БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
ТЕМА 8. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
- Понятие и принципы бюджетного федерализма. Организация бюджетной системы Российской федерации
Государственная бюджетная система и система общественных (государственных и муниципальных) финансов в целом могут рас сматриваться в качестве одного из основных экономических меха низмов государственного регулирования регионального развития. В государствах с федеративным устройством, каковым является и Россия, построение бюджетной системы опирается на принципы бюджетного федерализма.
Под бюджетным федерализмом понимают систему отношений между различными уровнями власти (федеральным, региональным и местным) по поводу разграничения их бюджетно-налоговых пол номочий и распределения и перераспределения бюджетных дохо дов и расходов.
Основными принципами бюджетного федерализма являются:
- наличие у каждого уровня власти самостоятельного бюдже та, что предполагает: закрепление за каждым уровнем соб ственных источников доходов; право самостоятельно опре делять направления их расходования; недопустимость изъ ятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюд жеты; право на компенсацию расходов, возникающих в ре зультате решений, принятых вышестоящими органами власти; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов;
законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между федеральными, региональны ми и местными органами власти;
соответствие финансовых ресурсов органов власти выпол няемым ими функциям, обеспечиваемое средствами верти кального и горизонтального выравнивания доходов ниже стоящих бюджетов;
регулируемые межбюджетные отношения с использовани ем формализованных методов предоставления финансовой помощи нижестоящим уровням и регламентированных процедур предотвращения межуровневых конфликтов в сфере налогово-бюджетных отношений.
Бюджетная система Российской Федерации является трехуров невой и представляет собой совокупность федерального бюджета (федеральный уровень), бюджетов субъектов Российской Федерации (региональный уровень) и бюджетов муниципальных образований (местный уровень
С 2005 г. в результате приведения налогово-бюджетного законодательства в соответствие с положениями реформы территори ального управления (получившей во второй половине 2003 г. зако нодательное закрепление в виде принятия федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) и «О вне сении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации"» (№ 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.)) на местном уровне формируется двухуровневая система бюджетов выделени ем уровня муниципальных районов и подчиненного им уровня поселений.
Одним из важнейших условий реализации принципов бюджет ного федерализма является эффективная организация межбюджет ных отношений, т.е. взаимодействия между бюджетами разных уровней — федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований (муниципальных райо нов, городских округов, городских и сельских поселений).
Перераспределение бюджетных ресурсов между бюджетами раз ных уровней (бюджетное регулирование) может осуществляться:
путем передачи частей налогов, закрепленных налоговым законодательством за бюджетами того или иного уровня, с одного уровня на другой — так называемое вертикальное бюджетное регулирование;
путем выделения финансовой помощи и иных безвозмезд ных и безвозвратных перечислений (так называемых меж бюджетных трансфертов) от одного уровня бюджетной системы другому — в форме дотаций, субвенций, субсидий и пр. — так называемое горизонтальное бюджетное регули рование;
в форме предоставления средств на возвратной основе (бюджетных кредитов).
Законодательную основу налогово-бюджетной системы России составляют Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. При построе нии бюджетной системы на принципах бюджетного федерализма центральное место занимает вопрос о межуровневом разграниче нии бюджетных доходов и расходных полномочий.
2. Критерии разграничения налоговых и расходных полномочий в системе бюджетного федерализма
Традиционно проблема распределения расходных полномочий в рамках бюджетного федерализма рассматривается с учетом двух принципиально важных элементов. Первый предполагает разгра ничение трех различных видов обязательств или видов полномочий, которые учитываются при распределении расходов между различными уровнями власти:
определение объема и качества предоставляемых государ ственных услуг, уровня власти, на который возлагается от ветственность за это определение, выработка стандартов и контроль за их соблюдением;
финансирование требуемого объема государственных услуг (ответственность за финансирование также может распре деляться и фактически распределяется между уровнями го сударственной власти);
предоставление конкретных услуг, организация самого про цесса оказания услуг как непосредственно за счет институ тов, находящихся в государственной собственности (с со ответствующим государственным или муниципальным фи нансированием), так и через частный сектор.
В отношении этих трех типов полномочий или ответственности в мировой практике встречаются самые разнообразные сочета ния.
Для Российской Федерации проблема разграничения этих трех составляющих общего понятия расходной ответственности за пре доставление государственных (общественных) услуг или расходных полномочий еще в полной мере не решена. Более того, эти три элемента могут быть разнесены по различным ведомствам в зави симости от конкретных видов общественных услуг и зачастую либо практически не связываются друг с другом, либо, напротив, эта связь носит искаженный, критический характер. Так, общие стандарты больничного обслуживания (стационары) определяются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, фи нансирование стационаров осуществляется за счет бюджетов всех трех уровней (в зависимости от статуса учреждения), непосред ственная организация учреждений возлагается на субфедеральный и местный уровни (за исключением отдельных организаций). В сфере медицинского страхования ситуация иная — и выработка стан дартов, и финансирование фактически представляют собой предмет федеральной юрисдикции, а организация услуг — предмет субфедеральной ответственности.
Второй принципиально важный элемент в распределении рас ходных полномочий — это определение, какой именно уровень власти отвечает (должен отвечать) за обеспечение каждой основной функции исходя из фактически осуществляемых им расходов.
Децентрализация в предоставлении населению услуг позволяет приблизить источник услуг к населению и, значит, наиболее эф фективно и разнообразно реагировать на его нужды и потребности, а также максимально увеличивает вероятность возникновения кон куренции в оказании услуг и тем самым ведет к повышению эф фективности предоставления и качества самих оказываемых услуг. В то же время против децентрализации в предоставлении государ ственных услуг работает, например, эффект масштаба (увеличение объема позволяет сократить удельные издержки). Существует и проблема размывания, или «разбрызгивания», эффекта (от осуще ствленных расходов выигрывают не только жители определенного региона — эффект достигается и в других регионах). Выделяется также группа расходов, эффект от которых вообще не может быть получен на территории исключительно одного или нескольких субъектов Федерации, а только в национальном масштабе.
Традиционно оформились следующие основные принципы разграничения расходной ответственности между уровнями бюджет ной системы. Эти принципы имеют общее значение, а также при менимы в отношении отдельных групп расходов (на здравоохра нение, на образование, на правоохранительную деятельность, на национальную экономику и др.).
1. Для расходов, по которым имеет место агрегированный эф фект (достигаемый на уровне общества в целом), целесообразно повышение уровня бюджетной системы их осуществления (прин цип макроэкономической эффективности). Классическим приме ром здесь служат расходы на оборону, источником финансирова ния которых является федеральный бюджет. Среди расходов со циальной направленности наиболее близки по своему содержанию к этой категории расходы на выплату пособий по безработице в той мере, в какой они позволяют снять (или хотя бы несколько сгла дить) социальную напряженность.
2. Чем значительнее масштабы размывания эффекта, тем на более высоком уровне бюджетной системы следует осуществлять расходы. С теоретической точки зрения нецелесообразно закреплять расходы на финансирование науки и отчасти высшей школы
и некоторые расходы на охрану окружающей среды на уровне субъектов Федерации, поскольку эффект от их осуществления возникает на уровне общества в целом.
Расходы, которые несут на себе наиболее значимую перераспределительную функцию, должны осуществляться за счет максимально высокого уровня бюджетной системы (принцип перерас пределения). К этой категории расходов относятся в первую оче редь уже упоминавшиеся пособия по безработице, а также различного рода пособия по инвалидности и иные виды пособий.
Чем равномернее размещаются расходы по территории страны, тем более высокий уровень бюджетной системы может нести ответственность за их осуществление (принцип равномер ности размещения), например расходы на пенсионное обслужива ние.
Категории расходов, которые несут на себе элемент нацио нальной или региональной специфики, должны финансироваться за счет бюджетов субъектов Федерации, а не федерального бюдже та. К этой категории в первую очередь относятся значительная часть расходов на культуру и искусство, а также отдельные катего рии расходов на образование.
Финансирование некоторых категорий расходов должно осуществляться за счет того бюджета (источника), в рамках террито рии которого осуществляется потребление этого блага. Такой принцип конкретной зоны использования той или иной услуги или общественного блага в большей степени касается разграничения расходной ответственности между субъектами Федерации и мест ными бюджетами. Классический случай — расходы на содержание библиотек (районных, городских и т.д.).
Формирование доходной базы бюджетной системы в целом и каждого из ее уровней является результатом разграничения нало говых полномочий. В практике бюджетного федерализма сложи лись определенные критерии, позволяющие установить, какие именно налоги следует (или предпочтительнее) использовать в ка честве федеральных налогов, а какие — на более низком уровне бюджетной иерархии.
Построение налоговой системы любого государства основыва ется на распределении налоговых полномочий между составля ющими этого государства: центральным правительством и мест ными органами власти — в унитарных государствах; Федерацией, ее субъектами (регионами) и местным уровнем — в федеративных государствах.
Под налоговыми полномочиями обычно понимают законода тельно оформленные права того или иного уровня бюджетной сис темы вводить налоги, получать налоговые доходы и администри ровать налоги. В соответствии с этими тремя позициями выделя ются и три аспекта или три составляющих налоговых полномочий.
Во-первых, это законодательные полномочия, т.е. право вводить те или иные налоги, устанавливать налоговые ставки, уточнять на логовую базу и корректировать иные элементы законов о налогах.
Во-вторых, это доходные полномочия, т.е. право формировать до ходы бюджета за счет тех или иных налогов. Причем не обязатель но в бюджет какого-то уровня будут поступать только те налоги, в отношении которых этот уровень власти имеет установленные законодательные полномочия.
И в-третьих, это административные полномочия — полномочия администрировать и собирать нало ги.
В рамках налоговой системы Российской Федерации админи стративная компонента налоговых полномочий в полном объеме сконцентрирована на федеральном уровне. Именно Федеральная налоговая служба (ранее Министерство по налогам и сборам) и ее структурные территориальные подразделения осуществляют в ос новном все административные действия по сбору налогов — федеральных, субъектов Федерации и местных. Значительную часть налоговых платежей администрирует Федеральная таможенная служба, которая также является институтом федеральной состав ляющей государственной власти. Поэтому ниже, говоря о налого вых полномочиях, мы будем иметь в виду только два первых аспек та налоговых полномочий — законодательный и доходный.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) установление общих принципов налогообложения и сборов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако распреде ление налоговых полномочий в Основном законе не изложено и регулируется Налоговым кодексом РФ (первой частью).
Сегодня в российской налоговой системе права субъектов Федерации и органов местного самоуправления, по существу, сводятся к корректировке налоговой ставки в пределах, установленных федеральным законодательством. В результате большая часть основных налогов по-прежнему распределяется между двумя или тремя уровнями бюджетной системы в той или иной пропорции. Так, между тремя уровнями бюджетов распределяются налог на прибыль, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, платежи за пользование природными ресурсами. Между двумя уровнями распределяются налог на доходы физических лиц, земельный налог. Не распределяются только НДС и таможенные пошлины – полностью федеральный бюджет.
3. Особенности межуровневого распределения бюджетных доходов и формирования муниципальных бюджетов
Доходы бюджетов всех уровней складываются из налоговых и неналоговых поступлений, а также – для региональных и местных бюджетов – из перечислений из бюджетов вышестоящих уровней.
В настоящее время перечень федеральных, региональных и местных налогов является «закрытым», т.е. региональные и местные органы власти не имеют права устанавливать налоги или сборы, не предусмотренные федеральным налоговым законодательством. Органы власти субъектов РФ и местного самоуправления имеют право лишь взимать не все предусмотренные федеральным законодательством налоги соответствующих уровней. Региональные и местные власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов, соответственно в установленных федеральным законодательством пределах.
Таблица Уровни налоговой системы Российской Федерации
|
Федеральные налоги
|
Региональные налоги
|
Местные налоги
|
|
Налог на добавленную стоимость
Акцизы
Налог на доходы физических лиц
Единый социальный налог(социальные выплаты)
Налог на прибыль организаций
Налог на добычу полезных ископаемых
Водный налог
Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов
Государственная пошлина
|
Налог на имущество орга низаций
Налог на игорный бизнес Транспортный налог
|
Земельный налог
Налог на имущество физических лиц
|
Единый социальный налог: на 2012г. Пенсионный фонд -22%,ФФОМС – 5,1%, ФСС- 2,9%.
Важно обратить внимание на то, что уровни налоговой системы не совпадают с уровнями бюджетной системы. Разделение налогов на федеральные, региональные и местные отражает не принадлеж ность налога к определенному бюджету, а прежде всего разграни чение законодательных полномочий в налоговой сфере. Фактиче ски подавляющее большинство налогов (сейчас это только феде ральные налоги) распределяется в определенных пропорциях между бюджетами всех уровней.
Таблица 23.3Разделение федеральных налогов между уровнями бюджетной системы РФ(%)
|
Налоги
|
Федеральный бюджет
|
Региональные бюджеты
|
Местные бюджеты
|
|
Налог на добавленную стоимость
|
100
|
0
|
0
|
|
Налог на прибыль организаций
|
По ставке 6,5%
|
По ставке в пре- делах 13,5- 17,5%
|
|
|
Акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья, спиртосодержащую продукцию
|
50
|
50
|
|
|
Акцизы на спирт этиловый (кроме пищевого) табачную продукцию, легковые автомобили и мотоциклы
|
100
|
0
|
|
|
Акцизы на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторное масло
|
40
|
60
|
|
|
Акцизы на алкогольную продукцию, пиво
|
0
|
100
|
|
|
Акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию РФ
|
100
|
0
|
|
|
Налог на добычу газа горючего природного
|
100
|
0
|
|
|
Налог на добычу нефти и газового конденсата
|
95
|
5
|
|
|
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых
|
0
|
100
|
|
|
Налог на добычу прочих полезных ископаемых
|
40
|
60
|
|
|
И т.д.
|
|
|
|
Налоговые доходы федерального бюджета полностью формиру ются за счет закрепленных за федеральным бюджетом долей от числений от федеральных налогов и сборов (т.е. за исключением отчислений от федеральных налогов, передаваемых в порядке вер тикального бюджетного регулирования региональным и местным бюджетам).
Налоговые доходы региональных бюджетов формируются за счет закрепленных за ними Бюджетным кодексом РФ долей отчислений от ряда федеральных налогов, а также региональных налогов и сбо ров.
Налоговые доходы местных бюджетов могут формироваться за счет закрепленных за ними на постоянной основе отчислений от некоторых федеральных и региональных налогов, поступлений местных налогов, а также отчислений от налогов, подлежащих за числению в бюджет субъекта РФ, по дополнительным нормативам, устанавливаемым органами власти соответствующего субъекта РФ в порядке бюджетного регулирования муниципальных образова ний. К последней категории согласно действующему Бюджетному кодексу РФ относятся отчисления по дополнительным нормативам от подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ налога на до ходы физических лиц — в качестве полной или частичной замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Таким образом, если доходы федерального бюджета в части на логовых поступлений формируются только за счет федеральных налогов, то в бюджеты субъектов РФ поступают как региональные налоги, так и отчисления от отдельных федеральных налогов. А в местные бюджеты помимо местных налогов поступают соответ ствующие части отдельных федеральных налогов и налогов субъ ектов РФ.
В последние годы в России наблюдается усиление централиза ции бюджетных доходов и как следствие — тенденция сокращения ресурсной базы территориальных бюджетов, о чем, в частности, свидетельствует общее падение доли территориальных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета РФ.
Территориальные власти в настоящее время обладают достаточ но ограниченными налоговыми полномочиями. Основной объем налоговых доходов территориальных бюджетов дают налоги, кото рые расщепляются между бюджетами разных уровней в соответ ствии с нормами расщепления, устанавливаемыми органами влас ти более высокого уровня. До 90% налоговых доходов территори альных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов (главным образом, налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций).
Результаты централизации бюджетных доходов особенно ярко проявляются на уровне муниципальных образований. До 2005 г. основная доля доходов бюджетов муниципальных образований приходилась на совокупность их налоговых и неналоговых дохо дов. Более половины совокупных доходов местных бюджетов (52,5% - в 2004 г.) составляли налоговые доходы. Однако с 2005 г. вви ду вступления в действие поправок, приводящих налогово-бюд жетное законодательство в соответствие с новым законодатель ством о местном самоуправлении и межуровневом разграничении полномочий органов власти, в структуре совокупных и налоговых доходов местных бюджетов произошли существенные измене ния.
Единственная категория налоговых доходов местных бюджетов, в отношении которой органы местного самоуправления обладают всей полнотой полномочий по их установлению и взиманию, — это местные налоги и сборы. В бюджетах муниципальных образований России удельный вес поступлений от них в совокупных бюджетных доходах крайне низок: по сумме бюджетов муниципальных обра зований в 2006 г. он составил 3,1 %, но во многих муниципалитетах этот показатель не превышает и 1%.
Основная доля в структуре местных налогов приходится на зе мельный налог. Уровень собираемости по данному виду налога во многом зависит от индивидуальных условий конкретной территории (количества и качества земель, ведения земельного ка дастра, уровня оценки земель и т.п.).
Помимо местных налогов и сборов, за бюджетами муниципаль ных образований на федеральном уровне закреплены на относи тельно постоянной основе отчисления от поступлений по налогу на доходы физических лиц, единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единому сельскохозяйственно му налогу и государственная пошлина (подлежащая зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов). Объемы поступлений в местный бюджет перечисленных налоговых доходов, хотя и на ходятся вне сферы непосредственного влияния администрации муниципального образования, по своей сути призваны обеспечить единые по стране базовые условия налоговых доходов местных бюджетов. Без учета поступлений по налогу на доходы физических лиц объем поступлений по перечисленным налогам в суммарных доходах местных бюджетов РФ в 2006 г. составил 3,6%.
Таким образом, органы местного самоуправления в настоящее время лишены возможности самостоятельно управлять формиро ванием основного объема поступающих в их бюджеты доходов и находятся в жесткой зависимости от бюджетно-налоговой поли тики федерального центра и «своих» субъектов РФ. В монопро фильных городах к этому добавляется проблема жесткой зависи мости уровня бюджетной обеспеченности от финансового благо получия предприятий основной отрасли. Большинство местных бюджетов по существу, превратились в структурные звенья соот ветствующего консолидированного бюджета субъекта РФ и реаль ной самостоятельностью не обладают.
4. Основы межуровневого разграничения расходных полномочий
Основой разграничения расходных полномочий между уров нями бюджетной системы служит законодательное разграничение предметов ведения между соответствующими уровнями власти.
При разграничении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы согласно мировой практике принято руковод ствоваться следующим: каждый уровень бюджетной системы от вечает за вопросы соответствующего значения. При этом учитыва ется принцип субсидиарности , который означает, что «проблемы должны решаться там, где они возникают» и могут быть решены наиболее эффективно, а "вверх"» передаются только те полномо чия, которые не могут выполняться (или выполняются неэффек тивно) "внизу"».
В России до недавнего времени законодательство не обеспечи вало достаточной четкости в сфере разграничения полномочий. Конституция РФ (ст. 71, 72) укрупненно очерчивает лишь феде ральные предметы ведения и сферы совместного ведения феде рального уровня и субъектов РФ, полностью оставляя за скобками предметы исключительного ведения субъектов РФ и местного самоуправления. В Бюджетном кодексе РФ значительная часть бюд жетных расходов была отнесена к «расходам совместного веде ния».
Формально за регионами и муниципалитетами закреплялись расходы на региональные и местные органы власти, на находящие ся в их собственности (ведении) учреждения и организации, на выплату субсидий жилищно-коммунальному хозяйству и транс порту, на содержание дорог регионального значения и т.п. Однако на практике территориям также приходилось разделять с федераль ным центром ответственность за финансирование весьма аморф ных совместных расходов по таким крупным статьям, как образо вание, здравоохранение, социальная политика, субсидии эконо мике.
В наиболее важных областях совместной расходной компетен ции, таких как здравоохранение и образование, законодательное разграничение расходных полномочий было сведено к установле нию принципа, в соответствии с которым каждый бюджет несет ответственность за финансирование тех учреждений и организа ций, которые находятся в его собственности или ведении.
Такая система межуровневого разграничения расходных полно мочий в РФ во многом складывалась стихийно, без учета зависимо сти качества бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого фи нансируются расходы на их предоставление населению. Нечеткость и нерациональность разделения расходных полномочий между уров нями власти, а также наличие большого числа так называемых пред метов совместного ведения приводят к постоянным межуровневым конфликтам относительно того, из бюджета какого уровня должно финансироваться выполнение тех или иных функций.
Кроме того, важно проводить четкое межуровневое разграниче ние расходных полномочий по видам компетенции:
осуществление нормативного регулирования стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами;
предоставление финансового обеспечения;
непосредственное финансирование (организация, произ водство) бюджетных услуг.
В настоящее время разграничение расходных обязательств в РФ выполняется в соответствии с одной из следующих трех базовых схем:
собственные полномочия — федеральный уровень вообще не вмешивается в установление обязательств субъектов РФ и муни ципалитетов, и они это выполняют самостоятельно;
рамочное федеральное регулирование — федеральный уровень выполняет «рамочное» регулирование обязательств субъектов РФ и муниципалитетов, т. е. определяет существование того или ино го обязательства, которое необходимо выполнять;
3а) делегирование полномочий Федерацией — делегирование обя зательств с федерального уровня на региональный или местный с обязательной передачей субвенций из федерального бюджета в бюджет соответствующего субъекта РФ или муниципального обра зования;
36) делегирование полномочий субъектами РФ — делегирование обязательств с регионального уровня на местный с обязательной передачей субвенций из бюджета субъекта РФ в бюджет соответ ствующего муниципального образования.
Ныне действующий Бюджетный кодекс РФ, реализуя прин ципы и требования, сформулированные в Законе «Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации», содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах РФ, в том числе ряд норм и требований прямого действия. В то же время для регионов сохраняется доста точно широкая сфера регулирования, включая определение поряд ка (методик) соответствующих расчетов, в значительной степени влияющих на качество внутрирегиональных межбюджетных отно шений.
Прямое федеральное регулирование характерно прежде всего для разграничения расходных обязательств, непосредственно вы текающих из единых принципов разграничения компетенции ор ганов публичной власти разных уровней.
Органы государственной власти субъектов РФ (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) не имеют права устанавливать во просы местного значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств. В частности, не допускается уста новление субъектами РФ каких-либо обязательных для муници пальных образований нормативов финансирования расходов мест ных бюджетов (в том числе на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату заработной платы муниципальным служащим и работникам муниципальных учреж дений1). Эти положения призваны гарантировать самостоятель ность органов местного самоуправления в реализации своих пол номочий и формировании расходов, а также предотвратить воз никновение «необеспеченных мандатов», т.е. таких расходных полномочий, которые определены законодательными актами вы шестоящего уровня власти, но не обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами для реализации.
Общая схема межуровневого разграничения (между федераль ным, региональным и местным уровнями власти) расходных пол номочий в части предоставления общественных (бюджетных) услуг населению с разделением по видам компетенции (нормативно-правовое регулирование, финансовое обеспечение, организация предоставления) представлена в табл.
Особенности реализации расходных обязательств субъекта РФ определяются следующими требованиями, предъявляемыми к функциям региональных органов власти (в контексте реализации расходных обязательств):
предоставление населению государственных и муници пальных услуг своевременно и в необходимом объеме;
осуществление выравнивания уровней бюджетной обеспе ченности муниципальных образований;
передача расходных обязательств на другие уровни бюджет ной системы в увязке с ресурсами, необходимыми для их выполнения;
повышение уровня благосостояния работников бюджетной сферы.
В случае когда органы власти субъектов РФ и местного само управления не имеют возможности обеспечить сбалансирован ность своих бюджетов, они вынуждены проводить политику выбо рочного и (или) частичного исполнения возложенных на них обя зательств, накапливать безнадежную задолженность (в том числе за счет заимствований). В таких условиях у них отсутствуют стиму лы к проведению ответственной бюджетной политики, повыше нию прозрачности и объективности бюджетной отчетности, каче ства бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, ре формированию бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру территорий.
5. Система межбюджетных трансфертов и организации внутрирегиональных межбюджетных отношений
По своему экономическому смыслу финансовая помощь бюд жетам других уровней является одной из форм реализации пере распределительной функции бюджетной системы, обеспечивая перераспределение части национального дохода между регионами. В качестве основной цели такой финансовой помощи принято рас сматривать межрайонное выравнивание уровня бюджетных услуг, оказываемых населению каждого региона страны, — так называ емое горизонтальное выравнивание (обеспечение горизонтальной сбалансированности расходов и доходов бюджетов одного уровня бюджетной системы — регионального или местного). Реализация задачи такого выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований должна быть подчинена долгосроч ным целям региональной и макроэкономической политики.
Основу действующей системы федеральной бюджетной поддержки субъектов РФ (рис. 23.6) составляют:
- фонд финансовой поддержки регионов — субъектов РФ (ФФПР) — предназначен для выделения нуждающимся субъектам РФ (с низкой бюджетной обеспеченностью) не целевой финансовой помощи — дотаций на выравнивание их текущей бюджетной обеспеченности. Дотации из ФФПР распределяются между субъектами РФ в соответствии с ме тодикой, утверждаемой Правительством РФ (ее основные принципы рассмотрены ниже);
- фонд компенсаций (ФК) — предназначен для предоставле ния субъектам РФ целевой финансовой помощи в форме субвенций для финансового обеспечения расходных обяза тельств субъектов РФ и (или) муниципальных образова ний, возникших в результате передачи с федерального уровня. Распределяется в соответствии с методикой, ут верждаемой Правительством РФ. В 2008 г., например, пре дусмотрены субвенции: на выплату пособий гражданам по реализации федеральных законов «О государственных по собиях гражданам, имеющим детей», «О донорстве крови и ее компонентов» и «Об иммунопрофилактике инфекцион ных болезней»; предоставление предусмотренных феде ральными законами льгот отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг; обеспечение го сударственной регистрации актов гражданского состояния; осуществление первичного воинского учета и реализацию некоторых других обязательств, предусмотренных феде ральным законодательством;
- фонд софинансирования расходов (ФСР) — распределяется между субъектами РФ в форме субсидий с целью реализа ции принципа долевого (из федерального и региональных бюджетов) финансирования расходных обязательств по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также реализации отдельных полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления. В по следние годы число направлений финансирования по это му каналу финансовой помощи значительно расширилось. В частности, через ФСР распределяются субсидии по реа лизации в регионах многих федеральных целевых про грамм, а также приоритетных национальных проектов.
До 2008 г. в составе федерального бюджета образовывались также:
- Фонд регионального развития — для выделения субсидий бюджетам субъектов РФ для долевого финансирования ин вестиционных программ (проектов) развития обществен ной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципаль ного развития;
• фонд реформирования региональных и муниципальных финан сов — для предоставления отобранным на конкурсной ос нове субъектам РФ и муниципальным образованиям субси дий на реформирование и оздоровление региональных фи нансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономи ческих реформ.
С 2008 г. соответствующие субсидии выделяются в рамках фи нансирования реализации федеральных целевых программ в субъ ектах РФ, а также из ФСР.
Среди других видов федеральных межбюджетных трансфертов можно выделить дотации и субсидии на реализацию федеральных це левых программ в субъектах РФ — например, в 2007 г. в федеральном бюджете были предусмотрены дотации и субсидии бюджетам субъ ектов РФ и муниципальных образований на реализацию следу ющих федеральных целевых программ: «Социальное развитие села», «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту», «Социально-экономи ческое развитие Республики Башкортостан», «Жилище (второй этап)». В федеральном бюджете 2007 г. были также предусмотрены субсидии по таким целевым направлениям, как: «Сельскохозяйствен ное производство», «Водохозяйственные мероприятия», «Дорож ное хозяйство», «Мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей».
Центральное место в системе федеральной бюджетной под держки субъектов РФ занимает ФФПР, на долю которого в бюдже те 2007 г. приходится треть (33,4%) совокупного планового объема федеральных межбюджетных трансфертов бюджетам других уров ней.
ФФПР в составе федерального бюджета впервые был образован в 1994 г. В последующие годы механизм выделения дотаций из ФФПР неоднократно корректировался: менялись финансовая база и норматив образования ФФПР, уточнялась методика его распределения. Особенно важные изменения произошли в результате реализации «Концепции реформирования межбюджетных отно шений в Российской Федерации в 1999—2001 годах»1, когда была выработана, по существу, новая методика распределения средств ФФПР (далее — Методика).
В 2000 г. Методика заменила применявшийся прежде принцип доведения приведенных душевых бюджетных доходов всех нужда ющихся субъектов РФ до некоторого единого «гарантированного минимума» комбинированным принципом распределения ФФПР, разделив его на две части: 80% ФФПР стало распределяться между субъектами РФ пропорционально отклонениям их бюджетной обеспеченности от среднероссийского уровня, а 20% ФФПР — для доведения бюджетной обеспеченности субъектов РФ нижней час ти шкалы до «гарантированного минимума».
Рассмотрим Методику на примере 2008 г. Согласно Методике размер дотации, получаемой субъектом РФ, зависит прежде всего от величины определяемой по каждому субъекту РФ расчетной бюджетной обеспеченности (БО) по формуле:
БОi= ИНПi/ИБРi, где БОi— уровень расчетной бюджетной обеспеченности i-го субъекта РФ до выделения дотаций из ФФПР; ИНПi — индекс налогового потенциала i-го субъекта РФ; ИБРi— индекс бюджетных расходов i-го субъекта РФ. Определение размера дотаций из ФФПР проводится в два этапа. Первая часть ФФПР распределяется между субъектами РФ, показатель бюджетной обеспеченности которых ниже уровня, установленного в качестве первого критерия выравнивания (в 2008 г. — 60% от среднероссийской бюджетной обеспеченности). На втором этапе оставшийся объем ФФПР распределяется между субъектами РФ, показатель бюджетной обеспеченности которых ниже уровня установленного в качестве второго критерия выравнивания (в 2008 г. — 100% среднероссийского уровня бюджетной обеспе ченности), пропорционально их отклонениям от этого уровня. В результате общая величина дотации большей части субъектов РФ складывается из двух частей.
Основу методики распределения ФФПР между субъектами РФ составляет определение для каждого субъекта РФ двух базовых ве личин — индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Именно от них в конечном счете зависят размеры выде ляемых дотаций. Поэтому очень важен порядок (методика) расче та ИНП и ИБР.
Индекс налогового потенциала (ИНП) субъекта РФ представляет собой относительную по сравнению со среднероссийским уровнем количественную оценку возможностей экономики региона по фор мированию налоговых доходов его консолидированного бюджета. В основу расчета ИНП положены оценки налогового потенциала региона по поступающим в его консолидированный бюджет видам налоговых доходов (налогу на прибыль, налогу на доходы физиче ских лиц, налогу на имущество организаций, специальным нало говым режимам, акцизам, налогу на добычу полезных ископаемых и др.) на основе прогнозных и фактических (за предшествующие три года) показателей объемов поступлений по соответствующим налогам.
Индекс бюджетных расходов (ИБР) субъекта РФ используется для учета межрегиональных различий в душевой стоимости оказа ния бюджетных услуг, обусловленных различием объективных условий между регионами. Он показывает, насколько больше (меньше) бюджетных средств в расчете на душу населения по срав нению со среднероссийским уровнем необходимо затратить в дан ном субъекте РФ для предоставления определенного объема бюд жетных услуг.
ИБР субъекта РФ представляет собой сумму трех расчетных ко эффициентов: коэффициента дифференциации заработной платы, коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг и коэф фициента уровня цен — с учетом удельного веса расходов на оплату труда, расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и прочих расходов в среднем по консолидированным бюджетам всех субъ ектов РФ.
Региональные коэффициенты дифференциации заработной платы рассчитываются на основе средневзвешенных установленных на федеральном уровне районных коэффициентов к заработной пла хе и территориальных надбавок к заработной плате, а также рас четных надбавок для определения компенсаций затрат на проезд к месту использования отпуска работников бюджетной сферы.
Региональные коэффициенты стоимости жилищно-коммунальных услуг определяются на основе расчетной месячной стоимости жи лищно-коммунального обслуживания 1 кв. м жилья и расчетного коэффициента покрытия расходов на жилищно-коммунальные услуги денежными доходами граждан.
Региональные коэффициенты уровня цен определяются на основе стоимости фиксированного набора товаров и услуг в регионе, скор ректированного на расчетный коэффициент транспортной доступ ности, расчетный коэффициент расселения, с учетом доли населе ния в возрасте до 17 лет и лиц старше трудоспособного возраста.
Наиболее острые проблемы в сфере организации межбюджетных отношений в настоящее время наблюдаются на внутрирегио нальном уровне: отсутствует четкое распределение прав и обязан ностей местного самоуправления в бюджетной сфере, объективный механизм распределения бюджетных доходов и выравнивания бюд жетной обеспеченности муниципальных образований.
В контексте улучшения реализации полномочий региональных и муниципальных органов власти и повышения уровня их взаимо действия можно выделить следующие приоритетные направления совершенствования внутрирегиональных финансово-бюджетных отношений:
закрепление полноценной двухуровневой системы местных бюджетов;
отработка схем (методик) выравнивания бюджетной обес печенности муниципальных образований (в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ);
формирование и совершенствование распределения фонда софинансирования социальных расходов и фонда муници пального развития;
реализация финансово-обеспеченного механизма социаль ной защиты населения;
отработка механизма делегирования полномочий бюдже там нижестоящих уровней в увязке с выделением бюджет ных субвенций.
Кроме того, важными направлениями в части совершенствова ния управления региональными и муниципальными финансами являются:
усиление роли и значения среднесрочного финансового планирования на уровне региона (в увязке с федеральным среднесрочным финансовым планированием);
отработка механизмов применения новой бюджетной клас сификации;
эффективное использование регионального фонда рефор мирования муниципальных финансов;
подготовка докладов субъекта РФ «О результатах и планах деятельности исполнительных органов власти»;
обеспечение механизма кассового обслуживания регио нального и местных бюджетов.
В настоящее время процесс реформирования межбюджетных отношений в России нельзя считать полностью завершенным. До тех пор, пока региональные и местные власти не обретут реальную, законодательно установленную налогово-бюджетную самостоя тельность, они не будут заинтересованы в эффективном управле нии общественными финансами, реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Укрепление РФ и улучше ние качества жизни каждого ее гражданина невозможны без укреп ления ресурсной базы местного самоуправления, повышения ее эффективности. Развитие финансовых основ местного самоуправ ления, наряду с предоставлением региональным и местным орга нам власти сбалансированных с финансовыми ресурсами реальных расходных полномочий, должно оставаться в качестве приоритета дальнейшего реформирования межбюджетных отношений.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ
Каким образом в России реализуются основные принципы бюджетного федерализма?
В чем заключается несовпадение уровней бюджетной и налоговой систем Российской Федерации?
Назовите цели «вертикального» и «горизонтального» бюджетного выравнива ния. Приведите примеры форм их реализации.
Каковы причины возникновения проблем собственной бюджетной обеспечен ности у муниципальных образований?
Перечислите основные принципы межуровневого разграничения расходных полномочий. Какие требования к функциям региональных и муниципальных органов власти определяют особенности реализации расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований?
Как в настоящее время реализуются внутрирегиональные межбюджетные от ношения? Каковы задачи дальнейшего реформирования межбюджетных от ношений?
1 Для дотационных муниципальных образований законом субъекта РФ мо гут быть установлены предельные (максимальные) нормативы заработной платы муниципальных служащих и работников муниципальных предпри ятий и учреждений.
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ