Публічне адміністрування та влада

Тема: Публічне адміністрування та влада.

1. Феномен влади. Публічна влада та публічне адміністрування.

2. Суб'єкти політичної влади. Держава як суб'єкт політичної влади.

3. Економічна влада. Взаємозв'язок та взаємозалежність політичної та економічної влади.

1. Феномен влади. Публічна влада та публічне адміністрування.

Влада — явище соціальне. Соціальна влада присутня (хоча й у прихованій формі) скрізь, де є усталені об’єднання людей: у сім’ї, виробничих колективах, державі, тобто там, де є реальні можливості і спроможність впливати на поведінку людей за допомогою яких-небудь засобів. Динаміка розвитку будь-якої організованої спільності людей є боротьбою між владою і хаосом.

У найширшому значенні влада — завжди вольові відносини: індивіда до самого себе (влада над собою), між індивідами, групами, класами в суспільстві, між громадянином і державою, між посадовою особою і підлеглим, між державами. Реалізується вона у сфері особистої та суспільної діяльності — політичної, економічної, правової.

Основними компонентами влади є її суб’єкт, об’єкт, засоби (ресурси) і процес, що призводить до руху всі її елементи (механізм і засоби взаємодії суб’єкта і об’єкта).

Влада — завжди двостороння взаємодія суб’єкта і об’єкта. Влада ніколи не є відносинами лише однієї особи (або органа), якщо не мати на увазі владу людини над собою (але це вже психологічний, а не соціальний феномен). Влада означає відносини залежності між людьми: з одного боку, нав’язування волі когось іншого, з іншого — підкорення їй. Інакше — це владовідносини між суб’єктом і об’єктом.

Влада є однією з фундаментальних засад політичного розвитку суспільства. Вона має правовий, економічний, духовно-ідеологічний характер, існує скрізь, де наявні будь-які стійкі об'єднання людей, тісно пов'язана з політичною сферою, є засобом здійснення і способом утвердження певної політики. Політична влада виникла раніше за владу державну і визначає реальну здатність соціальної групи чи індивіда виявляти свою волю. Вона є невід'ємною складовою загального визначення влади як форми соціальних відносин, якій властивий всеохоплюючий характер, здатність проникати в усі сфери людської діяльності.

Будь-яка система має системоутворюючий компонент. Для політичної системи ним є політична влада. Вона інтегрує всі елементи системи, навколо неї точиться політична боротьба, вона - джерело соціального управління, яке, в свою чергу, є засобом здійснення влади. Отже, влада є необхідним регулятором життєдіяльності суспільства, його розвитку та єдності.

Галузь політичної науки, яка досліджує владу, називається кратологією, а вчені, які аналізують її - кратологами. Політологи по-різному тлумачать поняття "влада". Найприйнятнішим є визначення влади як здатності, права і можливості розпоряджатися ким-небудь або чим-небудь, вирішальне впливати на долі, поведінку та діяльність людей за допомогою авторитету, волі, примусу, сили тощо.

Політична влада - здатність і можливість здійснювати визначальний вплив на діяльність, поведінку людей та їх об'єднань за допомогою волі, авторитету, права, насильства; організаційно-управлінський та регулятивно-контрольний механізм здійснення політики.

Більшість вчених вважає, що джерелом влади є політичне панування, яке постає як панування інтересу, має багато форм, основною з яких влада. У політичній практиці інколи помилково тлумачать навпаки, що влада - джерело панування. Автори таких тлумачень не враховують, що для завоювання влади необхідно спершу стати реальною політичною панівною силою і завоювати владу, а далі - закріпити своє панування.

Поняття "політична влада" ширше від поняття "державна влада". По-перше, політична влада виникла раніше від державної, ще в додержавну добу. По-друге, не кожна політична влада є владою державною (наприклад, влада партій, рухів, громадських організацій), хоча будь-яка державна влада - завжди політична. По-третє, державна влада специфічна: тільки вона володіє монополією на примус, правом видавати закони тощо. Проте, окрім примусу, вона послуговується іншими засобами впливу: переконанням, ідеологічними, економічними чинниками тощо.

Державна влада - вища форма політичної влади, що спирається на спеціальний управлінсько-владний апараті володіє монопольним правом на видання законів, інших розпоряджень і актів, обов'язкових для всього населення.

 Публічна влада визначає характер, сутність публічно-правових відносин, які є суб’єктно-об’єктними відносинами, що забезпечують єдність владного суб’єкта та підпорядкованого об’єкта. Втіленням цих відносин виступає саме суб’єкт публічної адміністрації, який у своїх рішеннях окреслює як свої дії, так і поведінку об’єктів публічного управління, а також має матеріальні та духовні засоби, що гарантують здійснення запланованого процесу.

Сучасне суспільство висуває високі вимоги правового, соціального та управлінського характеру до функціонування органів публічної влади. Це потребує не тільки оптимізації внутрішньої структури цих інститутів, а й формування нової моделі взаємодії влади та громадян. Така взаємодія має ґрунтуватися на зворотних об’єктно-суб’єктних зв’язках, здійсненні адміністративних функцій на засадах законності, гласності та прозорості.

В адміністративному праві наголошується на тому, що зазначена галузь права регулює суспільні відносини у сфері управлінської діяльності органів, посадових осіб з виконання публічних функцій держави та муніципальних утворень. Такий підхід є більш аргументованим й виходить з визнання римської теорії походження сучасного права, його розмежування на публічне та приватне право. Саме тому до публічного адміністрування віднесена діяльність, яку здійснюють посадові особи державних органів та органів місцевого впровадження.

Сутність державного управління полягає у забезпеченні через діяльність відповідних інститутів розвитку суспільства у напрямі досягнення законодавчо визнаних цілей з метою гармонізації суспільних відносин. В процесі управління слід виокремити стадії вироблення та реалізації політико-управлінських рішень. В цьому сенсі управління виступає, в першу чергу, як процес політичної діяльності, яку здійснюють на стадії вироблення та прийняття рішень державні діячі й політики, а на стадії їх реалізації – державні службовці. Державне управління має телеологічний (цілевизначення і цілепокладання) та адміністративний (цілездійснення) аспекти. Тобто публічному адмініструванню притаманне саме цілездійснення. Функції цілевизначення та цілепокладання, так само як і цілездійснення, виконують й органи місцевого самоврядування. Інша справа, що по відношенню до них використання термінів управління чи врядування не є коректним, оскільки ці органи за визначенням є самоврядними, тобто тут об’єкт політичного впливу виступає одночасно й суб’єктом. Що стосується громадських організацій, приватних та інших підприємств, то вони також виконують перелічені функції управлінського впливу, які носять публічний характер, але обмежені колом корпоративних інтересів. До того ж, їх діяльність регламентується законодавством України. Отже, адміністрування є складовою управлінської діяльності. Публічність цієї функції вказує на суспільний характер та просторові межі її дії. Суб’єктами адміністрування виступають, як було зазначено раніше, не тільки державні ограни та органи місцевого самоврядування.

Розширення об’єктно-суб’єктного поля публічного адміністрування у визначених межах дає можливість побудувати нову модель взаємодії владних інститутів та громадян.

Для цього передусім визначимо зміст функції адміністрування та її роль у суспільному діалозі влади, громадськості та бізнесу. У нормативно-правових актах та науковій літературі функція адміністрування, як правило, зводиться до надання послуг населенню. Однак відсутнє однозначне визначення поняття «адміністративні послуги». Як тотожні йому використовуються поняття «управлінські послуги», «соціальні послуги», «державні послуги» тощо. В цьому сенсі доречним є розмежування понять «державні послуги» та «адміністративні послуги» у постанові Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 р.: «послуги, що надаються органами виконавчої влади, державними підприємствами, установами та організаціями в порядку виконання ними делегованих державою згідно з нормативно-правовими актами повноважень, а також послуги, що надаються іншими підприємствами, установами та організаціями, яким делеговані закріплені згідно з нормативно-правовими актами за органами виконавчої влади повноваження щодо їх надання (далі – суб’єкти), належать до державних послуг»; «адміністративна послуга – це державна послуга, яка є результатом здійснення суб’єктом повноважень щодо прийняття згідно з нормативно-правовими актами на звернення фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов’язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення та інших документів, реєстрація тощо)».

На цій підставі можна визначити такі формальні ознаки адміністративних послуг: надаються за заявою особи; мають конкретного адресата; забезпечують реалізацію об’єктивних прав певної особи шляхом виконання владних повноважень. При цьому важливо послабити тиск бюрократично-управлінського персоналу на громадськість, наблизити адміністративну діяльність до людей, підвищити ефективність витрачання бюджетних коштів в процесі надання послуг.

Дещо інше тлумачення цієї функції дають західні дослідники, яке узагальнено можна охарактеризувати як процес реалізації державних програм і державної політики в різних сферах життєдіяльності суспільства, здійснюваний у чітко визначених законодавчих рамках.

Таке розуміння функції публічного адміністрування свідчить про доцільність її розмежування з політико-управлінською функцією, метою якої є вироблення політики та прийняття управлінських рішень. Таким чином, функцію публічного адміністрування належить виконувати посадовим особам публічної сфери, які мають перебувати поза політикою й керуватися виключно законами. Їх завдання полягає у виконанні рішень, які виробляються державними діячами та політиками. В доцільності цього переконує й багаторічний досвід державотворення в Україні, який засвідчив відсутність спадкоємності у вищих ешелонах влади та непрофесіоналізм посадових осіб публічної влади.

Саме на це зорієнтований План модернізації державного управління, розроблений Головдержслужбою України, який складається з наступних напрямів:

– запровадження дієвих механізмів залучення громадян до вироблення, реалізації і контролю публічної політики;

– забезпечення прозорості і відкритості діяльності органів влади;

– тісну взаємодію органів публічної влади з бізнесом і громадським сектором на засадах партнерства;

– переорієнтацію на управління за цілями (за кінцевим результатом) і надання послуг, оцінювання діяльності за критеріями результативності і соціальної ефективності;

– впровадження інформаційних технологій і розбудову системи електронного урядування;

– раціоналізацію організаційно-функціональної структури органів влади, налагодження чіткої взаємодії по горизонталі і вертикалі в системі публічного адміністрування;

– утвердження наукових засад у практиці управлінської діяльності.

Виконання накреслених планів потребує підвищення професійного рівня посадових осіб, як адміністраторів вузького профілю, так і дженералістів. Розвиток системи публічного адміністрування у зазначеному напрямі сприятиме формуванню громадянського суспільства в Україні.

2. Суб'єкти політичної влади. Держава як суб'єкт політичної влади.

Політична влада як суспільне явище має багатовимірну структуру. Простір політичної влади задається насамперед трьома вимірами.

Перший вимір — це “вісь представництва”. Зміст її становить приналежність політичного суб'єкта до тієї соціальної спільності, інтереси якої він виражає. Політична влада в суспільстві, що здійснюється у різних формах структурними елементами політичної організації суспільства, втілює політичний інтерес певних класів, соціальних груп, націй. Тільки з'ясування змісту політичного інтересу і пов'язаних з ним політичних потреб дає можливість зрозуміти, в чиїх інтересах здійснюється влада і який механізм такого здійснення. Політичний інтерес (від лат. іпterest — мати значення) є першопричиною, одним з найголовніших важелів політичної діяльності, що стоять за безпосередніми спонуканнями класів, соціальних груп, націй, особистостей, які беруть участь у політиці. Політичні інтереси, коли їх усвідомлюють суб'єкти політики, реалізуються в їхніх політичних відносинах, в усій системі політичного, економічного, соціального і культурного життя. Множинність суб'єктів політики визначає і різноманітність політичних інтересів, а саме: загальнонародні, регіональні, відомчі, колективні, народні, національні, класові, соціально-групові, особисті. Стабільність політичної влади у суспільстві, а також функціонування політичної системи залежать від створення такого механізму, який би адекватно відображав комплекс інтересів суспільства — колективів — особистостей.

Другим виміром влади є “інституціональна вісь”. Вона поєднує у собі різноманітність відносин політичного суб'єкта із соціальними інститутами суспільства і елітою, яка знаходиться при владі. Щоб зміцнити своє становище, політичний суб'єкт змушений налагоджувати стосунки з іншими політичними суб'єктами незалежно від того, хоче він цього чи ні, оскільки за кожним з них стоять певні організації й інститути. Становище політичного суб'єкта може бути стійким лише тоді, коли він узгоджує певною мірою свої дії з елітою (відкритою чи закритою), яка знаходиться при владі. Так еліта диференціює ціль, виконуючи функції соціального управління і легітимізації основних цінностей суспільства.

Третій вимір, влади становить “вісь політичної діяльності”. Це різного роду практика, техніка прийняття і виконання рішень, тобто способи вирішення суб'єктом політичних проблем, що постають перед суспільством.

Ці три виміри простору політичної влади дають змогу визначити координати політичного суб'єкта, його активність, здатність до стратегії політичного маневрування.

Політична влада здійснюється через механізм владовідносин. Визначимо їх структуру:

1) наявність не менш як двох партнерів, які беруть участь у владних відносинах;

2) волевиявлення владаря, який перебуває при владі, по відношенню до підвладного у вигляді певного акту, де передбачаються санкції на випадок непідкорення волі того, хто здійснює владу;

3) обов'язкове підкорення тому, хто здійснює владу,

4) соціальні норми, що закріплюють право одних видавати акти, а інших — їм підкорятись.

Ці елементи становлять основу владних відносин. Саме вони через якісний стан, чітку визначеність можуть показати розвиненість або слабкість влади, стабільність її або нестабільність. Нерозвиненість або відсутність того чи іншого елемента призводить до розхитаності влади, а згодом і до розпаду її. .Проте, перш ніж втратити владу, суб'єкт влади повинен здобути, досягти її. Шляхи досягнення влади багато в чому визначають її функціонування, діяльність структурних елементів влади.

Історично відомі такі шляхи завоювання, досягнення політичної влади: політична реформа; політична революція; контрреволюція; мілітаристський спосіб; різного роду політичні перевороти. Спосіб здобуття влади зумовляє всю подальшу діяльність політичних сил, що прийшли до влади.

Публічне адміністрування та влада