Бюджетное устройство Российской Федерации. Бюджетный процесс в Российской Федерации

	ФГБОУ ВПО «ГМУ имени адмирала Ф.Ф. Ушакова»	Стр. 28
	УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС ДИСЦИПЛИНЫ ФИНАНСОВОЕ ПРАВО	Индекс: (Файл)	MCD 7.3-(25-71.2)-030900-Б3.Б14-2013
		Версия:	1

«Утверждаю»

Начальник кафедры

Публичное право

Института морского транспортного

менеджмента, экономики и права

ФГБОУ ВПО «Государственный морской

университет имени адмирала Ф.Ф. Ушакова

к.ю.н, доцент

И.А. Варченко

«_____» октября 2013 г.

КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ

Дисциплина: ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Направление подготовки

(специальность) _____030900.62_____ ____«Юриспруденция»

Код ОКСО наименование

ТЕМА 4. «Бюджетное устройство Российской Федерации. Бюджетный процесс в Российской Федерации.»

Ведущий лектор:

И.Г.Рзун, доцент кафедры ПП , кандидат физ.мат. наук,

(Ф.И.О., должность, учен. степень, учен. звание)

обсуждена и одобрена на заседании кафедры ПП протокол № __ от «__» ________ 2013 г.

Новороссийск

2013

Объем времени, отводимого для изучения данной темы: 2-6 часа в соответствии с тематическим планом

Место проведения: учебная аудитория

Методика проведения: традиционная форма

Основное содержание темы:

Бюджетное право: понятие, предмет, метод. Бюджетное устройство РФ. Состав и характеристика бюджетных правоотношений с учетом прав, обязанностей и ответственности субъектов бюджетного права: органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, бюджетных органов, распорядителей бюджетных средств. Понятие бюджетного процесса и его принципы. Стадии бюджетного процесса. Правовое регулирование деятельности органов власти в области бюджета.

Порядок составления проектов бюджетов. Полномочия финансовых органов в процессе составления бюджетов.

Понятие исполнения бюджета. Органы, исполняющие государственный бюджет. Правовое регулирование деятельности Центрального банка РФ, Федерального казначейства по кассовому исполнению бюджета, органов Министерства по налогам и сборам по бюджетным вопросам. Права представительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по контролю за исполнением бюджета.

Основные термины и понятия: «денежные фонды», «бюджет», «бюджетное право РФ».

Цели занятия:

Реализация компетенций ок-1, ок2, пк-1, пк-2

1. Дидактическая - приобретение курсантами (слушателями) теоретических знаний.

2. Методическая - доведение до курсантов (слушателей) содержания основ знаний по рассматриваемой теме, рекомендуемой литературы, акцентирование внимания курсантов (слушателей) на наиболее значимых характеристиках изучаемой проблематики.

3. Воспитательная - формирование у курсантов (слушателей) убежденности в необходимости строгого следования требованиям законодательства.

План:

Введение

1. Понятие бюджета и бюджетного устройства в России.
2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения.
3. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами.
4. Общая характеристика бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
5. Бюджетный процесс.

Заключение

ВВЕДЕНИЕ

Главная экономическая роль бюджета выражается в том, что он формирует финансовую базу для функционирования органов государства и органов местного самоуправления. Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны, т. е. для выполнения задач общего значения в рамках соответствующей территории.

Бюджетное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере бюджетного процесса, по поводу планомерного формирования, распределения и использования федерального, регионального и местного бюджетов, а также по осуществлению бюджетного контроля и защите бюджетных прав, законных интересов участников таких отношений.

Предмет бюджетного права составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и исполнения государственного бюджета.

Финансово-правовые нормы определяют бюджетное устройство, полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и местных органов самоуправления в области бюджета, права отдельных государственных органов по осуществлению этих полномочий, разграничение доходов и расходов между различными видами бюджетов, порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета России и входящих в него звеньев и отчетов об их исполнении.

Федеральный бюджет России является центральным институтом финансовой системы. Соответственно этому бюджетное право выступает основным разделом финансового права.

Одна из специфических черт бюджетного права состоит в том, что оно регулирует отношения только между государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также органами общественных организаций, если они участвуют в формировании и использовании федерального фонда денежных средств.

1. ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие, правовые формы и роль государственного и местного (муниципального) бюджета.

Система государственных и местных (муниципальных) бюджетов является центральным звеном финансовой системы. Посредством бюджетов образуются денежные фонды государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.

В материальном аспекте как государственный, так и местный бюджет представляют собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т. п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т. е. в характеристике бюджета как экономического механизма (категории). В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач государственных и муниципальных образований общего значения и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.

В БК РФ (ст. 2) установлена основная правовая форма этого акта применительно к бюджетам разных уровней: федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации утверждаются в форме соответствующих законов, местные (муниципальные) — в форме решений представительных органов местного самоуправления, в чем проявляется принцип демократизма в бюджетной деятельности. Названную основную форму дополняют финансово-плановые акты органов исполнительной власти, конкретизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись). В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно ГК РФ (ст. 214) средства государственного бюджета входят в состав государственной казны РФ или субъекта РФ. Средства местного бюджета — составная часть муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образования. Соответствующие органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью. БК РФ (ст. 6) определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что не отражает всех особенностей бюджета. Для более полного представления о его сущности и роли необходимо рассмотреть эту категорию в разных аспектах.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образований, выполнения ими своих задач. В то же время и государственный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы. Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые стороны: он способствует реализации региональной и национальной политики в Российской Федерации. Бюджет способствует также развитию международных связей России. Помимо упомянутых бюджетов, составляется консолидированный бюджет, т. е. свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Он используется для расчетов и анализа финансовых ресурсов, аккумулируемых в рамках данной территории через действующие там бюджеты. Это имеет значение для прогнозирования социально-экономического развития страны в целом и ее территориальных подразделений, а также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти (межбюджетных отношений). В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны (ст. 14—16 БК РФ).

За счет средств бюджетной системы БК РФ гарантировал предоставление гражданам услуг на безвозмездной основе в качестве минимальных государственных стандартов (ст. 6), выражающих социальные обязанности государства перед гражданами. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» эта норма отменена. В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает право органов местного самоуправления устанавливать муниципальные минимальные стандарты (ч. 2 ст. 53).

Бюджетная система и бюджетное устройство Российской Федерации. Все действующие на территории РФ бюджеты представляют в совокупности определенную систему, а именно — бюджетную систему. Следует заметить, что БК РФ (ст. 6 и 10) расширил рамки понятия бюджетной системы, включив в нее, помимо бюджетов в собственном смысле слова, и внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13).

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы (структуры) и принципы ее построения, т. е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи.

Следовательно, бюджетное устройство — это основанные на правовых" нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов.

Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов. Для бюджетной системы федеративного государства, каковым является Россия, характерны три уровня — федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации (государственные бюджеты) и местные (муниципальные) бюджеты. Все они являются самостоятельными частями бюджетной системы страны. Среди местных бюджетов следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц с особым правовым режимом — бюджеты наукоградов, закрытых административно-территориальных образований. Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

В качестве основы бюджетного устройства в БК РФ закреплены принципы единства, самостоятельности бюджетов и др. (ст. 28, 29, 31). Федеральный закон от 20 августа 2004 г. дополняет и развивает положения о принципах устройства бюджетной системы.

Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в Российской Федерации, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов и расходов.

Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов, участия бюджетов разных уровней в финансировании совместных программ, оказания финансовой поддержки бюджетам нижестоящих уровней. В результате складываются межбюджетные отношения, осуществляемые органами государственной власти и местного самоуправления разных уровней (гл. 16 БК РФ).

Организационно-правовыми и экономическими гарантиями единства бюджетной системы являются: ее единая правовая база; использование единых бюджетных классификаций и статистической бюджетной информации; согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система; единство форм бюджетной документации; санкции за нарушение бюджетного законодательства; единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней (ст. 29 БК РФ). Единство бюджетной системы является необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе бюджетной и налоговой политики в стране.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается правом самостоятельного сбалансирования и утверждения бюджета каждого уровня соответствующими представительными органами государственной власти и местного самоуправления, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.

Обобщенное выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности Российского государства в целом.

1. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особой подотраслью финансового права — бюджетным правом. Бюджетное право связано с другими разделами и институтами финансового права, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Специфика предмета бюджетного права состоит в том, что оно регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти. Эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Исходя из этой общей характеристики бюджетного права, в нем можно выделить следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:

а) бюджетную систему и бюджетное устройство РФ, т. е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок разграничения доходов и расходов между бюджетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

г) бюджетный процесс, т. е. порядок формирования и реализации бюджета, а также порядок отчетности об исполнении бюджета.

В соответствии с вышеизложенным бюджетное право — это подотрасль финансового права — совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в Связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Однако такой подход позволяет трактовать содержание бюджетного права очень широко и отнести к нему не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отношения (например, касающиеся налогов). Поэтому в определение понятия бюджетного права Целесообразно ввести уточняющие признаки, основанные на конкретизации его предмета. Таким образом, бюджетное право РФ — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих отношения по организации бюджетной системы РФ, определению состава и порядка разграничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов России обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается Особенная часть этой отрасли права.

Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, вытекающие из норм Конституции РФ и свойственные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они находят специфическое проявление.

Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении права муниципальных образований на местный бюджет и полномочий органов местного самоуправления по его самостоятельному формированию и исполнению в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве выделяются, причем более четко, чем в других разделах финансового права, материальные и процессуальные нормы.

Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, т. е. составления, рассмотрения, утверждения бюджета и т. д., формы взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления. Процессуальные нормы бюджетного права закреплены в части третьей БК РФ «Бюджетный процесс в Российской Федерации».

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

государство и его территориальные подразделения — Российская Федерация в целом; субъекты РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования и входящие в их состав поселения; закрытые административно-территориальные образования); органы государственной власти и местного самоуправления — представительные (законодательные), и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления;

главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств;

банковская система.

Право на соответствующий бюджет — это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ. Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Конкретными процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т. д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов.

Этим правоотношениям свойственны особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;

в) в бюджетных правоотношениях, помимо органов государственной власти и местного самоуправления, непосредственно участвуют в качестве субъектов этих отношений государство, государственные или муниципальные образования.

Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.

БК РФ для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новые в российском законодательстве понятия — бюджетное и расходное обязательства. Согласно Кодексу (ст. 6) бюджетные обязательства — это расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

К субъектам бюджетного права применяются установленные в нормах бюджетного права меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в БК РФ (часть IV), который привел вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства в определенную систему.

Согласно БК РФ (ст. 281) нарушением бюджетного законодательства признается неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы. БК РФ определяет основания для применения мер принуждения (ст. 283) и перечень этих мер, которые применяются к нарушителям бюджетного законодательства (ст. 282). В него входят: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры.

Помимо упомянутых положений БК РФ, нормы об ответственности в бюджетной сфере включены в новый КоАП РФ, введенный в действие с 1 июля 2002 г. (ст. 15.14—15.16). Вместе с тем в данной области в соответствующих случаях применяются и меры уголовной ответственности, предусмотренные УК РФ.

Источники бюджетного права. Основой всех правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, является Конституция РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в Российской Федерации (ст. 71, 72, 101, 104, 106, 114, 132 и др.). Помимо этого и конституционные нормы общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Среди действующих в данной сфере законодательных актов особо следует отметить БК РФ — впервые принятый в России (31 июля 1998 г.) кодифицированный федеральный законодательный акт, регулирующий бюджетные отношения в стране. Кодекс введен в действие с 1 января 2000 года. В нем установлены общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы, включая федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований, государственные внебюджетные фонды, определены правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы межбюджетных отношений, бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Кодекс призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой, оказать воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления.

В БК РФ входят следующие части: «Общие положения»; «Бюджетная система Российской Федерации»; «Бюджетный процесс в Российской Федерации»; «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации»; «Заключительные положения».

Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, помимо конкретных показателей его доходов и расходов, также содержат правила общего значения, т. е. нормы бюджетного права.

В сфере бюджетных отношений, помимо законов, на федеральном уровне действуют указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.

В связи с распределением компетенции по правовому регулированию бюджетных отношений между органами власти разных уровней, источниками бюджетного права, действующими в пределах соответствующей территории, являются также нормативно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления. Эти правовые акты конкретизируют, применительно к местным особенностям, установленные на федеральном уровне правила, при этом они не должны противоречить последним.

Таким образом, система источников бюджетного права в Российской Федерации состоит из правовых актов трех уровней, что обусловлено федеративным государственным устройством и действием принципов местного самоуправления. Вместе с тем названные источники имеют и разную форму в зависимости от вида органов, принявших их.

1. СОСТАВ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ, ИХ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ МЕЖДУ БЮДЖЕТАМИ

Состав доходов и расходов бюджетной системы, их разграничение между бюджетами. В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, также имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Начиная с 2004 г. в федеральном бюджете на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. предусмотрено образование Стабилизационного фонда РФ. Соответствующие изменения и дополнения внесены в БК РФ, который дополнен главой 13. Названный Фонд формируется за счет превышения цены на нефть над базовой ценой (20 долларов США за один баррель) и должен использоваться в целях сбалансирования бюджета (для покрытия дефицита) при снижении цены на нефть ниже базовой.

Глава 13.1. СТАБИЛИЗАЦИОННЫЙ ФОНД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Утратила силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Все доходы и расходы бюджетной системы разграничиваются (распределяются) между бюджетами разных уровней и видов.

Разграничение (распределение) доходов и расходов бюджетов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.

Законодательство устанавливает единую для бюджетов всех уровней классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в Российской Федерации. Бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объектам классификации группировочных кодов.

Требование единства классификации сочетается с определенными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Доходы бюджетов.

Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическим признакам можно подразделить на несколько групп:

а) доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности;

б) доходы от государственного и муниципального имущества;

в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;

г) поступления от личных доходов граждан.

Такая классификация имеет значение для характеристики материального содержания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.

Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и БК РФ делят доходы бюджета на:

а) налоговые с выделением их видов;

б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.).

Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам. Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.

Закрепленные доходы бюджетов — это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) называет их собственными доходами (что не вполне точно). Общий перечень разных видов доходных источников, закрепленных за бюджетами разных уровней, содержится в БК РФ (гл. 7—9).

В свою очередь законодательство субъектов РФ вправе передавать доходные источники, находящиеся в их распоряжении, в местные бюджеты. Доля закрепленных (собственных) доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным вопросом.

Регулирующие доходы бюджета — это виды доходов, которые передаются на очередной год нижестоящим бюджетам в целях сбалансирования их доходов и расходов, в виде процентных отчислений от доходов на основании решений вышестоящих органов власти. Статья 58 БК РФ предусматривает такой порядок в отношениях между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования), помимо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов, применяется и иной метод: оказание прямой финансовой поддержки из бюджета вышестоящего уровня в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в следующих формах: дотации, субвенции и субсидии, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований, а также бюджетного кредита и бюджетной ссуды (гл. 16 БК РФ).

Дотация в бюджетных отношениях — это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти на безвозвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований для осуществления определенных целевых расходов. Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих вышестоящих представительных органов власти.

Бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований могут быть предоставлены также субсидии, т. е. денежные средства, выделенные из вышестоящего бюджета для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия в них. Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевого использования, а также не использования в установленные сроки. Дотации и субвенции, закрытым административно-территориальным образованиям предоставляются непосредственно из федерального бюджета (см., например, ст. 60 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»).

Продолжая характеристику доходной части бюджета, в ней в зависимости от права собственности следует выделить, помимо собственных доходов, заемные средства, которые подлежат возврату. Источниками заемных средств могут быть: выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели; получение кредита в банке, получение кредита или ссуд из иных бюджетов. Под бюджетным кредитом понимается предоставление средств в другой бюджет для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной основах. Так, субъекту РФ предоставляется бюджетный кредит сроком до одного года из федерального бюджета в объеме, утвержденном законом о федеральном бюджете. Процентная ставка за пользование кредитом устанавливается этим же законом.

Расходы бюджетов.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные направления: содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов; оборона и безопасность страны; финансирование отраслей экономики; охрана окружающей природной среды; социально-культурная сфера; наука; международная деятельность.

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной системы определена в нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации». В названном законодательстве выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и другие классификации расходов бюджетов (ст. 66-68 БК РФ).

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следующих основных принципов:

а) соответствие состава расходов предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения и роли определенных учреждений или мероприятий, масштабов и последствий их влияния на развитие общества;

г) принцип самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов. Все эти принципы действуют в совокупности и характеризуют состав расходов бюджетов всех уровней.

Названные принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в правовых актах об утверждении конкретных бюджетов на определенный финансовый год.

Формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий между соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 65 БК РФ). Порядок возникновения и реализации этих обязательств установлен в гл. 11 БК Необходимое условие реализации намеченных расходов — соблюдение принципа сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ), т. е. требование соответствия объема расходов бюджета суммарному объему его доходов. Негативным проявлением отклонения от этого принципа является дефицит бюджета, т. е. превышение расходов над доходами. БК РФ при наличии дефицита требует определения источников его финансирования и соблюдения определенного порядка формирования и исполнения бюджета (ст. 92—96, 229, 230). С 2004 г. с целью обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой предусмотрено создание Стабилизационного фонда РФ. В расходной части бюджетов всех уровней создаются резервные фонды государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. При этом запрещено создавать резервные фонды законодательных (представительных) органов и депутатов (ст. 81 БК РФ). В федеральном бюджете, помимо резервного фонда Правительства РФ, образуется резервный фонд Президента РФ. Кроме упомянутых фондов в бюджетах могут создаваться целевые фонды отраслевого характера.

Расходы бюджетной системы отражают, кроме внутренних задач страны, международные связи России, в частности, со странами СНГ. Таким образом, бюджетная система является финансовой основой реализации внутренней и внешней государственной политики России.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТНЫХ ПРАВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В российском законодательстве, а также в юридической литературе часто встречается термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправления) в области бюджета. Однако этот термин не следует понимать буквально. Он является условным, поскольку в данном случае речь идет о правах особого содержания: бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сливаются с обязанностями в едином полномочии (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т. д.). Но существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право направлять субсидию или кредит в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия).

Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права— государственных и муниципальных образований, их органов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов от вторжения в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную деятельность. Следует заметить, что БК РФ применительно к данной области первоначально использовал термин «компетенция» в отношении органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, изменив его впоследствии на «полномочия» (гл. 2). Однако в литературе наряду с названным термином продолжает применяться выражение «бюджетные права».

Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства и его территориальных подразделений. Основа этого статуса — право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не тем или иным органам государственной власти или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (полномочий) материального и процессуального содержания, посредством использования которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это права на получение определенных доходов, распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ.

Таким образом, бюджетная компетенция Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований — это принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных, законодательством пределах.

Обобщенно основное содержание бюджетной компетенции Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований составляют следующие полномочия:

а) формировать собственный бюджет и самостоятельно его использовать;

б) получать предусмотренные законодательством доходы для включения их в данный бюджет;

в) использовать средства собственного бюджета для осуществления задач и функций соответствующего государственного или муниципального уровня;

г) самостоятельно определять направления расходов собственных бюджетов;

д) распределять собственные бюджетные доходы между бюджетами данной территории;

е) формировать и использовать в рамках собственного бюджета целевые и резервные фонды;

ж) объединять средства своего бюджета со средствами других бюджетов и иными финансовыми ресурсами;

з) привлекать в бюджеты заемные средства (выпуск облигаций федеральных займов, займов субъектов Федерации и муниципальных займов, использование банковского кредита и др.);

и) оказывать финансовую поддержку нижестоящим бюджетам;

к) получать компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений вышестоящих органов государственной власти после утверждения бюджета;

л) самостоятельно распоряжаться дополнительно выявленными или сэкономленными средствами (свободными остатками средств);

м) осуществлять правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета, и в установленных пределах — межбюджетных отношений;

н) защищать свои бюджетные права в судебном порядке.

В процессе реализации этой компетенции возникают разнообразные бюджетные отношения, в частности, отношения по распределению доходов и расходов между бюджетами разных уровней в целях финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. БК РФ называет их межбюджетными отношениями, устанавливает принципы этих отношений, отмечая равенство бюджетных прав субъектов РФ и равенство бюджетных прав муниципальных образований (ст. 31)

Разграничение бюджетной компетенции между названными субъектами основано на принципах федерализма и местного самоуправления и вытекающих из них принципах единства бюджетной системы РФ и самостоятельности бюджета каждого уровня, закрепленных в Конституции РФ и российском законодательстве. Исходя из конституционных положений, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировали и уточнили разграничение полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в целом, а также в сфере бюджета. Так, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. предписывает субъектам Федерации самостоятельное финансовое обеспечение полномочий, относящихся к предметам их ведения, за счет средств своих бюджетов (ст. 26). В то же время для осуществления полномочий субъекта Федерации, относящихся к предметам совместного ведения, могут быть дополнительно выделены средства из федерального бюджета в установленном федеральным законодательством порядке (ст. 26). Подобный подход определен и в отношении бюджетной компетенции муниципальных образований (ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г.).

Естественно, что на каждом уровне бюджетные полномочия имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного уровня. Поэтому помимо общей характеристики бюджетных прав (компетенции), необходимо их рассмотрение с целью выявления особенностей применительно к конкретным видам субъектов бюджетного права.

Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений как в общем аспекте, так и в направлении конкретных субъектов имеет важное значение для решения задач совершенствования меж бюджетных отношений, нацеленного на обеспечение сбалансированности интересов всех участников этих отношений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспределение средств между бюджетами, способствующее выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав административно-территориальных единиц соответствующие представительные органы местного самоуправления вправе обратиться за их защитой в арбитражный суд. Конституционная гарантия усиливает значимость этого права.

Законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных образований в праве на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их правах на получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако особенности муниципальных образований, обусловленные, в частности, законодательством субъектов РФ, влияют на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав.

Задачи развития бюджетных полномочий нацелены на совершенствование межбюджетных отношений и достижение сбалансированности интересов всех участников данных отношений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспределение средств между бюджетами, которое обеспечило бы реальную самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в рамках установленного разграничения полномочий и ответственности в этой сфере между органами власти разных уровней.

Особенности бюджетной компетенции Российской Федерации.

Содержание бюджетной компетенции РФ обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ (ст. 4) на всю территорию России. Принадлежность бюджетных полномочий суверенному государству придает им особый характер, отличает их от полномочий других субъектов.

Роль бюджетных полномочий РФ заключается в том, что они обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно действительное осуществление государственного суверенитета РФ и полномочий по предметам ее ведения. С помощью бюджетных полномочий в распоряжении федеральных органов власти образуется государственный {федеральный) бюджет, необходимый для функционирования России в качестве суверенного государства и для выполнения им своих внутренних и внешних задач, проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и в конечном счете — единая социально-экономическая политика. Кроме того, они создают финансовые возможности для координации и объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения международных обязательств иного масштаба.

Бюджетные полномочия РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в БК РФ, других правовых актах, в частности, в принимаемых ежегодно федеральных законах о федеральном бюджете, в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Статья 7 БК РФ содержит перечень полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных отношений. Они конкретизируются в других соответствующих нормах Кодекса. В основном, в компетенцию Российской Федерации входят следующие бюджетные полномочия.

1. Право регулировать бюджетные отношения на территории страны в целом. Федеральное законодательство содержит действующие на всей территории России нормы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, бюджетной классификации (группировке доходов и расходов бюджетов всех уровней), об организации бюджетной отчетности и др.
2. Право на самостоятельный федеральный бюджет.

Право устанавливать налоги, сборы, неналоговые источники доходов, подлежащие зачислению в бюджетную систему. При этом в непосредственном ведении РФ находятся те налоги и сборы, которые отнесены к федеральным. В то же время установление общих принципов налогообложения является предметом совместного ведения РФ и субъектов Федерации.

3. Полномочия по разграничению (распределению) бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Перечень доходов федерального бюджета, включающий не только налоговые, но и неналоговые доходы, содержит БК РФ (ст. 50—51). Отнесение налогов к федеральному, региональному или местному уровням закреплено в НК РФ.

1. Установление основ разграничения расходов между бюджетами соответственно разграничению имущества и компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также органами местного самоуправления.
2. Регулирование соотношения доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации путем передачи в них отчислений от налогов и других источников доходов, а также выделения дотаций, субвенций, оказания финансовой поддержки из федерального бюджета в других формах.
3. Право образовывать в федеральном бюджете резервные и целевые фонды, в том числе фонды финансовой поддержки субъектов РФ.
4. Контроль за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями средств, выделенных им из федерального бюджета.

В случае неисполнения субъектом РФ бюджетных обязательств Правительство РФ вправе ходатайствовать о введении временной финансовой администрации для осуществления полномочий субъекта РФ (гл. 191 БК РФ).

В рассмотренном перечне бюджетных прав РФ можно выделить следующие группы полномочий: а) в отношении бюджетной системы РФ в целом; б) в отношении федерального бюджета; в) в отношении бюджетов субъектов Федерации; г) в отношении местных бюджетов.

В этом проявляется важная координирующая роль федеральных органов власти в функционировании бюджетной системы страны.

Особенности бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации

Бюджетные права (компетенция) РФ и бюджетные права ее субъектов между собой тесно связаны и взаимообусловлены. Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения РФ в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне пределов которых субъекты Федерации самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений, принимают законы и иные нормативные правовые акты. Важной стороной в характеристике бюджетно-правового статуса субъектов РФ выступает их равноправие (ст. 31' БК РФ).

Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо норм Конституции РФ, являются БК РФ, иные правовые акты РФ, а также законодательство самих субъектов РФ: их конституции или уставы и специальное бюджетное законодательство.

В БК РФ (ст. 8) перечислены полномочия, входящие в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений, комплексно определены виды доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ (ст. 56, 57), содержание расходных обязательств этих бюджетов (ст. 85).

Бюджетные полномочия субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета в трех направлениях: а) с федеральными органами власти; б) с органами власти других субъектов Федерации; в) с органами местного самоуправления. Они состоят в основном в следующем.

1. Законодательное регулирование бюджетной системы, бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитываются особенности системы муниципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления.
2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в лице их органов местного самоуправления.
3. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет — республиканский, краевой, областной и т. д., утверждаемый соответствующим представительным (законодательным) органом власти. Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов государственной власти субъекта Федерации, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего государственного образования и удовлетворению потребностей его населения.

Представительные органы власти субъектов РФ самостоятельно утверждают бюджет и контролируют его исполнение. Исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации организуют исполнение соответствующего регионального бюджета.

1. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для финансирования экономических, природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.
2. Право вводить на своей территории в соответствии с законодательством РФ региональные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации, а также определять их размеры, льготы и т. п.
3. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта РФ налогов и других доходных источников, в том числе отчислений от федеральных налогов. Виды доходов бюджетов субъектов РФ предусмотрены в БК РФ (ст. 56, 57), налоговом и другом федеральном законодательстве.
4. Право распределения доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами соответствующей территории. При этом субъект Федерации вправе установить нормативы отчислений (единые и дополнительные) в местные бюджеты от находящихся в их распоряжении федеральных и региональных доходов, выделять местным бюджетам дотации, субвенции, кредиты (ст. 58 БК РФ).
5. Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и целевые фонды, фонды финансовой поддержки муниципальных образований.
6. Право контролировать использование средств муниципальными образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства; при неисполнении ими бюджетных обязательств ходатайствовать о введении временной финансовой администрации (гл. 19' БК РФ).
7. Право самостоятельно использовать доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате увеличения поступлений в бюджет или экономии в расходах (ст. 232 БК РФ).
8. Право на компенсацию за счет средств федерального бюджета потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или увеличение его расходов в том случае, если они обусловлены принятием решений органа федеральной власти в ходе исполнения утвержденного бюджета.

Бюджетные права субъектов Федерации гарантируются судебной защитой.

Особенности бюджетной компетенции муниципальных образований

Все муниципальные образования в лице органов местного самоуправления обладают бюджетной компетенцией. Посредством входящих в нее полномочий создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления своих социально-экономических и других вопросов местного значения, а также для осуществления финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Указанные права также обеспечивают возможность органам местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8), в БК РФ, федеральных законах (в их числе Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. с таким же наименованием (основные положения его вступают в силу с I января 2006 г.), Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления»). БК РФ обобщенно определяет круг полномочий, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений (ст. 9).

Положения федерального законодательства конкретизируются в законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного самоуправления. Вместе с тем Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» предписывает органам государственной власти РФ и органам государственной власти субъектов РФ содействовать развитию местных финансов, участвовать в решении вопросов местного значения путем выполнения целевых федеральных и региональных программ. При этом названный Закон закрепляет право контроля со стороны этих органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства РФ и субъектов РФ. К основным бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся следующие.

1. Право каждого муниципального образования на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления. Принцип такой независимости органов местного самоуправления в отношении подведомственного бюджета закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.
2. Право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, городских районов, не являющихся муниципальными образованиями (п. 3 ст. 9 БК РФ). Новый федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления от 6 октября 2003 г., предусматривающий возможность организации двухуровневых муниципальных образований (ст. 2), содержит нормы о соответствующих межмуниципалъных бюджетных отношениях (п. 4 ст. 53).
3. Право регулировать в соответствии с федеральным и региональным законодательством межбюджетные отношения в случае вхождения в состав данного муниципального образования других муниципальных образований и поселений.
4. Право на получение закрепленных федеральным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников доходов (ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления»). При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им передаются из бюджетов субъектов РФ дотации, субсидии, субвенции, кредиты по решению представительных органов власти субъектов Федерации, оказывается помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований (гл. 16 БК РФ).
5. Право на получение из вышестоящих бюджетов финансовых ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень (гл. 11 БК РФ). -
6. Право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов на социально-экономическое развитие муниципального образования, а также на содержание органов местного самоуправления, другие цели.

Органы местного самоуправления вправе увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений, органов милиции и др., определять дополнительные льготы и пособия и т. п.

1. Право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их доходов резервные и целевые фонды.
2. Право самостоятельно использовать дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета средства и суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате превышения доходов над расходами или экономии в расходах.
3. Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения.
4. Право представительного органа местного самоуправления устанавливать и вводить на своей территории в соответствии с законодательством РФ местные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет, а также право в соответствии с федеральным законодательством определять размеры этих платежей, льготы.
5. Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти. Это право как важная гарантия стабильности местных бюджетов закреплено в Конституции РФ (ст. 133).
6. Право регулировать бюджетные отношения на территории соответствующего муниципального образования в соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и субъектов Федерации применительно к местным условиям.
7. Гарантированное Конституцией РФ право местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133), распространяющееся и на область бюджетных отношений.

Выделяется своими особенностями бюджетно-правовой статус закрытых административно-территориальных образований (далее — ЗАТО)1. ЗАТО — это имеющая органы местного самоуправления административно-территориальная единица с особым правовым режимом, обусловленным необходимостью обеспечения безопасности и охраны государственной тайны. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по соответствующим вопросам. Это определило особенности и финансово-правового положения ЗАТО. В отличие от иных муниципальных образований, ЗАТО вступает в бюджетные правоотношения непосредственно с федеральными органами власти. Законодательством предусматриваются также особенности организации местного самоуправления в наукоградах и на приграничных территориях (ст. 81 и 82 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), что распространяется и на бюджетные отношения.

5.БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС.

Часть третья. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Раздел VI. СОСТАВЛЕНИЕ ПРОЕКТОВ БЮДЖЕТОВ

Глава 20. ОСНОВЫ СОСТАВЛЕНИЯ ПРОЕКТОВ БЮДЖЕТОВ

Раздел VII. РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ БЮДЖЕТОВ

Глава 21. ОСНОВЫ РАССМОТРЕНИЯ И УТВЕРЖДЕНИЯ БЮДЖЕТОВ

Глава 22. РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до утверждения отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов — участников этих правоотношений на всех стадиях бюджетного процесса.

Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение — гарантия законности применения норм материального бюджетного права, т.е. гарантия правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.

В ст. 6 БК РФ дается определение бюджетного процесса.

Бюджетный процесс — регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Следует обратить внимание, что именно составление отчетности об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной.

22 мая 2004 г. постановлением Правительства РФ № 249 была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг.

Цель реформирования бюджетного процесса — создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

В соответствии с концепцией должны проводиться мониторинг и контроль за аккумуляцией, распределением и использованием бюджетных средств. Таким образом, были созданы возможности оценки работы всех органов государственной власти по конечным результатам. «Каждое государственное ассигнование должно давать просчитанную отдачу. По каждой сфере и направлению деятельности должен быть достигнут ожидаемый конечный результат».

Участники бюджетного процесса.

Работа с бюджетом ведется государственными органами постоянно (перманентно): исполняется бюджет текущего года, и он длится, в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете, с 1 января текущего года по 31 декабря текущего года. Это время называется текущим финансовым годом. В это же время составляется проект бюджета на очередной финансовый год следующего года и плановый период (2 года), подводятся итоги за предшествующий год, составляется и утверждается отчетность по исполнению бюджета предшествующего года.

Основную работу с бюджетом осуществляет специальный орган государственного управления — Минфин России (ст. 6 БК РФ).

Практически бюджетной деятельностью занимаются все представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и все органы государственного управления.

В ст. 152 БК РФ закреплено, что участниками бюджетного процесса являются:

• Президент РФ;
• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;
• законодательные представительные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
• Банк России;
• органы государственного (муниципального) финансового контроля;
• органы управления государственными внебюджетными фондами;
• главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• получатели бюджетных средств.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят:

1) финансовые органы, структура которых определяется указом Президента РФ;

2) органы денежно-кредитного регулирования, в числе которых назван только Банк России;

3) органы государственного (муниципального) финансового контроля, в числе которых названы:

• Счетная палата РФ;
• контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
• контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

Стадии бюджетного процесса.

Период от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета об его исполнении называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса, которые периодически сменяют одна другую: стадия составления бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета, стадия исполнения бюджета, стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс состоит из пяти стадий:

• составление проекта бюджета;
• рассмотрение проекта бюджета;
• утверждение бюджета;
• исполнение бюджета;
• рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок не подлежит изменению. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются государственные средства в зависимости от решаемых государством в данный период задач.

Ежегодно изменяются потребности каждого из национально- государственных образований, административно-территориальных единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будут развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования (вопросы перераспределения бюджетных доходов и расходов), а также вопросы финансовой поддержки территорий решаются в момент составления бюджета.

Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим на стадии принятия закона о бюджете достигается сбалансированность показателей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и банком только после утверждения соответствующего бюджета и т.д.

Еще в 1971 г. М.И. Пискотин писал: «Процессуальные нормы бюджетного права „естественно", самопроизвольно распределяются прежде всего „по стадиям" бюджетного процесса. Бюджет подобен однолетнему растению. Существует только один год, и каждый год это новая работа, так как бюджет на очередной год не может быть простой копией своего предшественника: объем бюджетных ресурсов год от года растет вместе с ростом национального дохода, меняются виды доходных источников, величина каждого из них, исчезают одни и появляются другие цели, на которые направляются средства государственного бюджета».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о том, что бюджет – это план образования общегосударственного фонда денежных средств, то есть по существу – это финансовый план государства. Бюджет утверждается Государственной Думой и Советом Федерации на один год и является Законом.

В настоящее время стоит задача укрепления бюджета, чтобы он был бездефицитным, то есть расходы не превышали доходы.

Бюджет России является центральным институтом финансовой системы.

Бюджетное право РФ представляет собой раздел финансового права, аккумулирующее финансово-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетных фондов.

Бюджетные права определены Бюджетным кодексом, который устанавливает бюджетную систему в целом и принципы ее построения.

Бюджетное устройство Российской Федерации. Бюджетный процесс в Российской Федерации