ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В СОВРЕМЕННОЙ СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ
ТЕМА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В СОВРЕМЕННОЙ СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ
- Предмет экономики государственного и муниципального сектора
Диалектика развития общества связана с его двойственной при родой. С одной стороны — это отношения общества с человеком, с другой стороны — отношения общества с государством. В эконо мике общественного сектора объединяется государственное регу лирование институтов общества и человека. Система обратных связей государства, общества и человека является одной из сложнейших теоретических и практических проблем повышения эффективности обществен ного сектора. Не человек существует для государства, а государ ство — для человека.
Экономика общественного сектора – фундаментальная наука, что означает, что в основу ее методологии заложены объективные универсальные законы, воспринимаемые с позиций диалектического развития. Экономика общественного сектора изучается на стыке экономической теории, социологии, политологии и психологии.
Теоре тической основой курса является сочетание политической эконо мии, институционализма, микро- и макроанализа, мировой экономики, экономики государственного сектора зарубежных стран. Это особенно важно, так как в условиях глобализации экономика общественного сектора России и других стран сохраняет свои исторические тради ции во взаимоотношениях государства, общества и человека.
Предмет изучения экономики общественного сектора - роль и функции государства как хозяйствующего субъекта рыночной экономики, взаимодействие с другими хозяйству ющими субъектами внутри страны и за рубежом. Подлежит рас смотрению экономическая деятельность государственного сектора в целом, на федеральном, региональном и муниципальном уров нях, а также в разрезе отраслей и видов экономической деятельно сти.
Важнейшие задачи курса экономики общественного сектора:
- обоснование необходимости развития государственного сектора в рыночной экономике;
- теоретическое обоснование необходимости государственного вмешательства в рамках микроэкономики с позиций эффективности и справедливости;
- ознакомление с теорией общественного выбора, выявление проблем и трудностей государственного регулирования экономики;
- ознакомление с инструментами и механизмами государственного вмешательства в экономику.
Основные вопросы, рассматриваемыми экономикой общественного сектора, являются:
влияние общественного сектора на уровень и условия жиз ни населения на основе производства и предоставления услуг на нерыночной основе, социальных выплат и исполь зования других инструментов;
формирование доходов, расходов и имущества обществен ного сектора;
влияние экономической политики и экономической дея тельности общественного сектора на других участников экономической деятельности и их экономическое поведе ние;
производство товаров и услуг общественным сектором на коммерческой основе.
Рыночная экономика любой страны представляет собой смешанную экономическую систему, состоящую важнейших секторов – частного и общественного. Многообразие типов смешанных экономик, возникшее вследствие исторических особенностей формирования государственности, национального менталитета и других факторов, обусловило неоднозначность подходов к трактовке понятия «общественного сектора». Наибольшее распространение получили два подхода.
Общественный сектор является совокупностью ресурсов эконо мики, находящихся в распоряжении государства и общественных организаций (в том числе органов местного самоуправления). Он представляет собой часть экономического пространства, в котором:
1. рынок не действует или действует только час тично, а следовательно, преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности, нерыночный тип организации обмена деятельностью;
2. производятся, распределяются и потребляются не частные, а общественные блага;
3. экономическое равновесие между спросом и предложением общественного (коллективного) блага обеспечи вается государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов, в первую очередь с помощью бюджетно-финансовой политики.
В общественном секторе осуществляет ся производство экономических благ особого рода — общественных благ. Между рыночным и общественным секторами экономики, между государством и экономическими агентами возникают об мен деятельностью и потоки экономических благ. Общественный сектор играет активную роль в кругообороте доходов, ресурсов, товаров и услуг.
Поскольку в общественном секторе доминирует деятельность государства, часто его называют государственным. Такое отождествление общественного и государственного секторов в определенной степени допустимо.
Цель функционирования общественного сектора (через механизмы реализации стабилизационной функции, а также функций распределения ресурсов и доходов) — формирование на определенной территории единого социально-экономического пространства.
Общественный сектор включает три подсектора:
- государственный,
- добровольно-общественный,
- смешанный.
С одной стороны, смешанный сектор занимает промежуточное положение между общественным и рыночным секторами, а с другой — существует смежная зона внутри общественного сектора между государственным и добровольно-общественным подсекторами.
Государственный сектор экономики: понимание в узком и широком смысле. Прежде всего, необходимо сказать, что никакого унифицированного подхода к определению и вычленению госсектора в самостоятельное понятие не существует. Здесь имеются разночтения, которые имеют целевую и национальную специфику. В связи с этим в настоящее время можно говорить о двух трактовках госсектора: в узком и широком смыслах. Сначала рассмотрим первый аспект.
При определении сущности госсектора, как правило, исходят из того факта, что он является важнейшей составной частью национальной экономики. При этом отличительная черта государственного сектора экономики заключается в возможности государства осуществлять прямое и оперативное управление хозяйствующими субъектами, входящими в его состав. Само управление хозяйствующими субъектами государственного сектора экономики осуществляется государственными органами власти посредством своих представителей, участвующих в формировании стратегии и тактики деятельности предприятий госсектора.
Методологической основой определения государственного сектора является понятие административно-хозяйственного управления юридическими лицами (хозяйствующими субъектами). Под административно-хозяйственным управлением понимается воздействие со стороны управленца (руководителя юридического лица) на деятельность юридического лица, направленное на максимально быстрое достижение поставленной цели. На основе данного понятия формулируется определение госсектора:
Узкая трактовка « государственного сектора» - под государственным сектором экономики следует понимать совокупность юридических лиц (хозяйствующих субъектов), административно-хозяйственное управление которыми осуществляется государством через федеральные и региональные органы власти страны. Предпо лагается, что государственный сектор призван представлять инте ресы членов общества, поэтому его принято называть обществен ным сектором.
Широкая трактовка « государственного сектора» - под государственным сектором понимается совокупность экономических ресурсов, которыми владеет государство, все организации, с помощью которых осуществляется государственное регулирование экономики. Это и экономический бюджет, государственные организации в сфере управления, здравоохранения, образования, обороны, государственные производственные предприятия, государственные земли, запасы полезных ископаемых.
1.2. Экономика общественного сектора и экономика сектора общественного управления.
Современная экономика является смешанной. Экономическая деятельность в ней осуществляется общественным (государствен ным) сектором, а также частными нефинансовыми предприятия ми, финансово-кредитными и другими организациями, часто объ единяемыми общим понятием «частный сектор». Смешанной яв ляется и экономика самого общественного (государственного) сектора. Составными частями общественного сектора являются сектор государственного управления и предприятия, принадлежа щие или контролируемые государством, но относящиеся согласно общепринятому подразделению экономики на экономические сек тора к нефинансовым и финансовым корпорациям. Основу обще ственного сектора составляет сектор общественного (государствен ного) управления, применительно к которому формируются также государственные финансы. Рассмотрим его место в системе эко номических секторов экономики.
В настоящее время при составлении прогнозов социально-экономического развития, формировании финансов, принципов по строения статистики и экономическом анализе границы секторов экономики определяются в соответствии с системой национальных счет, которая принята во всем мире. Таким образом, обеспечиваются единые подходы к изучению экономики обще ственного сектора и экономики других секторов. В системе национальных счетов, принятой Организацией Объединенных Наций в 1993 г., сектор государственного управле ния выделяется как один из секторов экономики.
Согласно этой системе хозяйствующие субъекты страны (институциональные единицы), владеющие и распоряжающиеся ак тивами и вступающие в экономические отношения с другими хо зяйствующими субъектами, в соответствии с осуществляемыми ими функциями и способами финансирования затрат объединя ются в пять институциональных секторов экономики:
- сектор нефинансовых корпораций;
- сектор фи нансовых корпораций;
- сектор государственного управления;
- сек тор домашних хозяйств;
- сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства (НКООДХ).
К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Под институциональной единицей понимается хозяйствующий субъект (экономическая единица), который владеет и распоряжается активами от своего имени, при нимает обязательства, вступает в экономические операции с дру гими институциональными единицами, составляет полный набор счетов, включая баланс активов и пассивов. В качестве хозяйству ющих субъектов принимаются как юридические лица (предпри ятия, органы государственного управления, кредитные организа ции, страховые компании и др.), так и домашние хозяйства, по скольку они являются центрами принятия экономических решений. Субъекты хозяйствования располагают находящимися в постоянном обороте экономическими ресурсами.
К нефинансовым корпорациям относятся находящиеся на экономической территории страны институциональные единицы (корпорации и квазикорпорации), основной функцией которых явля ется производство товаров и нефинансовых услуг с целью продажи их на рынке и получения прибыли. Затраты на производство воз мещаются из выручки от реализации. К этому сектору относятся, в частности, предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, связи, торговли и др.
К сектору финансовых корпораций относятся институциональ ные единицы, основной функцией которых является финансово-кредитная деятельность, — органы денежно-кредитного регулиро вания, банки, страховые компании, негосударственные пенсион ные фонды и другие учреждения, осуществляющие финансовое посредничество.
К некоммерческим организациям, обслуживающим домашние хозяйства (население), относятся общественные некоммерческие организации, оказывающие нерыночные услуги домашним хозяй ствам. Это общественные организации, включающие политические партии, профсоюзы, религиозные организации, различного рода общества, союзы и ассоциации, а также удовлетворяющие потреб ности в области образования, здравоохранения, культуры и т.д. Они финансируются за счет взносов членов, пожертвований и доходов от собственности.
Сектор домашних хозяйств объединяет физических лиц или группы лиц, живущих вместе и имеющих общий бюджет. Домаш ние хозяйства распоряжаются своими ресурсами, имеют активы и обязательства, занимаются хозяйственной деятельностью. К ним относятся домашние хозяйства лиц, работающих по найму, домаш ние хозяйства предпринимателей, домашние хозяйства самозаня тых (лиц свободных профессий, владельцев мелких некорпоратив ных ферм, семейных магазинов, кафе), домашние хозяйства лиц, живущих на трансферты (пенсионеры, студенты). Это сектор, в ос новном потребляющий товары и услуги и производящий их для собственного потребления и реализации.
Сектор государственного управления. К сектору государственного управления относятся институциональные единицы, наделенные правом на законодательную, исполнительную и судебную власть на территории страны или ее частей.
Основными функциями сек тора государственного управления являются:
- обеспечение полити ческой и регулирующей деятельности;
- предоставление товаров и услуг на нерыночной основе для их коллективного или индивиду ального потребления членами общества;
- также перераспределение доходов и богатства с помощью трансфертов и субсидий. Это предопределяет его роль в качестве основы общественного сектора, его ведущего элемента. Соответственно, экономика сектора госу дарственного (общественного) управления является центральным звеном экономики государственного (общественного) сектора.
Общественный (государственный) сектор — это более широкое понятие, чем сектор государственного управления. Он объединяет сектор государственного управления и принадлежащие государству или контролируемые им предприятия и организации, производя щие, как и предприятия частного сектора, товары и услуги на ос нове коммерческой деятельности и являющиеся составной частью секторов нефинансовых и финансовых корпораций.
1.3 Состав государственного сектора экономики по организационно-правовым формам:
- государственные унитарные предприятия;
- государственные (бюджетные) учреждения;
- акционерные общества, в уставном капитале которых контрольный пакет голосующих акций (более 50%) находится в государственной собственности (федеральной и/или субъектов Российской Федерации);
- дочерние предприятия, основная (материнская) компания которых относится к госсектору;
- предприятия, входящие в холдинг, головная компания которого относится к государственному сектору;
- акционерные общества, в уставном капитале которых контрольный пакет голосующих акций (более 50%) находится в собственности государственных унитарных предприятий;
- предприятия, в уставном капитале которых имеется «золотая акция», находящаяся в руках государства.
Основные направления деятельности общественного сектора экономики:
- предоставление общественных благ;
- перерас пределение доходов и богатства и оказание социальной помощи населению;
- производство и реализация товаров и услуг на коммерческой основе предприятиями, принадлежащими или конт ролируемыми государством.
В силу своей особой роли государство может также оказывать воздействие на экономическое поведение субъектов хозяйствования путем принятия законодательных и иных нормативных актов, налогообложения, субсидий и других мер регулирования экономической деятельности.
1.4. Трехсекторная модель российской экономики.
Национальную систему производства можно разделить на три сектора: государственный, муниципальный и частный. Методологической основой определения государственного и муниципального секторов считает понятие административно-хозяйственного управления юридическими лицами (хозяйствующими субъектами), под которым понимается воздействие со стороны управленца (руководителя данного юридического лица) на деятельность юридического лица, направленное на максимально быстрое достижение поставленной цели.
Так, под государственным сектором экономики следует понимать совокупность юридических лиц (хозяйствующих субъектов), административно-хозяйственное управление которыми осуществляется государством через федеральные органы власти и/или органы власти субъектов Российской Федерации.
Под муниципальным сектором следует понимать совокупность юридических лиц (хозяйствующих субъектов), административно-хозяйственное управление которыми осуществляется органами местного самоуправления.
Государственный и муниципальный сектора в совокупности образуют общественный сектор экономики страны.
К частному сектору экономики относятся все юридические лица, не входящие в состав государственного и муниципального секторов экономики, а также физические лица, ведущие хозяйственную деятельность без образования юридического лица.
Таким образом российскую экономику можно представить как трехсекторную модель: государственный, муниципальный и частный сектор.
1.5. Масштабы государственного сектора и тенденции его развития. Интегральная оценка масштаба государственного сектора.
Масштаб (размер) государственного сектора. Точкой отсчета любого экономического анализа является представление о масштабе изучаемого явления. При оценке масштабов деятельности госсектора на практике используется такой же подход, как при оценке масштабов деятельности любого другого сектора экономики, будь то отрасль, регион, группа хозяйствующих субъектов и т.п. Это означает, что после того, как статистическими органами вычленены все хозяйствующие субъекты госсектора в соответствии с действующими методиками учета, данная группа производственных объектов анализируется как некое целостное образование. Такой подход предполагает анализ результатов и затрат госсектора со всеми вытекающими отсюда методическими и аналитическими возможностями.
Экономической оценке могут подвергнуться любые стороны деятельности госсектора и его предприятий. Это означает, что феномен масштаба деятельности госсектора, вообще говоря, представляет собой векторную величину. Это связано с тем, что размер госсектора может оцениваться по различным сторонам его хозяйственной деятельности, в это предполагает использование разных частных показателей масштаба. Среди таковых в литературе, как правило, выделяются следующие пять показателей:
К1 – доля государственного сектора в общей численности занятых в стране;
К2 – доля государственного сектора в общем объеме основных фондов в стране;
К3 – доля государственного сектора в валовом выпуске продукции в стране;
К4 – доля государственного сектора в общей численности предприятий в стране;
К5 – доля инвестиций в основные фонды (капиталовложения) государственного сектора в общем объеме инвестиций в стране.
Выбор конкретных коэффициентов К1, К2, К3, К4 и К5 обусловлен их смысловой нагрузкой. Так, например, К1 и К2 показывают долю основных макрофакторов (труд и капитал), которая находится в распоряжении государственного сектора, чем достигается достаточно полный учет затратного аспекта его деятельности и соответственно его ресурсной мощи; показатель К3 отражает результаты (выпуск или объем производства), полученные предприятиями государственного сектора; К4 характеризует относительную массу хозяйствующих субъектов государственного сектора; в отличие от предыдущих показателей, оценивающих текущее состояние госсектора, коэффициент К5 оценивает его «двигательные» возможности и «будущий» потенциал, заложенный в госсекторе.
Интегральная оценка масштаба государственного сектора. Конкретные показатели масштаба госсектора зависят от целей проводимого анализа. Если это детальный, углубленный анализ, то работа должна идти с вектором частных показателей. Если же проводится макроэкономический анализ, направленный на уяснение основополагающих моментов в развитии госсектора, то необходимо сформировать сводную картину на основе очень небольшого набора показателей. В этой связи возникает проблема получения некоей интегральной, итоговой оценки масштаба госсектора. В мировой и российской практике аналитических исследований для этих целей используются следующие интегральные показатели относительного масштаба государственного сектора К:
(1)
(2)
( 3)
( 4)
Формула (1) соответствует международной практике оценки размера госсектора. В соответствии с подходом ( 3 ) при оценке масштаба госсектора учитывается два классических макрофактора (труд и капитал) и результат их сочетания (выпуск).
Подход, реализующий взвешивание частных коэффициентов по методу среднеарифметического, отражает идею о том, что все частные показатели масштаба госсектора являются равноправными и ни одному из них не может быть отдано предпочтение по сравнению с другими. Все попытки определения вектора неодинаковых весовых коэффициентов, как правило, основываются на субъективной вычислительной процедуре, не имеющей строгого обоснования.
Показатель К представляет собой усредненную долю государственного сектора в экономике (отрасли, регионе), выраженную в процентах. Изменяться показатель К может в границах от 0 (отсутствие госсектора) до 100% (тотальный госсектор), что делает его очень наглядным. При анализе динамики развития государственного сектора уменьшение показателя К означает ослабление позиций государственного сектора в экономике (отрасли, регионе); увеличение К означает усиление роли и участия государственного сектора. Показатель масштаба госсектора может непосредственно использоваться при формировании политики государственного регулирования национальной экономики.
1.6. Госсектор, государственные расходы и закон А.Вагнера. Прежде чем рассматривать роль госсектора с точки зрения финансовой стабильности национальной экономики, разберемся сначала с таким интересным экономическим феноменом, как закон А.Вагнера.
В соответствии с ним государственные расходы в промышленно развитых странах растут быстрее, чем объем производства и национальный доход. Данный закон не является теоретическим обобщением каких-либо психологических свойств экономических агентов, а представляет собой эмпирически установленную зависимость.
Вводя обозначения объема валового внутреннего продукта (ВВП) (X), государственных расходов (G) и доли государственных расходов в ВВП (g=G/X), закон А.Вагнера можно записать следующим образом [7, с.47]: . Используя понятие эластичности государственных расходов по выпуску E=(X/G)(dG/dX), закон Вагнера можно записать и в другой, эквивалентной, форме: .
Учитывая, что в дискретной форме показатель эластичности E представляет собой отношение темпов прироста государственных расходов и ВВП, предыдущее неравенство можно переписать в следующем виде [21]:
(26)
Так как в левой части неравенства (26) соотносятся темпы прироста государственных расходов и выпуска и это соотношение должно быть больше единицы, то темпы прироста государственных расходов должны обгонять темпы экономического роста, что и подразумевается основной формулировкой закона Вагнера. Увеличение доли государственных расходов в ВВП по мере роста национального производства представляет собой правило, выполняющееся с редкостным постоянством. Считается даже, что закон А.Вагнера является самым незыблемым экономическим законом из всех ныне известных законов [94]. В частности, за период с 1960 по 1995 гг. доля государственных расходов в ВВП в Бельгии возросла с 30 до 54%, в Нидерландах – с 33,7 до 53,2%, в Германии – с 32,5 до 49,2%, во Франции – с 34,6 до 54,3%, в Великобритании – с 32,2 до 42,1% [99, с.41]. Наивысший показатель в 1995 г имела Дания – 60%.
В российской экономике в настоящее время экономическая роль государства характеризуется следующими данными о масштабах государственного сектора (2002):
- государственные и муниципальные предприятия составляют 11,2 % общего числа предприятий;
- на государственных предприятиях работает 38 % всех занятых в народном хозяйстве;
- государственный сектор производит около 35 % всей продукции;
- количество государственных учреждений – 34868;
- число федеральных государственных предприятий – 9885;
- государственные пакеты акций -4308;
- размеры пакетов акций в собственности государства:
100 % уставного капитала -84 предприятия;
Более 50 % уставного капитала – 615 предприятий;
От 25 до 50 % уставного капитала -1348 предприятий;
Менее 25 % уставного капитала 1719 предприятий.
Наблюдается существенное сокращение роли государства по сравнению с началом 1990-х годов, когда в государственном секторе производилось более 90 % ВВП страны.
Таблица2 - Бюджетные параметры России в 1996-2000 гг.
|
Годы
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
2000
|
|
Доля государственных расходов в ВВП, %
|
30,4
|
33,9
|
30,7
|
26,4
|
27,8
|
|
Доля государственных доходов в ВВП, %
|
26,0
|
28,7
|
25,1
|
25,5
|
29,7
|
1.7. Модели государственного сектора экономики
Несмотря на отсутствие международных стандартов, некоторые общие принципы и схемы построения национальных моделей госсектора все же существуют. Основной принцип работы государства с госсектором состоит в том, что никакое национальное правительство не может мириться с большим, но неэффективным и обременительным в финансовом отношении госсектором. Либо госсектор неэффективен и тогда его размеры и объем финансирования, как правило, минимизиируются, либо госсектор высокоэффективен и тогда его доля в национальной экономике может быть достаточно велика. В настоящее время можно выделить следующие модели:
- социалистическая ( СССР) - Социалистическая модель – степень огосударствления – высокая, объем производства общественных благ – высокий;
- западноевропейская (Португалия, Франция и др. европейские страны) - степень огосударствления – относительно высокая, высокоэффективный и щедро финансируемый госсектор, имеющий довольно разнообразную отраслевую структуру, четкая грань между частным бизнесом и государством ;
- скандинавская (Швеция) – степень огосударствления – относительно высокая, объем производства общественных благ - высокий;
- североамериканская (США и Канада) - низкоэффективный госсектор, специализирующийся главным образом на чисто административных функциях, обороне и социальной инфраструктуре на базе системы «прижимистого» финансирования, четкая грань между частным бизнесом и государством;
- восточноазиатскую (Япония и Южная Корея) - Отсутствует грань между частным бизнесом и государством, переплетение интересов государства и бизнеса идет через своих представителей во властных и корпоративных структурах. Результатом такой модели является формально небольшой госсектор с хорошей финансовой и организационной поддержкой со стороны государства.
- либеральная (Сингапур) -– степень огосударствления производства – низкая, объем производства общественных благ – низкий,;
- латиноамериканская (Бразилия) - степень огосударствления производства – низкая, объем производства общественных благ - низкий.
Россия среди двух главных моделей госсектора – западноевропейской и североамериканской – выбрала американскую. Действительно, размеры российского госсектора за годы экономических реформ стали незначительными, его финансирование урезано до предела, а результаты его деятельности крайне неудовлетворительные. Однако основная проблема проведенной реструктуризации экономики заключается в том, что Россия не смогла построить североамериканскую модель госсектора в чистом виде. Слишком быстрая приватизация ключевых отраслей национальной экономики привела к полной утере госсектором страны своих ведущих позиций, в то время как менее поспешные действия властей других постсоциалистических стран позволили им сохранить дееспособный госсектор.
Таким образом, специфика российской модели госсектора заключается в том, что, будучи исходно в историческом и экономическом планах ближе к западноевропейской модели, она вобрала в себя базовые элементы североамериканской модели, но в процессе реализации деформировалась в направлении восточноазиатской модели. Сейчас российская модель представляет собой сложную смесь указанных трех типов госсектора со своими специфическими функциональными особенностями.
Вопросы для самопроверки:
- Предмет экономики государственного и муниципального сектора.
- Государственный сектор экономики: понимание в узком и широком смысле.
- В чем различие между общественным сектором экономики и сектором общественного управления?
- Назовите основные направления деятельности общественного сектора экономики.
- Охарактеризуйте состав государственного сектора экономики по организационно-правовым формам.
- Охарактеризуйте трехсекторную модель российской экономики.
- Назовите и охарактеризуйте основные функции государства.
- Охарактеризуйте масштабы государственного сектора и тенденции его развития.
- В чем заключается закон А.Вагнера.
- Назовите модели государственного сектора экономики. Охарактеризуйте их, назовите различия.
PAGE \* MERGEFORMAT 1
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В СОВРЕМЕННОЙ СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ