ЗМІ та вибори

Тема 17. ЗМІ та вибори

Права журналістів та медіа під час виборів

Під час виборів журналісти мають бути обізнані з багатьма спеціальними правилами, для того щоб їхня діяльність була не тільки професійною, але й законною. Законодавство надає право засобам масової інформації висвітлювати діяльність кандидатів та виборчий процес в цілому, а також розміщувати передвиборчу агітацію та політичну рекламу. Однак і щодо першого, і щодо другого існує багато обмежень.

Вибори – відповідальний момент для кожної держави, оскільки від демократичності виборів залежить демократичність нової влади. Під час виборів потрібно збалансовувати права журналістів та засобів масової інформації на свободу слова і права кандидатів на свободу ведення агітації. Однак при цьому потрібно пам’ятати, що найбільш важливими з точки зору демократії є права громадян на вільний вибір та поінформованість.

Що таке передвиборна агітація

Одним з ключових питань в діяльності журналістів та мас медіа під час виборів є визначення передвиборчої агітації, адже від цього значною мірою залежить, що вважатиметься висвітленням діяльності кандидатів, а що – прихованою агітацію. Дебати щодо визначення агітації закінчилися лише у 2005 році, коли таке визначення вперше встановили у статті 66 Закону України „Про вибори народних депутатів України” – „передвиборна агітація – це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або проти певного суб'єкта виборчого процесу”.

Таким чином, щоб встановити агітацію, потрібно довести наявність спеціальної мети – спонукати виборців голосувати. Деякі експерти вважають таке визначення недосконалим, нечітким і суб’єктивним у застосуванні. Дійсно, не завжди можна чітко встановити, чи наявна мета спонукати проголосувати. Але слід пам’ятати, що складність доведення якраз на користь журналістам, оскільки якщо наявність мети не доведена, журналіст та ЗМІ не можуть бути притягнуті до відповідальності. Окрім цього, не існує інших визначень агітації з простими об’єктивними критеріями. Наприклад, якщо агітацією вважати лише висловлювання, які містять заклики голосувати „за” чи „проти”, тоді дуже легко обійти закон – адже агітувати можна і без закликів.

Слід зазначити, що Закон України «Про вибори Президента України» не зазнав з 2004 року тих змін, яких зазнали інші виборчі закони, зокрема, він не містить визначення передвиборчої агітації. Тим не менш, у даному випадку можна сміливо користуватися аналогією права і посилатися до закону про вибори народних депутатів, як такого, що регулює аналогічні суспільні відносини.

Передвиборна агітація чи політична реклама

Закони про вибори оперують обома термінами: „передвиборна агітація” та „політична реклама”. Більш загальним поняттям є, звичайно, передвиборна агітація, тоді як політична реклама – це лише одна з її форм. Як ми вже зазначили вище, передвиборна агітація має достатньо чітке визначення. Разом з цим, не існує юридичної чіткості у питанні, яку агітацію зараховувати до політичної реклами, а яку ні. Найпростіше було би встановити, що будь-яка агітація, що розміщується за допомогою рекламних носіїв, є політичною рекламою, тобто вся передвиборна агітація у ЗМІ є політичною рекламою. На цей момент законодавство дає нам інший висновок – не вся. Оскільки в Законі України „Про вибори народних депутатів України” вказано, що „передвиборна агітація може проводитися у таких формах: ...оприлюднення в ... засобах масової інформації політичної реклами, виступів, інтерв’ю, нарисів, відеофільмів... інших публікацій та повідомлень”. Чітких критеріїв поділу на ці види агітації закон не дає.

Ціна на агітацію

В Україні, так само як і в деяких інших країнах, держава встановлює певні правила щодо цін на агітацію у засобах масової інформації. Усі закони про вибори встановлюють правила, які мають забезпечити, щоб ціна на політичну рекламу була не вищою, ніж ціна на комерційну рекламу. Ціна на рекламу має бути на рівні середньої ціни перших трьох кварталів року виборів.

Однак, правила щодо виборів до парламенту та місцевих виборів різняться від правил на виборах президента. В першому випадку ЗМІ розраховують вартість реклами самостійно, оприлюднюють ціни, а також надсилають їх до виборчих комісії. В другому – закон містить застарілу норму про середньозважений показник, який визначається Центральною виборчою комісією разом з Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення та Державним комітетом телебачення і радіомовлення України. Відповідно, розцінки вартості одиниці друкованої площі та одиниці ефірного часу не можуть перевищувати відповідний середньозважений показник за останній квартал року, що передує року проведення виборів Президента України. Ця норма спричинила проблеми на виборах Президента 2010 року, адже за буквою закону такий показник довелось вираховувати за перші 3 квартали 2008, а не 2009 року бо було би логічніше в контексті кризових явищ.

Ціна реклами може бути різною залежно від часу доби чи шпальти друкованого ЗМІ. Заборонено надавати знижки та змінювати вже оголошені ціни.

На практиці ситуація з ціноутворенням відрізняється від законодавчо закріпленого порядку. ЗМІ легко обходять вимоги закону. Мета законодавців не досягається, і ціни, як правило, завищують; до того ж, відсутній контроль за їх формуванням. Зазначимо, що у США також застосовують цінове регулювання під час виборів – ціна часу на телебаченні для політиків має бути на рівні найнижчої ціни комерційної реклами.

Чи можуть політичні партії отримувати безкоштовний час для агітації? Чіткої відповіді на це питання в законі не існує. З огляду на загальні принципи ми вважаємо, що нічого незаконного (і шкідливого для суспільства) не буде, якщо ЗМІ запропонує на рівних умовах безкоштовну можливість агітувати всім політичним партіям. У Європейських країнах безкоштовне надання ефірного часу практикується майже скрізь, тим більше що в більшості країн платна політична реклама заборонена. При цьому, безкоштовний час розподіляється, як правило, з дотриманням принципу рівних можливостей, а не рівних умов. Партії отримують безкоштовний час пропорційно до своєї популярності. Критеріями популярності можуть бути результати минулих виборів, кількість місць у парламенті на час початку виборчого процесу, соціологічні результати.

Відмова у поширенні агітації

Чи зобов’язані ЗМІ розміщувати агітацію політичних партій? Це їх право чи обов’язок? У першу чергу, це право – ЗМІ може взагалі не розміщувати жодної агітації. Однак, якщо ЗМІ розмістило агітацію однієї політичної партії, то у неї виникають обов’язки перед усіма іншими політичними партіями – надати цим партіям за їх бажанням ефірний час чи друковану площу на таких же умовах. Цей принцип має назву принцип рівних можливостей.

Висновки з цього правила такі:

1) ЗМІ не повинен з власної ініціативи активно пропонувати всім політичним партіям можливість рекламуватися, він лише не може відмовити, якщо надавав таку можливість іншим;

2) ЗМІ може відмовитися розміщувати агітацію, якщо він ще не розміщував агітацію інших кандидатів;

3) ЗМІ може відмовити у наданні ефірного часу чи друкованої площі, якщо кандидат просить більший обсяг, ніж той що отримував будь-хто з конкурентів.

Окрім цього закон встановлює ще дві підстави, за яких ЗМІ має відмовитися від поширення агітаційних матеріалів:

1) поширення завідомо недостовірної наклепницької інформації про суб’єктів виборчого процесу;

2) поширення закликів до ліквідації незалежності України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави тощо.

Закон встановлює, що ЗМІ не несуть відповідальності за зміст агітаційних матеріалів, за винятком цих двох випадків.

Висвітлення виборів об’єктивно, збалансовано та неупереджено

Засоби масової інформації мають не лише право висвітлювати перебіг виборчих перегонів, але й обов‘язок робити це об’єктивно. Зокрема, закон про вибори народних депутатів у статті 68 визначає, що „висвітлення виборчого процесу в засобах масової інформації всіх форм власності в інтерв'ю, дискусіях та дебатах, інформаційних повідомленнях, у програмах новин і поточних подій має здійснюватися на засадах об'єктивності, неупередженості та збалансованості”. ЗМІ самостійно визначають, як висвітлювати виборчий процес. Чітких роз’яснень щодо об’єктивності, збалансованості та неупередженості в законах немає, однак їх можна знайти в журналістських стандартах.

Так, об’єктивність означає подачу фактів так, як вони були, точно, чесно і без викривлень. Неупередженість передбачає незаангажованість, відсутність упередженого ставлення до того чи іншого кандидата через його політичні погляди, особисті характеристики тощо. Збалансованість означає подачу різних позицій та представлення позицій політичних партій пропорційно до їхньої ваги.

Телерадіоорганізації мають доволі широке можливості визначати, як саме вони забезпечуватимуть об’єктивність, неупередженість і збалансованість дебатів. Жорстких вказівок тут бути не може. Кандидати мають право оскаржувати необ’єктивність, упередженість і незбалансованість, однак таке оскарження може мати успіх лише тоді, коли порушення стандартів будуть очевидними. Наприклад, якщо моніторинг новин вказуватиме, що один з лідерів виборів отримує в новинах непропорційно мало уваги, то суд досить легко встановить порушення принципу збалансованості.

Дебати

Закони про вибори прямо передбачають право телерадіоорганізацій висвітлювати вибори у формі дебатів (наприклад, стаття 62 закону про вибори президента). Тільки щодо виборів Президента України телевізійні дебати організовуються обов’язково Національною телекомпанією України. Участь кандидатів у Президенти України при цьому залишається добровільною, однак, якщо один з кандидатів не з‘явиться – інший отримує весь ефірний час безкоштовно.

Телерадіоорганізації мають право робити дебати чи інші подібні програми (назва не має значення) як власні програми. Ці програми не будуть агітацією, оскільки мають за мету ознайомити виборців з кандидатурами, а не спонукати голосувати за того чи іншого кандидата. У такому разі, дебати мають відбуватися відповідно до стандартів об’єктивності, неупередженості та збалансованості. Телеканали також мають певну свободу у визначенні, яких учасників вони запрошують до студії, зберігаючи при цьому неупереджене ставлення та принцип рівних можливостей. Наприклад, у 2006 році декілька телеканалів запросили до участі 10 найпопулярніших партій та блоків з 45 учасників виборчого процесу. Скарги до ЦВК від дрібних партій не мали успіху.

Права журналістів на доступ до інформації

Журналісти володіють правом на доступ до інформації за загальними правилами закону про інформацію. Однак є і спеціальні права, виписані в законах про вибори. Зокрема, журналісти мають право знаходитися на виборчих дільницях, в тому числі в момент здійснення голосування та під час підрахунку голосів. Журналісти також мають право проводити відео- та фотозйомку, за умови, що це не перешкоджає роботі виборчої комісії та не ставить під загрозу таємність волевиявлення громадян.

Доступ до інформації про кандидатів теж має певні особливості. Так, публікуються автобіографії та податкові декларації лише кандидатів у Президенти України. Щодо інших виборів така публікація не передбачається. На практиці отримати доступ до цих документів неможливо, оскільки Центральна виборча комісія України відмовляється їх надавати, вважаючи такими, що містять приватну інформацію.

Інформація про кандидатів

Виборче законодавство не містить детальних вказівок щодо того, яку інформацію можна поширювати про кандидатів, а яку ні. Тому доцільно навести деякі загальні принципи свободи слова, закладені у Конституції України та міжнародних договорах, ратифікованих Україною. Ці принципи прямо вказують на те, що політик, а відносяться також кандидат на виборні посади, „неминуче та свідомо відкриває себе для найретельнішого аналізу кожного свого слова і вчинку як журналістами, так і громадськістю взагалі, і він має виявляти до цього більше терпимості, особливо коли самостійно оприлюднює заяви, які піддаються критиці” (з Рішення Європейського суду з прав людини у справі „Лінгенс проти Австрії”). Це означає, що кандидати є більш відкритими для критики, ніж інші особи, вони мають менше прав на таємницю приватного життя, оскільки свідомо роблять себе відкритими перед громадськістю взагалі та пресою зокрема.

Однак це зовсім не означає, що політики, публічні особи не мають жодного права на приватне життя. Це не так, - політики теж мають право на захист свого приватного життя, хоча провести чітку межу між приватним і публічним життям такої особи дуже важко. На нашу думку, факти з приватного життя політика можуть бути оприлюднені, якщо вони пов’язані з публічним життям цієї особи. Тобто вони пов’язані з діяльністю на державних чи громадських посадах або мають відношення до передвиборних обіцянок чи програми, до іміджу, який кандидат намагається створити.

На свій захист журналісти можуть наводити останній абзац статті 30 Закону України „Про інформацію” у чинній редакції, зі змінами, внесеними Законом України „Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів з метою забезпечення та безперешкодної реалізації права людини на свободу слова” від 3 квітня 2003 року, який передбачає, що „інформація з обмеженим доступом може бути поширена без згоди її власника, якщо ця інформація є суспільно значимою, тобто якщо вона є предметом громадського інтересу і право громадськості знати цю інформацію переважає право її власника на її захист”.

Відповідальність

Закони про вибори передбачають можливість дуже суворого покарання для ЗМІ. У разі встановлення судом повторного або одноразового грубого порушення засобом масової інформації вимог закону суд приймає рішення про тимчасове (до закінчення виборчого процесу) зупинення дії ліцензії або про тимчасову заборону (до закінчення виборчого процесу) випуску друкованого видання. Така санкція розцінюється як „драконівська”. Хоча на практиці вона застосовувалася лише декілька разів щодо дрібних газет (ще декілька разів рішення приймалися місцевими судами, зокрема щодо ТРК „Чорноморська” м. Сімферополь, але були скасовані вищими судами), однак сама можливість заборони діяльності до закінчення виборів справляє охолоджуючий ефект на ЗМІ щодо їх готовності повідомляти інформацію, яка може мати важливе значення для виборців.

Право на відповідь та спростування

Право на відповідь не є формою відповідальності, це лише один зі способів поновлення інформаційних прав кандидатів. Право на відповідь означає право кандидата, про якого йшлося в повідомленні засобу масової інформації, вимагати від власного імені заперечити сповіщену інформацію, якщо він чи вона вважають її недостовірною. Оцінка недостовірності в цій ситуації здійснюється саме кандидатом і не потребує доведення. Саме цим право на відповідь відрізняється від спростування чи позову про захист честі та гідності.

Право на відповідь є демократичною процедурою, яка прийнята в більшості країн світу. Рада Європи схвалила декілька рекомендації щодо цього інституту. Основна суть відповіді – це можливість особи відреагувати на звинувачення, поширити власну думку. Оприлюднення відповіді не означає, що ЗМІ визнає недостовірність інформації. ЗМІ зобов’язані оприлюднити отриману відповідь протягом трьох днів. Незважаючи на побоювання експертів, що кандидати зловживатимуть правом на відповідь – на практиці таких випадків завади роботі ЗМІ не спостерігалося. Українське законодавство в цілому відповідає європейським стандартам, однак його доцільно доповнити підставами для відмови ЗМІ у поширенні відповіді.

Нажаль, закон про вибори президента не містить положення про право на відповідь, натомість збереглася норма, за якою засіб масової інформації, що оприлюднив інформацію, яку кандидат на пост Президента України вважає явно недостовірною, не пізніш як через три дні після дня оприлюднення таких матеріалів, але не пізніш як за два дні до дня виборів зобов'язаний надати кандидату можливість спростувати такі матеріали. При чому спростування має бути оприлюднене без додатків, коментарів та скорочень і здійснюватися за рахунок засобу масової інформації.

Небезпека такої норми полягає в тому, що публікація матеріалу під заголовком «Спростування» автоматично надає кандидату можливість подавати позов щодо відшкодування моральної шкоди. Таким чином, ЗМІ має подбати в угодах на розміщення матеріалів можливість регресу до кандидата, у випадку позовів і грошових стягнень за ними. Проте, зауважимо, що така угода має стосуватися усіх кандидатів, які розмістили у вашому ЗМІ агітацію.

Що таке екзітпол (exit poll), і які правила поширення його результатів

Екзітпол з англійської перекладається як „опитування на виході”. Це вид соціологічного дослідження, який проводиться серед тих, хто проголосував, з метою з’ясувати, за якого кандидата та чи інша особа віддала свій голос. Такі дослідження, відповідно, відбуваються безпосередньо у день голосування. Метою проведення досліджень, окрім власне соціологічних даних і швидкого отримання орієнтовної інформації про результати, є намагання забезпечити чесність підрахунку голосів. Правильно проведене опитування як правило є досить точним та слугує орієнтиром для перевірки діяльності виборчих комісій. Поширення інформації про результати екзітполу дозволяється лише після закриття всіх виборчих дільниць, крім закордонних.

Правила поширення результатів соціологічних досліджень

Закони про вибори не містять однозначних правил оприлюднення інформації про результати соціологічних досліджень. Як правило, вимагається вказувати організацію, яка проводила соціологічне опитування, час його проведення, кількість опитаних, метод збирання інформації, точне формулювання запитання, статистичні оцінки можливої похибки. Окрім цього, існує заборона засобам масової інформації поширювати інформацію про результати соціологічних досліджень і опитувань громадської думки щодо можливих результатів виборів за 15 днів до дня голосування на виборах президента та до парламенту, або за 7 днів на місцевих виборах. Слід відзначити, що така заборона поширюється лише на ЗМІ, оскільки саме так записано в законах. У інший спосіб, в тому числі через електронну пошту, смс, Інтернет-сайти поширювати таку інформацію не заборонено.

Накладення обмежень на поширення результатів соціологічних досліджень на такий великий термін як 15 днів не узгоджується з міжнародними стандартами свободи слова. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (99) 15 щодо заходів стосовно висвітлення у засобах масової інформації про виборчі кампанії вказують, що „будь-яке обмеження з боку держав-учасниць, що стосується заборони публікувати/передавати по радіо чи телебаченню результати опитування (про наміри голосувати) в день голосування або за кілька днів до виборів повинні відповідати Статті 10 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод згідно з її тлумаченням Європейським судом з прав людини.”

Додаткова література:

1. Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 25 березня 2004 року

(на сайті www.rada.gov.ua або на сайті Інституту)

2. Закон України «Про вибори Президента України» від 5 березня 1999 року

(на сайті www.rada.gov.ua або на сайті Інституту)

3. Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» № 2487-VI вiд 10 липня 2010 року

http://medialaw.kiev.ua/laws/laws_local/100/

4. Рішення Європейського суду з прав людини у справі Салов проти України http://www.minjust.gov.ua/0/3171

5. Рішення Європейського суду з прав людини у справі Боуман (Bowman) проти Сполученого Королівства. http://www.medialaw.ru/article10/6/2/43.htm

6. Рішення Незалежної експертної ради з питань діяльності мас медіа під час виборів.

http://media.parlament.org.ua/Analitika/action/article_detail/article_id/752/

7. Рекомендація ради Європи R № (99)15 щодо висвітлення виборчої кампанії засобами масової інформації. http://medialaw.kiev.ua/laws/laws_international/44/

8. Правила висвітлення виборчих кампаній електронними ЗМІ у країнах перехідної демократії Артикль 19 Міжнародний центр проти цензури.

http://www.parliament.org.ua/index.php?action=draft_art&dtopic=4&ar_id=7&iar_id=450&as=2

PAGE 7

ЗМІ та вибори