Институциональные особенности государственного регулирования корпоративного сектора в переходной экономике России
Институциональные особенности государственного регулирования корпоративного сектора в переходной экономике России.
Г.П. Почивалова, pochivalova@iep.kolasc.net.ru ,
к.э.н.
Институт экономических проблем им.Г.П.Лузина,
КНЦРАН,г.Апатиты
Ключевые слова: институциональная среда, персонифицированное доверие, селективный государственный инфорсмент, государственное, фискальное регулирование.
В сложившихся российских условиях переходной экономики государство и крупный бизнес являются крупнейшими игроками на экономическом пространстве северных регионов, определяют основные векторы его развития. Это развитие происходит в условиях изменяющейся турбулентной среды, которая подталкивает экономических агентов к принятию тех или иных решений. Для того чтобы понять движущие силы такого развития необходимо рассмотреть глубинные причины, определяющие поведение этих глобальных игроков.
Поскольку само государство является значимым общественным институтом и принято считать, что в рыночной экономике главное назначение государства состоит в создании предсказуемой институциональной среды для действий экономических агентов, то, необходимо выявить основные параметры институциональной среды, которые определяют взаимодействие бизнеса и государства.
Заимствование рыночных институтов сопровождалось отставанием развития институциональной среды.
Институциональная среда - совокупность основополагающих социальных, политических, юридических и экономических правил, определяющих рамки человеческого поведения. Согласно институциональной теории составляющими институциональной среды выступают правила социальной жизни общества, функционирование его политической сферы, базовые правовые нормы. В рамках институциональной среды Д. Нортом предложено вычленять надконституционные, конституционные и экономические правила. Надконституционные правила трудно увидеть, поскольку они восходят к уровню этики, конституционные, определяющие взаимоотношения государства и общества, - формализуются в нормативно-правовом регулировании деятельности экономических агентов, а экономические – прямо влияют на структуру собственности.
Переход от административной модели к рыночной сопровождался массовым импортом формальных институтов, прежде всего, англо-американских, так как проводился под руководством МВФ, организации, традиционно находящейся под сильным англо-американским влиянием, которые вступали в противоречие с существующими формальными и неформальными нормами, вызывая замедление институционального развития. В условиях недостаточности развития институтов компенсаторная роль государства стала характерной чертой российской экономики, то есть, государственное регулирование стало замещать собой, несовершенства институциональной среды.
Оценка соответствия существующих неформальных норм заимствуемым, формальным при помощи методики сравнения «идеальных типов», показывает, что, для сложившейся экономической системы, характерными являются нормы рентоориентированного поведения экономических агентов, персонифицированного доверия, и правового нигилизма, что показывает ее прямую противоположность рыночным системам. Если применить юридическую методику, исходящую из предположения, что имплантируемая норма будет работать только при условии принадлежности юридической системы-донора и юридической системы рецептора к одному и тому же классу эквивалентности, то получим результат, совпадающий с первой методикой[1].
Создатели французского гражданского кодекса в начале 19 века, как и Юстиниан, реализовывая две основные идеи: объединение разрозненных региональных систем и возвышение государства над судами, пытались решить утопическую задачу создания гражданского кодекса на все времена, настолько полного и всеобъемлющего, чтобы он не нуждался в комментариях в будущем. Таким образом, кодификация способствовала централизации государства и возвышению его над судебной системой, которой отводилась исключительно бюрократическая роль. В реальности во Франции была создана особая область права – «деликтное право», которое позволяло компенсировать ущерб, нанесенный законом какому- либо лицу. Идея кодификации, с целью консолидации и укрепления государства, была успешно реализована Бисмарком в Германии. Но Германский гражданский кодекс имел историческую преемственность, то есть, не преследовал цели революционной замены старого законодательства абсолютно новым, а был нацелен на кодификацию старых правовых принципов, и как следствие, оказался более гибким и имел потенциал для развития и адаптации к изменяющимся условиям.
В противовес континентальному праву, у процесса централизации судебной системы и унификации английского права отсутствовал главный мотив сторонников кодификации, – желание объединить право и государство, и, со временем, была принята модель независимой и влиятельной судебной системы, предполагающей существование «прецедентного права» и следование «духу закона», а не его «букве», как это принято в континентальной системе. Следует отметить, что распространение правовых систем имело свои особенности. Если, в самой Франции, существующая практика постоянно вступала в противоречия с доктриной Наполеона, и французские суды научились ее обходить, то, экспортируя свою юридическую систему в другие страны, свои колонии, французские колониальные власти не объясняли, как она на самом деле работает, а просто навязывали ее, даже если, она вступала в противоречие с местными традициями и обычаями, что, приводило к еще большей негибкости возникающих правовых систем. Система общего права, наоборот, органично включала в себя местные правила и нормы, что способствовало более независимому и динамичному развитию в постколониальный период.
Различия в происхождении правовых национальных систем порождают различия в правоприменении, прежде всего в роли, отводимой судье при вынесении юридического решения. В романо-германском праве, задача судьи сводится к поиску правовой нормы, которая отражает спорную ситуацию, а в общем праве, - судья, не только, интерпретатор существующей нормы, но и создатель ее через механизм прецедента, что предоставляет больше возможностей для защиты «слабого» против сильного и защиты отдельного индивида от давления государства. Следствием этих отличий стало то, что англо-саксонская система общего права оказывается более дружественной по отношению к инвесторам, чем континентальная система гражданского права.
Однако, наиболее значимое отличие систем друг от друга заключается в самой трактовке права собственности. В романо-германской традиции право собственности рассматривается как единое, неограниченное, неделимое, а в концепции общего права собственность предстает в виде сложного пучка правомочий. Именно, более гибкий и пластичный подход «общего права» к спецификации права собственности делает его особенно эффективным при заключении сложных сделок на рынке и осуществлении сложных взаимодействий между индивидами по поводу распределения ресурсов. В результате спецификации прав собственности возникает устойчивая экономическая среда, уменьшающая неопределенность и формирующая стабильные ожидания у хозяйствующих субъектов. В России, в отличие от других стран, континентальной правовой традиции, так и не была создана система гарантий прав собственности, то есть, отношения собственности, лежащие в основе и стабилизирующие любую экономическую систему, остались динамичными и ситуативными. В мировой практике, стабильность отношений собственности создает экономический каркас благополучия, который выражается в уровне ВВП на душу населения. По этому показателю, Россия заметно отстает от стран с континентальной системой права, следовательно, причина кроется, прежде всего, в конструкции прав собственности. В основе такой конструкции, в континентальной правовой традиции лежат институты семейного наследования и доверия.
Доверие между экономическими агентами - это то, что позволяет уменьшить неопределенность рыночной среды и заключается в соответствии действий одного контрагента ожиданиям другого. В условиях рыночной экономики круг сделок не ограничен лично знакомыми людьми, поэтому необходимым условием их осуществления является наличие доверия в деперсонифицированной форме. В российской экономике господствует персонифицированный тип доверия, который не очень приспособлен для нужд рыночной экономики, поэтому все более или менее существенные сделки, касающиеся прав собственности, совершаются за ее пределами, а именно в оффшорах. Оффшоры, прежде всего, выполняют функцию гаранта прав собственности. Классическим примером могут служить переговоры в 2006 году предправления РАО ЕЭС Чубайса и владельца “Русала” Дерипаски о том, кто и как будет достраивать Богучанскую ГЭС и кому она в итоге достанется. В итоге – решили, что еще до того, как ГЭС будет достроена, ее акционерами станут две кипрские компании, созданные участниками контракта, и, объяснили это решение, желанием выстроить сделку по английскому праву, которое лучше защищает акционеров, чем российское. Этот пример показывает, что отсутствует доверие не только непосредственно между экономическими агентами и между ними же и государством, но и государство, то есть представляющие его интересы чиновники - сами не доверяют государству как арбитру, когда речь идет о важных сделках. Френсис Фукуяма в книге "Доверие. Социальные добродетели и созидание благосостояния" показал, что доверие - составляет основу всей общественной конструкции Запада, и является главной составляющей "общественного капитала", без вкладывания которого неосуществима никакая масштабная экономическая и социальная деятельность и, прежде всего - создание крупных корпораций. В качестве основных выводов Фукуямы, которые могут быть использованы для анализа типа доверия в российской экономике, следует отметить противостояние коллективизма и этики доверия, присущих развитым странам Запада – индивидуализму и этике недоверия, сложившимся в России. Если, оставить в стороне этическую составляющую, возникающих в результате применения этих принципов, экономических отношений, и сосредоточиться только на следствиях, имеющих значение для государственного и корпоративного строительства, то, следует отметить, что одним из таких следствий, - является необходимость существования жестких государственных структур, которые дополняли бы, насилием и угрозой, недостаток естественного доверия и взаиморасположенности, то есть, системы давления на экономических агентов, вместо обеспечения исполнения контрактов между ними, и в результате – повышению уровня доверия.
Формирование российской правовой системы напоминает возникновение французской правовой традиции: и та, и другая системы возникли в результате революционных преобразований собственности, и замены старого законодательства – новым (таблица 1), В основе такой трансформации, лежала кодификация имеющихся законодательных актов, способствующая, как и во Франции, централизации государства, объединению разрозненных в ходе «парада суверенитетов», региональных систем, что, уже к 2000 году стало свершившимся фактом, и, в последующие годы получило свое оформление, в виде централизации доходных источников, назначении губернаторов, и с одной стороны, привело к положительным последствиям, таким как, упорядочивание бюджетных финансовых потоков, выстраивание вертикали власти, объединение экономического пространства, но с другой стороны, имело своим результатом, - возвышение государства, то есть, исполнительной власти над законодательной и судебной властью, а также, усиление бюрократизации и снижение эффективности всех ветвей власти. Впоследствии эта тенденция привела к значимым преобразованиям, как в государственном, так и в корпоративном секторе.
В начале проведения рыночных реформ, государством проводилась политика невмешательства в очень многие важные сферы экономического регулирования, фактически действовал принцип: «Что не запрещено, то разрешено», что, привело к стихийной приватизации крупнейших промышленных активов, созданию на их основе вертикально – интегрированных бизнес – структур, которые в свою очередь, прошли несколько этапов в своем развитии, через массовую приватизацию 1993 – 95 гг., залоговые аукционы 1997 и дефолт 1998 года, и, к 2000 году, в российской экономике произошла трансформация корпораций - от конгломератных форм (совокупности, не имеющей специфических финансово-экономических механизмов координации, т.е. тип холдинга) к вертикально - интегрированным бизнес-организациям, характеризующимся жесткими, внутренними системами контроля и управления материальными и финансовыми потоками (тип концерна). Взаимоотношения крупного бизнеса и государства изменились от модели «партнерства», проявившейся на первом этапе, при участии бизнеса в залоговых аукционах, преодолении им конгломератных форм – до 2000 года, до модели «доминирования власти над бизнесом» [2] – соответствующей, выстраиванию отношений государства с бизнесом, с позиции силы, без использования переговорных механизмов. Новое соотношение сил получило окончательное оформление во внесудебном порядке взыскания долгов, вступившем в действие с 1января 2007года, постоянном изменении норм НК, ухудшающем положение налогоплательщика. Если рассматривать в этой связи качество налогового контракта между властью и бизнесом, то оно становилось все более ассиметричным, приобретая черты доминирования фискального законодательства, над гражданским и корпоративным. Именно в 2000году – закон о холдингах, принятый Госдумой, был отклонен «вновь избранным президентом», а новации в НК продолжились в направлении усиления фискального давления, несмотря на то, что отдельные его нормы прямо противоречат конституции. Неразвитость корпоративного законодательства привела к тому, что субъекты крупного бизнеса, имея в виду крупные корпоративные вертикально-интегрированные бизнес-организации, так и не получив легального оформления в гражданском законодательстве, что не позволяет им обрести «корпоративное гражданство», получили приглашение от фискальных властей зарегистрировать с 1 января 2012года договоры КГН (консолидированной группы налогоплательщиков), что выглядит, как прямая подмена гражданского законодательства – фискальным.
Важной ролью государства в развитии предсказуемости институциональной среды является инфорсмент законодательства, принимающий, применительно к государству две основные формы: чистого и селективного.
Под «чистым» государственным инфорсментом, понимается практика планового государственного надзора, контроля или проверки деятельности хозяйствующих субъектов на соответствие обязательным требованиям в данной сфере, при котором, в случае выявления нарушений, на нарушителя налагается штраф, который, не связан с размером или наличием пострадавшего или ущерба. Моделью селективного инфорсмента предполагается проведение проверки по жалобе пострадавшего лица. В результате этих действий возможны два вида ошибок - I рода – наказание невиновных, и II рода - уход от ответственности нарушителей. Ряд исследователей [3], приходит к выводу о большом влиянии ошибок первого рода, порождаемых селективным инфорсментом на общественное благосостояние и сдерживающий эффект применения законодательства. Поскольку для очень многих областей регулирования сохраняется тенденция к применению селективного инфорсмента, она приводит к ситуации блокирования эффективных для создания стоимости институциональных преобразований, поскольку бенефициаром действующих правил остается государство в лице исполнительной власти, не ограниченной ни судебной, ни законодательной властью.
Развитие институциональной среды имеет гораздо большее значение для экономического роста, чем система льгот и преференций без предсказуемости действий органов исполнительной власти. Это порождает ситуацию, при которой, управленческие риски, и на государственном, и на корпоративном уровнях, превышают собственно экономические. В этих условиях системные реформы корпоративного и гражданского законодательства должны идти опережающими темпами, что поможет повысить качество институциональной среды, и смягчить последствия надвигающейся экономической депрессии.
Литература:
- Олейник А. Институциональная экономика: Учебное пособие / А.Олейник.- М.: ИНФРА-М, 2000.-416с.
- Паппэ, Я.Ш. Галухина Я.С.: Российские корпорации: от олигархических структур до полноправных субъектов мирового рынка // «Неприкосновенный запас». - 2006 г. - № 4-5.
- П.В.Крючкова, С.Б.Авдашева Государственный и частный инфорсмент законодательства при риске ошибок I рода: выбор для России – Журнал Новой Экономической Ассоциации. – 2012.- №3 (15) . Электронный ресурс. Режим доступа: http://journal.econorus.org/pdf/NEA-15.pdf
Таблица 1 - Роль правовых традиций в институциализации прав собственности
|
Сравнительные характеристики
|
Англо – саксонская правовая система
(common low)
|
Континентальная правовая система (civil low)
|
|
|
|
французская
|
германская
|
российская
(переходная экономика)
|
|
1 Происхожде-ние правовой системы
|
Унификация английского права
|
Кодификация в результате революционной замены старого законодательства новым
|
Кодификация старого законодательства
|
Кодификация в результате революционной замены старого законодатель-ства новым
|
|
2 Цель преобразований правовой системы
|
Централизация судебной власти
|
Объединение разрозненных региональных систем и централизация государства
|
|
3 Результат преобразований правовой системы
|
Независимость Законодатель-ной, судебной
исполнитель-ной властей
|
Приоритет законодательной и исполнительной властей над судебной
|
Приоритет законодател- ной, и исполнитель-ной властей над судебной
|
Приоритет
исполнительной над
законодательной и судебной властью
|
|
4 Роль судьи в правовой системе
|
Право создания и интерпретации законов, прецедентное право следование «духу» закона
|
Поиск правовой нормы, соответствующей, спорной ситуации, следование «букве» закона
|
|
|
Прецедентное право
|
Деликтное право
|
Слабо развита система обязательствен-ных прав
|
|
5 Трактовка права собственности
|
Право собственности как пучок правомочий
|
Право собственности как единое, неделимое
|
|
6Спецификация прав собственности
|
Закрепление за каждым правомочием определенного собственника Каждый участник траста имеет правомочия собственника
|
Собственником всегда остается один человек, даже при передаче правомочий другому лицу. Договор траста не влечет перехода права собственности
|
Институциональные особенности государственного регулирования корпоративного сектора в переходной экономике России