ВВЕДЕНИЕ В ЭКОНОМИКУ ОТРАСЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА

ТЕМА 9. ВВЕДЕНИЕ В ЭКОНОМИКУ ОТРАСЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА Тема 9.

Виды деятельности и связанные с ними общественные блага, производимые сектором государственного управления, могут классифицироваться по различным критериям в зависимости от решаемых задач. Представляется, что наибольшее значение для практики распределения общественных благ имеет классификация видов деятельности, основанная на функциях, выполняемых общественным сектором управления, и связанных с ними видах предоставляемых общественных благ, используемая также в функциональной классификации государственных расходов.

Виды деятельности сектора государственного управления, обеспечивающие соответствующие общественные блага, могут быть объединены в три большие группы:

- оказание услуг общегражданского характера (общественные услуги общего назначения, оборона, общественный порядок и безопасность),

-виды деятельности по развитию экономики,

- виды деятельности в социальной сфере.

Наряду с этим, подлежат рассмотрению воспроизводственные процессы в общественном секторе, взаимоотношения с другими секторами экономики и внешнеэкономические связи. Рассмотрим последовательно указанные выше группы видов деятельности сектора государственного управления.

1. Оказание общественных услуг общего назначения. Оборона. Общественный порядок и безопасность

К услугам общегражданского характера относятся общественные услуги общего назначения, оборона страны и услуги по обеспечению общественного порядка и безопасности.

Общественные услуги общего назначения. К общественным услугам общего назначения относится прежде всего проведение выборов, референдумов и других мероприятий аналогичного характера, обеспечивающих реализацию демократических свобод и формирование законодательных и исполнительных органов власти в соответствии с предпочтениями граждан. К услугам общего назначения относятся также услуги, оказываемые сформированными органами власти общими службами, не связанными с конкретной Функцией управления, в частности службами экономического и социального планирования, статистической службой; услуги по содействию фундаментальным научным исследованиям. Одной из важнейших задач органов экономического и социального планирования является формирование и содействие реализации стратегии экономического развития и экономической политики.

Общая задача общественных услуг общего назначения заключается в создании условий для коллективного выбора предпочтений в производстве и потреблении общественных благ

На практике в качестве услуг общего характера рассматриваются также операции, связанные с обслуживанием государственного долга, и оказание экономической помощи развивающимся государствам непосредственно или через международные организации.

Оборона. Услуги по обеспечению безопасности страны обеспечивают строительство и содержание вооруженных сил, гражданскую оборону, прикладные исследования и опытные разработки в области обороны. Эти услуги оказывают противоречивое воздействие на экономику. С одной стороны, они обеспечивают заказы государства производству и создают рабочие места, с другой — это прямой вычет ресурсов, которые могли быть использованы на цели выпуска товаров и услуг для населения. Они должны соответствовать возможностям экономики и бюджета и контролироваться гражданскими демократическими институтами органов государственной власти, принимающими военно-политические решения.

Общественный порядок и безопасность. Деятельность правоохранительных органов направлена на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, защиту собственности и интересов общества от противоправных действий. Эти потребности населения обеспечиваются милицией, внутренними войсками, прокуратурой, юстицией, судами, службой исполнения наказаний, органами безопасности, органами по контролю над оборотом наркотических средств и психотропных препаратов, по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, пожарной охраны, миграционной службой и другими службами. В условиях рыночного хозяйства в экономическом плане важную роль играет защита собственности, гарантирующая отдельным субъектам право на владение, пользование и распоряжение имуществом.

2. Деятельность сектора общественного управления по развитию экономики и обеспечению воспроизводства

Экономический рост в конечном итоге определяется четырьмя ведущими факторами: увеличением капитала, научными исследованиями и инновациями, использованием природных ресурсов, количеством и качеством трудовых ресурсов. Задача государства заключается в том, чтобы обеспечить наилучшее развитие и использование этих факторов. В этой связи основными функциями сектора государственного управления в экономике (наряду с формированием стратегии экономического развития, о чем выше уже говорилось) являются: создание условий для нормального функционирования рыночной экономики; формирование экономической политики и содействие ее реализации; поддержка производства и инновационной деятельности; разработка и реализация политики в области труда; регулирование цен; административное регулирование экономики.

Создание условий для нормального функционирования рыночной экономики. Основными условиями функционирования рыночной экономики являются обеспечение законодательных основ рыночного хозяйства, организация и регулирование денежного обращения и кредита, поддержание конкурентной среды, макроэкономическое регулирование социально-экономического развития и обеспечение распространения информации.

Формирование законодательных основ рыночной экономики и меры по их реализации. Законодательная деятельность предполагает создание институциональных основ рынка и определение пропорций (соотношений) сосуществующих и дополняющих друг друга рыночного и государственного механизмов обеспечения рыночного хозяйства. Необходимой предпосылкой рыночной экономики являются такие основополагающие акты, как Гражданский кодекс, законы об акционерных обществах, ценных бумагах, земле, ипотеке, векселях и т.п. Законодательные и другие нормативные акты определяют порядок владения собственностью, правила функционирования рынков, регламентируют деятельность предприятий. Они должны обеспечить устойчивую правовую базу экономических отношений и правопорядка в стране, хозяйственно-правовые основы для деятельности в условиях рынка.

Организация и регулирование денежного обращения и кредита. Рыночная экономика немыслима без денежного обращения и кредита. Реализацию этой функции непосредственно осуществляет национальный (центральный) банк страны. Национальный банк относится не сектору государственного управления, а к сектору финансовых учреждений. Вместе с тем он является собственностью государства, которое контролирует его работу и использует его в целях регулирования денежного обращения и кредита в силу присущей ему роли координатора экономической деятельности в стране.

Поддержание конкурентной среды, антимонопольная политика.

Наиболее полно эффективность рыночного хозяйства проявляется в условиях конкурентного производства, обеспечивающего минимизацию затрат. Однако в реальной жизни в силу неустойчивости рыночной системы, стремлений к максимизации прибыли и подавлению конкурентов наблюдается тенденция к монополизации производства и монопольному установлению цен, что снижает эффективность производства, ведет к перерасходу ресурсов, необоснованным сверхприбылям, потерям для потребителей. В России по данным, приведенным председателем общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Б. Титовым, «три года назад 80% ВВП производили 1200 компаний, а сейчас — всего 500»'. Самостоятельно справиться с этими процессами рыночная система не в состоянии. Выполнение этой задачи является функцией государственных контролирующих и регулирующих организаций, обеспечивающих поддержание условий для свободной конкуренции и ограничение тенденций к монополизму, защиту интересов потребителей, регулирование деятельности в области ценных бумаг, контроль над естественными монополиями и др.

Макроэкономическое регулирование. Учитывая, что рыночный механизм не обеспечивает устойчивого макроэкономического равновесия и, в частности, равновесия между спросом и предложением, инвестиционным спросом и предложением сбережений, крупным направлением государственной экономической политики является деятельность, направленная на обеспечение экономической стабильности, создание условий экономического роста, сглаживание негативного воздействия экономических циклов. При этом все большее внимание уделяется проблемам долгосрочного характера, связанным с научно-техническим прогрессом, структурной перестройкой экономики, накоплением капитала, эффективным экономическим ростом. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, социальными группами и территориями является важным рычагом структурной перестройки экономики, реализации целевых программ.

Обеспечение распространения информации. Для принятия решений субъекты хозяйствования должны располагать информацией о спросе и предложении товаров, ценах на производимые товары и факторы производства, конкурентах, рыночных прогнозах и т.п. Затраты на информацию являются важным видом трансакционных издержек. Между тем рыночный механизм не в состоянии самостоятельно обеспечить ее распространение. Не все субъекты рынка в состоянии располагать необходимыми сведениями. Причины этого различны. Некоторые не располагают необходимыми для сбора информации средствами. Многие виды информации доступны или становятся известны быстрее лишь некоторым хозяйствующим субъектам, например, в силу их близости к правительству или иным органам власти, принимающим решения, в силу их социального положения и по другим причинам. Неравномерность распространения информации касается не только эксклюзивной, но и общедоступной информации, несмотря на развитие современных средств связи. Лица, владеющие информацией, оказываются в более выгодном положении по сравнению со своими конкурентами. В этой связи государство берет на себя функцию определения объема информации, подлежащей обязательному Раскрытию, и установления порядка публикации данных.

Государственная поддержка производства, инвестиционной и инновационной деятельности. Наряду с созданием условий для эффективного функционирования рыночного хозяйства, органы государственной власти осуществляют практическую деятельность, направленную на разработку и реализацию целевых программ государственного или регионального характера, обеспечение сбалансированного развития регионов, создание новых рабочих мест. Органы государственного управления поддерживают важные и перспективные отрасли и производства, финансируют научно-исследовательские работы, инновации, оказывают содействие развитию внутренней и внешней торговли, регулируют деятельность отдельных отраслей и т.д. Ведущим направлением экономической деятельности по поддержке производства является реализация крупномасштабных проектов, которые не могут быть осуществлены частным бизнесом, программ развития отраслей, имеющих особое значение для обеспечения безопасности страны. К таким отраслям относятся космическая и атомная промышленность, оборонная промышленность и др. Эта деятельность способствует наращиванию экономического потенциала страны, инновационному развитию, структурной перестройке экономики, техническому перевооружению и модернизации производства.

За счет средств органов власти различных уровней осуществляется значительная часть инвестиций в экономическую инфраструктуру (строительство магистральных железных и шоссейных дорог, линий связи, систем промышленного водоснабжения, очистных сооружений и др.), а также расходы на их эксплуатацию. Эти инвестиции косвенно содействуют развитию предпринимательства.

Одним из важнейших инструментов государственного воздействия на экономику является финансовая политика — совокупность мер в области налогообложения и правительственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости. Финансовая политика государства, определяемая его действиями в области получения доходов, объема и направлений государственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности.

На основе системы регулирования государство способно активно воздействовать на характер и результаты рыночной деятельности в интересах общества в целом. Большинство ныне развитых стран на ранних стадиях развития использовали те или иные способы стимулирования развития рынка. В относительно недавнем прошлом Япония, Южная Корея, ряд других стран в дополнение к созданию институциональных основ рынка и условий для свободной конкуренции использовали различные методы поддержки экономики своих стран. Для этих целей использовались, в частности субсидии для стратегических направлений развития, оказывалось содействие развитию инфраструктуры, экспорту, защите внутреннего рынка. В зависимости от конкретных условий проводилась та или иная валютная, торговая, кредитная и промышленная политика. Проведение этих мер базировалось на эффективной деятельности сильного государства.

Центр тяжести экономического соперничества государств переместился в сферу науки, техники и технологий. При этом учитывается, что инновационное развитие является основным фактором роста ВВП, ведет к повышению в нем доли новых, более эффективных товаров и услуг и существенно усиливает позиции стран, экспортирующих наукоемкую продукцию. Однако корпорации проявляют слабую заинтересованность в организации научно-исследовательских работ, особенно на начальных стадиях, когда они связаны с высокими рисками и не сулят скорой прибыли. В этой связи государство содействует научным разработкам — как с помощью прямого финансирования, так и путем предоставления льгот корпорациям, ведущим научно-исследовательскую деятельность. Государственное финансирование научно-исследовательских работ обусловлено также тем, что реализация крупных научно-технических программ не под силу даже крупным частным корпорациям, для их осуществления во многих случаях необходимы объединение и координация усилий финансово-промышленных групп и научных центров. Кроме того, государство финансирует научно-исследовательские работы оборонного значения и несет расходы по подготовке научных кадров.

Разработка и реализация политики в области труда. Общественный сектор экономики осуществляет общее руководство трудовой деятельностью в стране. Он обеспечивает выработку и практическую реализацию политики в области труда и трудовых норм (например, продолжительность рабочего дня, часы работы, оплату труда, технику безопасности и другие условия труда). Органами государственного управления разрабатываются и осуществляются меры по снижению уровня безработицы, обеспечивается функционирование организаций по трудоустройству и арбитражу, реализуются программы, направленные против дискриминации трудовой Деятельности отдельных групп населения по полу, возрасту, национальности, программы сокращения безработицы в слаборазвитых Регионах и регионах с высоким уровнем безработицы.

Ценообразование. Актуальным направлением деятельности органов государственного управления является формирование механизмов и регулирование цен на услуги общественного сектора, а также воздействие на цены товаров и услуг частного сектора.

Административное воздействие на экономику. Предметом забот сектора общественного управления является также организация деятельности патентных бюро, служб регистрации торговых знаков, службы по авторским правам, стандартизации и метрологии, службы времени, службы разведки и изысканий в области гидрологии, геодезии и картографии, организация защиты прав потребителей.

Воспроизводство в секторе общественного управления. Существование и развитие общества обеспечиваются непрерывным процессом воспроизводства, сутью которого является производство товаров и услуг, их потребление и возобновление. Сектор государственного управления выступает активным участником воспроизводственного процесса. В этой связи предметом рассмотрения являются производство, распределение и использование валовой добавленной стоимости в самом секторе, его взаимодействие с другими секторами и эффективность использования ресурсов. Воспроизводство в масштабах национальной экономики является синтезом сложных взаимосвязанных и взаимозависимых воспроизводственных процессов, происходящих в ее секторах. Анализ воспроизводства в отдельных секторах экономики предполагает использование тех же теоретических и методологических подходов, что и анализ экономики в целом, с учетом особенностей этих секторов и их роли в общем воспроизводственном процессе. Это относится и к сектору государственного управления.

Ведущими показателями, характеризующими масштабы производства в секторе государственного управления, являются объем и рост валовой добавленной стоимости, ее конкретное наполнение, учитывающее изменение структуры и качественные изменения. В России в 2005 г. валовая добавленная стоимость этого сектора составила 1,9 трлн руб., или 9% суммы валовой добавленной стоимости всех секторов экономики1.

Сектор общественного управления является собственником значительных основных фондов: административных зданий, жилья, школ, поликлиник, больниц, зданий и сооружений культурного и спортивного назначения, оборонных объектов и.п. Эта составная часть всего капитала страны нуждается в постоянном развитии и обновлении. Валовое накопление основного капитала включает создание и приобретение основных фондов (за вычетом выбытия), затраты на крупное их улучшение, затраты на улучшение непроизведенных активов, а также расходы в связи с передачей прав собственности на непроизведенные активы. В России в общественном секторе экономики в настоящее время валовое накопление основного капитала примерно в 5 раз превышает его потребление2, однако в силу сохранения большого объема устаревших основных фондов степень износа основных фондов продолжает возрастать. В то же время органы государственного управления в 2003—2007 гг. использовали на накопление лишь четверть своего сбережения.

Сложным аспектом анализа являются факторы роста экономики сектора государственного управления. Если в отношении корпоративного сектора экономики можно говорить о том, что исходным фактором развития является совокупный платежеспособный спрос, побуждающий увеличивать производство, то сектор государственного управления предоставляет услуги в основном бесплатно и мотивы его развития связаны с его внутренними потребностями и необходимостью выполнения его функций по отношению к другим секторам экономики, и прежде всего к сектору домашних хозяйств. При этом конечное потребление и накопление этого сектора превышают величину собственного производства, а общий размер предоставляемых им другим секторам товаров и услуг определяется в основном величиной закупок в корпоративном секторе за счет средств налоговых и неналоговых доходов бюджета.

3. Виды деятельности сектора общественного управления в социальной сфере

В развитых странах сектор государственного управления вырабатывает и реализует комплекс мер, способствующих формированию человеческого капитала и постиндустриального общества. Важнейшими компонентами деятельности сектора государственного управления в социальной сфере являются регулирование доходов, цен и занятости, обеспечение развития социальной инфраструктуры, образования, здравоохранения, культуры, организация системы социальных гарантий и социальной защиты населения, охрана окружающей среды. Масштабы участия государства в социальной сфере зависят от сложившегося в различных странах типа экономики общественного сектора, преобладания либерального или социально ориентированного направления во взглядах на проводимую экономическую политику, степени регулирования или дерегулирования социально-экономического развития. Деятельность органов государственного управления в социальной сфере призвана решать две основные противоречивые задачи. Одной из них является обеспечение достаточно высоких жизненных стандартов населения и достижение на этой основе социального консенсуса. С другой стороны, социальная политика призвана стимулировать экономическую активность населения. В условиях рыночного хозяйства, для которого характерны существенные разрывы в уровнях доходов различных социальных групп населения, безработица и другие социальные беды, необходимость повышения жизненных стандартов и сокращения бедности обосновывается требованиями обеспечения социальной справедливости.

Негативной чертой рыночного хозяйства является тенденция к росту дифференциации доходов, социального неравенства, увеличению абсолютной численности и доли населения с доходами ниже прожиточного минимума. Значительная часть доходов является результатом использования средств, полученных ранее (доходы от собственности). Это ведет к концентрации богатства у владельцев капитала, в то время как у наемных работников основной доход — это заработная плата. С точки зрения этики рыночной экономики получение любого дохода на основе признанных законом рыночных операций является справедливым. В результате проявляется тенденция к накоплению богатства и роскоши на одном полюсе и бедности и нищеты — на другом. Рыночная экономика равнодушна к социальным и моральным требованиям, если это не противоречит экономическим принципам организации рыночного хозяйства. Рост неравенства ведет к негативным социальным последствиям и недовольству населения. Для того чтобы люди получали доходы, обеспечивающие достойное с общепринятой точки зрения существование, требуется вмешательство государства.

Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие человека, культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы.

Одной из важнейших задач государства является обеспечение возможно более справедливого распределения благ между членами общества. Осуществляя эту деятельность, государство уменьшает социальную дифференциацию путем перераспределения доходов, материальных благ и услуг на основе налогообложения и реализации социальных программ. Это связано с расходованием государственных средств на образование, здравоохранение, обеспечение имущественной и личной безопасности граждан. Социальная политика может способствовать сокращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономическом отношении регионов, населенных национальными меньшинствами, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности.

4. Экономическая деятельность предприятий, принадлежащих государству или контролируемых им

Основными группами предприятий, принадлежащих государству или контролируемых им, являются нефинансовые предприятия и предприятия финансово-кредитного сектора.

Нефинансовые предприятия. Сферой деятельности государственных предприятий, производящих товары и услуги на коммерческой основе, являются: производства, к которым не проявляют интереса частные фирмы; сферы, где требуются крупные первоначальные капиталовложения, которые не под силу частным предпринимателям; производства, связанные с высокими рисками; сферы деятельности, где участие частного капитала нежелательно для государства. К таким предприятиям могут относиться предприятия почты, снабжения водой, газом, электроэнергией, теплом, атомная промышленность, оборонные заводы и др.

Крупной сферой деятельности нефинансовых государственных предприятий являются отрасли естественных монополий. Условием существования естественной монополии является ситуация, при которой эффект масштаба производства вследствие технологических особенностей настолько значителен, что обеспечение низких издержек на единицу продукции и, соответственно, низкой цены возможно лишь при весьма крупных объемах производства.

Государственные предприятия могут быть использованы для Реализации важнейших государственных программ. Общая потребность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий и возможность ее удовлетворения являются важными показателями общего объема выполняемых ими операций и того влияния, которое оказывается ими на состояние денежной системы страны.

Деятельность предприятий, принадлежащих или контролируемых государством, может быть направлена на ускорение инвестиционно-инновационной деятельности в областях, где частный капитал не проявляет к этому интереса, поскольку прибыль может появиться не скоро. Так, в целях форсирования использования научных достижений в производстве продукции, пользующейся спросом на рынке, в России в 2006—2007 гг. начали создаваться государственные корпорации. Создана корпорация по нанотехнологиям.

В России в государственный (общественный) сектор попадает значительная часть корпораций, относящихся в СНС к сектору нефинансовых корпораций. Имеются в виду, в частности, такие корпорации, как ОАО «Газпром», РАО «РЖД», ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», многие оборонные заводы, предприятия по добыче и переработке примерно четверти нефти и др.

Деятельность государственных нефинансовых предприятий критикуется за их недостаточную эффективность, выражающуюся в повышенных затратах и низкой рентабельности и даже убыточности. При отсутствии конкуренции, как в случаях с естественными монополиями, стимулы к эффективности отсутствуют. На практике органы государственного управления стремятся сделать такие предприятия самофинансируемыми, однако во многих случаях приходится прибегать к субсидиям.

Повышение эффективности является актуальной задачей, однако нельзя упускать из виду, что в ряде случаев, как, например, в случаях с естественными монополиями и многими оборонными предприятиями, государству затруднительно отказаться от этих предприятий. Кроме того, целевой функцией государственных предприятий во многих случаях является более полное использование ресурсов экономики, обеспечение занятости, поддержание и стимулирование экономического роста. Эти цели достигаются в условиях, неприемлемых для частного капитала в силу их финансовой невыгодности. В то же время функционирование таких предприятий оказывается необходимым с позиций экономики в целом. Следует также учитывать, что в современной российской экономике ряд государственных предприятий, в частности занимающихся добычей нефти и газа, являются высокорентабельными и вносят значительный вклад в доходы бюджета.

Финансовые операции и остатки средств на счетах таких государственных предприятий не включаются в финансы сектора государственного управления в силу того, что характер их деятельности по своей природе отличается от характера деятельности этого сектора, а решение стоящих перед ними задач, связанных с производством и финансированием, не основывается на соображениях государственной политики.

Финансово-кредитные учреждения. Почти во всех странах государственной организацией является центральный банк. Он регулирует денежную эмиссию, осуществляет контроль над объемом кредита, управляет международными резервами страны, осуществляет общий контроль над денежно-кредитной системой. В собственности государства могут находиться и другие финансово-кредитные учреждения, занимающиеся приемом переводных депозитов до востребования, срочных и сберегательных вкладов, принимающие финансовые обязательства и приобретающие финансовые активы. Такими учреждениям являются, например, Сбербанк России, государственные инвестиционные банки.

Учреждения и деятельность такого рода, осуществляемая в рамках государственного сектора экономики, не относятся к государственному управлению. Все функции, связанные с финансово-кредитными операциями, независимо оттого, какими институциональными единицами они выполняются, рассматриваются как деятельность сектора финансовых корпораций, а не сектора государственного управления. В государственных финансах учитываются только итоговые операции между сектором государственного управления и финансово-кредитным сектором, которые отражают чистый поток средств, поступающих в этот сектор или выходящих из него в результате проведения таких операций.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Дайте определение общественного сектора экономики.

В чем различие между общественным сектором экономики и сектором общественного управления?

1. Назовите основные факторы, предопределяющие необходимость общественного сектора экономики.
2. Охарактеризуйте масштабы деятельности общественного сектора.

Какие основные общественные блага предоставляются общественным сектором экономики?

6. В чем различие между финансами общественного (государственного) сектора экономики и финансами сектора общественного (государственного) управления?

1 См.: Национальные счета России в 1999-2006 гг. М.: ФСГС, 2007. С. 35. 52

2 См.: Национальные счета России в 1999-2006 гг. М.: ФСГС, 2007. С. 35. 52

PAGE \* MERGEFORMAT 1

ВВЕДЕНИЕ В ЭКОНОМИКУ ОТРАСЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА