К ИСТОКАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ В США И ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЕ

Мальцева В.А., аспирантка

Уральский государственный экономический университет

(Екатеринбург)

По большому счету, развитие государственной аграрной политики насчитывает более чем 2000-летнюю историю, беря начало еще с описанных в Библии реформ Прекрасного Иосифа в Древнем Египте, предусматривавших введение государственных закупок зерна с последующим его распределением государством в целях смягчения последствий ожидавшейся засухи и, в конечном итоге, предотвращения повышения цен1. В I в. д.н.э. братья Гракхи предприняли попытки реформирования сельского хозяйства Древнего Рима: сначала Тиберий Гракхи предложил конфисковать незаконно приобретенные земли патрициев с последующей раздачей малоземельным крестьянам, затем Гай Гракхи ввел ежемесячное распределение продовольствия среди голодающих по фиксированным ценам2. В Древнем Китае начиная с династии Хань с I в.
д.н.э. с голодными бунтами боролись через стабилизацию цен на зерно скупкой излишков продукции в государственные зернохранилища в урожайные годы. Однако все перечисленные меры носили «противопожарный» превентивный характер в отношении последствий возможных чрезвычайных ситуаций – природных катаклизмов, войн – как профилактика голода и бунтов безземельных крестьян. «Очаговый» характер данных мер удалось преодолеть с началом промышленной революции в Европе, давшей, ко всему прочему, толчок отстраиванию системы государственного регулирования и поддержки сельского хозяйства и перерабатывающих производств. Предлагаем рассмотреть ее эволюцию на примере США и Европы, где успешные практические наработки обусловили устойчивое развитие всего комплекса соответствующих отраслей и способствовали закреплению стран на лидирующих позициях в мировом агропродовольственном секторе. В подкрепление справедливости такой постановки вопроса, заметим: США со Второй мировой войны удерживают первую позицию в рейтинге мировых «сельскохозяйственных» держав и крупнейших поставщиков продовольствия за рубеж; Франция, Нидерланды, Германия, Великобритания на протяжении последних 50 лет стабильно входят в пятерку крупнейших агроэкспортеров; ЕС в целом является ведущим экспортером сельхозпродукции (39,1% мирового итога в 2010 г. против 10,5 % у США)3.

На выделяемом нами этапе (начало XIX в. – 1920-е гг.) зарождение современной государственной аграрной политики в США и Европе строилось вокруг создания благоприятных условий для сельскохозяйственной деятельности. Главными каналами государственного воздействия выступали регулирование земельных отношений, организация внедрения научных разработок, финансирование инфраструктурных проектов, налаживание доступа к кредитным ресурсам (рис. 1). Их отличительные характеристики – прямое влияние на сельскохозяйственных производителей и «точечность» применения – заслуживают развернутого рассмотрения.

Рисунок 1 – Ключевые направления и инструменты государственной аграрной политики в промышленно-развитых странах в 1800-1920-е гг.

На рубеже XVIII-XIX вв. узловым пунктом государственной аграрной политики в США и большинстве европейских стран стал земельный вопрос. Растущая численность безземельных крестьян, порождавшая комплекс социально-экономических проблем, подталкивала власти к проведению реформ. В странах с крупными незаселенными территориями (США, Швеция) началась раздача наделов на оговоренных условиях, а в государствах с ограниченными земельными ресурсами (Германия, Дания) – их продажа по субсидируемым ценам. Так, по закону о гомстедах, принятому в США в 1862 г. / The 1862 Homestead Act, каждому желающему выделялись участки по 160 акров на западе страны при условии возделывания сельскохозяйственных культур в течение более 5 лет4 (через полгода фермеры могли выкупить наделы в собственность за символическую цену – 1,25 долл. / акр), что позволило к 1934 г. довести количество гомстедов до 1,6 млн, а площадь земель, переданных в частные руки, – достигла 270 млн акров (10% земель США)5. В послереволюционных Франции (1789 г.) и Германии (1848 г.) крестьянам позволили выкупать обрабатываемые площади, однако не предоставили доступа к финансовым ресурсам, в результате чего большая часть земель оказалась в руках крупных землевладельцев (до 1830 г. лендлорды владели 1/3 пашни во Франции6). Отдельные страны, проводившие политику поощрения мелких фермерских хозяйств, предоставляли «под выкуп» обрабатываемой земли субсидируемые кредиты крестьянам. Так, в Дании к 1899 г. мелкие фермеры смогли выкупить по льготной ставке 9/10 земельных наделов7, которые законом от 1925 г. запрещалось дробить8, вследствие чего к концу XIX в. 75% всех сельскохозяйственных угодий (в середине XVIII в. – только 10%) здесь обрабатывались фермерами, ставшими собственниками наделов свыше 50 акров9.

Начиная с XIX в. технологическая модернизация сельскохозяйственного производства стала постепенно приобретать системный характер. Это обуславливало критическую значимость распространения образования для повышения производительности труда занятых в сельском хозяйстве. Исходя из этого, ряд европейских стран в XIX в. провели на селе образовательную реформу. Пионером стала Дания, которая в 1814 г. в соответствии с законом о начальном образовании / Elementary Education Act ввела обязательное восьмилетнее начальное образование в сельской местности, ставшее с 1849 г. бесплатным10. С 1840-х гг. датское правительство организовало распространение среднего образования в высших народных школах / Folk High Schools среди селян11. С 1868 г. в Дании начали предоставлять малообеспеченным ученикам гранты на обучение12. Впрочем, в первой половине XIX в. сельскохозяйственное образование в европейских школах и высших учебных заведениях являлось, скорее, исключением из правил, поскольку главным подспорьем для фермеров служил собственный хозяйственный опыт.

Ко второй половине XIX в. в Европе повсеместно открылись специализированные средние школы с ориентацией на сельскохозяйственные науки, в которых наряду с теоретическими лекциями проводились практические занятия на фермах. К примеру, в Германии первое подобное образовательное учреждение появилось в 1807 г., во Франции – в 1822 г.13 Помимо общего образования, многие европейские страны инициировали дополнительные специальные учебные программы для фермеров (своего рода курсы повышения квалификации), призванное расширить их компетенции и помочь во внедрении научных разработок в свои хозяйства.

Попутно складывалась система высшего сельскохозяйственного образования. Впервые в Европе чтение лекций по сельскохозяйственным наукам организовал Эдинбургский университет в 1790 г., первым открывший специализированную кафедру сельского хозяйства14. Далее эстафету подхватили остальные европейские страны: во Франции в 1826 г. основан Королевский агрономический институт, в Дании в 1858 г. – Королевский ветеринарно-сельскохозяйственный колледж, в Вагенингине (Нидерланды) в 1876 г. – сельскохозяйственный университет, др.15 К концу XIX в. в университетах Франции работало более 160 департаментов и кафедр по сельскохозяйственной тематике16.

Восприятие научно-технического прогресса как основы общеэкономического роста и закрепление за государством функции «опоры» в поддержке образования, науки и пропаганде научных знаний проявились и в сельском хозяйстве. До середины XIX в. пальма первенства в практическом внедрении результатов научных изысканий в агросферу принадлежала Великобритании – родине первой аграрной революции. В частности, именно здесь в 1843 г. родилась идея создания службы сельскохозяйственной пропаганды / extension services (экспериментальная станция в Ротамстеде, Хартфордшир по сей день является самой старой в мире17), однако наибольшее развитие получила в Германии и Нидерландах, где первые подобные организации образованы в 1890 г., а экспериментальные станции – в 1876 г.18 Ключевой институциональной инновацией в этом плане назовем появление первого в Европе государственного научно-исследовательского аграрного института в Саксонии в 1852 г., которое предварил в 1840 г. выход в свет книги выдающего немецкого химика Ю. фон Либиха “Die organische Chemie in ihrer Anwendung auf Agrikultur und Physiologie”, принятой во всем мире за точку отсчета становления сельскохозяйственной науки19.

Аналогичные процессы одновременно разворачивались в США. В 1862 г. только что учрежденное Министерство сельского хозяйства одним из первых своих решений инициировало принятие закона об открытии сельскохозяйственных колледжей по всей стране / Morill Land Grant College Act, в развитие которого в 1887 г. Конгресс США разрешил предоставление федеральных грантов (изначально, согласно Hatch Act, – 15 тыс. долл.) правительствам штатов для открытия сельскохозяйственных станций / agricultural stations при колледжах. Первая сельскохозяйственная экспериментальная станция появилась в Коннектикуте в 1877 г. (к 1893 г. в каждом штате работала своя станция с общим числом 56 по стране20), а в 1914 г. в соответствии с законом Смита-Левера / Smith-Lever Act учреждены объединенная служба сельскохозяйственной пропаганды и местные органы контроля за деятельностью экспериментальных станций21. Земельная реформа, подкрепленная стимулированием научных исследований, позитивно отразилась на общем объеме сельскохозяйственного производства и производительности труда американских фермеров. Так, среднегодовой темп прироста сельскохозяйственного производства за 1870-1912 гг. в США составил 2,34% по сравнению с 1,49% – в Германии, 0,49% – во Франции. Анализ причин отрицательной динамики данного показателя (минус 0,13% в год)22 в Великобритании выходит за рамки настоящего исследования. Таким образом, уже в XIX в. началось зарождение концепции золотого триединства науки-информации-образования / OVO (Onderzoek, Voorlichtig en Onderwijs)-Drieluik23, окончательно оформившейся в 1950-х гг. в Нидерландах, что, кстати, стало поворотным моментом в трансформации голландского сельского хозяйства в одного из мировых лидеров отрасли.

Внедрение достижений научно-технического прогресса в сельскохозяйственное производство требовало значительного объема инвестиций. Ограниченные в финансовых ресурсах фермерские хозяйства, естественно, не могли осуществить рывка в производительности труда без помощи извне. Это делало налаживание кредитования одним из магистральных направлений государственной аграрной политики развитых стран конца XIX-начала XX вв. Одним из самых распространенных способов предоставления занятым в сельском хозяйстве доступа к кредитным ресурсам стало учреждение специализированных сельских банков. Пионером данного направления выступила Германия, в которой за 1824-1870 гг. появилось около 30 ипотечных банков / Hypothekenbanken, ссужавших фермерам средства для покупки земли и ее обустройства24. Вскоре аналогичные кредитные институты стали открываться в Швеции (1835 г.), где, в частности, общая сумма выданных селянам кредитов к 1870 гг. возросла с 2 до 200 млн крон25, Норвегии (1851 г.26), Франции (1860 г.), Дании (1875 г.). К концу XIX в. система ипотечного кредитования в Германии оказалась наиболее развитой, что подтверждалось самым высоким показателем соотношения объема выданных ссуд к общей стоимости имущества в Германии (около 50%)27.

В США до начала XX в. развитие системы сельского кредитования отставало от европейских стран. Лишь в 1913 г. национальные банки получили право выдавать ссуды фермерам под залог недвижимости. Однако, в конечном счете, именно американская система кредитования сельского хозяйства оказалась наиболее продуманной и последовательной. В 1916 г. закон о кредитовании фермеров / Federal Farm Loan Act инициировал создание 12 федеральных земельных банков, выдававших долгосрочные кредиты группам заемщиков. В 1922 г. принят закон / Capper-Volstead Cooperative Marketing Act, согласно которому сельхозкооперативы вывели из-под действия антитрастового законодательства и обеспечили налоговыми льготами. В 1923 г. созданы 12 посреднических кредитных банков, предоставлявших займы сельскохозяйственным кооперативам и ассоциациям, которые затем выдавали кредиты непосредственно фермерам28. Так, за 1929-1932 гг. сельхозкооперативы получили кредитов на 360 млн долл. по льготной ставке 3,5 % вместо стандартных 6-8%.29

Важную часть государственной аграрной политики рассматриваемого этапа занимала поддержка развития сельскохозяйственной инфраструктуры. При относительно низкой рентабельности сельское хозяйство «из своих» ресурсов решить данную задачу, что требовалось для поступательного улучшения производственных показателей всего агропродовольственного сектора, не могло. Поэтому в большинстве европейских стран и США в этот период стартовало множество программ государственного финансирования землеустроительных, мелиоративных работ, электрификации, телефонизации сельских поселений, др. Так, с середины XIX в. региональные власти США начали учреждать компании / irrigation districts, координировавшие ирригационные работы на уровне штата, что подтолкнуло федеральное правительство в 1902 г. к принятию закона о госфинансировании ирригационных проектов в 20 штатах в засушливых западных районах страны, а в 1916 г. местным властям разрешили брать займы (с федеральным правительством в качестве гаранта) на развитие проектов по орошению, дренажу, предотвращению наводнений, пр.30 За 1840-1860 гг. власти Швеции профинансировали осушение 4% общей площади сельхозугодий, что во многом способствовало повышению средней урожайности зерновых за 1800-1870-е гг. на 40% (с 1:3,7 до 1:5), надоев молока на одну корову – на 2/3 (с 600 до 1000 кг)31.

Создание развитой транспортной инфраструктуры являлось важнейшим условием коммерциализации сельскохозяйственного производства и интеграции национального аграрного сектора в мировой рынок. Роль государства в подобных проектах всегда оставалась определяющей. В качестве примера можно привести организацию железнодорожного сообщения в США в XIX в. За 1845-1860 гг. власти штатов привлекли более 90 млн долл. займов на строительство железных дорог. Позднее, в соответствии с принятыми в 1862 и 1864 гг. Pacific Railway Acts, федеральное правительство выделило 180 млн акров земли в виде грантов железнодорожным компаниям для прокладки железнодорожных путей в сельскохозяйственных районах Среднего Запада. В результате за 1832-1867 гг. протяженность железных дорог в США увеличилась с 229 до 39250, к 1900 г. – 198964 миль. Это благотворно сказалось на экспортных возможностях аграрного сектора американской экономики. В частности, за 1867-1900 гг. поставки пшеницы на внешние рынки увеличились в 14,5 раза (до 186,1 млн бушелей, или 34% собранного урожая против 8,3% в начале рассматриваемого периода), кукурузы – в 13,3 раза (до 213,1 млн бушелей или 10,3% от всего урожая против «ранешних» 1,8%32). В итоге США к началу ХХ столетия превратились в крупнейшего поставщика зерна на мировой рынок (2/3 мирового экспорта вкупе с Канадой)33, уступая в 1900 г. по доле в мировом сельскохозяйственной производстве (10,4%) только Китаю (14,5%) и Индии (14,0%), при этом сравнявшись с суммарным итогом европейских лидеров – Великобритании (1,5%), Германии (3,9%), Франции (5,2) 34.

Первая волна аграрного протекционизма пришлась на конец XIX в., когда в Европу хлынул поток дешевого зерна, мясо-молочной продукции из Нового Света, Канады, Российской Империи. Например, за 1850-1900 гг. объем продовольственного экспорта из США в Европу возрос в 40 раз (с 5 до 200 млн бушелей), чему во многом способствовало трехкратное удешевление стоимости трансатлантической транспортировки зерна за 1870-1900 гг., налаживание широкомасштабного производства рефрижераторной техники с 1875 г.35, др. Стремительно возросшая заокеанская конкуренция вызвала стагнацию в ключевых странах-продуцентах сельскохозяйственной продукции и «реанимировала» протекционистские настроения. Начало данному процессу положила Германия, где в 1879 г. «Союз стали и ржи» пролоббировал повышение ввозных пошлин на сельскохозяйственную и промышленную продукцию36. Если до 1879 г. в Германии средневзвешенный тариф равнялся всего 3%, то уже в 1880-е гг. зерновые облагались импортной пошлиной 12,4 % (в 1913 г. – 25,6%), рис – 17,5 % (20,2%), кофе – 32,4 % (47,2%), а к 1913 г. средняя ставка тарифа на ввозимое продовольствие достигла 23,2%37. Считается, что именно инициативы «Союза стали и ржи» послужили отправной точкой в последовавшей серии попыток европейских стран (Италии – в 1878 г. и 1887 г., Франции – 1885 г., Бельгии – 1887 г. и 1895 г., Швейцарии – в 1891 г., др.38) оградить аграрный сектор от последствий возросшей интеграции в мировое хозяйство с помощью таможенных барьеров39. Однако высокая тарифная защита, как выяснилось, не стала панацеей для европейских стран, охваченных сельскохозяйственным кризисом. Если в США за 1865-1900 гг. итоговый урожай пшеницы возрос в 3,6 раза (со 175,0 до 638,6 млн бушелей), то в Западной Европе сбор остался практически на том же уровне (534,5 против 469,6 млн бушелей означали более чем скромный рост в 13,8%), главным образом, из-за трехкратного снижения урожая в Великобритании (со 115,9 до 39,4 млн бушелей)40. Единственным возможным вариантом выхода из сложившейся ситуации являлось радикальное переосмысление роли государства в регулировании продовольственного рынка, что приобретало особую актуальность в развернувшейся затем цепи событий экзогенного порядка, охвативших все мировое хозяйство.

Прежде всего, назовем Первую мировую войну, ставшую крупнейшим потрясением для мирового сельского хозяйства, только-только оправившегося от депрессии конца XIX столетия, и вызвавшую к жизни беспрецедентные формы государственного вмешательства в рыночные принципы хозяйствования, в том числе в аграрной сфере. Почти все воюющие страны, испытывая продовольственный кризис, установили государственный контроль за производством и распределением продуктов питания. В частности, в Британии, блокированной с моря немецким ВМФ, к 1916 г. правительство ввело карточное распределение продовольствия, продразверстку/ requisition, обязало фермеров выращивать зерновые по угрозой конфискации земель «отказников», а военнопленных направляло на принудительные сельскохозяйственные работы. В феврале 1917 г. английские фермеры получили законодательно закрепленную / Corn Production Act поддержку цен на выращиваемые зерновые. В августе 1917 г. Конгресс США утвердил аналогичный закон / Food Control Act, устанавливавший минимальные цены на пшеницу, на основе которого осенью того же года горный инженер по образованию Г. Гувер, назначенный Президентом В. Вильсоном главой продовольственной администрации США, ввел государственный контроль за ценами на продовольствие.

Стабилизация сельскохозяйственного производства в послевоенный период, сопровождавшаяся хроническим агроперепроизводством в условиях «выхода» государства из рынка, на десятилетие 1920-х гг. зафиксировала цены на сельскохозяйственное сырье на низком уровне. Подавляющее большинство европейских стран и США, несмотря на требования фермеров ввести в качестве противовеса государственные закупки по паритетным ценам, защитить внутренние рынки тарифами и субсидировать экспортные поставки излишков для «рассасывания» запасов, до кризиса 1930-х гг. отказывались от вмешательства в экономику, руководствуясь отжившими свой век теоретическими построениями о его допустимости только в чрезвычайной ситуации военного времени. Великая Депрессия 1929 г. в качестве одной из первопричин имела как раз хронический продовольственный кризис 1920-х гг., что самоочевидно в условиях, когда сельское хозяйство абсорбировало 2/3 мирового экономически активного населения41. Безусловно, экономический кризис 1929-1933 гг., когда большинство государств активизировало вмешательство в процессы производства, переработки и сбыта сельхозпродукции в попытках преодолеть кризисные явления, стал еще одним узловым пунктом в развитии государственного регулирования сельского хозяйства развитых стран.

Таким образом, на этапе зарождения государственной аграрной политики развитых стран оформилось ее стержневое направление: создание благоприятной хозяйственной среды для ведения земледелия и животноводства через стабилизацию внутреннего сельскохозяйственного рынка и комплексное развитие села. При этом ключевые инструменты – укрепление института земельной собственности, обустройство аграрной инфраструктуры, отстраивание взаимодействия науки и сельского хозяйства, др., – как показала практика, получили качественное развитие в дальнейшем. Вместе с тем, именно в этот период закладывались контуры аграрного протекционизма, волнообразное усиление или ослабление которого продолжается по настоящее время.

1 Назаренко В.И. Россия и зарубежные страны. Модели аграрной политики. М.: Памятники исторической мысли, 2008. С. 10.

2 Tauger M. Agriculture in World History. Routledge, 2010. P. 23.

3 FAOSTAT Data. URL: http://faostat.fao.org; International Trade Statistics 2011. WTO. P. 67.

4 Garraty J., Carnes M. The American Nation – A History of the United States. Addison Wesley Longman. Tenth edition, 2000. P. 423.

5 Anderson H. That Settles It: The Debate and Consequences of the Homestead Act of 1862 // The History Teacher. November. 2011. Vol. 45. No. 1. P. 121.

6 The New Cambridge Modern History. Volume 13 / Edited by P. Burke. Cambridge University Press, 1979. P. 144.