенциально эти положения закона «О ветеранах» могут повлечь существенное увеличение расходов, особенно с учётом возможного введения права частной собственности на землю, предусмотренного проектом Земельного Кодекса РФ. Представляется, что в данном случае необходимо будет принять политическое решение, как по вопросу о бесплатном предоставлении (любых) земельных участков в принципе, так и по вопросу об источниках финансирования данной меры социальной защиты.
Изменение механизмов финансирования. Перевод натуральных льгот в денежную форму расширяет возможности по приведению системы финансирования социальной помощи в соответствие с требованиями экономического здравого смысла. Ряд перечисленных в таблице видов помощи имеют страховую природу, то есть должны предоставляться нуждающимся не на регулярной основе, а при наступлении страхового случая (например, заболевания). К ним относятся:
· обеспечение протезно-ортопедическими изделиями;
· изготовление и ремонт зубных протезов;
· обеспечение лекарствами;
· обеспечение транспортными средствами инвалидов (по медицинским показаниям);
· санаторно-курортное лечение (или выплата денежной компенсации).
Представляется, что указанные расходы должны финансироваться за счёт средств фондов социального и медицинского страхования. В настоящее время наиболее разумной мерой представляется передача одного или нескольких видов расходов Фонду социального страхования РФ, так как он имеет в последние 2-3 года устойчивый профицит бюджета (даже несмотря на снижение страхового тарифа в 2001 году). Хотя по экономическому смыслу указанные расходы следовало бы передать на финансирование Фонду обязательного медицинского страхования, но он в настоящее время находится в менее благоприятном экономическом положении.
В то же время вопрос изменения источников финансирования отдельных видов помощи целесообразно отделить от вопроса перевода натуральных льгот в денежную форму. В случае принятия данной стратегии за основу, необходимо будет поднять вопрос изменения источников финансирования сразу после принятия положительного решения по переводу льгот в денежную форму. Для разработки проблемы изменения источников финансирования целесообразно провести отдельное исследование, в рамках которого необходимо проработать как экономические механизмы перевода выделенных регулярных выплат на страховые принципы (со всеми расчётами), так и их законодательное обеспечение.
Ниже излагается порядок расчета расходов на финансирование льгот, исходя из сохранения действующего их распределения по источникам финансирования.
Из 9-ти указанных в законе «О ветеранах» (ст.14-22) категорий далеко не все имеют право на полный перечень льгот, перечисленных выше. В качестве базовой категории мы возьмём ветеранов труда по следующим причинам:
· они имеют наименьшее количество льгот (по номенклатуре) по сравнению с любой другой категорией;
· кроме общей численности ветеранов известна только численность ветеранов труда, численность других категорий ветеранов не известна.
По состоянию на 01.07.2000 года:
· общая численность ветеранов в РФ – 34 042 035 чел.,
· из них ветеранов труда – 10 229 465 чел.
Ветераны труда имеют право на льготы на сумму 198 рублей в год, в том числе:
· оплата жилья в домах независимо от вида жилищного фонда (72 руб.);
· оплата коммунальных услуг, услуг за пользование радио и коллективной телевизионной антенной, приобретение и доставку топлива (72 руб.);
· абонентская плата за пользование телефоном (18 руб.);
· изготовление и ремонт зубных протезов (18 руб.);
· оплата проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения, на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) (18 руб.).
При том, что на 1 ветерана труда приходится 198 рублей в год, на среднего ветерана приходится 360 рублей в год, поэтому нужно рассчитать – сколько в среднем приходится в год на всех прочих ветеранов (кроме ветеранов труда).
Рассчитаем этот показатель по следующей формуле:
ґ Х руб. + ґ 198 руб. = 360 руб.
Находим, что на 1 «прочего» ветерана приходится 429,61 руб. в год.
Из приведенных выше расчетов видно, что годовой объем финансирования льгот всех ветеранов в РФ составляет 12 255 млн. руб. Из него на ветеранов труда приходится 2 254 млн. руб.
Для всех ветеранов, кроме ветеранов труда, получаем следующее распределение стоимости льгот по их видам.
Кроме структуры ветеранов, в расчётах необходимо также учесть распределение ветеранов по регионам страны с разной величиной прожиточного минимума. В закон необходимо внести статью, позволяющую адаптировать объём помощи ветеранам в каждом регионе под стоимость региональной минимальной потребительской корзины (в прилагаемом проекте учтено).
Действительно, если большее число ветеранов проживает в регионах с относительно высоким прожиточным минимумом, то адаптация объёмов выплат к региональным условиям приведёт к повышению общей величины расходов, а если большее число ветеранов проживает в регионах с относительно низким ПМ, то – к снижению.
Коэффициент изменения общего объёма расходов рассчитаем по следующей формуле:
К =
(Подробный расчёт приведён в Приложении 3).
В нашем случае коэффициент равен 0,949, то есть расходы уменьшаются на 5,1 %. Для того, чтобы сохранить объём расходов неизменным, введём повышающий коэффициент 1/0,949=1,05374, который будем применять к объёму расходов на одного ветерана.
Объём расходов на 1 ветерана был рассчитан по итогам 1999 года, поэтому необходимо проиндексировать его по уровню инфляции (ИПЦ) за 2000 год (факт) и за 2001 год (прогноз), исходя из того, что ввести закон в действие предполагается с 1 января 2002 года. Повышающий коэффициент будет соответственно равен 1,202 ґ 1,161=1,3955.
В итоге получаем следующий объём расходов на 1 ветерана в 2002 году по видам льгот (неизменный в реальном выражении по сравнению с 1999 годом) (См. Приложение 3).
На основании расчётов в закон «О ветеранах» вносится ряд поправок (см. Приложение 4).
Вариант II: расчет на основе потребности в средствах
В ходе выполнения проекта была установлена потребность в финансировании ветеранских льгот по регионам.
В среднем по 6 изученным регионам России на 1 ветерана в 1999 году были необходимы бюджетные расходы в размере 1731 рубль.
В результате при таком варианте годовой объем финансирования льгот для ветеранов по РФ составит 58 893 млн. руб.
Расчёт по описанной выше методике показывает, что на 1 ветерана труда необходимо 951,87 рублей в год. Следовательно, полное финансирование льгот для ветеранов труда по РФ составит 9 738 млн. руб. На одного «прочего» ветерана необходимо 2065 рублей в год.
С учётом повышающего коэффициента (по ИПЦ) 1,3955 объём расходов по каждому виду приведён в Приложении 3. Соответствующие поправки к закону «О ветеранах» – в Приложении 5.
Вариант III: расчет на основе данных Минфина (a).
Вариант опирается на размер расходов на 1 ветерана, использованный Минфином РФ в качестве базового для расчёта субвенций из Фонда компенсаций в проекте федерального бюджета на 2001 год.
Расчёт по описанной выше и примененной в вариантах I и II методике показывает, что на 1 ветерана труда необходимо 511,09 рублей в год, а на одного «прочего» ветерана необходимо 1108,94 рублей в год.
С учётом повышающего коэффициента (по ИПЦ только за 2001 год) 1,161 объём расходов по каждому виду приведён в Приложении 3. Соответствующие поправки к закону «О ветеранах» – в Приложении 6.
Вариант IV: расчет на основе данных Минфина (b).
Данный вариант базируется на третьем варианте, с изменением суммы расходов на 1 ветерана, предназначенной для проезда на городском пассажирском транспорте. Увеличение доли указанных расходов с 5 % до 16 % происходит за счёт сокращения других видов расходов. Расчёт по описанной выше и примененной в вариантах I и II методике показывает, что на 1 ветерана труда необходимо 511,09 рублей в год, а на одного «прочего» ветерана необходимо 1108,94 рублей в год.
С учётом повышающего коэффициента (по ИПЦ только за 2001 год) 1,161 объём расходов по каждому виду приведён в Приложении 3. Соответствующие поправки к закону «О ветеранах» – в Приложении 7.
В случае невозможности проведения через Государственную Думу и этого варианта поправок, необходимо сосредоточиться на исключении из Закона «О ветеранах» неработающих статей, например, о предоставлении льготных ссуд ветеранам, а также на разработке и внедрении «Единой методики учёта и планирования расходов на предоставление социальных льгот и выплат» (см. Приложение 8).
Роль «Единой методики учета и планирования расходов на предоставление социальных льгот и выплат»
Целью внедрения разработанной Единой методики учёта и планирования расходов на предоставление социальных льгот и выплат является повышение качества информации о финансировании социальных выплат и льгот. Она реализует две основных функции: функцию учёта и функцию планирования. Планирование осуществляется на основе нормативов, причём каждый вид выплаты и льготы нормируется на том уровне власти и управления, на котором он установлен. Учёт играет вспомогательную роль, позволяющую рассчитывать, устанавливать и корректировать нормативы, а также корректировать сами нормативно-правовые акты о льготах и выплатах.
Заключение
В заключение данной работы хотелось бы обобщить предложения специалистов и выразить свое мнение относительно направлений и механизмов реформирования системы социальных обязательств государства.
Реформирование системы социальных обязательств государства предполагает, следующие основные направления.
Реструктуризация социальных обязательств государства является, пожалуй, наиболее дискуссионным вариантом реформирования системы социальных обязательств государства. Содержательно он сводится прежде всего к отмене части нефинансируемых или недофинансируемых социальных обязательств.
Другим направлением реструктуризации социальных обязательств государства (в части обязательств перед физическими лицами) является замена ныне действующих обязательств по выплате многочисленных социальных пособий на единое пособие по малообеспеченности. Такое решение представляется вполне приемлемым при соблюдении условия, что в единое социальное пособие не будут включены те основные социальные трансферты, финансовые средства на обеспечение которых формируются на основе страховых принципов. К числу последних прежде всего относятся государственные пенсии.
Что касается пособий по безработице, то в их отношении, вероятно, может быть принято законодательно обоснованное решение о переходе к страхованию таких пособий работником на добровольных принципах. Одновременно государство должно принять на себя обязательство по выплате пособий по безработице за счет бюджетных средств исключительно тем безработным, душевой доход в семьях которых не превышает прожиточного минимума.
Изменение принципов назначения социальных пособий. Основное направление реформирования системы выплат социальных пособий физическим лицам заключается в переходе к адресному назначению части из них и соответственно отказе от назначения пособия по принадлежности его реципиента к той или иной социальной группе (матери, имеющие детей в возрасте до 16 (18) лет, лица пенсионного возраста, не имеющие необходимого трудового стажа для назначения государственной трудовой пенсии и др.). При этом в качестве критерия адресности предлагается использовать уровень душевых доходов в домохозяйстве, членом которого является потенциальный реципиент социального пособия. В этом случае, помимо сокращения общих расходов государства по социальным обязательствам, будут созданы предпосылки для повышения конкретных видов социальных трансфертов наиболее нуждающимся получателям.
Сложнее решается вопрос с такими социальными пособиями, как, например, трудовые пенсии или пособия по безработице. Определить их размеры в соответствии с отношением среднедушевых денежных доходов домохозяйства к прожиточному минимуму невозможно прежде всего по социальным соображениям, которые в данном случае носят жесткий характер (трудовой стаж, размер заработка и т. п.). Вместе с тем может быть предложена достаточно целостная системная концепция реформирования этого блока социальных обязательств государства.
Изменение категорий получателей социальных трансфертов. Это направление реструктуризации социальных обязательств государства в настоящее время фактически сводится к исключению из числа получателей государственных пенсий лиц, достигших пенсионного возраста, но продолжающих трудовую деятельность. Данный вопрос неоднократно рассматривался законодательными и исполнительными органами власти в России, но конструктивные решения так и не были приняты.
На мой взгляд, отсутствуют жесткие политические ограничения на принятие такого решения.
Рационализация социальных обязательств государственного бюджета. Структура социальных обязательств федерального бюджета на свидетельствует, что расходы по соответствующим статьям формируются в целом достаточно произвольно, а уменьшение социальных обязательств федерального бюджета в рамках действующего законодательства имеет свои естественные пределы, которые определяются необходимостью выплаты из него пенсий и социальных пособий.
Что касается других социальных обязательств, то их реформирование целесообразно осуществлять по двум направлениям — содержательному и формальному.
Предложения в части содержательного реформирования бюджетных социальных обязательств государства, исходя из складывающейся в России социально-экономической ситуации, вряд ли могут быть реализованы в краткосрочной перспективе, однако готовить общественное мнение к необходимости таких перемен следует уже сейчас. Речь идет прежде всего о переходе к страховым принципам финансирования части этих расходов, возможности которого, как это было показано выше на примере высшего образования, действительно существуют.
Формальное реформирование бюджетных социальных обязательств государства предполагает определение более четких критериев включения в проекты бюджета статей, связанных с финансированием конкретных социальных программ и объектов.
Нетрадиционные способы уменьшения социальных обязательств государства. Как правило, в этом случае речь идет о снятии с федерального центра части ответственности за развитие социальной сферы и передаче этой ответственности с необходимым финансированием территориям. В настоящее время основная часть затрат на финансирование социально-культурных мероприятий приходится на региональные бюджеты.
Однако при этом малопроработанным остается вариант перенесения части социальных обязательств государства на более низкие уровни административно-территориального управления и воссоздания с использованием земских принципов объектов социальной инфраструктуры, финансируемых из бюджетов местных органов общественного самоуправления.
Целесообразность исследования этого направления снижения социальных обязательств государства подтверждается историческими фактами: в досоциалистической России объекты социальной инфраструктуры финансировались в значительных объемах из бюджетов земств. Например, в 34 земских губерниях в 1914 г. затраты на финансирование «чисто социальных» статей бюджета составили 55,8 % всех его расходов (в том числе народного образования — 31,2 %, медицины — 23 %, общественного призрения — 1,6 %). Для финансирования этих затрат земствам были переданы доходы, взимание которых оказалось наиболее эффективным на местах, прежде всего окладные доходы (от налогообложения недвижимого имущества, давшего в 1913 г. 63,6 % доходов бюджета в 34 земских губерниях, промысловых свидетельств и патентов, заведений трактирного промысла).
Направления реформирования социальных трнсфертов не являются секретом для экономистов. Переход от категориальных трансфертов к единому социальному пособию по бедности в денежной форме с учетом имущественного положения и потенциальных доходов домохозяйств позволило бы снять абсолютное большинство представенных выше проблем и провалов государственной политики. Однако для этого понадобится разрушить современный политический рынок трансфертов, что является весьма труднореализуемой задачей, так как серьезные шаги в этом направлении натолкнутся на систему прочно укоренившихся интересов.
Список литературы
1. Заключительный отчет Компании социальных технологий и экспертизы – СОТЭКО, 2000 г.
2. Издание Федеральной службы занятости России. М., 2002. С. 17.
3. Львов Д. С Поршнев А. Г. Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы. М., 2002
4. Обзор экономической политики в России за 2002 год. М., 2002.
5. Отчет «Леонтьевского центра» «Проект поддержки региональной социальной инфраструктуры. Обзор бюджетных расходов на социальное обеспечение и социальную защиту населения», 2001г.
6. Российская газета. 2001. 17 дек.
7. Российская газета. 2002. 31 марта, 1 апр.
8. Российское земство: экономика, финансы, культура. М., 2000.
9. Слезингер Г. Э. Социальная экономика. М., 2001
10. Современная экономика: российская модель. М., 2002
11. Социальная политика, уровень и качество жизни. Словарь. М., 2001
12. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М., 2000.
13. Сулейманова Г. В. Право социального обеспечения. М., 2003
14. Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения: Учебно-методическое пособие. 15 Нормативные акты о пособиях и компенсационных выплатах. М., 2001.
16. Федеральный закон «О ветеранах»
17. Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации».
|