МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
9
PAGE 2
ЛЕКЦИЯ 11
Количество часов 2
ТЕМА: МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
- Общая характеристика межбюджетных отношений.
- Принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней.
- Критерии оценки межбюджетных отношений.
4. Направления совершенствования межбюджетных отношений.
1. Общая характеристика межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Конечная цель межбюджетных отношений состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.
Для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого межбюджетного выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства прежде всего в общегосударственных интересах. Но при этом остается слишком мало возможностей для учета фактических потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов потенциалов.
Децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в «центре», соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но почти никогда не избавляет полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это обусловлено минимум двумя главными мотивами. Во-первых, пока нигде не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных приоритетов.
Несбалансированность бюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников.
Несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения.
Проблема правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации вновь стала особо актуальной в связи с введением в действие с 1 января 2005 г. новой редакции гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Изменилось не только название гл. 16, но и содержание. Если раньше гл. 16 именовалась "Межбюджетные отношения", то в новой действующей редакции она называется "Межбюджетные трансферты", а термин "межбюджетные отношения" используется в БК РФ лишь однажды, в его ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений. Действующая редакция гл. 16 посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются:
1) формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов;
2) условия предоставления межбюджетных трансфертов;
3) общие положения о фондах, формируемых в составе федерального, региональных и местных бюджетов, из которых предоставляются межбюджетные трансферты.
Трансферты выделяются территориальным бюджетам из созданных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных фондов (фонды финансовой поддержки территорий, фонды территориального развития и др.).
Межбюджетные отношения основываются на принципах:
- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных доходов и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты.
Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ предполагает два момента. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный или местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.
В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам (межбюджетные трансферты), а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ разбивается на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный или местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и ораны местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.
2 Принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней
Одной из основных проблем межбюджетных отношений является поиск оптимального соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи. Проблема эта в принципе не имеет однозначного решения. С одной стороны, в пользу увеличения доли налоговых доходов в доходной части региональных бюджетов говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак не зависит, налоговые поступления в региональный бюджет тем больше, чем больше налоговая база соответствующей территории. Следовательно, закрепление за региональными бюджетами налоговых доходов имеет то преимущество перед дотациями, что стимулирует собственные налоговые усилия региональных и местных властей.
Базовым условием разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления.
Наделение полномочиями может осуществляться в 2-х формах: передача и делегирование полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органом Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.
Наделение субъектов РФ полномочиями федерального уровня обуславливается следующим:
1. Осуществляется только в соответствии с федеральным законом, законом субъекта РФ, договором или соглашением, заключенным между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
2. Должно подтверждаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
3. Предполагает контроль Российской Федерации за реализацией переданных (делегированных) полномочий;
4. Передачу (делегирование) полномочий только органов исполнительной власти.
Основы разграничения расходных полномочий и доходных источников.
При оценке эффективности межбюджетных отношений важно исходить, прежде всего, из степени достижения их основной цели. Это-создание исходных возможностей для сокращения различий в бюджетной обеспеченности публично-правовых территориальных образований и формирования региональными и местными органами власти сбалансированных бюджетов, осуществления возложенных на них полномочий, предоставления равных условий населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня. Если исходить из того, что в их сферу входят отношения между органами власти преимущественно разных уровней по поводу разграничения предметов ведения и соответствующих им расходных обязательств, а также в максимально возможной степени адекватных им доходных источников, то обоснованное построение данного блока межбюджетных отношений является базовым условием эффективного их функционирования. Достижение этой во многом зависит от того, насколько такое разграничение соответствует научно обоснованным критериям (принципам), положенным в его основу. В постановлении Правительства РФ «О Программе развития бюджетного федерализма в РФ», указывается, что в Бюджетном Кодексе РФ должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней в соответствии с критериями:
· субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
· территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
· внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
· эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
· эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств).
Для расходных полномочий к таким критериям относят - принцип территориального соответствия. Так, бюджетные услуги в сфере образования и здравоохранения могут предоставляться на разных уровнях власти и бюджетной системы.
Другим важным принципом разграничения расходных полномочий выступает ориентация на максимально возможное приближение к уровню тех территориальных образований, в интересах населения которых бюджетная услуга предоставляется. Это принцип называют принципом субсидиарности. Закрепление за муниципальными районами и городскими округами полномочия по «организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам» отвечает принципу субсидиарности. В данном случае бюджетная услуга закреплена за соответствующим местным уровнем власти, а наиболее существенная часть финансирования этой услуги предусматривается за счет субвенций местным бюджетам из региональных бюджетов.
В то же время, исходя из принципа «эффекта масштаба» могут вноситься коррективы в разграничение предметов ведения и расходных полномочий, произведенное на основе указанных выше принципов путем некоторой централизации отдельных полномочий, если на вышестоящем уровне реализация соответствующих бюджетных услуг обеспечивается более эффективно, включая и экономию бюджетных средств. Что касается критериев разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы, то помимо принципов, нашедших отражение в Программе развития бюджетного федерализма, важным представляется также следующий принцип: при широкой распространенности налоговой базы «крупных» налогов по территории страны такие налоги могут быть совместными, направляемыми в соответствующих долях в разные уровни бюджетной системы, как на постоянной основе, так и на временной основе. Важнейшим условием повышения эффективности межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональный и местный органы власти, должно осуществляться, прежде всего, по принципу опоры на собственные силы и лишь в недостающей части по объективным причинам - за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня.
К основным методам разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ можно отнести:
1. разделение видов налогов между уровнями управления;
2. квотирование поступления от налогов в пределах единой ставки обложения, выделение доли (квотированию может подлежать ставка или объем налоговых поступлений).
При разграничении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней Программой развития бюджетного федерализма предлагается учитывать критерии:
· стабильность;
· экономическая эффективность;
· территориальная мобильность налоговой базы;
· равномерность размещения налоговой базы;
· социальная справедливость;
· бюджетная ответственность.
Механизм перераспределения средств между бюджетами в российской практике межбюджетных отношений представлен межбюджетными трансфертами, под которыми понимаются средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты могут осуществляться в форме дотаций, субвенций, субсидий и бюджетных кредитов.
Дотации - бюджетные средства предоставляемые бюджетам другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе на финансирование текущих расходов;
Субвенции - предоставляются только из Федерального Фонда компенсаций, региональных фондов компенсаций и местных бюджетов. Это бюджетные средства предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе, но на финансирование целевых расходов.
Субсидии - также бюджетные средства, предоставляемые бюджетам другого уровня, юридическим или физическим лицам, на безвозмездной, безвозвратной основе и на долевых началах, на финансирование целевых расходов.
Бюджетный кредит - бюджетные средства, предоставляемые бюджету одного или другого уровня и юридическим лицам на возвратной (на срок до одного года) и возмездной основе на финансирование текущих и капитальных расходов.
3. Критерии оценки межбюджетных отношений
Подход к оценке эффективности межбюджетных отношений основывается на том, что система организации финансирования муниципальных образований должна решать три взаимосвязанные задачи.
1. Обеспечить финансовую автономию муниципальных образований, что формирует условия их самостоятельной деятельности как уровня публичной власти, дает возможность выбора наиболее эффективных путей решения вопросов местного значения, формирует предпосылки для комплексного социально-экономического развития, позволяет создавать стимулы к наращиванию доходов и оптимизации расходов местных бюджетов.
2. Использовать механизмы выравнивания финансовых условий деятельности муниципальных образований, что позволяет создать предпосылки для реализации социальной справедливости в обеспечении доступа граждан к муниципальным услугам, сформировать стимулы к оптимизации муниципальных расходов.
3. Обеспечить передачу на муниципальный уровень ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий, без чего невозможно наиболее полное удовлетворение спроса граждан на муниципальные бюджетные услуги.
Можно предложить следующий общий подход к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Федерации:
1) оценка охватывает все три вышеназванных компонента, определяющих финансовые условия эффективной реализации муниципальной реформы;
2) по каждому из компонентов рассматриваются как процедуры, закрепленные в нормативно-правовом регулировании межбюджетных отношений на региональном уровне, так и результаты использования инструментов межбюджетных отношений, отраженные в предлагаемых ниже количественных показателях;
3) по каждому из компонентов оценивается два основных параметра: соответствие регулирования межбюджетных отношений в субъекте Федерации требованиям федерального законодательства и степень использования предоставленных федеральным бюджетным законодательством инструментов для наиболее эффективной реализации муниципальной реформы.
Под финансовой автономией муниципальных образований в данной работе понимаются возможности органов местного самоуправления получать финансовые ресурсы от обложения местной экономики и самостоятельно использовать данные ресурсы для удовлетворения потребности местных жителей в соответствующих благах.
Наиболее распространенным и давно используемым показателем в данной сфере является доля доходов и расходов муниципальных бюджетов соответственно в доходах и расходах консолидированного бюджета страны.
При оценке финансовой автономии муниципальных образований по данному направлению необходимо определить:
• насколько ограничивается финансовая самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
• каковы приоритеты субъекта Федерации при выделении межбюджетных трансфертов — ориентируется ли он в первую очередь на укрепление финансовой автономии муниципальных образований либо стремится воздействовать на направления расходования средств местных бюджетов.
Соответственно в данной сфере могут использоваться следующие показатели :
1) доля налоговых доходов, неналоговых доходов и дотаций в доходах муниципальных бюджетов (без субвенций);
2) соотношение необусловленной финансовой помощи (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на сбалансированность и иные межбюджетные трансферты в форме дотаций) и обусловленной финансовой помощи (субсидии на софинансирование расходов, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение) в общем объеме межбюджетных трансфертов муниципальным бюджетам.
При этом базовым для оценки является первый показатель, для которого предлагается использовать тот же алгоритм, что и применительно к закреплению налоговых доходов. Предлагаемый показатель анализируется в динамике за несколько лет, а также в сравнении со значениями показателей в среднем по стране.
В ходе оценки эффективности межбюджетных отношений с точки зрения достаточности финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения необходимо ответить на следующие вопросы:
1) как распределяются финансовые ресурсы между региональными и местными бюджетами;
2) исполняются ли на практике финансовые гарантии, установленные для муниципальных образований, если их наличие выявлено в ходе анализа регионального законодательства;
3) в какой мере средства, предназначенные для решения вопросов местного значения, отвлекаются на исполнение переданных государственных полномочий;
4) допускается ли органами местного самоуправления появление в течение финансового года просроченной кредиторской задолженности (наличие кредиторской задолженности может свидетельствовать не только о низкой финансовой дисциплине органов местного самоуправления, но и о недостаточности их финансовых ресурсов).
Для оценки первого направления предлагается использовать следующие показатели:
• доля доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального (без и с учетом субвенций);
• доля доходов совокупного муниципального бюджета поселений, муниципальных районов и городских округов в доходах консолидированного регионального бюджета (без и с учетом субвенций).
Предлагаемые показатели с учетом субвенций отражают распределение всего объема средств между региональным и муниципальным уровнем; показатели без учета субвенций позволяют более четко оценить, какая доля средств выделяется на решение вопросов местного значения.
Показатели, характеризующие долю доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального, оцениваются:
• на основе плановых и фактических данных бюджетной статистики;
• в динамике за несколько лет;
• в сравнении со значениями показателей в среднем по стране.
О невысокой степени эффективности системы межбюджетных отношений свидетельствуют следующие факторы:
• фактическая доля доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального без субвенций меньше среднего значения по стране;
• фактическая доля доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального без субвенций имеет тенденцию к снижению за последние три года (особенно в том случае, если значение данного показателя при этом ниже среднего по стране);
• фактическая доля доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального без субвенций ниже среднего значения по стране, а фактическая доля доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального с учетом субвенций — выше среднего значения по стране (что означает возрастающую нагрузку органов местного самоуправления государственными полномочиями при ограничении средств на решение вопросов местного значения);
• фактическое значение доли доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального без субвенций существенно меньше планового, что означает, что не обеспечивается справедливое распределение дополнительных доходов, полученных в ходе исполнения бюджета, между региональным и муниципальным уровнем, либо что на местные бюджеты перекладывается непропорционально большая доля фактического недополучения доходов по сравнению с планом.
EMBED MS_ClipArt_Gallery
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ