Основи формування ефективної політики економічної безпеки

В умовах глобальних трансформацій початку ХХІ сторіччя колишні орієнтири міжнародної політики (під впливом потужних і водночас дедалі менш передбачуваних факторів) значно зміщуються та відбуваються масштабні зсуви у сучасних міжнародних відносинах. Характерною ознакою світового суспільно-політичного розвитку стають процеси підтримання дезінтеграції та фрагментації національних інтересів держав-конкурентів, активізація етнічного націоналізму та сепаратизму. Зростає роль силової політики і саме тому провідні світові гравці беруть на озброєння концепцію “випереджальної оборони”, діють вже поза національними кордонами та повною мірою використовують силові структури для захисту економічних інтересів.

Після того, як Україна визначилась зі своєю державністю і в декларації про державний суверенітет оголосила міжнародному співтовариству свої національні інтереси, було необхідно прийняти концепцію національної безпеки. Перший неофіційний проект такої концепції був підготовлений вже до 16 вересня 1991 р., на першому місяці Незалежності. Саме цей проект був взятий за основу розробки Концепції оборони і будівництва Збройних сил України, затвердженої Верховною Радою України від 11 жовтня 1991 р., що дозволило Україні першій (з числа республік колишнього СРСР) підготувати і вже 6 грудня 1991 р., завершити прийняття основ національного законодавства в галузі будівництва військової організації державами.

Підготовка офіційного проекту Концепції національної безпеки України почалася відповідно до Указу Президента України № 41 від 15 січня 1992 р., групою з шести вчених, яку очолював доктор юридичних наук професор В.М. Селіванов, а його заступником був професор С.І Пірожков. Від Міністерства оборони України до складу групи були включені два офіцери від Центру оперативно-стратегічних досліджень ГШ ОС і Наукової експертної ради МО. Проект Концепції національної безпеки був готовий до офіційного розгляду 10 березня 1992, тобто на соту добу роботи першого Президента України. Крім того, в процесі роботи над проектом Концепції було оголошено рішення Президента України про формування при Президентові України Ради національної безпеки України і її наукового органу - Національного інституту стратегічних досліджень, першим директором якого був призначений доктор економічних наук, професор С.І. Пірожков.

“Перше читання проекту Концепції національної безпеки України у Верховній Раді України було проведено 19 жовтня 1993 р., другого - 24 травня 1996 р., а остаточне затвердження - 16 січня 1997 р., тобто на підготовку та затвердження Концепції було витрачено рівно п'ять років” [26, с. 141].

Аналіз стратегічних документів у сфері національної безпеки держав-членів і колишніх членів СНД засвідчив, що залежно від їхньої юридичної сили, досвіду стратегічного планування та розвитку демократичних і ринкових відносин у суспільстві вони відіграють різну роль у розробленні та запровадженні державної політики національної безпеки (табл. 1.8):

Для стратегічних документів зазначених держав характерним є: відсутність однаковості в трактуванні змісту понятійно-категоріального апарату, розбіжність в ієрархії Стратегії, Концепції та інших стратегічних документів, декларативність та внутрішня суперечливість більшості положень засадничих документів.

Однак є й окремі позитивні підходи до визначення суті, змісту, структури та ієрархії стратегічних документів у сфері забезпечення національної безпеки. Наприклад, досвід Російської Федерації, де при підготовці таких документів добре врахували особливості її розвитку та національні інтереси.

Навіть поверховий аналіз першого конститутивного акту у сфері національної безпеки України –Постанови Верховної Ради України „Про Концепцію (основи державної політики) національної безпеки України” від 16 січня 1997 року, який втратив чинність на підставі Закону України „Про основи національної безпеки України” від 19 червня 2003 року, дозволяє дійти висновку про пряме запозичення норм Закону РФ „Про безпеку”, „незважаючи на відмінність державного устрою, кількості населення, природних умов, ментальності народу, ідеології державо- і правотворення, а також врахування того, що Україна входить до кількох важливих історичних просторів, серед яких доцільно згадати поствізантійський, постросійсько-імперський, пост-австроугорський, пострадянський і посткомуністичний, вона є спадкоємницею усіх цих канувших в минуле просторів” [111, с. 31].

Таблиця 1.8

Стратегічні документи у сфері національної безпеки

держав-членів і колишніх членів СНД, *

Держава	Стратегія національної безпеки	Концепція національної безпеки	Інші стратегічні документи
Азербайджан			+
Білорусь	+	+
Вірменія	+		+
Грузія		+	+
Казахстан			+
Киргизстан		+
Молдова		+
Російська Федерація	+	+
Таджикистан			+
Туркменістан		+	+
Узбекистан			+
Україна	+	+

* Складено автором з використанням матеріалів В. П. Горбуліна [30, с. 201].

На момент дослідження, наша держава не має офіційно затверджених "Концептуальних засад економічної безпеки" (зі статусом загальнодержавного документа) , хоча тричі в новітній історії України спроби з його розробки робилися. У 1995 р. Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України ініціював розробку Концепції економічної безпеки України. Координатором і розробником цього документа виступило Міністерство економіки України. У серпні 1995 р., робота над документом була завершена, але офіційного статусу він не отримав. Вперше в загальнонаціональних документах України проблема національної економічної безпеки знайшла своє вираження вже в прийнятої Верховною Радою України від 16 січня 1997 р., "Концепції національної безпеки України", а для її реалізації (в рамках Ради національної безпеки і оборони при Президентові України) було створено Управління економічної безпеки [36].

Інститутом економічного прогнозування НАН України в 1999 р., також була зроблена спроба розробки "Концепції економічної безпеки України", але її підсумки так і залишилися у статусі наукового видання, а не проекту законодавчого документа. Розуміючи значення економічної безпеки, “Кабінет Міністрів України видав розпорядження від 25 травня 1998 р., (№ 345-р) про створення робочої групи, завданням якої є розробка до 15 серпня цього року Стратегії, а до 15 жовтня - Національної програми забезпечення економічної безпеки України до 2005 року” [100]. Довгий час у Міністерстві з питань європейської інтеграції України також “велися розробки "Програми забезпечення економічної безпеки України", проте вона так і не вийшла зі стану проекту” [26 , c . 234].

Таким чином, “поняття економічної безпеки увійшло в нормативну лексику законодавчих документів, однак система економічної безпеки в Україні знаходиться на стадії формування та вдосконалення” [163, с. 11]. Причиною цього, на наш погляд, є те, що в практиці вітчизняного екосестейта, найчастіше, відбувається змішання понять "cистема безпеки" та "політика безпеки", що веде до дезорієнтації реалізованих зусиль. Система національної безпеки (державна, громадська) являє собою "сукупність норм, структур, засобів, методів і напрямів, заснованих на законодавстві даної країни і покликаних забезпечувати захист національних інтересів і цінностей” [97, с. 6]. У свою чергу, політика національної безпеки визначається як "взаємопов'язана система цілеспрямованих зусиль держави та інших політичних інститутів суспільства, забезпечують їх ефективну діяльність” [97, с. 7].

У контексті нашого дослідження, можливо спиратися на підхід Г. Ситник, яка під державною політикою у сфері національної безпеки пропонує розуміти “сукупність дій, заходів, закладів (установ, інститутів) органів державної влади, за допомогою яких забезпечується збереження цілісності об’єктивно диференційованого суспільства та суспільний прогрес у контексті дотримання взаємоприйнятного балансу інтересів” [30, с. 219].

За роки незалежності України не тільки не була прийнята Доктрина національної безпеки держави, а ще й (у 2003 р., Законом України “Про основи національної безпеки України” [140]) було скасовано (затверджену у 1997 р.) Концепцію національної безпеки. Отже, на момент нашого дослідження, основою стратегічного рівня економічної безпеки слід вважати національні цінності й національні інтереси.

У найбільш загальному вигляді національні цінності являють собою сукупність матеріальних і духовних надбань конкретної держави, яким властиві чітко окреслені світоглядні, соціально-економічні, географічні, соціокультурні, демографічні та інші ознаки. Саме вони “формують правову, філософську та етичну основу для забезпечення подальшого існування держави, дозволяють усвідомити цілі нації. Пріоритетними національними цінностями передусім є: державність; добробут населення; національна безпека; європейський вибір, відданість загальнолюдським цінностям; права та свободи людини” [176, с. 215].

З урахуванням того, що чинний Закон України “Про основи національної безпеки України” [140] “встановив головним призначенням для системи забезпечення національної безпеки України захищати не стільки державу та її політичні інститути, скільки передусім особу й суспільство” [30, с. 216], первинність соціально-економічної безпеки в настільки широкому трактуванні очікувано привела до зростаючого протиріччя інтересів різних стейкхолдерів (у тому числі і на регіональному рівні).

На наш погляд, серед вітчизняних дослідників, найбільш комплексну характеристику підходів до розгляду національних інтересів склав В.А. Ліпкан (табл. 1.9):

Інтереси загальнодержавних інститутів та окремих регіонів (територій, груп населення і так далі) стають все більш відокремленими і суперечать один одному, але ж “національні інтереси визначають участь країни у подіях світового рівня, тільки крізь призму яких можуть і мають визначатися національні цілі, формуватися державна політика, створюватися система забезпечення національної безпеки” [176, с. 16].

На основі комбінації двох підходів (розроблених Нюхтерляйном і Блеквілом [177]), пріоритети національних інтересів нашої держави умовно класифікуються за категоріями “(захист Батьківщини, економічне процвітання, гармонійний розвиток українського суспільства та створення сприятливих умов для ефективної участі країни у світовому поділі праці) та рівнями важливості (життєво важливі, важливі та периферійні)”[178].

Погоджуючись з точкою зору В. П. Горбуліна, у тому, що “за своєю сутністю національні інтереси є природною потребою суспільства такого стану, який забезпечує його гармонійне існування та сталий розвиток” [30, с. 216], слід визнати проблематичність чіткого формулювання визначальних потреб суспільства й держави (реалізація яких гарантує суверенітет країни, її прогресивний розвиток та здібна створити життєздатні механізми забезпечення своїх інтересів) без докорінного перегляду основ діючої моделі забезпечення всіх аспектів національної безпеки.

Для оцінки взаємовідношення зовнішніх загроз і національних інтересів найчастіше пропонується використовувати критерії Блеквіла, що включають: “близькість у розумінні часу; географічну близькість; масштаб; здатність до поширення; причинно-наслідкові зв’язки” [179, с. 11]. Внутрішні загрози оцінюють за специфічним для кожної наукової школи переліком показників. В. П. Горбулін та А. Б. Качинський вважають, що найповніший перелік розглянуто А. Возженніковим [178], але до нього обов’язково потрібно включати показники стану і динаміки

Таблиця 1.9

Основні положення комплексної характеристики підходів до трактування національних інтересів, *

Підхід	Коротка характеристика основних положень підходу
результат усвідомлення цінності потреб	свідомий вибір національних цінностей, які обумовлені національним ідеалом, метою та ідеєю і забезпечують умови та засоби їх задоволення та реалізації
система загальнозначимих цінностей	обумовлена національним ідеалом, національною метою та національною ідеєю система загальнозначимих, усвідомлених та визнаних потреб і національних цінностей, яка забезпечує умови та засоби їх задоволення і реалізації
сукупність потреб нації	політичні, економічні, соціальні та інші потреби нації, від реалізації яких залежить здатність держави забезпечити захист конституційний прав людини і громадянина, цінностей українського суспільства, основоположних державних інститутів
цільові настанови	усвідомлені особою і суспільством, гарантовані державою цільові настанови щодо необхідності існування та розвитку людини, нації і держави як цілокупного організму
об'єктивні потреби	сукупність офіційно відображених в конституції, законах, концепціях, стратегіях та інших нормативних актах об'єктивних потреб громадян, суспільства та держави, які є похідними від національних цінностей, особливостей та умов соціально-економічного і політичного устрою держави, рівня її економічного розвитку та місця і ролі у міжнародному розподілі праці, специфіки історичного розвитку та географічного положення
життєво важливі цінності	матеріальні, інтелектуальні й духовні цінності українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в державі, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет країні та її прогресивний розвиток

* Складено автором за матеріалами досліджень В.А. Ліпкана [66, c. 277].

“навколишнього середовища, природно-кліматичних умов, національних ресурсів, демографії, міграції, політики, економіки, соціальної сфери, культури, освіти, науки тощо” [30, с. 218].

На жаль, всі українські інституції, покликані розробляти і реалізовувати концепцію економічної безпеки "виходять з того, що досить викласти методологію або методику, щоб з'явилася захищеність” [100], що апріорі неможливо. Саме тому, ми повинні чітко усвідомлювати важливість для забезпечення екосестейта як теорії, так і практичних дій. Для забезпечення та / або утримання стану безпеки (рис. 1.7.), Слід володіти необхідним обсягом статистичного матеріалу (що дозволяє аналізувати ситуацію і резюмувати отримані результати) і "механізмом, що дозволяє сприймати і оцінювати інформацію адекватно стану, в якому знаходиться предмет дослідження” [99].

На етапі реалізації програм забезпечення регіональної економічної безпеки, алгоритм моделювання та регулювання її складових, дослідники даної проблематики (180; 181 та 182) пропонують розглядати як оптимізацію сукупного ефекту п’яти змінних: ресурсів; можливих втрат; побічних ефектів щодо реалізації обраної стратегії; можливостей підвищення ефективності стратегії та обмеження можливостей реалізації обраного напрямку розвитку регіону.

При формуванні самої системи забезпечення економічної безпеки та організації її діяльності "управління повинне визначати на що (тобто, на який об'єкт) має бути спрямовано вплив з метою забезпечення економічної безпеки; хто є суб'єктом (здійснює цей вплив); які критерії досягнення безпечного стану і т.д.” [164, с. 18].

Проблема реалізації такого підходу полягає в тому, як виявити й визначити цілеспрямованість майбутньої системи та порівняти рівні суспільних витрат до та після її реалізації. Крім того, необхідно враховувати присутню ступінь невизначеності в ступені досягнення інтересів, обумовлену уразливості об'єктів і суб'єктів системи економічної безпеки. На момент нашого дослідження відповідна методика (яка враховує зазначені обмеження) не біла розроблена жодною з українських власних інституцій.

ccb3 ,

Основи формування ефективної політики економічної безпеки